时间：2022-05-13 08:57:04
关键词：商业银行 支付结算 操作风险管理
在我国新常态经济建设下，伴随着大数据时代的到来，商业银行金融产品不断创新，电子支付迅猛发展，互联网金融愈演愈烈，相比于商业银行传统的“三票一卡”业务，现代电子支付、快捷支付、闪付等新兴业务的支付结算风险加大，呈交叉感染态势。因此，一手抓业务发展，一手抓操作风险管理，向管理要效益迫在眉睫。
一、支付结算体系概述
（一）支付结算体系
支付体系是商业银行为了给客户提供支付结算服务，完成货币债权转移而进行的一系列综合安排，包括支付业务、支付渠道、支付系统、支付条线组织架构、支付监管要求和支付相关运维操作管理制度等。
（二）支付结算业务
现代商业银行支付结算业务主要以传统的“三票一卡”（汇票、本票、支票及银行卡）为主要支付结算工具，以电子渠道结算为发展趋势。主要包括现金、汇兑、委托收款、托收承付、定期借记、定期贷记传统支付方式，票据类支付工具和卡基类支付工具和新兴电子支付工具。以某城市商业银行为例，近三年主要支付结算工具使用情况如表1-2所示。
由此可见，商业银行非现金支付工具得到广泛使用，传统的支票类业务依然占据重要位置， 现代化支付系统汇兑业务是商业银行的主要支付结算工具，已远超传统的汇本支业务，占据主导地位。
（三）支付清算系统
在我国，支付系统可以分为三类，即中央银行支付清算系统、银行业金融机构支付清算系统及第三方支付清算系统。为广大人民群众提供更多更便捷的金融支付服务，各层级的支付系统逐渐相互连接，相互补充，构成了中国支付清算体系总体构架。
商业银行支付清算系统是支撑各种支付结算工具和社会资金运动的大动脉，实现了全国商业银行点对点连接、实时清算，加快了社会资金周转，提高了支付结算业务资金清算效率，降低了支付结算业务风险。
二、支付结算业务风险管理存在的问题
（一）监管部门规章制度滞后，支付结算业务监管流于形式
我国商业银行以监管部门制定的《票据管理实施办法》、《票据法》和《支付结算办法》等相关法规制度为支付结算管理依据，但上述法规制定时间过长，已远远落后于当今商业银行支付结算业务管理要求。目前商业银行支付系统发生了大变化 ，结算票据较以往相比有了很大的改进；公转私业务条件进一步放宽和简化；对一些新兴业务，例如电子印章效力等电子银行业务问题尚需制度规范；空头支票行政处罚流于形式等等问题需重新修订和规范。因此，支付结算监管制度从某种程度上已丧失其业务指引、督导和约束作用，亟待重新修订和完善。
（二）商业银行重业绩，轻管理，支付结算业务风险意识淡薄
商业银行重经营、轻管理，重存款、轻结算，注重效益、忽视风险防范。过于抓存款、贷款等业绩指标，注重规模效益和利润，忽视风险管理和监督职能的发挥。
（三）商业银行内控不力，造成违规违章操作
当前，商业银行建立的内部管理制度中有些管理制度并没有真正落实到位，内控控制流于形式、有章不循、违规违章操作是导致商业银行各类风险案件发生的根本原因。
（四）商业银行流程因素带来支付结算操作风险
商业银行转型与改革的背景下，营运集中化处理渐成趋势，将会计业务处理由前台网点串行操作转变为后台中心的集中并行处理，使全面风险管理面临新的挑战。其操作风险主要根源于人员、流程、系统等方面。
1、人员因素
主要是由于商业银行员工道德原因、因岗位职责混淆或因业务操作生疏而引起操作风险。
2、流程因素
主要包括内部作业风险和流程外包造成的风险。前者是由于业务流程设计缺陷导致作业流程在安防、制约监督机制方面出现问题，从而形成的风险；后者是在业务外包时因操作或管理问题而引起外包商履职不力，进而危害银行经济利益。
3、系统因素
指因业务系统失灵、或存在漏洞、误操作等因素而造成商业银行损失的风险。
（五）人员素质因素带来的支付结算风险
指商业银行业务人员素质和专业水平不能胜任其岗位工作；或在当前商业银行业务知识和业务系统更新快、业务岗位调整频繁的情况下，业务人员不能适应新业务知识，接受程度较差，从而带来支付结算业务操作风险。
（六）电子银行业务发展带来的支付结算风险
目前，商业银行虽然在电子渠道业务领域采取了相应的风险防范措施，比如设置用户名与密码、动态口令等，但仍然面临一些技术和业务风险，事前防范为主的防控体系潜在危机越来越大。技术风险主要包括设计缺陷风险、技术漏洞风险、及黑客攻击等风险；业务风险主要是因一些客户对操作系统不熟悉导致误操作或因安全意识不强将账号、密码等泄露他人产生的风险。
三、支付结算业务操作风险管理建议
（一）进一步完善监管部门、商业银行内部支付结算制度
商业银行监管部门应充分借鉴国外商业银行支付结算管理先进经验，结合目前社会经济发展需要和我国商业银行发展现状，修订落后或不适应现行支付结算业务的相关法规制度和管理办法。修订后的《支付结算办法》应涵盖最新支付结算业务操作流程、新兴支付结算业务介绍和风险防范。对电子渠道业务内容进行重点修改和明确，切实起到指导和规范商业银行支付结算业务的作用，为支付结算业务的健康发展提供法律和制度保障。特别是强化电子银行业务风险管理，需尽快构筑比较完善的电子银行法律体系。
（二）提高风险防范意识，强化支付结算风险管理
商业银行应加强支付结算业务的风险防范意识，将支付结算管理作为核心竞争力的重要体现，转变业务发展方式，创新服务渠道，深入研究新业务新做法，重视支付结算业务风险管理。应在健全支付风险保障机制的基础上，加强商业银行经营管理；应明确商业银行、政府部门等对金融风险的管理责任，制定应急救助方案、长效保障机制，共同努力化解支付结算业务风险；还应增强商业银行的经营实力与发展后劲，弱化操作风险。
（三）建立健全内部管理监督制约机制
1、健全完善岗位责任制
商业银行应建立健全各业务条线、重要岗位和重点环节的业务流程制度，特别是重要岗位应严密内控，实施科学的内控岗位分工。采取监控措施，加强操作流程管理。例如近期为加强身份核实，某城商行研发使用人脸识别技术、录音录像功能，使个人身份识别和开卡环节更加科学严密。
2、健全内控制度评价体系
内部控制评价，是对银行各条线内部控制体系建设、实施和运行结果独立开展的调查、评估、测试和分析的系统性活动。
支付结算业务操作风险评价选取重要业务建立控制点，通过建立样本对风险点进行评估，最终确定各项支付结算业务内控风险比率。指标数值的获取大部分通过非现场系统模型库跑批，随着商业银行内控管理侧重点的相应变化，适时调整各项指标的权重占比，从评价结果中归纳出各分行内控管理的缺陷环节，并选取样本对风险点进行验证，以对支付结算业务起到警示监督作用。对支付结算业务操作缺陷从制度的完备性、流程的合理性方面考虑控制薄弱环节，健全内控管理，防控支付结算业务操作风险。
（四）强化流程因素带来的支付结算业务风险管理
1、制度规范
在支付结算业务大集中的趋势下，建立科学有效的业务制度是支付结算业务高效、低风险运营的基础和根本。应多方衡量业务集中化纳入范围，科学设计业务流程及业务环节风险控制措施。科学评估制度的合理性，并根据业务处理和风险控制要求对业务流程和方法进行调整和改进。
2、检查辅导
在对传统业务处理方式的检查辅导基础上，强化业务集中处理的风险研究，定期对相关业务进行专项检查，防患于未然，并确保业务集中化高效运行。
3、系统建设
营运集中化处理以信息技术为依托，因而更依赖高科技信息和影像技术，易导致信息系统新型操作风险。应从以下方面来规避风险：
一方面要做好信息系统技术保障，设计及维护好系统，优化和拓宽系统功能，以满足集中化处理业务系统风险控制要求；另一方面要针对外部突发事件建立有效应急预案，将操作风险减少到最小。
4、优化组织架构
建议建立商业银行总分行前后台分离的集中操作支付结算业务服务体系，探索专营机构等多种经营组织形式。建立包括作业中心等完整的业务集中处理中心，实现后台业务的集中管理，提升营业网点业务处理效率，促进网点营销化转型。
（五）强化电子银行技术风险管理和客户安全意识的提高。
首先是要加强电子银行技术风险管理，确保电子银行技术安全可靠。其次，将电子风险纳入全行统一风险管理体系，实现电子银行全渠道、全流程风险监控，向以数据为基础的管理方式迈进。
（六）人员管理
商业银行在日常管理中要培养、引进电子银行专业人才，要加强对临柜员工思想道德及责任心的教育，加强业务知识培训和学习，防范员工道德风险和操作风险。应积极开展业务宣传活动，培养自律学习型团队，塑造良好的文化氛围，增强员工风险责任意识。加强一线员工业务培训，定期组织技能竞赛，同时加强柜员考核和员工管理，从而防范支付结算业务操作风险。
四、结束语
综文章所述，为防范银行支付结算操作风险，应从建立健全支付结算相关规章制度和操作规程、增强风险防范意识、强化内控管理、电子银行风险管理和提高人员素质等方面着手，建立统一科学的支付结算体系，不断完善支付结算业务管理体系，健全支付结算业务风险预警监督机制，才能降低支付结算风险，保证支付结算体制正常运转，满足广大群众支付结算业务需求，最终促进商业银行的改革和发展。
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关键词：区域支付环境；指标体系；评价机制
中图分类号：F830.5 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2012（5）-0068-04
一、支付环境评价问题的提出
支付是社会经济活动引起的货币债权债务转移行为。商品交易和资金融通蕴含着货币资金的转移，支付是货币资金转移的过程，支付体系就是实现资金转移制度和技术安排的有机组合。在传统理论中将支付划分为交易、清算和结算三个环节。支付环境即为资金交易、清算和结算过程中所面对的内部、外部环境。实践证明，支付体系的安全和效率决定资金转移的安全和效率，进而影响经济活动的效率。经济愈发展，经济活动及其参与者对支付体系运行质量要求愈高。10国集团支付结算体系委员会（CPSS）在其2005年5月的《中央银行对支付结算体系的监管》报告中指出：“中央银行要始终对支付结算体系的安全和效率予以最密切的关注。因为中央银行的主要职能之一是维护公众对货币的信心，而这种信心极其依赖于经济机构通过支付结算体系顺畅而安全地转移货币和支付工具。支付体系必须是强健的和可靠的，即使依托其运行的金融市场发生危机时，支付系统本身绝不应当成为这种危机的源泉。”
以上说明，支付环境成为影响现代经济发展的关键因素，安全、高效的支付环境对加快社会资金周转，提高支付清算效率，促进国民经济健康平稳发展有着重要作用。为了检验支付环境的优劣，通过建立具有代表性的指标体系，按照一定的程序和方法，对支付体系发展状况进行度量和监测，开展支付环境评价，对于制定加快支付体系建设的政策措施，完善支付环境发展规划，提高支付服务水平具有重要意义。本文基于陕西省支付业务发展状况，对如何建立区域支付环境评价机制进行了研究和探索。
二、影响支付环境的因素分析
国际清算银行关于支付环境的界定，主要集中在支付体系运行所处的经济环境、支付体系的监管、支付媒介的运转、资金清算系统的运维等方面。在国内，经常以支付体系运行的外部环境和内部环境作为评价支付环境的因素。外部环境是指引发各种货币资金转移，促使支付活动发生的外部经济环境。内部环境是指支付服务组织在特定规则下按照债权人或债务人交易指令，完成资金清偿、转移过程中所处的环境，包含了支付工具、支付系统、支付体系监管等环境要素。
在国内对支付环境影响因素的研究中，有不少学者先后从不同角度对支付体系的构成要素进行探讨。林兆荣、朱海鸣（2008）指出支付体系监管是支付结算生态环境的重要组成部分。提高支付体系监管水平从直接目的上说是为改善金融生态环境服务，从根本目的上说是为支付体系参与者和利益相关者服务。高阳宗（2006）指出我国已经形成以银行汇票、银行承兑汇票、支票、支付卡（含储值卡）和汇兑为主体，包括网上支付、定期借记、直接贷记、商业承兑汇票、银行本票、托收和国内信用证等在内的非现金类支付工具组合。多样的非现金支付可以适应社会公众转账支付需要，增强支付工具之间的替代性，提高金融机构和工具使用者分散风险的能力。周金黄（2007）以加拿大、欧盟以及美国等发达国家的中央银行为背景，对中央银行依托大额实时支付系统的结算制度安排，通过调控隔夜利率（短期利率）实施货币政策的情形进行了描述。大体是，由于在大额支付系统运行日终，参与者必须与中央银行结算，中央银行清算账户的存贷款利率就成为调节银行同业利率的基准，即同业拆借利率被自动限定在中央银行借贷利率区间，如果中央银行借贷利率区间移动，同业利率会随之移动，支付系统的运行直接对货币政策传导产生影响。欧阳卫民（2009）认为改革开放以来，中国的支付体系已经形成了以人民银行大、小额支付系统为核心的支付清算网络体系；以票据、银行卡为主体，以电子支付工具为发展方向的非现金支付工具体系；以人民银行为核心，银行业金融机构为主体，支付清算组织为补充的支付服务组织体系；以安全、高效、方便、经济等为目标的支付体系监督管理机制。
从以上的研究可以看出，虽然对支付环境的认定和研究缺乏统一认识，但有两点可以达成共识：一是支付体系与经济活动的关系非常密切，相互影响，所以经济发展状况是评价支付环境的重要依据；二是支付体系由支付工具、支付系统、支付服务组织、支付市场的监督管理等方面组成，应是支付环境评价的核心内容。因此，支付环境的评价需从经济环境、支付工具的应用环境、支付系统的运行环境、支付服务组织的建设环境以及支付体系的监管环境等方面展开。
三、区域支付环境评价机制的建立
（一）建立支付环境评价指标体系
支付环境评价指标是支付交易活动环境特征的数量表现。围绕影响区域支付环境的因素，设计支付环境评价指标，对支付环境状况进行度量和监测，是实现支付环境评价的基础。同时，为全面、系统地反映支付环境的总体特征，需要按照一定的原则，选取核心支付环境指标，构建支付环境评价体系。在指标体系的设计上应遵循以下步骤：
1、确定支付环境评价指标的基本要素。由于支付环境涉及到经济金融体系发展多个方面，内涵极为丰富，设计支付环境评价指标首先应明确指标反映了何种支付交易活动的环境特征，如何确认及界定范围。具体说，在支付环境涉及的经济发展、支付工具、支付系统、支付服务组织、支付监管体系中，有的方面能够量化，有的方面难以量化，即便能够量化的方面，有的具有现成的统计平台，有的则不具备数据的可获得性，必须从理论和实践多方面反复论证，才能确定支付环境指标的名称、内涵和计量。每个指标都应具备特定的评价对象、确切的计量单位、明确的涵义和统计口径。
2、明确选取支付环境评价核心指标的原则。影响支付交易活动的环境指标种类繁多、形式多样。每个指标都从某个角度或某一方面反映支付体系运行的环境状况。设计支付环境指标体系不可能对所有的指标都加以利用，只能从中选取一些代表性强、信度和效度高的支付环境指标，即选取一些核心指标。核心支付指标能够更加全面、真实反映支付环境状况。在指标体系的设计中应遵循以下原则：
科学性原则。评价指标体系能涵盖支付环境的基本内容，全面、系统地对支付环境进行监测和评价。指标应具备可操作性和可计量性，指标名称确切、口径明晰、计量单位和计算时间明确、操作方便。
可比性原则。所选指标应能实现不同地区、不同机构指标的口径范围可比，要对指标的定义、范畴进行界定。所选择的指标应具有机构认可、通用规范、来源稳定、统计持续的特点，并在整个测评区域或不同地市都能够定期采集到，以保证采集指标能够进行科学的纵、横向比较。
连续性原则。在指标设计中，要审慎对待数据连续性问题，确保数据的有用性和可持续性，保持指标历史数据的连续可比。指标的采集要注重与已有相关指标的衔接。
有效性原则。指标体系要能真实、客观反映支付环境发展状况，同时兼顾规模和效率因素，能对区域支付环境发展状况进行如实、有效反映。每一个类别采用多个分项，包括若干指标，指标之间相互补充。
可行性原则。支付环境指标涉及面广，获取时需要耗费一定的资源，在指标选取时，应慎重考虑指标的适用性和可操作性，要考虑数据取得的难易程度、可靠性和成本。要尽可能利用现有的统计数据，以及要确保数据可以量化计算。
3、设定区域支付环境评价指标。根据支付环境的影响因素和指标体系的设计原则，我们在深入调研论证的基础上，从经济发展环境、支付工具应用环境、支付系统运行环境、支付组织建设环境、支付体系监督管理环境五个方面设计了66个评价指标。经济环境主要评价经济发展水平、消费支付能力等因素对支付体系运行产生的影响。支付工具应用环境主要评价非现金支付业务发展程度、银行结算账户管理水平、支付工具受理和使用状况。支付系统运行环境主要评价支付系统服务能力和支付清算纪律执行情况。支付组织服务环境主要评价社会公众享用银行机构提供的专业化支付服务的便利程度。支付体系监督管理环境主要评价支付体系的社会认知水平、市场服务和政府政策支持状况。
（二）区域支付环境评价等级的划分
支付环境评价等级就是依照支付环境评价指标体系，采用动态与静态相结合、定量与定性相结合的方法对评价地区支付环境状况做出的综合判断，并以简单、直观的符号表示出来。在对区域支付环境评价等级的划分上，可将支付环境分为A、B、C、D四个等级。A级支付环境是指区域金融基础设施完善，支付服务能力强，非现金支付工具应用广泛，支付系统运转效率高，社会公众支付便利，支付体系建设与经济社会发展相协调；D级支付环境是指区域金融基础设施一般，支付服务能力弱，非现金支付工具应用程度低，支付系统运转效率差，社会公众支付不便，支付体系建设与社会经济发展有一定差距。B、C级则介于两者之间。
四、区域支付环境评价机制在陕西的实践
根据支付环境评价指标体系，在对陕西省各市支付环境数据进行认真调查、采集、整理、分析的基础上，探索性开展了陕西省11市（区）的支付环境评价工作。通过对支付环境评价过程和结果分析，陕西省支付环境呈现出以下特点：
（一）支付环境持续优化，在促进经济社会发展中发挥重要作用
近年来，各级政府、社会各界高度关注支付环境改善，采取了一系列支持支付体系建设的政策措施。支付服务主体多元化发展，形成包括人民银行、银行业金融机构和非金融支付机构的组织格局。银行结算账户管理体系不断完善，金融账户实名制稳步落实；非现金支付工具广泛应用，形成以票据和银行卡为主体，互联网支付、移动支付等电子支付为补充的工具系列；支付清算结算基础设施不断完善，建成以人民银行支付系统为骨干，银行业金融机构行内支付系统为主体，银行卡跨行交易清算系统以及西安同城评价交换系统系统等为重要组成部分的系统架构；支付体系监督管理机制初步形成，支付风险防范能力不断增强；农村地区支付服务的广度不断拓展，支付环境持续改善。
（二）伴随经济社会快速发展，支付体系建设任重道远
随着经济的发展和改革的深入，市场的广度和深度不断拓展，交易活动日益频繁，支付服务需求旺盛，对支付体系建设提出了更高的要求。同时，城乡支付服务环境发展不平衡、市场机制的主导作用尚未充分发挥、支付体系监管协调机制不完善等问题依然突出，加之支付服务需求日益多样化、差异化和个性化，支付工具电子化趋势方兴未艾，支付服务市场竞争激烈，现代信息技术在支付领域广泛应用，支付信息安全的重要性愈发突出。因此，在新形势下支付体系发展的机遇和挑战并存。着力解决突出问题，建设完善的支付体系，还面临着十分艰巨的任务。
（三）金融基础设施发展不平衡，区域支付环境存在差异
从支付环境评价结果看，区域和城乡支付环境还存在明显差异。一是中心城市的支付环境要明显优于其他城市。西安市在经济环境、支付工具应用环境、支付系统运行环境、支付组织环境、支付体系监督管理环境等方面都处于领先水平，其他城市由于经济金融发展条件制约、城镇化建设进程相对较慢等原因，在支付环境上还有较大差距。二是城市和农村之间的支付环境差异很大，特别是偏远山区由于金融基础设施缺乏，支付工具应用环境较差，支付服务水平相对落后。促进支付体系协调发展，实现城乡支付服务一体化，解决区域间发展不平衡问题，是今后改善支付环境工作中面临的重要课题。
（四）支付结算知识普及不够，宣传培训工作需要加强
就支付环境评价的问卷调查显示，近年来虽然在支付结算知识宣传上作了大量工作，但从总体上看，公众的金融意识仍然比较淡薄，支付结算知识普遍欠缺，对各类支付产品和结算工具的性质、功能了解不够，在经济、金融活动中运用支付手段的能力有待进一步提高。因此，普及金融及相关支付结算业务知识，使社会大众了解支付组织、熟悉支付系统、掌握支付工具，增强支付风险意识，是支付环境建设的重要一环。
从支付环境评价的理论分析和实践结果来看，支付环境与经济金融发展水平密切相关，加快支付体系建设，对贯彻落实科学发展观，实施货币政策，维护金融稳定，提高区域经济竞争力，促进经济又好又快发展具有重要意义。开展支付环境评价，建立支付环境量化评价指标体系，是发现支付体系建设薄弱环节，明确支付体系建设重点，把握支付体系发展规律的必要手段，能有效避免凭借经验和印象评价支付环境的主观性和随意性。开展支付环境评价有利于客观和准确了解支付体系建设状况，有助于增强支付体系建设的科学性和针对性，提高支付体系建设效率。
参考文献
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The Reflection and Practice of Constructing Regional Payment Environment Evaluation Mechanism
ZHANG Feilong WU Yuan SUN Zhe
（Xi'an Branch PBC， Xi'an Shaanxi 710075）
关键词:赤壁市 财政四项改革 问题 建议
赤壁市位于湖北省南部，北倚省会武汉，南临湘北重镇岳阳，素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准，有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市（县级市），现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践，对县（市）财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。
一、赤壁市财政四项改革现状
近几年来，根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，市直行政机关和事业单位一起进中心，各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革运行平稳，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解县（市）财政困难起到了重要作用。
（一）改革财政预算编制方法，全面推行部门预算。
1994年，赤壁市开始酝酿综合财政预算改革，1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起，按照上级要求，开始部门预算改革。
1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映，并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括：政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等类收入。
2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。
（1）基本支出预算，具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费：按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费：实行单项定额办法，分明细开支科目，逐项确定开支标准和定额，按单位编制数计算安排。
（2）项目支出预算。根据事业发展需要，对单位人员、公用经费之外的资金需求，分项目进行申报，按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下，结合项目建设实际，报市长办公会讨论审定安排。
（二）改革资金收付管理办法，全面推行国库集中收付制度。
从2004年开始，赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年，在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起，本着“边改边完善，过改边规范”的指导思想，分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。
1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则，重新调整了各业务股室对口管理预算单位，做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理，既方便了预算单位，又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求，打破了原有财政资金拨付惯例，重新确定了新的财政资金拨付流程。
2、抓紧业务培训。从6月1日起，按照“每增加一批预算单位，就组织一期业务培训”的要求，先后举办了3期培训班，累计培训人员800多人次。
3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识，努力提高服务水平，加强与各部门的沟通协调，虚心听取多方面的意见和建议，及时帮助解决部门的实际困难，取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时，坚持“减少中间环节，方便单位用款”的思路，将原来的多道环节，统一简化到两个环节，即单位使用财政资金只需要2道环节：一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划；二是每月中旬向国库收付中心申请用款。
（三）改革采购管理方法，全面推行政府采购制度。
我市政府采购制度启动较早，从1994年开始，自发在汽车加油、维修、保险等领域，试行定点采购。2000年，大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年，随着部门预算改革，相应组织编制了政府采购预算。在此基础上，根据编办批复的政府采购机构管办分离方案，配备5名工作人员，组建了政府采购执行机构——政府采购中心，由市财政局暂时代管。同时，配备2名工作人员，将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股，实现了政府采购机构的管办分离。
（四）全面落实“收支两条线”规定，建立规范的管理框架。
根据上级要求，从2000年起，赤壁市严格按照“统一管理，捆绑使用，一个流向”的操作规程，在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施，引导预算外资金有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。
1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理，收取的预算外资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。
2、“两项监督”。一是实行日常稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来，每年都由监察局牵头，财政局、审计局、物价局配合，对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。
二、财政四项改革中存在的问题
通过改革和实践，赤壁市财政四项改革工作逐步规范，保证了机关正常运转，支持了社会经济发展，但是，当前在推进改革中，还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。
（一）部门预算编制的弊端
1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
2、预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。
3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便，易于操作，但明显不太合理。
（二）预算单位账户清理难度大
目前，赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置，直接将其收入划转上级部门，支出由主管部门直接拨付到单位账，管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定，凡在银行申请贷款的，须开设独立账户。目前，部分单位依照这一规定，在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因，账户清理难度较大，特别是后二类账户，预算单位和银行阻力都较大。
（三）预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策
有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理，申报分月用款计划还比较混乱，不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作；有的部门对财政资金，特别是专项资金，片面理解是自有资金，认为无须市政府审批；有的怕政府采购程序麻烦，将应纳入政府采购的资金，作为一般公用经费填报，自行组织采购，逃避财政监管；有的单位认为改革后资金拨付慢，程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因，也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因，预算单位支持、理解还有一个过程。
三、深化财政四项改革的对策研究
推行财政四项改革，构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县（市）要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政四项改革。
（一）推行部门预算编制改革，实行综合零基预算
部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。其具体做法是：
1、在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整、详细预算。
2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。
3、加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。
4、在编制预算时，公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。
（二）做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作
会计集中核算制虽然可以强化会计监督，从源头上防治腐败 ，但会计核算中心集核算、监督、服务为一体，不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案，向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务，而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中，承担名誉、行政、法律等多种风险，存在许多弊端。因此，在条件成熟时，会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为：
1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核，审核确认后，加盖中心审核专用章，并从统一账户中办理支付手续，报销单据退回单位，由单位自行进行会计核算。
2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户，承担具体支付和与国库结算业务；核算中心原来为单位开设的内部账户，可以转换为单位零余额账户，承担单位的委托支付和与国库结算业务；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。
3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部，承担管理单位预算指标，审核单位提出的用款计划和支付申请，审核单位的报销单据，登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部，承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部，继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。
（三）规范政府采购和收支两条线改革
结合政府采购预算、国库集中支付的要求，将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目，严格按照人大批复的政府采购预算，全面纳入政府采购范围，其资金原则上实行国库集中支付，资金直接到位中标单位和个人，切实扩大政府采购规模。此外，进一步规范收支两条线改革，重点要落实“收缴分离、罚缴分离，收支分离，财政统管”的管理模式，打掉部门创收机制。
（四）强化财政监管，为财政四项改革保驾护航
深入宣传，坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》，严肃财经纪律，继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围，建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查，加大欠税的清缴力度；二是加强对非税收入的监督；三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理，严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为；四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况，要实行全过程的监督，努力提高财政资金的使用效益，将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来，着力推进依法理财，规范财经秩序。
参考文献
《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》
《赤壁财政2005年1-8月收支月报表》
公共服务均等化是指在不同地区之间合理配置公共服务资源，使不同地区居民享受公共服务的机会、标准和结果大致相当。基本公共服务应该包括以下四个方面：一是公共安全类服务，如社会治安、公共卫生和环境保护等；二是社会发展类服务，如基础设施建设、基础科研等；三是基本民生类服务，如最低生活保障、养老保险、医疗保险和住房保障等；四是个人发展类服务，如基础教育、就业服务和文化体育等。在区域经济发展不平衡的现实条件下，完善政府间财政转移支付制度，是实现基本公共服务均等化的根本途径和重要保证。
一、陕西省以下财政转移支付制度及其实施效果
（一）陕西省以下财政转移支付制度
1、制度背景。1995年，为落实中央决策，陕西省实行了省以下分税制财政体制。在上缴中央级收入（占陕西省收入总量50%以上）后，省级财政集中了地方总收入的50%以上，省以下各级财政所剩不多。为缓解县乡财政困难，缩小地区差距，协调城乡发展，陕西省实行了省以下财政转移支付制度。
2、制度起源。1995年的《预算法实施条例》明确授权“地方政府根据上级政府有关规定，确定本级对下级的财政管理体制”；财政部在2007年《中国省以下财政体制》中再次确认“省级政府拥有省以下财政关系处理的自由空间”。陕西省以下财政转移支付制度由省政府在不违背中央政策的前提下自主决定，是对中央财政转移支付制度的贯彻和延伸。
3、制度历程。为缓解困难地区财政压力，缩小地区间财力差距，在贯彻中央税收返还转移支付制度的基础上，陕西省在转移支付制度建设方面进行了积极探索――将“民生八大工程”纳入测算依据建立了一般性财政转移支付制度；制订了农村税费改革等专项转移支付管理办法；为调动财政困难地区增收节支的积极性，还建立了激励性转移支付制度，先后实行了“两保两挂”收入上台阶激励奖励办法、“三奖一补”办法以及“三奖三管六保障”激励约束考核办法等。
4、省管县财政体制与转移支付制度。分税制改革后，陕西省实行了省管市、市管县的财政体制。但由于县级财力低下、财政供养人员过多、管理层级多，省对县的政策扶持、资金补助往往不能完全落实到位，县乡财政运转困难。2007年，陕西省开始试点省管县财政体制改革，加大对生态保护和财政特别困难县的直接扶持力度，实行“六到县”和“五不变”，包括“各项转移支付补助直接到县，市级不再参与县级税收分享，不再集中县级新增财力，市级下放县级的收入损失由省级财政补助，原来市对县的各项补助和配套资金由省财政负担”等内容。
（二）陕西省以下财政转移支付制度的实施效果
1、支付力度不断加大，规模逐年增长。近年来，随着西部大开发战略深入推进，中央对陕西省转移支付逐年增长，从2008年的820.84亿元，增长到2012年的1677.06亿元，年均增长19.6%。在合理分配中央转移支付资金的同时，从省级收入中拿出资金进行对市县的转移支付，自筹财力转移支付额从2008年的150.87亿元迅速上升到2012年的641.88亿元，年均增速超过省级财政收入年均增速15个百分点。2008年-2012年，陕西省坚持新增财力的80%用于民生支出，财政支出的80%用于民生支出，对市县的转移支付力度显著增强，对各地市的转移支付总额累计4911.16亿元。2012年，转移支付总额达到1480.41亿元，是2008年的2.6倍。对地市转移支付总额占全省财政支出总额的比率从2008年的39.3%提高到2012年的44.5%，占省级财政支出的比率也逐年快速提高。剔除2011年“两权”价款一次性收入增加较多的影响，对地市转移支付总额占全省财政收入总额的比率始终保持在92%以上，是省级收入的2.8倍以上（参见表1）。
2、支付形式逐步调整，结构逐年改善。一是一般性转移支付快速增长，占比基本稳定。陕西省一般性转移支付从2007年的292.47亿元，增长到2011年的711.38亿元，年均增长24.9%。一般性转移支付占比基本保持在45%；二是专项转移支付增长较快，占比逐年提高。2002-2007年，专项转移支付874亿元，其中2007年达到258亿元，比上年增长40.2%。专项转移支付占比从2007年40.2%上升到2011年的47.3%，高于一般性转移支付，年均增长36.5%；三是税收返还占比小并逐年下降，对转移支付效果影响不大。一方面，陕西省经济相对落后，税收返还基数小，尽管近年来经济总量显著提升，但在全国总量中的份额依然不超过2.6%；另一方面，税收返还在省以下转移支付比重较小，由2009年的11.5%逐年下降到2012年的7.8%。由于税收返还严重违背了设立政府间转移支付制度的初衷，不是真正意义上的转移支付，更与公共服务均等化目标相背离，因此，本文以下的讨论主要围绕一般性转移支付和专项转移支付。
二、对陕西省以下财政转移支付制度的规范研究
（一）基本制度
目前，陕西省一般性转移支付遵照2008年制定的《省对市县一般性转移支付办法》。专项转移支付往往是一个专项一个制度，如《革命老区专项转移支付资金管理办法》、《重点生态功能区转移支付制度》、《农村税费改革转移支付管理办法》等。
（二）对财政转移支付制度的评价标准
财政转移支付效果是否显著高效，首先取决于财政转移支付制度是否科学严谨。按照系统论和逻辑学理论，如果把财政转移支付作为一个有机的系统，在系统内部依循起点至终点的逻辑顺序及相互关联的逻辑关系，对财政转移支付制度的评价标准应包括以下六个方面：一是目标的确定性；二是内容的完备性；三是结构的明晰性；四是依据的合理性；五是运行的高效性；六是监督的透明性。
（三）对财政转移支付制度的分析评价
1、制度目标与公共服务均等化存在偏差。一是制度有明显的阶段性和过渡性特征，关于公共服务项目的“扯皮”现象很多，不利于实现均等化公共服务目标；二是陕西省转移支付的目标仍停留在保证工资和离退休金及时发放，保障机构运转。后者是对公共服务机构的转移支付，而不是对公共服务均等化的转移支付。
2、制度体系不完整，缺少具有共性指导意义的专项转移支付制度。专项转移支付只有针对具体专项的管理办法，缺少关于立项、审批、拨款、监督、考核、评估等重要环节的管理制度。由于没有统一的管理制度，专项转移支付政出多门、错综庞杂，极易导致管理混乱和资金效率低下。
3、转移支付项目结构不清晰，存在交叉模糊现象。一是一般性转移支付不仅包括具有税收返还性质的体制补助收入和结算补助收入，而且包括十几项补助数额相对稳定的专项转移支付项目；二是专项转移支付由政府多个部门立项和审批，往往出现交叉重复现象；三是专项转移支付几乎涉及所有的预算支出科目，但在财政决算报表上，仅反映在“专项转移支付”大类下，没有明细项目。
4、转移支付资金分配依据不合理。首先，一般性转移支付的测算依据不合理，测算依据是财政供养人数，而非公共服务需要和成本；测算办法对地方特殊因素考虑不够，“标准收支”与地方实际收支水平有较大差距；最低财力保障水平补助额按标准财政供养人数计算，不利于精简机构。其次，专项转移支付的立项审批不规范，易出现“寻租”行为和“跑部钱进”现象。此外，费用标准缺乏科学严谨的测算依据，随意性大，客观性差。
5、资金运行效率不高。转移支付资金在各层级间的划拨、分配，易产生截流、挪用或“设置门槛”等现象；对事权和财政支出范围随意划分，易产生公共服务重复提供或相互推诿现象，很难进行绩效考核；专项转移支付资金存在多部门职能交叉、多头立项等问题，缺乏规范科学的资金分配和使用标准；困难地区因无力提供配套资金而降低项目设计标准或减少项目内容；由于配套无法到位或资金拨付与项目需要不匹配，资金长期滞留在专户上；专项资金专款他用、多要少用、挤占挪用等现象往往降低了资金使用效率。
6、管理不透明，监督不到位。一是分配程序和分配结果不透明，信息披露不充分，易滋生腐败，产生负向激励和逆向调节效应。二是转移支付预算编制不完整。专项转移支付未列入预算，一般性转移支付也往往预算粗略，不便于人大和社会各界监督。三是专项转移支付多部门管理和立项，缺乏部门间的协调、配合和沟通，易形成“真空地带”，造成监管缺位。
三、对陕西省以下财政转移支付制度的适度性评价――基于模型分析
对于陕西省财政转移支付适度性评价，在实证分析中主要从两个方面展开，一是基于全省数据研究财政转移支付与主要因素的关系；二是参照财政转移支付与主要因素的关系，对陕西省各市（区）财政转移支付的均衡性和适度性进行评价。
（一）研究变量的选取与检验
参照国内相关研究文献、本文以上论述和陕西省实际情况，立足于公共服务均等化的财政转移支付目标，本文选取人均GDP、财政收支缺口和人口密度三个变量作为对财政转移支付的影响变量，其中，人均GDP能够基本反映地方经济发展程度和财政能力，人口密度能够概括反映自然禀赋和公共服务成本差异，财政收支缺口能够反映财力差距和对财政转移支付的需求程度（参见表2）。
采用ADF检验，对选取指标的平稳性检验结果显示，财政收支缺口、人均GDP为二阶单整序列，而财政转移支付、人口密度则为一阶单整序列，不满足建立协整模型的基本条件。因而，本文选择建立回归方程反映财政转移支付与主要因素的数量关系。
（二）模型的建立
基于陕西省1994-2012年的数据，使用Eviews软件建立的回归模型和模型的检验结果如下表3。
模型的参数检验结果显示，在5%的显著性水平上，财政收支缺口和人口密度的系数是显著的，即财政收支缺口和人口密度是影响财政转移支付的主要因素。虽然人均GDP的系数没有通过显著性检验，但在实践中其对财政转移支付具有重要影响，因此予以保留。模型的整体拟合优度高达0.957，可以用模型来反映财政转移支付与其影响因素的关系。
（三）对陕西省以下财政转移支付的均衡性和适度性评价
在理清财政转移支付与其影响因素关系的基础上，对陕西省10市1区的一般财政转移支付的适度性进行评价。评价的过程主要分为两步，一是按照模型计算省级财政对各市（区）财政转移支付的理论值；二是对比省级财政对各市（区）财政转移支付的实际值和理论值，并进行评价。
对比结果显示，总体来看，杨陵、咸阳、渭南三市（区）的财政转移支付规模不足，低于全省均衡水平；延安、榆林两市的财政转移支付规模明显偏多，高于全省均衡水平；其他地区的财政转移支付规模基本适度，与全省均衡水平持平。进一步分析发现，专项转移支付相对较多导致延安、榆林两市财政转移支付规模较大；专项转移支付相对较少是杨陵、咸阳、渭南三市（区）的财政转移支付规模相对不足的主要原因。
四、转移支付制度改革建议
（一）深化公共财政体制改革，在明确划分事权的基础上通过财政转移支付实现公共服务均等化
各级地方政府的主要职能要从“以追求GDP增长为任务”向“以公共服务均等化为导向”转变。在公共财政框架下依照事权决定财权的原则，按照法律规定、成本效率、基层优先等原则，逐步规范省、市、县事权和支出责任，并以制度、法规形式确定下来，消除上级政府随意变更下级政府事权的现象。明确财政转移支付的目标是实现公共服务均等化，在地区经济发展不平衡的条件下，通过纵向转移支付实现地区间横向适度均衡，缩小地区间财力差距，促进公共服务均等化目标实现。
（二）制定专项转移支付制度
制度应明确规定专项转移支付立项、审批、资金测算方法、监督管理、绩效评估和信息披露等重要事项。同级政府各部门掌握的专项转移支付均纳入制度统一管理。财政部门是各项专项转移支付的统一管理部门。各相关部门负责审核项目的科学性、可行性和必要性，并与财政部门共同负责项目的审批、考核和评估。财政部门负责资金管理和信息披露。
（三）重新确定三类转移支付具体项目
一是体制补助收入和结算补助收入纳入税收返还类转移支付；二是一般性转移支付仅包括财力性转移支付；三是原归类一般转移支付的各项比较固定的专项收入应明确纳入专项转移支付管理。财政部门作为专项转移支付的统一管理部门，负责确定项目类别、统计口径和信息披露。
（四）建立全省统筹的公共服务供给机制，规范资金分配依据
一是确定基本公共服务项目。将不同地区的公共服务纳入全省统一的公共服务体系内，使不同市区的居民在基本公共服务上能享受国民待遇；二是充分考虑地方特殊因素对服务项目的需求和对服务成本的影响，编制具体项目标准和经费标准，明确划分各级政府应承担的事权，并将其上升到制度和法律的层面；三是科学制定转移支付资金分配程序、依据和测算方法。根据各地市经济发展水平、自然禀赋、人口差异、公共服务具体项目、经费标准以及财力缺口，确定适度的转移支付规模。
（五）多措并举，提高资金运行效率
一是减少财政管理层级，深入推广“省管县”财政体制改革。在现行行政隶属关系不变的基础上，改变原来市管县的财政管理模式，各项转移支付资金，由省级财政直接拨付县级财政；二是建立以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合的转移支付模式。财政部门应统筹管理一般性转移支付和专项转移支付资金，避免出现项目重叠，资金重复投入现象；三是加强对转移支付资金的使用监管和绩效考评，完善省、市、县联动的奖、补、罚考核机制。
关键词：国库；控制论；财政；管理信息系统
文章编号：1003－4625（2008）09－0031－04中图分类号：F830.44文献标识码：A
Abstract: Market economy countries generally establish the treasury management information system to support the modern treasury functions. The treasury functions have been enlarged from the traditional state coffers to the control of budget executive and management of state debt and cash. The functions involve the ministry of finance, the people’s bank of China, and etc. Building Chinese modern treasury management information system is a complex system engineering, which need the guidance of the control theory and etc. This articlemainly illustrates the implementation of the control theory in Chinese treasury management information system, providesexperience to relative system construction.
Key Words: Treasury; Control Theory; Finance; Management Information System
一、控制论及国库管理相关理论
（一）控制论相关理论
控制论是研究各类系统的调节和控制规律的科学，对现代社会和科学技术的发展产生了重要的影响，如我国著名科学家钱学森等人将控制论应用于两弹一星的研制中，发挥了重要的指导作用。
1.系统、子系统与外部环境
从控制论角度看，系统是处于一定相互联系中的与环境发生关系的各组成成分的总体。系统最基本的特性是整体性，即系统各部分相互关联、相互作用共同构成系统整体的特性。一个系统既是一个独立的整体，又是高一层母系统的有机成员；同时，系统与环境也处于有机联系之中。有机联系使得系统整体大于各孤立部分之和。
2.行为、目的、反馈与控制
行为指一个对象相对于环境做出的任何变化。目的指预期的结果。简单地讲，控制就是对被控对象施加某些作用，使对象行为符合或接近目标，实现行为的目的。反馈是系统输出信息返回输入端，经处理，再对系统输出施加影响的过程。如果反馈导致系统的输出值与目标值的差值越来越大，离目标越来越远，就是正反馈；如果差值越来越小，和目标完全或基本上吻合，就是负反馈。控制论认为：反馈是控制的机制。
控制论研究的对象是控制系统。带有负反馈回路的闭环控制系统是控制论研究的一个重点。闭环控制系统可以检验、纠正偏差，从而达到目的。虽然有的目的是固定的，有的是不固定的，但达到目的这一目标是一致的。当存在偏差时，系统处于不稳定状态，一旦偏差纠正，则达到稳定。
3.信息与控制
反馈回路与信息是闭环控制系统的两个必要条件。在控制系统中，反馈是否启用，如何使用，使用到何种程度等都需要信息的指挥、调度。信息是表征事物之间联系的消息、情报、指令、数据或信号。实体的行为产生信息，而控制过程也需要信息。
控制论认为：控制的实质在于，巨大质量的运动和行动，巨大能量的传送和转变，可通过带有信息的不大的质量和不大的能量来指挥和控制。
4.控制论方法
控制论是一门具有方法论特点的系统科学，主要的研究方法有信息方法、功能模拟方法、黑箱方法、白箱方法等。信息方法是把研究对象看作一个信息系统，通过分析系统的信息流来把握事物规律的方法。功能模拟法是用功能模型来模仿客体原型的功能和行为的方法。所谓功能模型就是只以功能行为是否相似为基础而建立的模型。黑箱方法指通过考察系统的输入与输出关系认识系统功能的研究方法，是探索复杂大系统的重要工具。所谓黑箱是指那些不能打开箱盖，又不能从外部观察内部状态的系统。白箱方法是通过黑箱方法等认识了系统的内部结构后，按一定的关系式表达出来，形成“白箱网络”，通过它对系统进行再认识，或者利用这种“白箱网络”去控制系统以后的行为或预测系统未来行为的研究方法。白箱则指具有已知结构的物体。
（二）国库管理相关理论
1.国库管理
国库管理主要包括以下内容：（1）预算授权管理。总体上看，预算授权管理包括预算的分配、预算指标的控制和管理、预算的转移以及预算的追加四个部分。（2）承诺管理。承诺管理用权责制或者修正的权责制会计核算基础更加精确地反映政府资产、负债及运营状况。（3）收入管理。收入管理重在财政资金的筹集，包括税收收入和非税收入等。（4）采购管理。采购管理在既定的标准和正当程序范围内以富有竞争力的价格及时获得合适的、质量高的商品和服务。（5）支出管理。支出管理重在财政资金的支付，包括商品和服务支出、工资支出等。（6）现金管理。现金管理目的在于提高国库现金管理绩效，降低管理成本。与承诺管理、收支管理、债务管理相关联。（7）债务和援助管理。债务和援助管理包括债务的记录、捐赠收入管理、贷款收入管理、发行公债等。
2.国库管理周期
按国际货币基金组织、世界银行对多个国家国库管理流程所作的分析来看，国库管理一般包括以下管理周期，如图1所示：
此图包含一个年度完整的国库管理周期，主要包含以下三个周期：
（1）国库管理周期（即预算执行周期）。包含图中步骤1至步骤6。此周期描述了预算执行的管理内容及各环节的关系。图中步骤1至步骤2反映了支出不超越批准的拨款限额，资金支出控制在国库支付命令的数额之内的控制；步骤2至步骤4以及步骤4至步骤5分别体现了支付管理控制和债务管理控制两个周期。这两个周期的结合点是现金管理，可实现政府收支管理、债务管理与现金管理的联动。图中步骤6至步骤1的反向箭头反映了对当年预算执行情况的纠偏。
（2）支付管理周期。包含图中步骤2至步骤4。此周期描述了从承诺资金到现金管理各环节的关系。图中步骤2至步骤3体现了承诺资金的支付控制。步骤4至步骤2的反向箭头反映了国库收付管理与现金管理的互动关系，如国库可能出于流动性资金约束（如收入短缺情况）的考虑，在一定时期内对承付款项采取限制。
（3）债务管理周期。包含图中步骤4至步骤5。此周期描述了债务及捐赠管理与现金管理的关系。图中步骤5至步骤4的反向箭头，表明现金管理与债务管理之间的协调关系，如国库可能出于流动性资金需求的考虑，在一定时期内发行债务进行融资。
此外，当支出管理不正常时，图中还可能形成步骤4到步骤3的反向箭头，即拒付应付款，以实现国库对不正常支出的控制。
二、从控制论角度分析国库管理信息系统
系统具有整体性和闭环控制回路是使用控制论方法研究系统的前提。用控制论的理论分析，国库管理信息系统具有系统的整体性和闭环控制回路。
（一）国库管理信息系统的整体性
国库管理信息系统是推进国库各项改革，支持现代国库管理职能的重要技术支撑，包含多个子系统。我国国库管理信息系统借鉴了国际货币基金组织推荐的系统结构模型并结合我国实际进行了相应调整，相关系统尚按规划分步实施。国际货币基金组织推荐的系统结构如图2所示。从控制论角度分析，国库管理信息系统是一个具有整体性的大系统，各子系统分工协作，构成一个有机的整体，系统也与外部环境进行信息交换，处于有机联系中。
该图展示了国库管理相关系统的结构，表明了系统整体和子系统之间以及整体与外部环境之间的有机关联：
从国库管理功能角度看，国库管理信息系统主要包含：（1）预算授权管理系统，对下达给各支出机构、支出单位的预算授权进行管理，作为支付过程的控制依据。（2）支付管理系统，依据预算授权管理用款计划、支付申请及付款等。（3）总账系统，包括总分类账、日记账等，可完整纪录国库单一账户中每一笔支付资金的详细信息。（4）现金管理系统，对国库现金进行实时管理，实现与支付管理、收入管理、国债管理、政府采购管理等系统的信息共享。（5）收入管理系统，管理税收、非税收入，实现与支付管理、现金管理、宏观经济预测等系统的信息共享。（6）国债管理系统，提供国债发行计划、国债发行及清偿管理、国债风险评估、国债经济效益分析等功能，并实现与支付管理、现金管理、宏观经济预测等系统的信息共享。（7）政府采购管理系统，与政府采购预算、采购订单相衔接，与支付管理、固定资产管理等系统实现信息共享。（8）资产管理系统，建立固定资产总分类账，支持固定资产添置、折旧、重估、报废等管理工作。同时，国库管理系统与外部独立的相关系统相互交换信息，如支持征收、管理各类税收以及非税收入的系统，为国库管理系统提供各类收入信息；支持支出机构人事管理的系统，为国库管理系统提供发放工资的人员信息等。
从职能角度看，国库管理信息系统子系统主要包含：（1）财政部分，对预算执行过程、资产和负债的管理等做出决策并进行相应管理等。（2）中央银行和商业银行部分，具体办理国家财政资金的收付和支出，与财政系统交换国库单一账户体系的支付及收入报告等信息，提供金融服务。（3）支出部门部分，对本部门、单位的预算执行过程进行管理，与财政系统协同管理预算执行过程等。同时，国库管理系统与外部税务、海关等独立的相关系统相互交换信息，协同工作。
（二）国库管理信息系统的闭环控制回路
国库管理信息系统的行为表现为系统及其子系统的功能处理过程，反映了国库管理的各项内容，如预算授权管理、支付管理、收入管理等。
国库管理信息系统的目标表现为系统功能处理过程的目标值，即以信息表示的国库管理的各项要求，如资金支出要求控制在国库支付命令的数额之内等。
国库管理信息系统以信息方式实现了国库管理周期。从控制论角度分析，国库管理周期是一个闭环控制回路。如前所述，图1中，步骤1至步骤6描述了预算执行的管理内容及各环节的关系，步骤6至步骤1的反向箭头形成了国库管理周期的反馈回路。同理，步骤4至步骤2及步骤5至步骤4的反向箭头分别形成了支付管理周期、债务管理周期的反馈回路。反馈回路使国库管理周期具有检查、纠正预算执行偏差的能力，保证了这个有机整体的稳定性。国库管理周期中的各个环节对应国库管理信息系统中相应的子系统，如预算授权管理环节对应用款计划管理系统，支付及收入环节分别对应财政国库集中支付系统、人民银行系统（国库单一账户）、商业银行系统等。系统及子系统通过对信息的获取、传递、处理等实现了国库管理信息系统的闭环控制回路。
三、控制论的方法论在我国国库管理信息系统建设中的应用
控制论的研究思想和科研方法为我们进行国库管理信息系统建设提供了重要的方法论启示。以国库管理信息系统财政部分建设为例，控制论的方法主要有以下应用：
（一）信息方法
按照规划，总账子系统是国库管理信息系统的“数据仓库”，综合了与预算、会计、财务管理等相关的各类信息。账目分类（即会计科目表，COA）结构是总账系统的核心信息，其获取、传递、加工处理、输出、反馈等处理过程反映了国库管理信息系统中核心信息流的调整过程。国际货币基金组织和世界银行推荐，原则上，账目分类结构应融合以下几项因素：资金、计划、组织和支出单位、项目、支出分类。计划应该能够鉴别各项计划因素以及下至各基层计划决策单位的补充因素。组织应该能够鉴别预算和成本中心。支出分类应该同时为行政和经济分类服务，并各自分成类别以达到控制的目的。账目分类结构还应该与用于产生国家会计账户或政府统计数据的经济分类规范相一致。
由于账目分类结构具有特殊的重要性，2001年系统建设伊始，我们即借鉴国际经验并结合我国实际，使用信息方法对财政部内系统的账目分类结构进行了分析、设计。此后，随着改革的推进，我们又运用该方法对系统的账目分类结构进行了调整，根据管理要求增加了信息项，确保了总账系统的信息完整性、控制完整性和可扩展性。通过账目分类信息在国库管理周期各个环节的流动，可以对系统行为进行多目标的控制，如通过资金性质、单位、功能分类、经济分类等信息的判断，可以实现预算执行与预算授权是否一致的分析并进行相应调整；通过在付款阶段对银行分类进行判断，可以控制资金的去向等。
（二）黑箱方法
黑箱方法主要有以下两方面的应用：
一是协助国库管理信息系统中国人民银行系统（国库单一账户）、商业银行系统的建设方面。人民银行系统（国库单一账户）、商业银行系统对财政端系统而言是一个个“黑箱”，我们主要通过对这些系统的输入与输出关系进行研究，对相关系统建设提出改进意见。2004年，通过使用黑箱方法进行指导，财政端系统与人民银行系统（国库单一账户）实现了信息交换的全电子化处理，与商业银行实现了支付业务的全网络化处理。2008年，黑箱方法又在指导地方财税库银横向联网软件（财政与人民银行国库部分）的建设过程中发挥了重要的作用。
二是使用成熟系统方面。2001年，我们采用了资源管理系统搭建了国库集中支付系统的基本框架。由于采用的是成熟的系统，我们主要运用黑箱方法指导了系统的建设。具体做法是，应用已有系统，对系统的输入和输出关系进行改造，建立符合我国国库管理要求的资金支付和账务处理的核心支付流程。黑箱方法的运用，大大节省了系统建设时间，实现系统当年正式上线运行的目标。而从多个国家的实施经验看，若从头设计、建设并实施相关系统，至少需要3-5年的时间。
（三）白箱方法
随着我们对国库管理信息系统认识的不断加深，以及国库改革的深化对系统建设提出了更多更高的要求，2004年系统改造中，我们广泛应用了白箱方法，下面从两个方面进行说明：
一是用白箱方法指导系统行为的实现。以支付管理子系统为例，我们首先通过账目分类结构中相应的子分类信息对支付资金进行剖析，形成了系统行为的“白箱网络”，以此指导系统中各种具体行为的设计、实现，如从资金性质看，支付资金包含一般预算、基金、预算外资金等，系统可按此区分不同的资金支付交易、审批流程、操作权限等；从支付方式看，支付资金分为财政直接支付、财政授权支付等方式，系统按此设计不同的支付流程等。
二是用白箱方法指导反馈――矫正的实现。负反馈回路可分解为反馈――矫正行为。以支付管理子系统为例，由于资金承诺和债务承诺的管理机制尚未建立，支付管理的负反馈回路主要表现为用款计划数额――可用资金数额――支付资金数额之间的反馈――矫正行为，即保证“用款计划数额=可用资金数额+支付资金数额”恒等式的成立。
回顾几年的系统建设历程，我们认为，用控制论方法指导国库管理信息系统建设取得了较为理想的效果，有力地支撑了国库改革的深入开展。系统建设按照国库改革目标分步推进，为建立现代国库管理制度，提升国库管理水平发挥了重要的作用。
随着改革的不断深化，需要开展对与控制论相关的信息论、系统论等系统科学的研究，综合运用系统科学的理论和方法指导系统建设，力图形成一个比较完整的理论体系；进一步总结经验和规律，以更科学、更熟练的方法指导系统建设工作，为今后统筹安排系统建设，科学地进行分步实施打好基础。
参考文献：
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【关键词】支付结算；服务收费；建议
目前，商业银行能够为客户提供品种丰富、使用方便的支付结算服务，极大地满足了客户的需求。但在实际的业务处理中，支付结算服务收费存在收费名目众多、标准执行不一的问题，引起了社会公众对商业银行支付结算服务收费依据合规性和合法性的质疑。
一、我国银行支付结算服务收费基本情况
（一）定价机制
目前，根据支付结算服务的性质、特点和市场竞争状况，各商业银行支付结算服务收费分别实行政府指导价和市场调节价。
实行政府指导价收费的项目按照《国家计委中国人民银行关于制定电子汇划收费标准的通知》、中国人民银行《关于印发〈支付结算办法〉的通知》、银监会、国家发改委《商业银行服务价格管理暂行办法》等规定执行国家统一的收费标准。
实行市场调节价收费的项目，收费标准均由各家商业银行总行统一制定和调整。部分商业银行省级分行在总行赋予的权限内行使定价权，在一定幅度内灵活操作。但是，也有部分商业银行支付结算服务收费定价权完全在总行，分支行没有价格浮动权。
（二）收费的备案及告知
当收费项目发生变化或调整时，各商业银行总行至少提前15个工作日向中国银行业监督管理委员会备案。部分商业银行省级分行浮动定价的支付服务收费标准，经报其总行批准后，在执行前报当地银监局备案，并抄送当地人民银行、银行业协会等相关部门。在履行向公众告知义务方面，大部分商业银行都会在执行服务价格前至少10个工作日或更长时间告知客户。告知方式以营业场所公告和网站公告为主。
（三）差异化服务收费
目前，商业银行在办理绝大部分支付结算业务时，一般都采用统一的收费标准，极少采用差异化服务收费。但是，随着银行差别化管理的需要和公益服务观念的加强，对于支付结算服务收费的市场调节类部分，部分商业银行会根据客户的不同划分层级，针对不同层级的客户采取差别收费标准，即对VIP客户、特殊群体客户实行资费优惠。此外，按照资金汇划渠道的不同，大部分商业银行都制定了不同的收费标准。
（四）收费质疑处理
商业银行在执行服务收费前须向客户提示收费，若受到客户质疑时，通常会向客户解释收费的原由及相关的收费文件，平抚客户不满的情绪，避免客户的误解，并在处理投诉时尽力为客户解决问题。在处理客户因银行服务收费行为而发生的争议、投诉及负面报道时，商业银行总行要求其分支机构要认真做好服务收费的舆论引导和信息披露工作，加强与媒体的沟通，及时澄清对相关收费的歪曲和误解，妥善做好宣传解释工作，维护银行声誉。
二、支付结算服务收费存在的问题
（一）支付结算服务收费监督管理部门不明确
2003年颁布的《中国人民银行法》第27条规定：“中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。”同年颁布的《商业银行法》第50条规定：“商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。”1997年颁布的《价格法》第18条规定“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格实行政府指导价或者政府定价”。由此可见，对银行服务收费明确有监管权的部门包括国家发改委、人民银行、银监会。自人民银行与银监会分设以来，人民银行与银监会关于商业银行的支付结算服务收费管理职责的分工未能充分明确；而国家发改委则更多地从宏观上对商业银行的收费进行指导，对具体的收费项目则没有更为详细的规定，于是形成了对商业银行服务收费价格监管的真空。
（二）政府指导价收费标准滞后
目前，商业银行执行政府指导价的支付结算服务收费，主要是依据中国人民银行《关于印发〈支付结算办法〉的通知》（银发〔1997〕393号）、国家计委、中国人民银行《关于制定电子汇划收费标准的通知》（计价格〔2001〕791号）和银监会、国家发改委《商业银行服务价格管理暂行办法》（[2003]3号令），这些收费规定有的已执行十多年，很多收费项目已不符合市场价格。随着现代化支付系统的建立，信汇、电报汇款业务早已取消，但《支付结算办法》中仍保留了上述业务的收费规定。委托收款、托收承付、银行汇票、查询查复等业务也均已通过现代化支付系统汇划资金或进行，不再经过邮局，但现有的收费标准却是比照信件邮费、电报费的标准收取，不适应支付结算业务的发展。此外，部分新业务没有制定收费标准。
（三）市场调节价收费标准不一
银行在为客户提供结算服务的同时，向其收取一定的服务费用是合理的，是对银行设备和人力投入的补偿。对此，《支付结算办法》做出了明确的规定。目前，执行市场调节价的支付结算服务收费各行按各自的收费标准执行，因此，也存在收费标准高低不一、收费项目多寡不同的差异。同业支付结算服务收费项目、收费标准不统一，而许多客户对结算服务收费具体事项不够了解，容易产生疑惑，对银行产生不信任感，造成社会存在对银行服务收费的混乱、收费项目多、收费高的质疑。此外，在实际工作中，由于大客户会给商业银行提供更多的资金资源，创造更多的利润，因此，商业银行对大客户趋之若鹜，为了抢夺这样的客户，争夺存款份额，商业银行往往会通过减免某些支付结算服务收费的方式回馈客户。
（四）定价机制不透明
2003年，银监会、国家发改委颁布的《商业银行服务价格管理暂行办法》第7条规定了实行政府指导价的商业银行服务范围，对于此范围外的其他服务，实行市场调节价，市场调节价由商业银行自行决定，但要求至少在执行前15个工作日向中国银行业监督管理委员会报告（同时抄送银行业协会），且需在执行前10个工作日在相关营业场所公告。
《价格法》和《政府制定价格听证办法》规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格时应当实行定价听证。我国的商业银行虽然并非一家，但由于我国银行业竞争态势并不充分，仍处于半垄断地位，因此应该对收费的调整举行听证。然而，商业银行在调整对支付结算服务收费时，基本上事先都没有征求过广大银行消费者的意见，也没有对其大幅调整收费标准的行为进行具体而详尽的说明。
三、规范支付结算服务收费的建议
拓展支付结算服务是商业银行新的利润增长点，已成为现代商业银行发展的必然方向，而规范支付结算服务收费则是促进其发展的一项有效措施。
（一）明确支付结算服务收费的监管部门
建议在法律上对支付结算服务收费监管部门进行明确，并赋予该监管部门制定结算服务价格管理办法的有关职责。明确该监管部门可以依据法律、法规的规定，综合考虑各支付清算系统的运行维护成本及风险评估等因素，设定商业银行支付结算服务的基准收费价格和上下浮动区间，由商业银行根据各自的服务水平和市场竞争情况，在区间内合理浮动，同时行使支付结算服务价格的监督管理职责。
（二）尽快修改滞后的收费标准
建议出台《商业银行支付结算服务收费指引》，除对商业银行完善服务定价决策与执行机构、建立科学的服务定价体系和服务定价执行机制进行原则性规范外，还要适应目前支付结算发展的形势。具体来说，一是要详细区分政府指导价和市场调节价的范围。二是要尽快调整一些不合理及不适用的收费项目，对于已停办的信汇、电报汇款等业务，应从结算收费名录中取消；已改变资金汇划渠道的银行汇票、委托收款、托收承付等，依照电子汇兑的收费规定，调整其结算收费标准。三是基本结算标准的调整要与市场经济的发展相适应，不能长期不变。并要根据不同服务对象灵活调整收费标准，如针对弱势群体，要有收费减免或优惠措施一并执行；四是根据业务发展变化调整支付结算收费标准，如跨行转账业务和支票异地使用支付业务等，应统一规范业务收费行为，同时考虑人民银行对金融机构的收费，银行机构对客户的收费关系，共同调整收费标准，不能单方面强调银行对客户应执行的收费优惠。
（三）提高商业银行支付结算服务收费的透明性
我国商业银行在进行收费或调整收费时，应学习国外的做法，提高收费的透明度，对基本结算类业务实行听证制度，确保客户享有充分的知情权和选择权。各银行在推出服务收费项目时，要注重宣传策略，在宣传上要做到收费项目宣传与免费、优惠措施宣传并重，宣传渠道多样化与信息送达的有效性并重，服务项目功能介绍与费用信息披露并重，充分与公众沟通，消除公众对“银行服务收费不公开、不透明、忽视消费者意见”的误解。
（四）引导社会公众积极理性参与到收费博弈中
商业银行服务收费受到越来越多的人关注，如2011年银监会、人民银行、发改委三部门联合下发了《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》受到社会舆论的广泛聚焦，可以说，社会公众已成为商业银行收费博弈中的重要一方。因此，建议监管部门与新闻、互联网等主管部门以及人大、政协、司法等部门加强沟通，客观公正发挥舆论导向作用，通过恰当的方式和途径监督银行收费行为，同时要媒体应客观公正发挥舆论导向作用，商业银行也要加强对消费者做好宣传和解释工作。
参考文献
[1]聂桂平.声誉风险视角下商业银行服务收费问题探略[J].金融与经济,2010(11).
[2]孙瑞灼.银行收费当纳入政府监管[J].金融博览,2011(8).
作者简介：
范静（1982－），女，甘肃武威人，大学本科，现供职于中国人民银行海口中心支行。
关键词:公共财政理论;财政国库集中支付制度;改革
近年来，部分省份因财政工作的实际需要，根据财政部的指导，以公共财政理论为依据进行了财政体制大面积改革，其中就包括国库集中支付制度改革，国库管理制度改革是当前政府财政部门改革工作的主要任务之一，其改革成效在实际执行过程中颇为可观。此外，国库管理制度改革还是很多国家其他改革政策有效落实的支点。国库管理制度的改革作为新兴财政管理制度的重要内容，其制定的主要支撑理论是公共财政理论。
一、财政国库集中收付制度是一项以公共财政要求为基础建立的预算制定管理体制
公共财政理论的主要特点就是将政府和市场的职责进行区分，对财政管理的范围进行明确的划分，做到不缺位：完全做好分内工作；不越位：不插手不属于自身职责范围的事物。本属于由市场相关机制的事项，财政需要自发退出这一控制区域，并有效的满足社会需求的服务。为了让公共财政能够更好的执行这一任务，实现财政的公共性，让财政资金的运用的高效性、透明性、公开性得到保证，就需要建立一种与其相对应的预算执行方法。预算执行方法的管理是国家财政国库管理制度中的一部分。因此，以公共财政要求为基础，建立一种新的预算执行方式，就需要进行财政国库管理制度的改革。国库集中支付制度是国库集中收付制度改革的的第一步，也是国库集中收付制度的一个主要组成结构，该制度的资金支付方式主要有：财政直接支付、财政授权支付两种，依然按照传统的方式以资金为预算单位，在预算过程中并不接触到资金，没能够支付的资金均在在国库单一账户中保留下来，并由财政部门进行管理和运作，以此能够有效减少政府筹资消耗的财力，进而为政府对资金的宏观调控提供方便，并为该政策的落实提供很大保障。国库集中支付制度能够在很大程度上避免财政资金出现截留、挤占和挪用情况，这一改革措施能够让账户管理统一起来，在很大程度上让预算执行的透明度得到增加，并让提高财政资金运作规范，安全、有效多的方面的性能，各个环节资金运作过程被全程监控，提高了其监督管理的力度。同时，这种方式所反馈的信息，还能够让部门预算编制更加合理使用，该改革措施的本质完全符合公共财政理论的要求。
二、目前国库集中支付改革中存在的难点
(一)协调执行过程中各方面的关系
依据公共财政的要求对预算方、银行、财政等方面的关系进行协调，让这些单位能够做好自身的本分工作，以提高国库集中支付制度改革和落实的整体效率。寻找到国库集中支付制度执行中各单位的利益平衡点，该执行过程并非是以一方的权利的掌控或者某一局部利益处于上风为目的，而是以不断的交流和沟通，对改革过程中存在的矛盾和问题进行分析和解决，协调过程中以实现利益相关的各单位，乃至整个社会的利益为主要方向，从根本上对改革工作进行支持和促进。简而言之，就是在依然以预算单位作为预算执行主体，预算单位资金的使用权、财务管理权、会计核算权均不发生变更，但这三大权利在执行使过程，必须始终处于财政部门的监控之中，且其运作需要按照国家相关规定的范围和标准。
(二)加大国库集中支付制度改革的宣传力度，提高公共服务的意识
国库集中支付制度是目前大部分市场经济国家的现代国家国库管理制度，但在中国尚属于一个新的名词，改革力度不大。国家财政部门需要对预算制定、指标下达、用款计划审核等资金拨付环节进行更新和精简，以此来让资金拨付更加迅速、精准，同时还需要及时对预算单位的观念进行更新，早日习惯资金集中支付方式的运作，避免给国库集中支付制度改革带来不良影响。
(三)提高国库管理制度改革的效率
加大国库集中支付制度改革的力度，以提高其改革速率，以免在改革中出现纰漏，并为以后的改革工作带来不必要的阻力。例如：山西省的地方政府财力以及办公自动化等水平，距离制度改革的相关要求还有一定距离，导致其国库集中支付制度改革中，一部分现代化手段实施存在一定约束，导致工作效率无法达到改革的预期目标。此外，国库管理改革工作中没有将财政收入收缴管理工作全部纳入，导致政府无法获得完全、准确、及时的收支信息，进而降低了财政信息的透明度。中国其他地区的国库管理制度改革工作的进展也存在很多不平衡的地方。目前，财政国库管理制度改革就已经完成基本结构的制定，然执行情况离预期结构还有很大差距，需要得到进一步的深化改革和拓展，丰富和完善改革制度。
三、结束语
中国尚处于一个发展中阶段，国库集中收付制度改革是现代市场经济发展的必然结果，各大市场经济国家的财政管理状况也会随着该制度改革工作的不断深入而更加完善。同时，中国各大省市在改革过程中也能够建立一个——以公共财政理论为基础，以国库集中支付制度为主要财政资金拨付方式的新时代国库管理制度。
参考文献：
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关键词：民间融资;支付市场;金融风险
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（9）-0065-04
近几年，民间融资问题是经济金融界热议的话题，特别是温州、鄂尔多斯、榆林等民间借贷活跃地区，相继发生民间融资资金链断裂现象，一批非法集资、高利贷案件浮出水面后，民间融资问题更引起社会各方高度关注。对于民间融资出现的风险问题，政府宏观管理部门加强分析预警，合理引导公众预期，通过民间融资管理立法，促进民间融资行为法制化、规范化，并通过设立民间借贷登记服务中心引导民间融资阳光化。但从金融支付市场监管角度去探讨如何防范民间融资风险问题，以及二者存在哪些关联度，无论理论界还是实际工作中都很少涉及。因此，本文认为有必要研究民间融资风险与支付市场之间的关联度，以及如何在法律层面强化支付市场监管，从而降低民间融资风险。
一、民间融资与支付市场概念及其关系综述
民间融资有各种解释，但准确的含义是指出资人与受资人之间，在国家法定金融机构之外，以取得高额利息与取得资金使用权并支付约定利息为目的而采取民间借贷、民间票据融资、民间有价证券融资和社会集资等形式暂时改变资金所有权的金融行为。改革开放后，以浙江温州为代表的民间借贷迅速发展起来。西部大开发，又使得如鄂尔多斯、榆林等能源富集地区的民间借贷也迅速得到发展和向周边地区扩大。
支付市场：不仅仅局限于第三方支付市场，而是涵盖整个支付体系，即支付工具、支付系统、支付服务组织和支付体系监管等要素。目前，以《票据法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》等为基础，以《票据管理实施办法》、《支付结算办法》、《人民币银行结算账户管理办法》、《电子支付指引》、《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》等为补充的支付结算法规制度体系，以及以“安全高效”为目的的支付结算监管体系已基本建成。但从法律层面研究支付市场监管民间融资风险问题，还是比较新颖的课题。
二者关系：民间融资是一种潜在的货币资本，也可以称之为“闲置资本”，是借贷资本的主要来源。资本只有在不断的运动中才能增殖，资本在货币形式上闲置下来就不能带来剩余价值，从而会失去其资本性质。所以，资本追求利润最大化是由其本性所决定的，也是民间融资产生的直接原因。要融资就必然产生资金的运动，资金运动就必然要产生支付结算行为。由此可见，民间融资与支付结算市场之间有不可分割的联系，而二者之间这种联系又是通过各种不同的支付方式、汇划渠道、支付用途等诸多环节加以交割和完成的。近几年，公检法在清理、处置非法民间融资债权债务过程中，由于民间融资风险与支付结算市场监管之间关系不清，使案件债权债务处置、追回中存在诸多困难。所以，我们认为研究民间融资风险与支付结算市场监管之间的关系问题，有利于金融稳定，也有利于社会发展。
二、民间融资与支付市场关联度分析
（一）主体关联。民间融资只有以市场的身份进入市场经济的圈内，才能良性发展。因此必须分清主体关联的契合点。民间融资的市场主体主要包括自然人和法人两大类。其中，最常见最原始的民间融资模式是自然人对自然人的融资，这类融资是建立在亲朋好友之间互帮互信的基础上，它不以盈利为目的，主要是出于亲友间救的借贷，这种方式的借贷利率很低甚至为零。另一种比较常见的民间融资模式，是以盈利为目的的自然人对法人、法人对法人、法人对自然人的融资，这类融资的目的就是为了赚取高额利息。无论是哪种民间融资模式，其中各个主体参与民间融资的过程中，其行为都因主体身份的不同，而选择不同的支付平台、支付工具等支付市场产品或要素。民间融资对个体融资关联不设门坎，又无法律保障，是主体关联缺陷之一。
（二）资金关联。民间融资的资金来源主要是城乡居民家庭和民营企业的自有闲置资金，在银行存款利率相对较低，投融资渠道较为单一的情况下，很大一部分闲置资金流向了民间融资市场。同时，由于商业银行信贷管理制度相对比较严格，一些小微民营企业无法从银行获取所需资金，即使满足商业银行贷款条件的大企业，由于银行贷款审批时间长、审批手续繁杂等原因，也无法及时满足临时资金需求，这种状况导致很多企业转向相对比较容易获得资金的民间融资市场。整个民间融资市场中资金筹措和资金运用过程，都离不开银行账户、支付平台以及支付工具作为中介。如前所说“要融资就必然产生资金的运动，资金运动就必然要产生支付结算行为，并借助支付平台”。
（三）风险关联。由于民间融资是游离于正规金融体系之外的一种资金融通活动，几乎不受国家现有金融法律法规的制约，因此，具有一定的自发性和盲目性，很容易引发系统性风险和社会。具体来说，建立在亲朋好友之间互帮互信基础上的民间融资，利率相对较低，出发点是为了帮助借款主体，缓解暂时性的资金紧张局面，且借贷双方信息对称、道德约束性较强，这部分民间融资风险总体可控;而以追求高额利息为目的民间融资风险相对较高，很容易引发资金链断裂，诱发金融风险，对当地经济发展乃至社会稳定造成不利影响。因此，通过分析和研究民间融资的资金结算、交割及支付行为，可以判断其有无非法集资现象、是否发生集中兑付、是否投向“两高一剩”行业或涉嫌洗钱等，从而做出风险高低的判断。
（四）政策关联。民间融资作为正规和传统金融的补充，对我国经济的发展，尤其是中小企业、民营企业的发展起到很大的促进作用，从长远来看，引导、规范、阳光、透明是民间融资未来的必由出路。因此，从支付市场和支付监督层面，政策制定者和实施者，都必须有包容的情怀，对其中的风险和不规范的地方既要有一定的容忍度，又要促进其规范化、阳光化、合法化。所以，金融监管部门包括支付监管部门应通过实时监测，及时发现带有苗头性与倾向性的问题，通过合理引导，规范民间资本借贷活动，使民间借贷阳光化、规范化。
三、支付口径下的民间融资风险演变与完善监管功能的必要性
（一）榆林市民间融资风险演变过程。2012年下半年以来，随着中国经济的下行，榆林市煤炭价格大跌，昔日的“黑金”风光不再。与此同时，榆林市房地产价格也爆跌，“以钱生钱”的击鼓传花嘎然截止，民间借贷资金链断裂，并发生了多起事件，其中最具代表性的案件是张某非法吸收公众存款案。
该案爆发后，榆林市民间融资案件如多米诺骨现象，一系列非法民间融资集资案件不断浮出水面。据统计，2014年榆林辖区市县两级人民法院累计受理民间借贷案件12955件，累计新发非法集资案件91起，涉案金额51.07亿元，民间融资风险仍在不断扩散。可以说，非法民间融资给榆林经济发展环境、投资环境、社会信用环境造成了很大的冲击。值得注意的是，公安机关在调查张某非法吸收公众存款案时，发现其名下有105个账户，有12亿多元不明流出资金。由此，我们可以看到银行支付系统的漏洞，特别是支付结算环节、账户管理环节的漏洞，因此需要进一步完善银行支付市场监管功能，降低民间融资风险。
（二）对榆林市近十年支付系统跨行清算资金流动与区域民间融资风险趋势分析。榆林市跨行清算资金流量分析。通过对榆林地区近十年支付系统跨行转账流量分析，2011年到2013年资金流动波幅最大，也是榆林市民间融资最活跃的时期，而进入2014年回落又十分明显，榆林市民间融资进入最低谷的清理、处置时期。支付系统跨行清算资金流量与榆林民间融资起伏波动变化是一致的，也从中说明榆林民间融资的变化轨迹，可以通过支付系统跨行转账流量加以证明（见图1）。
榆林市跨行资金流向分析。通过对榆林市近十年跨行资金流向分析，流出金额和笔数位居前六位的省份有内蒙古、北京、山西、山东、上海、江苏。而排在前三的省份恰是能源富集地区和房地产价格火爆地区。因此，从近十年支付系统跨行资金流向中也可以看出榆林市民间融资资金究竟流到何处，这点与实际调查结果是相一致的（见图2）。图1和图2显示出榆林区域民间融资异常变动轨迹，与榆林当地民间融资活跃期、发生风险期相向运行。
榆林市民间融资趋势分析。据统计，近两年榆林市民间融资案件数量仍在不断增加，民间借贷纠纷案件依然居高不下（见图3），未办结案件存量仍然较大，民间债务危机仍在持续发酵，化解民间借贷纠纷任务依然艰巨，如何从民间融资危机中走出，还任重道远。
（三）完善支付市场监管功能，强化风险监测和预警。支付体系是由银行账户体系、支付结算工具、支付清算系统、支付服务组织和支付结算管理体系等要素组成。各个要素之间相互联系密不可分。其中，银行账户体系是支付结算的基础，银行账户资金收付离不开支付结算工具，支付结算工具应用离不开支付清算系统，银行账户、支付工具以及支付清算系统的维护与正常运营又离不开支付服务组织，而支付结算管理体系是保证支付体系正常运行的关键。完善的支付市场监管体系，可以有效防范和降低民间融资风险发生。同时，民间融资风险隐患案件，也提醒我们必须进一步加强支付市场监管力度。因此，对于民间融资领域存在的风险，可探索从支付市场角度入手进行风险提示和监督管理。
四、加强支付市场监管、有效防控民间融资风险的政策建议
（一）在法律政策层面强化支付市场监管。一是对非金融机构融资行为，制定基本法律约束，即以盈利为目的金融行为必须实名登记，运作公示，破产保障，资金必须通过公共支付系统以专用业务类型报文交割并接收监督，法律部门有查询或冻结权。二是法律界定分类监管权，授予某一主体统一监管职权，其它从属监管职权，防止“龙多不治水”现象发生。三是设立最低民间融资准入门坎，为监管部门提供必要的监管条件，比如设立民间融资专用账户，资金必须通过支付系统，强制使用资金用途并以专用报文发送，资金路径明晰且可查。
（二）在现有《支付业务风险提示》基础上，研究制定《民间融资支付业务监管办法》。一是建立民间融资资金异常交易和支付业务风险监测与排查机制，主要通过监测系统定期、不定期对大额支付交易资金进行识别、排查和预警。二是建立严密的民间融资账户管理真实性核查机制，主要是建立类似于征信管理查询系统的全国性企业、个人账户管理查询系统，该系统主要为监管机构检查和案件处理提供强有力的支持与服务。三是建立对金融机构民间融资支付风险管理监督机制，对因管理不善、监控责任不落实。导致非法民间融资行为、事件和案件的机构，支付监管部门有权责令该机构退出支付市场或严肃查处。四是建立支付市场监管系统与反洗钱监管系统共享机制，以强化对非法民间融资和洗钱犯罪的监管。
（三）扩大账户管理范围。银行结算账户作为民间融资活动的载体，加强银行结算账户的管理对于规范民间融资活动、监测民间融资活动中的资金动态、提示民间融资风险具有重要的意义。首先，对于存款人申请开立个人银行结算账户的管理办法应做调整，对开设个人银行结算账户的数量和用途加以限制，提高个人开户条件，并做好个人身份信息真实性核查工作。同时，为了加强对民间融资活动的监测，可以建立全国性的企业、个人账户管理信息查询系统，要求单位以及个人在开立账户时，尽可能全面地提供有关经济身份等有用的信息。其次，对于已开设账户应加强管理，可对一定金额以上的大额存取现金加以限制，强制要求达到一定金额以上的经济活动必须通过支付平台实现资金交割，不能通过现金交易，通过规范大额现金支取行为，将大额民间融资活动限制在账户管理监测范围内，确保账户管理系统可以监测到整个民间融资支付结算链条上的资金运作。这样，可以根据资金运作的轨迹做出准确的风险预警和提示，合理引导公众预期。
（四）完善人民银行支付信息系统。大小额支付系统是中国现代化支付系统的重要组成部分，充分利用现代化支付平台，是资金监测的必然选择。目前，跨行资金交易统计比较完善，如果能够共享资金监测数据，互通信息交流，就会更真实有效地掌握民间融资路径和热点方向，及时提出预警，有利于防范民间融资风险。目前，金融机构行内资金交易仍末全部纳入支付信息系统中。因此，需要扩大和完善人民银行支付信息系统功能，建立民间融资资金异常交易和支付业务风险监测与排查机制，对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行监测，对大额支付交易资金进行识别、排查和预警，通过收集、整理和分析相关数据，及时发现民间融资活动中苗头性问题，风险预警提示信息，有效引导民间融资活动参与者理性投资。
参考文献
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The Study on the Relationship between the Informal Financing
Risks and the Payment Market Supervision
――A Case of Yulin City of Shaanxi Province
LIU Xiangming TONG Ling SUN Yu
（Yulin Municipal Sub-branch PBC， Yulin Shaanxi 719000）
关键词：国库集中支付制度 高校 财政
国库集中收付制度又称国库单一账户制度，是当前市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。该制度的实施有效提高了财政资金收缴、拨付及使用过程的透明度，使政府能够从总体上掌握财政资金的流向及流量，可以最大限度保存国库资金并防范财务风险。对高校而言，随着国库集中支付改革力度的逐步加大，高校在不断增强财务管理意识、提高预算管理水平的同时，也面临着由此项改革带来的现实挑战和困难。因此，在我国国库集中支付制度改革推行了10年的今天，本文从集中支付入手，选择特殊行业高校作为研究对象，针对我国高校推行国库集中支付制度的实践现状，研究该制度对我国高校事业发展的影响，进一步探索符合我国高校运行特点和发展规律的财政收支管理体制，具有重要实践意义。
一、我国高校国库集中支付制度发展历程及实施现状
（一）我国高校国库集中支付制度发展历程 财政部于2001年3月16日颁布了《财政国库管理制度改革试点方案》，该方案说明了改革的必要性、指导思想和原则、建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序等具体内容。2002年5月22日颁布了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》，该办法规定了财政性资金的银行账户设立、使用和管理，并介绍了财政直接支付程序和间接支付程序。中央财政部及各地地方财政部门根据方案和管理办法的精神，结合实际，精心组织、积极推进国库集中支付制度改革。从2002年10月开始，教育部及所属天津大学、山东大学、南开大学、中国海洋大学、石油大学（华东）等5所高校开始执行国库集中支付改革工作， 我国高校的财政国库集中支付便由此开始。2004年至2005年又陆续扩大到8所高校及6个直属事业单位。与此同时，浙江、广东等地方财政也先后开始在高校实施国库集中支付制度。2007年7月1日开始，教育部部属高校全面实行国库支付制度。至今国库集中支付制度改革在我国已经历时10年之久，目前，改革已进入大规模推进和继续完善的攻坚阶段。从理论和实践双重角度展开的讨论，无疑推动国库集中支付制度改革，确保改革顺利实施，加深改革的认识和理解，为我国国库管理制度改革提出了若干建议，也对本文研究产生了诸多的启示。
（二）我国高校国库集中支付制度实施的现状 我国高校己构建了与我国公共财政管理体制相适应的国库集中支付制度框架：
（1）国库单一账户体系已建立。国库单一账户体系的构成内容包括：第一，国库单一账户：财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出的经济活动，并与零余额账户进行清算，实行收支两条线。按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。第二，零余额账户：财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户。分为财政零余额和预算单位零余额，其中财政零余额账户专门用于财政直接支付，预算单位零余额账户专门用于财政授权支付。第三，预算外资金财政专户：财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。第四，特设专户：经国务院和省级人民政府批准或授权，财政部门开设特殊过渡性专户。
（2）财政资金的支付方式取决于支出类别。根据财政国库管理制度改革的需要，为了支付的管理方便，把支付按要求分成四类：工资支出，是指国家机关、行政事业单位中由财政拨款支付的在编人员的工资；购买支出，主要是指大宗的购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，主要是小额的支出。即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出，是指拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括一般性转移支付等。支出实际发生时，根据资金流出不同，财政资金的支付方式可分为：财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指以预算和批复的用款计划为依据，由财政部门开具支付令，由银行通过财政零余额账户，将资金支付到收款人或用款单位账户；财政授权支付是指经财政部门授权，由预算单位在批准的用款额度内自行开具支付令，由银行通过单位零余额账户将资金拨付到收款人账户。实行此方式主要包括预算单位的零星支出和购买支出。根据支出管理需要，将工资支出、大额购买支出、转移支出实行财政直接支付方式；小额购买支出和零星支出实行财政授权支付方式。
（3）财政资金的支付程序取决于其支付方式。根据支出管理需要，按照不同的支付方式，分别规范了财政直接支付程序和财政授权支付程序。具体支付流程图如（图1）：财政直接支付程序是高校按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向银行发出支付令，由银行向收款人付款并进入银行清算系统实时清算。财政授权支付程序是高校按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知银行和高校。高校在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由银行向收款人付款，并进入银行清算系统实时清算。
二、我国高校国库集中支付取得的成效及问题分析
（一）我国高校国库集中支付取得的成效 目前国库集中支付制度改革稳步推进，并已取得了明显的阶段性成果。（1）增强了财政宏观调控能力。高校应支未支的资金流量保留在国库，国家财政就能全面统筹安排，综合调度。集中管理和使用财政资金，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增强国家财力，从而增强了财政宏观调控能力。（2）解决了资金滞留问题，降低资金占用风险。在单一账户体系下实行国库集中支付，从根本上解决了过去财政资金支付层层转拨、流经环节多的问题，确保了财政支出直接支付到最终收款人，财政部门最大限度地持有国库现金，为降低财政筹资成本打下良好基础，从根本上防止和解决了以往资金使用中存在的截留、挤占、挪用和其他违规违纪行为的发生，有效地保障了财政资金支付的安全和高效。（3）提高了资金使用透明度，加快网络信息化进程。通过使用国库集中支付系统，财政部门对高校每一笔资金进行实时监测，财政资金运转的透明度大大提高，监管力度明显加强。提高了高校财务管理信息化水平，促进高校特点的管理信息系统的建立和完善，保证国库集中支付在高校顺利实施。（4）提高了资金拨付效率，增强了规范化程度。国库集中支付制度将所有的财政资金集中在国库单一体系内运作，主管部门完成支付程序之后，资金从财政部门账户到用款单位或收款人账户便可在一天内完成。高校提出直接支付申请时，必须按规范的程序和要求完成整个支付流程。高校发出授权支付的支付令时，必须考虑到整个支付过程对于高校和财政是双向透明、完整记录的，也不会随意使用资金。这些都大大加快了资金支付的效率和速度，促进了支付过程的规范化管理，方便了高校用款。（5）提高了高校加强财务管理的意识和水平。实行国库集中支付制度，必然引发高校财务管理的深化和改革，使高校由过去的粗放管理向规范科学化管理转变，由过去的手工操作向电子化操作转变。管理更为细致，管理水平也有了新的提高。（6）强化了预算执行的外部约束和财政监督。高校用款时，无论财政直接支付还是财政授权支付方式，都要填写《财政资金支付凭证》，审核无误后交银行办理。资金先由银行代垫，再经财政部门复核后，由人民银行办理清算。通过这种方式，逐步提高高校编报精确预算的能力和财务管理水平，强化了预算约束，基本实现了全过程监督。
（二）我国高校国库集中支付存在的问题 高校在实施国库集中支付制度改革以来，取得了显著成效，同时也暴露出了一些问题。
（1）预算编制不够准确细化。年初预算编制和年度实际用款的出入较大，执行起来需要不断地进行人工调整。比如：财政直接支付的项目数额大、品种多，这就要求预算编制要尽可能细致准确，但目前预算科目编制比较粗糙，对预算执行过程中可能发生的情况缺乏预见性，年中增加预算的随意性较大，无法准确反映每一项财政资金具体开支项目和开支金额，据此批复的预算进行直接支付的难度较大。尤其是基本建设项目，没有细化预算，使得国库集中支付缺乏足够的依据。而且细致程度不够，预算编得越粗，执行造成财政授权支付的比例越高，直接支付的到位率越低。比如：高校用款计划年末结余部分，大多会被注销或按规定比例收回，来年再做追加预算，重新申报用款计划，这就要求预算单位用款计划的编报准确性要高。但是各高校预算编制过粗、预算批复又困难，基本在年终几个月内，不顾教学、科研安排用款，将已有的预算额度尽量用完。尤其在专项资金支出上表现突出，导致用款无计划性、无科学性。可见国库集中支付改革是对预算执行的一次变革，是为预算编制服务的。
（2）资金用款额度下达不及时，资金到位时间滞后。高校日常工作所需的财政支付用款额度，按规定应在每月25日前，财政部根据批准的一级预算单位用款计划中各基层预算单位的月度财政授权支付额度，分别向中国人民银行和银行签发下月《财政授权支付额度通知单》，以保证下月正常开支。但在实际中，国库支付系统中经费的滞后性以及财政审核时间长的问题，给高校经费的使用带来很大的制约性，直接影响了高校工作的正常开展。比如：基建、科研等专项经费通常在当年财政预算确定后才能获批，基本上要等到3月份以后，时间相对滞后；一些重大项目的经费也是按照项目进度分批下拨。由于资金拨付不及时、可用额度下拨不足，很多项目都受到影响，特别是大型购置合同的签署、重大科研项目的启动等，因为没有足够可用额度支持，不得不延期，有的甚至需要等到下半年才能启动，影响到项目的正常开展。同时实施国库集中支付之后，一般不允许零余额账户向本单位其他账户划转资金。代垫资金的归还手续繁琐，还要涉及一系列的报告、申请等问题，不易得到批复。便使大量已经垫支的资金沉淀在零余额账户中，而实有资金账户因垫付了大量的财政性资金而影响其他项目的正常开支。
（3）高校资金使用灵活度受到影响。根据国库集中支付制度规定，高校预算内、外的所有资金都交国库统一管理，高校在指定的零余额账户中只有计划额度，没有实体资金，余额保持为零，这就使高校在银行的实际存款趋近于零。正是因为零余额账户只见额度不见钱，剩下的只有基本账户中的银行借款和少量往来款项来垫付许多在财政部门预算下达、款项到位之前己经开始实施正常、连续的项目等支出，高校还要再筹集资金归还到期的银行借款。目前，高校的现金流越来越少，对资金的调度能力越来越弱，一定程度上影响了学校的正常运行，加大了学校的财务风险，增加了财务管理难度。第一，资金支付结算手续繁琐。在国库集中支付制度下财政直接支付和财政授权支付这两种支付方式的支付结算环节显著增加。比如：在财政授权支付方式下对于以前一笔手续完整可以支付的业务，会计人员要在国库支付系统上按计划列表中的项目将此笔支付业务的支出经济分类科目、摘要、金额、收款人等有关信息一进行录入，复核人员再在国库支付系统上进行审核:接着对此笔支付业务的信息在《财政授权支付凭证》上打印，并开具银行结算票据；再把支付信息发送银行；最后把带有支付指令号的结算票据送达银行办理支付结算。银行经过一系列的清算程序，把此笔款项支付给收款人。高校财务工作量原本就大而且相当复杂，繁琐的支付手续，一定程度上也增加了财务人员的工作量，给高校的财务工作增加了难度。第二，资金核算工作量加大，财务对账复杂程度也增加。高校经费多元化格局，其资金来源和支出复杂多样，不同渠道的资金对资金管理方式的要求不同，会计核算方式也不一样，高校的会计核算越来越复杂。尤其在国库集中支付制度实施以后，财政资金拨付程序、支付方式、账户设置的变化，拨付的额度分为基本支出、项目支出、科研支出、住房公积金等不同的类别。另外，基建拨款与教育经费拨款都在同一个零余额账户管理，实质上是两个不同的会计核算体系使用同一个银行账户。同时，在实际对账时，首先是会计核算上分设了会计科目，增设的“零余额账户用款额度”总科目作为银行存款进行核算，其下分设八个子科目，而银行的对账单不分明细科目，导致学校与银行的对账只能通过手工（或半手工）方式进行；其次是高校银行存款日记账要与银行对账单、高校明细账要与国库支付明细账一一进行核对，做到学校、银行、国库三方一致无误；再次就是同时要核对财政专项经费，做到专款专用，这无疑加大了对账的工作量和复杂性。第三，工作时效性突出，业务结算延误。在现有结算方式下，银行对营业日下午 3 点后各预算单位送达的支付票据在当日不办理结算业务。由于银行每日都要与财政部门清算，因此，银行受理预算单位支付申请的时间很短，一般集中在上午的三个多小时内，对预算单位办理支出造成不便，如果出纳人员在开出支票等支付票据后不及时送达银行办理，则当天必然导致银行拒绝支付该笔款项，同时也就必然影响到对方单位及时收款，从而造成工作中不必要的矛盾。
三、我国高校国库集中支付制度完善的措施
（一）建立健全与财政国库集中支付改革相适应的法律制度 高校实行国库集中支付制度后现行的《中华人民共和国预算法》、《支付结算办法》、《票据法》、《现金管理办法》等已不适应新形势的需求，应进行修改和完善。同时高校必须尽快建立与之相适应的财务管理办法，完善内部控制制度，修订会计核算流程，加大对预算资金执行的监督，保证高校国库集中支付制度的顺利实施。
（二）强化高校预算管理，提高预算编制水平 高校应在综合财务预算的基础上建立科学的预算定额和指标体系，科学细化部门预算，建立科学的预算定额和支出标准，确保部门预算编制的质量，提高部门预算执行的刚性。学校各部门必须高度重视预算，将预算的填报建立在调查研究的基础上，校内各用款单位及相关资金管理部门要密切配合，准确、按时报送用款计划，使资金严格按计划支付，杜绝无预算的支出；学校财务部门推行采用部门零基预算编制方法，来主动指导各部门的预算工作，并细化预算编制的各个环节，严格把关，使每笔支出在预算中都有明细的项目，科学、合理、准确、详细地安排年支出，同时要预留一定的机动性支出额度。
（三）允许高校零余额账户向办学单位、二级学院、二级独立核算单位转账 针对高校按学年收入及支出集中期的特殊性，在下达用款计划额度时应强调学校用款的时效性，按实际情况进行划拨；针对年初预算下达前用款额度不到位的基本户垫付的资金，允许高校在年终财政审如年度批后予以转账；规范备用金提取和报销手续；加快国库系统网络化建设步伐，实现部门间的信息共享，财务信息实时在线，具备远程数字化管理能力，简化国库集中支付流程，减少财政部门审批环节，保证资金及时到位，充分体现国库集中支付制度的优越性。
（四）简化结算手续，延长结算时间 在具体实施国库集中支付的过程中，财政部门要和银行相互协调，开设零余额账户的网上银行，统一结算票据，省去办理每一笔授权支付业务都要填开各种支付票据的繁琐手续，只有简化办事手续，才能更大程度地满足改革的需要。同时延长银行办理国库支付结算的时间。方便预算单位办理国库支付业务，提高工作效率。
（五）加强财会队伍建设，加强业务培训 高校实行国库集中支付制度之后，财务工作的重点将由核算型会计向管理型会计转变。为推进改革，要求财务人员学习和掌握国库集中支付制度的内容，熟悉其操作流程与工作方法，熟悉国库每个项目预算所代表的经济业务，以便口径统一、准确核算，具备一定的现代财政经济管理知识，保证国库集中支付制度在高校的顺利实行。
高校国库集中支付制度的推行，是发展所需，也是一个逐步适应和完善的过程，需要各部门积极配合。高校财务部门更有责任和有义务保证国库集中支付工作在高校的顺利实施，并通过具体实践来建立和完善这项制度，最终建立起一个制度健全、管理科学、操作简便的国库集中支付体系，促进高校教育事业的健康发展。
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预算会计论文4000字(一)：关于提高预算会计工作效能的探析论文
摘要：2019年1月1日起，行政事业单位会计核算执行《政府会计制度》。《政府会计制度》重构了政府会计核算模式，在强化财务会计功能的同时完善了预算会计功能。本文结合工作实践，分析预算会计更好反映单位预算收支、更加满足预算管理需求的必要性；侧重从业务和财务融合角度对提高行政事业单位预算会计工作效能进行尝试性探索。
关键词：行政事业单位；业财融合；预算会计；工作效能
引言
2019年1月1日執行的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下简称《制度》）重构了政府会计核算模式，在强化财务会计功能的同时完善了预算会计功能。本文结合工作实践，尝试从业务和财务融合角度，对进一步提高单位预算会计工作效能进行探索。
一、预算会计工作效能现状
财政部2017年10月24日印发的《制度》，与政府会计基本准则、具体准则及应用指南相互补充，共同规范政府会计主体的会计核算，构建起统一、科学、规范的政府会计核算标准体系，对于提升行政事业单位财务和预算管理水平具有重要的政策支撑作用。现行政府会计核算标准体系，实行财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的会计核算模式，预算会计采用收付实现制，对依法纳入部门预算管理的现金收支进行核算。
会计核算属于财务会计分支，包括单据审核、支付资金、填制凭证、登记账簿、编制报表等内容，在财务人员日常工作中占有较大比重。因为具有比较固定的程序和方法，河北省使用财政一体化平台进行集中核算的单位，在进行会计核算时，可以自动生成大部分财务会计凭证和预算会计凭证，但仍然有部分经济业务需要会计人员根据职业技能判断是否编制预算会计凭证。预算会计工作效能还需要继续完善。财务会计本质上是一项简单、技术含量低、重复性高的业务，目前，会计人员处理报销单据、对账、报表等工作仍然耗费大量时间和精力，较少顾及预算收支管理的分析和报告。会计人员长期单一从事核算业务，不利于其自身成长，预算会计工作效能发挥不完善，也不利于单位管理水平提升。
二、提高预算会计工作效能的必要性
（一）信息技术广泛应用为效能提高
搭建广阔舞台
行政事业单位的业务发展，把大量的数据资料汇集到会计信息系统，多维度处理和分析数据的工作越来越重要，信息技术的发展对财务工作效率的提高发挥着重要作用。以差旅费报销为例：对比纸质单据报销，公务之家系统实行公务卡强制结算，具备很多优势，可以实现出差申请、差旅预订、公务卡在线支付、报销申请、公务卡还款、会计记账等全流程电子化。出差人员完成公务卡支付后自动获得行程相关电子票据；差旅结束后，出差人员在线提交报销申请并发送到单位财务部门；财务人员和单位领导在线完成报销审核审批后，系统通过预算单位财务客户端生成会计记账所需数据和国库集中支付所需数据，即可进行报销处理、核发出差补助以及公务卡还款，整个差旅管理过程实现了电子化。通过互联网公务之家与财政内网一体化两个平台的结合使用，差旅费报销效率明显提升，对单位业务工作开展带来便利。
当前，除了差旅费报销业务，政府机关和事业单位在预算会计其他支出领域，信息化的实现程度还比较低，加强财务数据自动化处理，还需要逐步扩大线上申请和审批的业务范围，尝试通过网络完成更多收支环节，将涉及的电子凭证在线上系统自动整合成基于国家电子文件管理规范的电子凭证数据集进行传输等。预算会计整体化解决方案的探索工作具有很大发展潜力，信息技术在预算会计效能提升方面应用前景较为广阔。
（二）单位业务发展对财会人员专业素养提出更高要求
行政事业单位业务形式和业务规模的不断发展，要求会计从业人员不断提高服务保障水平。在信息技术高速发展给财务工作带来便利的基础上，财务人员需要用财务管理意识配合业务活动开展，立足行政事业单位行业特点和业务实际，更多了解业务活动对财务管理的需求，理解数据背后的业务内容的同时，帮助业务部门发现可能存在的问题，为业务开展做好服务保障工作，适应单位发展提出的更高要求。以会议费的财务审核为例：河北省财政厅《关于进一步加强省级预算单位会议费支付管理的通知》（冀财库〔2019〕17号），将省级部门预算中的会议经费支付方式由授权支付调整为直接支付，对省级机关会议费支付业务加强规范。审核会议费时，会计人员要根据本单位会议费预算、用款额度和会议召开实际情况，切实履行对支付申请、原始凭证及附件的审核职责，仔细审核会议审批文件、会议通知、经定点会议场所盖章的实际参会人员签到表、会议服务单位提供的费用明细原始单据、电子结算单等凭证。对列入政府采购预算的会议费支出，还应审核其是否履行政府采购程序。业务工作不断对财务人员专业水平提出新的更高的要求，财务人员亟须在严守职业道德的基础上，积极适应新形势新任务，尽快学习掌握国家法律法规相关规定，完善更新知识结构，发挥财务监督管理职能，防范单位内部风险隐患，确保财政资金发挥效用。
（三）适应行政事业单位管理水平提升的内在要求
行政事业单位现代化治理能力优化和管理水平升级，推动着预算会计工作不断提升效能。在职能转型和提升管理服务水平过程中，行政事业单位传统会计重核算轻管理的矛盾凸显，在一定程度上制约了行政事业单位的快速发展。财政部《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》（财会〔2014〕27号），对行政事业单位和企业单位同样适用，它指导财务人员通过有机融合财务内容与业务活动，及时掌握预算执行情况，对发现问题及时改进，从而提高资金使用效益、满足单位内部管理需要。预算管理是行政事业单位管理的重要内容，事业单位在管理过程中，应该逐渐引导所有员工主动参与到预算管理的活动中，通过预算将财务工作和业务工作结合起来。会计人员应抓住预算会计转型的机会，适应单位发展提出的具体要求，通过提升预算会计工作效能，配合业务部门分析总结预算执行情况，稳步提高单位管理水平。
三、提高预算会计工作效能的建议
（一）加强和完善单位制度建设
制度建设是单位规范高效运行的有效保证，是实现单位发展目标的长效保障机制。仍以会议费管理为例：（1）健全会议费管理办法，完善会议计划编报和审批制度，落实会议费分类管理、分级审批的有关规定；（2）完善预算编制管理办法。未列入年度会议计划、未经审批的会议不得纳入部门预算；（3）完善经费支出管理办法。超范围超标准开支或者存在其他不符合规定的会议费，不得办理支付审批；（4）完善资金支付管理办法。必须按照批复的会议费预算指标办理，支付内容要符合预算安排、符合政策规定、手续完备、按规定参加政府采购等。单位在不断健全预算收入、支出、结余在内的各项制度体系建设同时，进一步完善体制机制运行，会为预算会计提高工作效能打下良好的制度基础。
（二）优化提升会计人员业务能力和
管理能力
会计人员要不断优化提升专业技术能力，才能够精准、高效完成预算会计工作任务。以资金支付为例：在职人员交通补贴、通讯补贴以及物业补贴和取暖补贴，同时发放给职工个人却分别在不同项目列支。在职人员通讯补贴在“商品和服务支出”的“邮电费”明细列支，交通补贴通过“商品和服务支出”明细“公务交通补贴”列支；物业补贴、取暖补贴则在“工资福利支出”的“津贴补贴”列支。在财政一体化平台进行支付操作时，制单、审核、复核更加需要细心严谨，减少回退，确保资金准确快捷支付。会计人员只有熟悉单位预算编制内容及其执行（包括内部调剂）情况，熟悉支出经济分类中各科目内容，才能较好完成财政资金的预算执行。会计人员要端视工作态度、勤于专业更新、注重财务与业务双能提升，才能更好地完成本职工作。会计人员要有较强的沟通能力，善于创造业务场景，让业务模式财务场景化，使得业务人员更好地理解财并支持财务工作；会计人员还需要具备较强的数据分析能力和管理能力等。
（三）加强预算管理和业务工作前瞻
业务工作和财务工作共同构成行政事业单位工作，它们是整体工作的一体两面，互相统一、相辅相成。河北省财政厅《省级项目支出预算管理办法》（冀财预
〔2016〕153号）规定，单位应严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同办理资金支付，并对资金支付的合法性、合规性、真实性负责。行政事业单位越来越重视预算管理工作，会计职能也要从重核算向重管理决策拓展。财务人员只有变被动为主动，明确财务目标，了解业务运行，提高业财理解能力，才能实现资源合理配置、提高财政资金绩效。同时，业务部门开展工作也要更多思考业务项目，通过业财核对加强自身学习，降低业财冲突促进业财融合，与会计人员进行充分有效的沟通，为财务工作提供必要素材和支持依据，进而提高单位整体工作质量和管理能力。
（四）适当发挥社会咨询机构作用
2020年1月3日，财政部公布《政府购买服务管理办法》（財政部令第102号），该办法强调政府购买服务的购买主体是国家机关，各级国家机关可以按照政府采购的方式和程序，采购属于自身职责范围而且适合由供应商承担的服务事项；公益一类事业单位因其负责直接提供特定领域公共服务，不能作为政府采购的购买和承接主体。在提升预算会计工作效能工作中，行政事业单位必须发挥主体作用，适当借助社会咨询机构力量，可以促进专业工作更好开展。在实践过程中，行政事业单位对政府购买服务要建立健全全过程绩效管理机制，对采购拦标价格进行充分论证，严谨确定费用定额标准，加强项目履约管理，及时掌握项目绩效目标实现情况，不断提高政府购买服务的质量和效益。行政事业单位理性对待咨询服务机构合理化建议，特别是财务人员要将业务思维与财务专业相结合，全面细致考虑项目支出需求，严格预算编制、预算执行和预算管理，为单位提升预算会计效能和整体管理水平发挥积极作用。
结语
广大行政事业单位会计人员要善于学习，强化学习，不断适应新形势下的工作要求，切实提高预算会计工作效能，更好推动单位整体财务会计工作水平提升。
预算会计毕业论文范文模板(二)：职业学校预算会计执行效力的提升策略论文
摘要：我国大力实施科教兴国战略，促进职业教育发展，随着学生不断增加，职业学校得到了快速发展。在发展过程中，职业学校的资金来源途径越来越多，资金的有效管理、合理的分配运用，都需要预算会计工作的大力支持，需要预算会计合理地规划资金的使用，而预算的执行效力是资金合理运用的前提，所以学校管理人员要认识到预算会计的重要性，意识到预算执行效力的作用，在实际工作中，建立完善的预算会计管理制度，与广大职工共同努力，全面提高预算会计执行效率，实现资源的合理运用，确保学校可持续发展。
关键词：职业学校；预算会计；会计执行；管理制度
职业学校预算会计的执行效力，直接关系到学校的资金状况，更决定了学校未来的发展。预算执行是预算管理的主要目的，但职业学校在实际操作中存在很多不足，实际应用时，受到外部环境和内部环境两方面的影响，预算会计在职业学校中没有充分发挥实际的作用，另外，预算会计管理制度不健全，预算执行没有完善的制度作为运行的保障，致使预算会计的全面开展受到了阻碍。
一、提升职业学校预算会计执行效力的作用
（一）职业学校会计业务往来的需求
传统会计核算模式比较简单，由会计工作人员对职业学校的财务支出进行整体的概括，在职业学校会计核算实际工作中，会有很多会计业务，而单一的会计核算已难以满足会计业务的需求，伴随着职业学校会计业务量不断增长，如果一直采取传统会计核算模式，将无法如实反映职业学校财务的真实状况。所以需要提升职业学校预算会计执行效力。
（二）有利于解决财务管理问题
当前，部分职业学校的财务管理存在一些不足，如学校缺乏完善的会计核算制度，导致学校财务部门面临很多管理上的问题，而预算会计管理是解决财务管理问题的关键所在。在财务管理工作中，始终围绕着会计核算的标准和要求，进行资金收入和支出的管理，预算会计能够对财务数据进行完整的记录，合理分配职业学校的资金，将资金的使用方式都明确表示出来，财务管理根据预算会计进行账目处理，能够确保每项资金使用的合理性，通过预算会计的有效执行，改善财务管理资金账目不明的现状，每项收入和支出都有出处，使职业学校的财务账目公开化、透明化。
二、职业学校预算会计现状分析
（一）预算会计管理制度不完善
预算是职业学校财务管理中比较重要的一部分，通过科学合理的预算会计，提高资源的利用率，有利于职业学校下一步的工作开展，职业学校的各项工作也能够得到有计划、有步骤的合理安排。我国的预算会计管理属于经济管理，正在逐步发展和完善，其主要作用是对经济实施调控、对所有工作进行开支前的预算。当前，国家已经意识到了预算会计的重要性，积极建立了完善的预算会计管理制度，以促进各行各业的经济发展。预算会计是经济发展的动力，预算会计执行效力的提升将推动社会经济快速发展，但由于会计预算管理制度不完善，其还有很大的提升空间，所以职业学校要根据国家现行政策方针，逐步完善内部的预算会计管理制度。
（二）无法保证会计核算的准确性
会计核算使用的是收付实现制，收付实现制将职业学校的收入和支出进行一体化管理，会计核算工作效率很高，由于职业学校会计业务增长，核算数据不断增多，会计核算准确性被降低，导致运算错误。这需要职业学校不断加强财务管理，根据运算错误的实际情况，进行会计核算调整。
（三）财务信息透明度不够
职业学校财务信息不够透明，预算会计报表内容不完整，重要信息披露不够。职业学校的财务状况没有进行客观的展示，资金状况没有真实显露，需要职业学校在今后的财务管理中逐步改进和完善，会计人员应公正、公开地进行会计报告的编制，将职业学校最真实的财务状况展现出来。
三、职业学校预算会计执行效力有效提升的措施
（一）加强预算会计管理体系建设
1.设立预算会计管理部门
职业学校要认识到预算会计的作用，建立预算会计管理部门，该部门的主要职能是执行有效的预算会计，具有监督管理财务的作用。在学校内部进行全面的预算管理宣传，与学校的各个部门保持有效的沟通和交流，规范化管理学校经费的支出与分配，各个部门密切配合，共同提升学校预算会计的执行效力。
2.完善预算会计管理制度
预算会计管理制度是执行预算的制度保障，完善的预算会计管理制度能够保障学校活动有序进行，使职业学校的活动都有制度依靠。预算会计管理制度是财务核算和财务监督管理工作的准则，能够约束学校职工的行为，使学校的预算会计更加规范化、制度化。
3.確定预算会计管理地位
要保证预算会计执行效力，确定预算会计的管理地位，预算管理部门具有管理控制财务部门的权力，财务部门要按照预算管理部门的要求进行日常的财务管理工作，使财务工作更加规范化。第一，执行预算中，要求财务部门下发财政预算数据和处理经济业务时要有根据，财务支出要有报销票据；第二，执行预算时，定期检查各个部门的财务状况，监督部门的预算执行状况，发现执行不到位的情况，要及时解决；第三，执行预算结束后，要对整体情况进行评估，执行的每个环节都要进行细致的考察，确保预算会计执行的有效性。
4.建立执行预算的绩效考评制度
预算会计执行效力的提升，需要绩效考评制度保驾护航，通过奖惩措施，激励学校职工执行预算的积极性，提高预算会计的执行效力。学校的各个部门要认真贯彻执行绩效考评制度，对执行预算表现优异的员工进行适当的奖励，对执行不到位的员工进行适当的惩罚，通过绩效考评制度，激励员工规范执行预算，实现学校资源利用的最大化。
（二）完善执行预算体系建设
1.落实预算执行责任
职业学校执行预算涉及每个职工，在建立执行预算制度时，要考虑执行预算的综合管理，每个部门都应纳入执行预算体系中，每个部门都要设立执行预算标准，将执行预算意识深入到员工的日常工作中，使其在工作中有意识地进行成本控制，形成执行预算的责任意识。
2.执行预算权力下放
完善执行预算体系建设后，要将执行预算的权力下放，将执行预算的权力赋予相关部门，同时也要对权力进行合理的分配，按照等级区分，部门在行使权力时，要注重管理的规范和标准，监督管理工作中的各个环节，将预算管理责任落实到位。
（三）加大预算会计执行效力的控制力度
1.控制预算调整机制的时间
职业学校在建立预算会计管理制度时，会受到外部环境和内部因素的影响，有些影响因素是不可抗拒的，学校在建立预算会计管理制度时，要进行全面的考虑，根据实际情况，保证预算会计管理制度正常运行，相应的也要建设辅助调整机制，由于预算调整具有不可预测性，调整机制的建立需要耗费学校的时间和人力，在预算会计管理制度运行期间，相关的管理人员没有足够的时间和精力投入到机制调整中，所以要严格控制建设调整机制的时间，避免人力和时间的过度浪费，需要设置领导小组，对调整机制进行专业的管理，保证预算会计管理有序进行。
2.加大预算的执行力度
职业学校的预算会计管理制度要与财务管理制度进行融合，两种制度在运行过程中，可以相互弥补、相互配合，在财务管理制度的支持下，才能进行有效的预算执行，执行预算管理和财务管理都影响着学校各项经营管理活动，而预算执行管理是财务管理的关键环节，要加大预算的执行力度，严格控制学校的费用支出，保证费用支出的合理性，确保学校财务管理工作有序进行。
3.加大预算分析的控制力度
职业学校的預算会计管理工作不够完善，对执行预算没有足够的重视，在财务管理工作中，重视资金的流入，忽略了会计数据的作用，没有具体分析会计数据的来源，长时间的运行下，财务问题比较突出，所以职业学校进行会计核算时，要根据以往数据，与现今数据做对比，将实际支出和预算数据做比较分析，确定会计数据的准确性，作为下一学年预算会计的参考。预算分析要具有专业性和科学性，预算分析包括学费收入、人员支出、学生人数等关键信息，通过预算会计，判断学校本学年的财务收支是否平衡，如果收支失衡，使用预算调整机制，将影响因素排除，实现预算额度与实际支出额度的平衡。
4.实现预算会计控制全面信息化
职业院校要建设预算会计管理系统，充分应用互联网技术，实现预算会计执行效力的信息化管理，将职业院校的预算会计信息下发给学校的各个系部，作为执行预算工作的参考，系部将执行信息反馈到管理系统中，财务管理人员可以及时了解各系部的业务活动，以及财务支出信息，可以及时发现问题所在，及时给出调整建议。
关键词：财政分权；转移支付；经济性投资效率；地方政府
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1005-0892（2013）06-0027-07
一、引言
在财政分权背景下，一个国家财政收入安排和财政支出责任在不同层级政府之间的划分，会引起政府间的纵向和横向财政不平衡。当各级政府的自有收入与支出责任不匹配时，就会产生纵向不平衡；当同级政府之间存在财政能力差距时，就会产生横向不平衡。为了使各级政府能够在全国统一的政策框架内履行其经济、社会职责，国家需要通过纵向或横向的政府间转移支付政策平衡差距。在分税制改革以后，我国各级政府逐步开始使用转移支付制度消除这种财政不平衡性。
地方政府投资是指作为公共部门的政府以权力运作方式向社会提供或生产社会需要的公共物品，是实现其经济职能的重要手段之一。地方政府对不同性质的公共物品有着不同的投资倾向。傅勇（2010）将地方政府财政投资分为经济性投资和非经济性投资，前者主要包括交通、能源、通讯、土地等基础投资，包含竞争性项目和基础性项目；后者主要包括教育、医疗、福利保障等公共投资，属于公益性项目。在财政分权体制下，由于绩效考核、转移支付等制度的存在，使得地方政府的投资行为具有倾向性，降低了投资效率。本文主要关注财政分权体制下地方政府的经济性投资效率，从转移支付等制度的角度出发，探究提高地方政府投资效率的路径。
二、文献评述
关于财政分权体制在经济发展过程中的作用，理论界还没有达成统一的结论，多数研究文献主要集中在以下两个方面的讨论：一是探讨财政权力和责任向各级地方政府的转移在均衡政府间财政关系和促进经济增长方面的作用。较之中央政府，各级地方政府在资源配置上具有信息优势（Oates，1972），对促进当地的经济发展具有积极性。二是由于公共物品供给的外部性和规模经济等特点，财政分权体制带来了发展低效率和配置不均衡，减缓了地方经济的增长。Davoodi和Zou（1998）利用46个包括发展中国家和发达国家1970-1989年间的面板数据，研究发现在发展中国家的财政分权与经济增长之间呈负相关关系，而在发达国家两者间却没有关系。
1.财政分权、转移支付在均衡政府间财政资源和促进经济增长方面的作用
中央政府和地方政府在分税制后的收入重新划分造成了地方政府间财政收支不平衡。中央政府通过转移支付手段平衡地方政府间的财政差异，目标是使各地区间财政能力或公共服务水平均等化。朱玲（1997）认为，财政转移支付的过程和预期的结果，也是财政的资源配置功能和收入再分配功能的一种体现。缩小地区差距的内涵应从缩小地区间财政资源配置差距的角度人手，加大转移支付在地区间公共服务和生活水平方面的投入力度。江孝感（1999）则从如何控制政府间转移支付适度规模出发，提出了公共服务、平衡地方间发展、实现中央宏观调控、不影响地方积极性发挥等四个方面的标准。陆铭（2007）认为，转移支付能够割断市场分割和财政收入之间的联系，降低地方政府的割据行为，从而更有效地发挥中央政府宏观投资调控作用，优化资源配置。沈坤荣和付文林（2006）利用我国各省的数据研究发现，地方政府支出比重提高，经济增长率会上升，认为通过规范化的政府间转移支付可以改善欠发达地区的公共基础设施，从而有利于我国的长期经济增长。李文军、唐兴霖（2012）提出制定《转移支付法》，以实现地方政府公共服务均等化。
2.财政分权、转移支付政策执行的负面效果
近年来的研究开始关注在经济增长过程中分权所带来的结构性变化，如在一定程度上造成了城乡分割和地区分割。王永钦（2007）等认为，政治集权下的经济分权给地方政府提供了发展经济的动力，尤其是完成了地方层面的市场化和竞争性领域的民营化。但是，内生于这种激励结构的相对绩效评估又造成了城乡和地区间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等问题。
考虑到财政分权带来的一些成本，可能成为阻碍地区分工和加剧地方保护主义的原因，所以，根据分权度的测量，王绍光（2002）认为我国已经超出了财政分权的底线。中央政府向地方政府净转移支付中约有三分之二为无条件的转移支付，这种设计至少有两个缺陷：首先，这些转移支付的目的不是为了解决地区间不平衡，相反，很大程度上强调地方的既得利益。其次，政府间转移支付的分配缺乏明确的标准，即对地方财政能力和需求的科学测度，导致了不规范的分配模式，鼓励了地方政府讨价还价的行为（马俊，1997）。
江庆、李光龙（2010）根据1998-2007年安徽省61个县（市）财政数据，运用基尼系数和泰尔指数分解法对这些县级财政差距进行地区和收入来源分解，发现安徽省县域财政差距呈现扩大趋势，区间差距对总体不平等差距贡献率呈扩大趋势，转移支付项目中的专项转移支付、原体制补助税收返还是造成县级财力差异的主要原因，一般性转移支付没有起到均衡县际间财力差距的作用。殷德生（2005）的研究则认为，与最优的经济发展水平相适应，存在着最优财政分权水平，这一水平取决于中央政府和地方政府的财政支出分别占实物资本与人力资本的份额。他对我国1994年财政体制改革以来的财政分权对经济增长和地区经济发展不平衡的影响进行了经验检验，结果表明，我国的财政分权水平既未能有效地促进地区的经济增长，又加剧了地区经济发展的差异程度。未来我国财政制度改革的挑战更多的是如何选择适度的分权水平，在促进经济增长的同时缩小地区经济发展的不平衡。
平新乔、白洁（2006）认为，我国的财政分权在充分发挥其积极作用的同时，依然存在一些突出的体制性和机制性问题。首先，规模巨大的中央预算内收入会使得地方政府千方百计扩大其预算外收入，以保证经济性投资水平，甚至较多地运用地方政府融资平台，从而过早地透支了地方经济发展的潜力。其次，由于缺乏有效约束，地方政府预算外支出的规模效应递减，效率低下。最后，城市化水平和地方政府对城市公共管理方面的支出负相关，这表明我国的工业化进程和城市化进程并不一致，也表明地方经济性投资与非经济性投资并未均衡发展。中国社科院经济所宏观组（1999）也认识到财政分权体制对投资的影响：一方面可能导致投资饥渴症，进而导致“经济过热”，造成经济波动；另一方面，转轨时期体制对经济发展政策的执行障碍，形成体制性的紧缩。
本文在前人大量研究的基础上，侧重于财政分权、转移支付等对地方政府经济性投资供给效率的实证分析，并综合考虑了其他体制性影响因素：（1）将地方政府经济性投资效率或质量作为被解释变量，而将各种人均经济性投资供给和其他影响因素作为解释变量；（2）以经济性投资增长效率作为经济性投资供给效率或质量代表变量，在考虑了数据可获得性的情况下，采用FICOR指标进行考量；（3）在前人研究的基础上，考虑了地方政府治理因素中权力寻租、腐败因素对经济性投资供给效率的影响，综合运用了反腐败指数和人均行政负担费用等相关指标变量。
三、计量模型、指标选择和数据分析
本文采用面板数据模型，数据主要来源于《新中国60年统计资料汇编》、各年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》，并经过相应的指数平减处理，数据涵盖我国30个省（区）市（根据统计需要，在1997年后将重庆的数据并入四川），时间跨度为1993-2005年。
本文参考Zhuravskaya（2000）、Faguet（2004）、World Bank（2006）、张军等（2007）以及傅勇（20lo）的模型，建立如下回归模型：
其中，HCOR表示投资增长效率，下标i和t分别代表第i个省份和第t年，α、β、η分别是各变量的系数或系数矩阵，ε是残差项。
投资增长效率（FICOR）主要是指以货币计量的资本性投入与有用产出之间的比率，考虑到指标计算的可获得性。这里采用“边际资本产出率”（ICOR）来衡量地方政府的投资增长效率，即边际资本产出率=经济性投资增加量/GDP增加量。具体而言，选择地方政府GDP增量作为衡量经济产出的指标，选择地方政府基本建设支出和农林、水利、矿产支出（其中部分支出在2002年以前统计口径为地质勘探）的年度增加量作为衡量地方政府经济性投资增加量指标。从理论上讲，该比值越低，说明投资的产出效应越明显，投资效率越高。根据Kaldor（1961）的研究成果，西方7国（美国、英国、德国等）的实际增量资本-产出与经济增长绩效有很强的正相关性，即存在“ICOR低投资效率高经济增长绩效好”的关系。
为了考虑财政分权、转移支付对地方政府经济性投资效率的影响，回归方程的右边加入以下变量：财政分权度（DC）、一般性转移支付（TRANSA）、专项转移支付（TRANSB）、预算外财政收入（EXTRA）、政府治理（GOVERN）。
财政分权度（Dc）反映地方政府财政自主性的大小，财政越分权，地方政府的自由度就越大，就越有可能按激励方向改变行为模式（傅勇，2010）。过度集权或者过度分权都不利于经济增长，因此，理论上可能存在一个最优财政分权度，并与最优经济增长水平相适应。刘金涛、曲晓飞（2008）以地方预算内支出和预算内收入的最大值与地方预算外收入加和，并将其与全国预算内外总支出的比值作为计算财政分权度的指标。梁军、宋迎春（2004）则用“收入分权度”作为衡量财政分权度的指标。林毅夫、刘志强（2000）在控制了同时期其他各项改革措施的影响后，发现财政分权提高了省级人均GDP的增长率，验证了财政分权可以提高经济效率的假说。
本文主要参考孙蚌珠、刘翰飞（2010）的方法，考虑到数据的可得性和合理性后，控制投资规模和人口数量之间的可能存在的正向关系，采用以下人均指标衡量财政分权度：
以上三个指标分别表示地方政府拥有的人均支出负担、承担的人均收入资源、扣除转移支付后收人满足支出的程度。在此，运用主成分分析法（PCA）对上述三个财政分权度指标进行整合，构造了一个描述财政分权度的综合性指标（DC）。
财政分权下的中央向地方转移支付（TaANs）规模庞大，落后地区显著依赖转移支付来维持公共物品的供给，同时转移支付也越来越体现出平衡地区财政差距的性质（傅勇，2010）。这种中央政府向地方政府的纵向转移支付往往存在所谓的“蝇拍效应”，即转移支付对公共支出增加效应远比自有财政收入增加所带来的效应要大（0ares，1999），这也是分权体系下政府转移支付存在的首要原因。在此，选用人均一般性转移支付水平（TRANSA）和人均专项转移支付水平（TRANSB）分别衡量两种自上而下的转移支付对地方政府经济性投资效率的影响。
财政分权以来，中央政府在预算内的收权控制导致了地方政府寻求更多的预算外自。预算外财政收入（EXTRA）主要有两个来源，即土地出让金净收益返还和统筹部门预算外收入（含国有投资收益、各类存款利息等）。李婉（2010）发现各省预算外收入占其预算内外收入之和的比重，基本都达到30%甚至40%多，有些省份在一些年度该比例甚至达到了60%多。转移支付在一定程度上促使了预算外财政收入的膨胀。平新乔和白洁（2006）研究表明，财政预算外收入是基础设施投入的重要来源。㈣在分权模式下，地方政府将寻求更多的预算外收入进行地方投资，拉动地方GDP增长。在此，采用人均预算外财政收入指标作为影响投资增长效率的第四组变量。
政府治理（GOVERN）是本文的第五组变量，包括政府腐败指数（ANTICOR）和人均行政费用负担（BURDAN）两个指标。政府腐败指数（ANTICOR）=各地区公职人员贪污贿赂立案数/经济案件总立案数，该指数越高，意味着地方政府经济腐败程度越高。Mauro（1998）认为，在物质基础设施和城市建设中的投资活动包含更多的寻租和腐败机会，这与经济性投资的巨大经济价值是相关联的。另外，人均行政费用负担也从另一个侧面反映了地方政府的治理水平，即较高的人均行政费用负担表明了经济性投资过程中较低的政府治理水平。
四、实证结果分析
将全部样本按照分权程度分成高分权和低分权两组（DC大于0的一组为高分权组，DC小于0的一组为低分权组）分别进行估计，得到表1的八组回归结果。其中，DW值显示无序列相关，基本符合模型的设定要求。
通过对表1的分析，可以得到实证结论如下：
第一，财政分权提高了地方政府经济性投资效率。从回归结果来看，高分权组系数的绝对值比低分权组的要大，且为负向影响，在1%或5%的水平下统计显著。这说明分权程度越高，地方政府单位投资的产出越高，经济性投资效率越高。
第二，地方政府预算外收入并未有效地改善地方政府投资效率，即可支配的预算外资金越多，地方政府经济性投资效率反而越低。产生这一问题的原因可能是由于现行政策对地方政府预算外资金的约束性较差，地方政府可能倾向于利用预算外资金为自身谋福利，不去考虑投资效率，增加了地方政府融资平台的风险。
第三，专项转移支付和一般性转移支付对地方政府投资效率产生了差异性影响。回归结果显示，专项转移支付在1%或5%的水平下显著，且系数为负。这说明中央政府增加1个单位的专项转移支付，地方政府经济性投资边际资本产出率降低16%～29%，投资效率得以提高。同时，一般性转移支付没有起到提高地方政府投资效率的作用。回归结果显示，人均一般性转移支付前的系数为正，说明在一定程度上降低了地方政府经济性投资效率，这与一般性转移支付的上级约束程度较低有关。所以，需要进一步完善现行的一般性转移支付制度。
第四，地方政府的腐败程度和行政费用负担对经济性投资效率存在负面影响。从实证结果来看，该指标前的系数为正，说明了地方腐败案件的高发和行政费用负担的高企显著地降低了地方政府经济性投资效率。众所周知，经济性投资领域是腐败行为的“高发区”和行政费用的“高负担区”。所以，在地方政府经济性投资领域，有必要进一步强化政府治理水平，即降低腐败发生率和提升行政费用支出效率，以改善投资效率。
五、研究结论与对策建议
财政分权改革是我国经济体制改革的重要组成部分，在这种分权体制的背景下，中央政府需要运用一些措施来约束地方政府的经济性投资行为，对于改善地方政府经济性投资效率具有一定的促进作用。但是，更多方面的影响因素制约了投资效率的进一步提升。根据上面的实证结果，主要提出以下的研究结论和对策建议。
（一）研究结论
本文的实证研究发现，财政分权程度的提升有助于改善地方政府经济性投资效率。这个结论和大多数文献所得出的财政分权提高了地方政府投资效率的结论相一致。但是，预算软约束特性决定了地方政府预算外收入在经济性投资领域的支出对投资效率产生了一定的负面影响。在经济性投资效率改进方面，专项转移支付具有一定的正向促进作用，而一般性转移支付则具有负向的促进作用。同时，以腐败程度和人均行政负担费用所反映的地方政府治理水平影响了经济性投资的质量，因而加强地方政府治理水平可以提高投资效率。
（二）对策建议
1.更加重视财政分权对地方政府投资效率改善的正向作用。在肯定这种分权促进作用的同时，应进一步深化我国的财政分权体制改革，破除体制，更多地赋予地方政府投资决策权，改善经济性投资效率。
2.强化预算外收入的规范管理机制。1997年以后，尤其是1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右，形成了地方财政自由支配资源的主体。总体来说，预算内财政相对起到了缩小地区间收入差距的作用，而预算外财政则扩大了地区间的收入差距，增加了不均衡性，降低了投资效率。因此，一方面更加合理地分配中央政府和地方政府的税收收入，增加地方政府的主体税种，并赋予地方政府一定的税收立法权，在法律的框架下规范预算内收入；另一方面，将地方政府预算外收入纳入预算管理体系中，加强规范管理，增加预算外资金支出的透明度。目前地方政府预算外资金管理也逐步得到了中央政府的重视，如财政部颁发了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出则通过公共财政预算或政府性基金预算进行安排。
[关键词]商业银行；支付结算；业务；改进
[作者简介]伍立凌，广西广播电视大学经管学院讲师，南京大学工程管理学院研究生课程进修班学员，广西南宁530022
[中图分类号]F832.33 [文献标识码]A [文章编号]1672－2728(2007)10－0077－05
作为银行的一项基础业务，支付结算业务关系千家万户，是商业银行联结客户的纽带，其业务发展情况直接关系到银行的整体运营及生存状态。本文试根据广西区内各国有商业银行的基本情况就此项业务的改进作一粗浅的探讨。
一、支付结算业务的意义和作用
(一)支付结算业务是国有商业银行在微利时代的产品创新基础
随着国内银行业的竞争日趋激烈，特别是随着国家收紧信贷、严控建设用地、清理新开工项目等一系列宏观调控政策措施的逐步落实到位，加上近年来证券市场逐步发展，人们逐步建立了投资意识，储蓄资金分流严重，银行业存贷款利差急剧缩小，经营成本持续上涨，盈利空间不断变小。再加上历史形成的大量呆、坏账无法收回，甚至还被迫为大量的“应收利息”缴纳营业税及附加税费，种种事实都表明，商业银行已进入了微利时代。国有商业银行依靠传统的银行业务所带来的利润将越来越小，必须寻求和开拓新的途径来扩展利润。
纵观国际金融发展史，商业银行中间业务的发展已有160多年的历史，尤其是近几年来，许多西方国家商业银行的中间业务收入不仅成为其经营收入的主要来源，而且大有赶超利息收入之势。随着金融创新的不断发展，中间业务的内涵和外延发生了重大变化。支付结算业务作为中间业务收入的重要组成部分和产品创新基础，它的发展应成为增强竞争力、增加收益的有效途径之一。
(二)支付结算业务关系到国有商业银行的资金营运与企业生存
支付结算是社会经济活动中资金运动的重要环节，结算环节畅通与否、结算速度快慢、结算管理工作力度强弱，直接关系到企业生产经营和银行的资金营运、自身的整体形象及生存。作为国有商业银行联结客户的纽带，支付结算业务直接反映国有商业银行服务水平，是国有商业银行适应市场环境，增强获利能力的重要手段。
(三)支付结算业务在国有商业银行业务经营与管理中的作用
支付结算业务不仅为国有商业银行广大客户办理支付结算活动提供了便捷的服务，同时也为国有商业银行带来了安全、稳定的收益，是国有商业银行汇集闲散资金、扩大信贷资金来源的重要手段，其在国有商业银行业务经营与管理中的作用无疑是重要的。但长期以来由于支付结算业务的直接收益在商业银行经营利润中的占比较低(例如，广西某国有商业银行2006年支付结算收入为6309万元，经营利润14.16亿元，支付结算收入仅占经营利润的4％)，因此在业务经营与管理中的地位很低，尚未得到足够的重视，其潜力也未得到充分挖掘。
(四)支付结算工作在建设社会主义新农村和服务县域经济中的重要作用
2007年全国金融工作会议明确了商业银行改革面向“三农”、整体改制、商业运作等总原则。以广西为例，广西目前共有88个县(市区)，748个镇，576个乡，县域面积23.09万平方公里，占全区总面积的97.5％，人口4357万人，占全区总人口的$8.47％。新农村建设为国有商业银行提供了发挥优势、发展壮大的广阔舞台及历史机遇，面对农业重新确定国有商业银行的市场定位，做好农村支付结算工作，提高农村支付结算服务水平，对满足农村多层次的支付结算需求、加快农村地区资金流转、提高资金使用效益、促进建设社会主义新农村和服务县域经济具有极其重要的作用。
二、当前国有商业银行支付结算业务方面存在的主要问题
(一)法规、政策及制度建设方面的问题
1．支付结算业务法规制度仍需完善
支付结算法律法规在一定程度上滞后于支付结算业务发展变化的要求。部分支付结算法律法规需要修改或废除，同时，涵盖新业务、新系统的法律法规亟需出台。支付结算法律法规对维护结算秩序的保障作用尚待进一步加强。例如，《票据法》《支付结算办法》等法规制度需要进一步修订与完善。一是基层金融机构在受理票据时不仅要依据《票据法》《支付结算办法》的规定进行审查，同时还要依据《人民币结算账户管理办法》《现金管理实施细则》的要求，审核支票的用途，增加了对受理票据的附加条件，违反了《票据法》中“见票即付”的规定；二是现行的法律、法规大多是针对银行而言，对企业恶意贴现、提供虚假资料套取银行信用、票据资金的使用与票据上填写用途不符等行为的处罚明显不够，缺乏对企业违规行为的监督；三是现行的支付结算法规制度不能适应电子业务发展的要求，缺乏在网络信息技术发展环境下创新支付业务的法律规范，缺少增强法规制度观念和严格执行制度的行为责任。
2．支付结算管理体制有待进一步理顺
2003年修订的《人民银行法》和《商业银行法》规定，支付清算系统的监管权由人民银行行使，支付结算规则的制定由人民银行会同银行监督管理部门进行，其他有关结算纠纷、结算举报的受理和处置以及结算违规行为的查处由银行监督部门承担，这在一定程度上割裂了支付体系的内在联系，增加了支付体系监管的协调成本，削弱了支付体系监管的效率，对当前结算秩序的稳定构成了威胁。
3．支付结算服务收费政策仍需完善
虽然2003年10月1日起实施的《商业银行服务价格管理暂行办法》规定了商业银行的服务价格分别实行政府指导价和市场调节价，这在一定程度上解决了国有商业银行长期以来成本收益不一致的问题，但仍存在部分结算业务服务收费不合理、收费只是象征性的现象。据测算，部分结算业务收费仅为银行办理业务所付出成本的1／20(比如银行承兑汇票异地托收按规定只能收取l元的邮电费，但目前各行为确保安全大都采用特快专递来进行托收，每件国内特快专递的费用为22元左右)。一些结算业务收费没有明确定价，或者是缺少行业性统一规定，结算收入占营业额收人的比例偏低。
(二)支付结算人员缺乏业务知识培训，工作积极性不高
1．支付结算业务知识培训工作尚待加强
目前支付结算工作在部分行没有受到足够的重视，部分管理层认为支付结算是简单的业务操
作，不需要太多的业务技能和专业知识，不注重对支付结算人员的岗位培训，以自学为主。特别是一些新的支付结算业务，基本没有经过系统的业务培训，人员素质和结算技能难以满足基层金融服务的需要。例如，某商业银行网内往来系统(3．O版)已上线运行几个月了，但部分结算业务人员对该系统基本概念、运行方式、安全控制方式等认识还很模糊；另外有的结算业务人员对什么样的结算业务该收费、收费的标准是什么、收费的依据何在等问题不求甚解，只是凭直觉、记忆或习惯进行收费。
2．支付结算人员工作积极性有所欠缺
由于当前一刀切式的考核体系，部分国有商业银行尚未建立分层次的员工绩效考评机制，没有考虑根据不同考核主体的职责要求建立不同的薪酬制度，这在一定程度上挫伤了结算业务从业人员的工作积极性，从而影响了支付结算工作质量。
(三)支付结算体系的维护及建设尚待加强
支付系统的运行维护机制尚不健全，支付体系预警系统和应急处理机制尚不完备，局部性系统瘫痪事件时有发生。由于票据截留系统、电子验印系统、支付密码系统建设的滞后，犯罪分子利用票据、银行卡、网上支付等结算工具和结算方式进行诈骗的活动十分猖獗。
支付系统的利用率较低，存在资源浪费现象。大小额支付系统尚未实现与同城清算系统、反洗钱现场监管软件系统的链接，账户管理系统尚未实现与征信系统、工商系统、税务系统的链接。
(四)当前商业银行支付结算业务收费方面存在的问题
1．支付结算业务收费政府定价标准较低，银行人不敷出
目前支付结算业务收费政府定价标准明显偏低，远远无法覆盖商业银行为提供支付结算业务服务所支出的各项成本，导致部分银行业经营管理者产生“支付结算工具不可缺少，服务不应加大投入”的思想，从而形成恶性循环。随着经济发展带来的支付结算业务量的不断增加，进而出现支付结算业务成本增加、收益减少、品种创新乏力、结算工具单一、服务质量下滑的局面。
2．支付结算业务收费价格的管理部门多
目前支付结算业务收费价格的管理部门多，有国家发改委、人民银行总行、银监会、各地人行及物价部门、商业银行总行及相关部门等。价格的执行文件多且时间跨度长，目前还在执行的最早的文件为发改委即原国家计委在1996年出台的文件。手工收费的项目多，有的是银行出于拓展客户的需要，有的是结算人员由于学习不够或疏忽，存在有些应收支付结算服务收费项目不收或漏收现象，这在一定程度上影响了国有商业银行中间业务的收人。
(五)支付结算产品在营销过程中存在的主要问题
由于部分国有商业银行对支付结算产品营销还处于起步阶段，主要使用的还是较传统的营销手段，未能适应当前金融市场发展的需要。
1．经营方式限于思维定势，营销阶段尚为初级
经营方式还较大程度地停留在过去的一些习惯思维和做法上，在营销中还是停留在传统的以产品作为导向的阶段。没有建立起与客户长期双向沟通的关系，也没有把整合市场营销管理提高到总揽全局业务经营的高度来认识，很少把金融产品的市场营销与金融服务作为一个有机整体进行系统分析研究，导致这些研究基本上停留在初级阶段。
2．营销实践经验、营销人才及营销运行机制缺乏
由于缺乏丰富的营销实践经验、专业的营销人才及有效的营销运行机制，国有商业银行市场营销作用微弱。在应用营销手段的实践上，国有商业银行缺少经验，缺乏相应的营销人才。这不仅导致银行在对自身的支付结算产品业务进行整合营销中缺少系统的理论根据，而且局限性较强，缺乏现实上的指导意义，缺乏营销运行机制。组织机构中既没有设立营销管理部门，也没有建立起以营销管理为核心的业务管理体制。具体营销策略的可比性、可操作性和可检验性都不尽人意，已有的营销活动也缺乏系统规划和设计，导致市场营销还未起到应有的作用。
三、改进支付结算业务的对策建议
(一)完善支付结算法规体系，确保支付结算业务发展有法可依
随着我国社会主义市场经济发展的日新月异，经济交流日趋频繁，支付结算业务活动已经深入到社会经济生活的方方面面。支付结算业务是金融行业服务于社会的重要环节，其政策法规的执行效果将直接关系到国民经济的发展状况，提高支付结算制度的权威性有助于国民经济的健康发展。因此，建议相关部门尽快修订《票据法》和《支付结算办法》，健全和完善支付结算法规体系，为支付结算业务的健康发展提供法律保障。
(二)加强支付结算业务队伍建设
1．加强从业人员综合素质培训，提高业务队伍整体素质
首先，要将思想教育和职业理想、职业纪律、职业技能教育列为常规管理工作。通过此类教育增强支付结算人员敬业爱岗的主人翁责任感，强化其职业道德意识。
其次，要加强法制教育。要定期培训支付结算人员，以《人民银行法》《商业银行法》《票据法》《支付结算办法》等有关金融法律法规为重点学习内容，使其掌握如何运用法律手段处理支付结算业务的专业技术问题，以此保证支付结算秩序的稳定。
最后，要经常组织现职在岗人员进行短期培训或业务学习。在培训或学期中结合相关人员的本职工作进行具体专业考核，由此提高支付结算人员的专业理论知识和技术水平。
2．建立科学有效的考核与奖励机制，调动员工工作积极性
通过建立科学有效的考核与奖励机制，激发支付结算人员工作的积极主动性与责任心，以此保证支付结算工作的质量。
(1)改进绩效考评。要改变当前一刀切式的考核体系，逐步对各行实行分类考核，在考核指标体系中设置共同类指标和个性化指标。共同类指标主要包括存款、中间业务收入、利润、资产质量、人均效益等指标；个性化指标可依据当地市场特色确定，同时还要根据各行个性赋予考核指标以不同权重，引导各行扬长避短进行特色化、差别化经营。比如桂林、北海的旅游业，柳南的汽配业，宾阳、合浦的特色手工业，崇左的制糖及边贸业等。
(2)创新绩效考核机制。合理确定业务经营计划，实现绩效考核由数量增长型向内在价值型转变，将内控评价指标作为基层行和网点绩效考核的重要组成部分，引导其在调整结构和防范风险的基础上发展业务、提高效益。
(3)建立分层次的员工绩效考评机制。以分层考核为导向，根据柜员岗位、管理岗位等不同考核主体的职责要求，突出不同的考核重点，建立不同的薪酬制度，推进员工考核精细化，建立分层次的员工绩效考评机制，奖优罚劣、和谐竞争。同时，也要加大对结算业务从业人员业务无风险和无差错奖励制度，从而调动结算业务从业人员的积极性。
(三)进一步加强支付结算体系的维护及建设
为加强维护现有支付结算业务系统，努力做好
支付结算新系统上线的各项准备工作。国有商业银行应与各相关部门密切配合，维护好目前在线运行的大额支付系统、小额支付系统、网内往来系统、现金管理系统等支付结算业务系统，做好支票影像截留系统的各项上线准备工作。
1．对现行的支付系统进行不断的版本升级，进一步完善其业务处理功能，增强系统的安全性。
2．建章立制，提高系统运行质量。大额支付系统、小额支付系统上线运行后，系统运行管理模式、岗位设置、工作内容等都发生了变化，原来的运行管理制度和操作规程已不适应新系统要求。应根据系统运行的具体模式、操作特点、岗位要求，修订原有的内控制度，规范业务操作流程，明确岗位的设置和各岗位职责权限以及合理兼岗。确保各项操作有章可循、各个岗位有规可遵，相互制约，相互监督，确保清算资金安全运行。
3．建立支付危机应急组织体系，建设灾难备份系统，制定支付体系预警系统和应急处理机制，对诸如恐怖袭击、骇客攻击等突发事件要制定应急预案和处置预案。组织体系实行逐级负责的原则，各级金融机构分支机构设立支付危机应急领导小组，具体负责上报和处理本机危机，防止灾难事件的发生。
(四)充分发挥支付结算服务收费杠杆的引导作用
国有商业银行要充分利用支付结算服务收费杠杆引导不同的客户群体使用不同的产品，实现个性化支付结算服务。利用银行的资源，针对不同层次的客户，利用各种支付结算服务方式之间不同的收费引导他们使用不同的产品。
比如对外出务工的劳务人员，引导他们通过“漫游汇款”进行汇款，这样一是资金安全有保障，二是资金到账时间快，三是不用在银行开户、不用支付账户服务费或卡的年费，四是汇款人及收款人所需办理的手续都很简单。
对信用良好的农产品加工龙头企业、农村中小企业或个体农产品收购户，可以通过“量体裁衣”的方式为他们设计合适的支付结算服务套餐，鼓励他们使用支票等非现金支付手段，以节约费用支出、降低结算风险。
(五)积极开发新产品，提高营销效力
国有商业银行应加大支付结算新产品开发力度，在“视觉、听觉、触觉”等方面提高国有商业银行支付结算产品营销的效力，以支付结算新产品与特色服务提高国有商业银行核心竞争力。
1．根据客户需求开发个性化支付结算新产品。国有商业银行应完善结算方式，疏通结算渠道，根据市场需要创新研发能够满足客户多样化支付结算服务需求的结算新品种。具体而言，即国有商业银行可根据不同层次客户群体的个性化需求，在现有的支付结算方式的基础上有针对性地为高端客户提品方案，同时又兼顾中小客户的需求，在收费、资金到账时间上满足不同客户的需求。比如目前在部分商品经济较为发达、银行网点分布稀疏的农村地区对银行卡(存折)跨行取现的需求较强烈，而现有的技术手段完全可以实现。国有商业银行应通过必要的市场调研，算好成本账，经过可行性分析后尽快着手研发。
2．整合服务流程，创新服务理念，树立“服务是产品的延伸”的观念。金融业是服务行业，金融产品的好坏完全是由客户凭着自己所体验到的服务水平来评判的，因此，提高支付结算产品的营销效力必须建立在各级员工为客户提供优质服务的基础上。
3．统一经营理念，提高国有商业银行形象。当前，各商业银行支付结算产品越来越趋于同质化，产品的竞争就演变为品牌和银行形象的竞争。因此，国有商业银行引进科学的现代企业形象策略，从企业内部构筑统一的企业精神、管理文化和行为规范，外部设计统一的机构实体显示和识别系统，既是现代银行经营管理的需要，又是开展市场整合营销活动的基础。通过整体形象的改善，使国有商业银行市场营销的载体更加丰富，可以不断提高银行的知名度，增进公众的信任度，加强员工凝聚力，提高国有商业银行的经济效益。
4．整合产品宣传方式，开展公关活动。通过各种传播工具和方式对支付结算产品进行宣传。采取“一个声音、一个面目”的表现手法，使所有的传播信息均呈现一致的模样与个性。开展公关活动以强化与消费者的沟通，树立国有商业银行良好形象。国有商业银行从事的整合市场营销活动不同于一般的业务经营，虽然其目的是销售金融产品，但注意力更多是放在银行与客户关系的培育上。可以说，整合市场营销也是一种文化交流，通过这种文化交流，一方面升华银行形象，树立其特色品牌；另一方面也借此增强银行对客户的吸引力，获取客户的情感认同，因此，要进行企业形象的整合塑造。
5．加强营销队伍建设，提高营销技能。坚持激励与约束并重、普遍提高和重点培养相结合，加大人才培养力度，采取得力措施提高营销队伍素质，为满足各行产品营销需求奠定良好的基础。
(六)加强支付结算业务宣传力度
国有商业银行需要进一步疏通和完善支付结算政策传导机制，做好面向社会大众的结算业务宣传工作。
依托现代信息技术的发展，充分利用新闻媒体、互联网络普及支付结算业务基本知识教育。设置专项宣传资金加大宣传力度，可以在企事业单位、社区建立固定的宣传渠道，定期印发宣传材料，介绍结算业务基本技能及推广结算业务新品种等等。通过广告宣传栏、宣传手册等多种多样的方式，做到结算业务家喻户晓。对于某些个性化的问题，可以通过国有商业银行设置的咨询点、咨询电话直接进行银行与客户的双向交流，提高宣传效率。针对部分较为共性的难点问题，可以通过交流会、座谈会等方式与企事业单位、社区居民加强交流、沟通，将国家制定的各项结算政策规定宣传到位。
