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一、听取和审议报告
（一）法定报告
1、审查和批准县人民政府关于2012年县本级政府预算
审查的重点：预算分解方案的合法性、完整性，法定支出和重点支出保障措施，预算执行推进措施等。拟安排在3月召开的县十七届人大常委会第2次会议上听取和审查该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
2、听取和审议县人民政府关于2012年上半年国民经济和社会发展计划执行情况报告
听取和审议的重点：计划指标完成情况，重点项目建设情况，存在的问题及对策，全面完成全年目标任务分析等。拟安排在7月召开的县十七届人大常委会第4次会议上听取和审议该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
3、听取和审议县人民政府关于2012年上半年政府预算执行情况报告
听取和审议的重点：上半年收入及支出等预算执行情况，重点项目建设资金使用效益情况，完成全年财政预算任务情况分析等。拟安排在7月召开的县十七届人大常委会第4次会议上听取和审议该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
4、审查和批准县人民政府关于2011年县本级政府决算
审查的重点：县十七届人大五次会议及人大常委会批准预算执行情况，重点保障政策落实情况，民生工程及重大项目资金安排使用情况等。拟安排在9月召开的县十七届人大常委会第5次会议上听取和审查该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
5、听取和审议县人民政府关于2011年度政府预算执行和其他财政收支（同级财政）审计工作情况报告
听取和审议的重点：批准的预算执行情况，重点项目建设资金使用效益情况，财政资金监管情况，上年度审计查出的问题整改落实情况等。拟安排在9月召开的县十七届人大常委会第5次会议上听取和审议该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
6、听取和审议县人民政府关于加强食品药品行政管理监督工作情况报告
听取和审议的重点：相关法律法规贯彻执行情况、依法行政情况、食品药品监督管理情况等。拟安排在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该报告。由法工委、办公室具体组织实施。
（二）专项工作报告
1、听取和审议县人民政府关于医药卫生体制改革工作情况报告
听取和审议的重点：全县医药卫生体制改革推进情况，主要做法、取得的经验和效果，进一步推进和完善医药卫生体制改革的思路和措施等。拟安排在5月召开的县十七届人大常委会第3次会议上听取和审议该报告。由教工委、办公室具体组织实施。
2、听取和审议县人民政府关于农网升级改造工作情况报告
听取和审议的重点：农网升级改造推进情况及存在的问题，加快推进升级改造的思路及措施。拟安排在5月召开的县十七届人大常委会第3次会议上听取和审议该报告。由城环委、办公室具体组织实施。
3、听取和审议县人民政府关于农村水利设施建设工作情况报告
听取和审议的重点：农村水利设施建设、管理体制改革、效益发挥现状，存在的主要问题以及加快建设步伐、促进提档升级的措施等。拟安排在7月召开的县十七届人大常委会第4次会议上听取和审议该报告。由农工委、办公室具体组织实施。
4、听取和审议县人民政府关于十七届人大一次、二次会议代表建议办理工作情况报告
听取和审议的重点：代表建议办理工作安排、办理措施、办理结果及存在的问题等。拟安排在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该报告。由代工委、办公室具体组织实施。
5、听取和审议县人民法院关于审判管理工作情况的报告
听取和审议的重点：县法院审判管理工作基本情况，主要做法，取得的效果及存在的问题，进一步推进法院审判管理工作的思路和措施等。拟安排在9月召开的县十七届人大常委会第5次会议上听取和审议该报告。由法工委、办公室具体组织实施。
6、听取和审议县人民检察院关于侦察监督工作情况报告
听取和审议的重点：县人民检察院关于侦察监督工作的基本情况，主要做法，取得的效果及存在的问题，进一步推进侦察监督工作的思路和措施等。拟安排在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该报告。由法工委、办公室具体组织实施。
二、执法检查
对《中华人民共和国社会保险法》的贯彻实施情况进行执法检查执法检查的重点：《中华人民共和国社会保险法》的宣传、贯彻、落实，基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险征缴、社保基金的监管等情况，全县在推进实施《中华人民共和国社会保险法》取得的成果及存在的主要问题等。拟安排在7月召开的县十七届人大常委会第4次会议上听取和审议该执法检查报告。由法工委、办公室具体组织实施。
三、集中视察
（一）对城区供水扩建工程建设情况进行视察
视察的重点：城区供水扩建工程项目现状、项目规划、项目争取及建设建议。拟安排在8月开展视察，在9月召开的县十七届人大常委会第5次会议上听取和审议该视察报告。由城环委、办公室具体组织实施。
（二）对工业项目建设情况进行视察
视察的重点：工业项目建设总体情况，在推进工业企业转型升级、加快发展中存在的问题及建议。拟安排在10月开展视察，在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该视察报告。由财经委、办公室具体组织实施。
（三）对全县义务教育均衡发展情况进行视察
视察的重点：全县义务教育均衡发展的现状、存在的问题及建议。拟安排在10月开展视察，在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该视察报告。由教工委、办公室具体组织实施。
（四）对校车安全管理工作情况进行视察
视察的重点：校车安全管理现状、存在的问题及建议。拟安排在10月开展视察，在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该视察报告。由教工委、法工委、办公室具体组织实施。
四、工作评议
对县人民政府工作部门和本行政区域内不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关以及具有社会管理职能的其他组织和企事业单位的工作情况，采取代表推荐、常委会会议票决的方式，确定4个单位进行工作评议。
评议重点：贯彻执行宪法、法律和法规情况；贯彻落实党的路线、方针、政策情况；落实县人大及其常委会决议决定、审议意见情况；履行部门职能及人民群众反映的热点问题整改落实情况；专项工作完成情况；办理人大代表议案和建议、批评、意见情况；公职人员履职情况；常委会认为需要评议的其他事项。拟安排在3月召开的县十七届人大常委会第2次会议上票决决定2012年度4个评议对象。由办公室具体组织实施。
五、其他
（一）根据县人大常委会《对“一府两院”专项工作报告满意度测评办法》和《跟踪监督暂行办法》的规定，在认真审议的基础上，围绕推进专项工作提出审议意见，并对县人民政府关于医疗卫生体制改革、农村水利设施建设、农网升级改造、县人民法院关于审判管理、县人民检察院关于侦察监督工作等专项工作报告和审议意见办理落实情况实行双测评制度，促进专项工作落实到位。
（二）根据《监督法》的规定，结合听取和审议政府专项工作报告，围绕人民群众关注的热点，对医疗卫生体制改革方面的有关事项进行专题询问。
（三）根据《县人大常委会规范性文件备案审查暂行办法》和《规范性文件备案审查工作流程》的规定，认真做好县政府和乡镇人大报备规范性文件的审查工作。
（四）对已列入2012年度监督工作计划的项目，各具体组织实施单位要严格按照《监督法》和《湖北省实施〈监督法办法〉》的规定，按照本计划的要求，各司其职、密切配合、精心组织、务求实效，确保人大常委会的各项监督工作顺利开展。
县人大常委会2012年度议题分解方案
第一次会议（2012年1月）
一、审议有关人事任免议案；
二、审议县人民政府关于2011年政府预算调整的议案；
三、听取和审议县人民政府关于“”法制宣传教育及开展“六五”法制宣传教育工作情况报告，并作出关于开展“六五”法制宣传教育的决议；
四、听取和审议县人民政府关于规范行政处罚工作情况的报告；
五、讨论审议2012年县人大常委会工作要点；
六、审议决定关于召开县十七届人大二次会议相关事项；
七、审议决定县十七届人民代表大会代表资格审查委员会组成人员名单；
八、其他。
第二次会议（2012年3月）
一、审查和批准县人民政府关于2012年县本级政府预算分解情况报告；
二、决定2012年度工作评议对象；
三、其他。
第三次会议（2012年5月）
一、听取和审议县人民政府关于医药卫生体制改革工作情况报告；
二、听取和审议县人民政府关于农网改造升级工作情况报告；
三、其他。
第四次会议（2012年7月）
一、听取和审议县人民政府关于2012年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告；
二、听取和审议县人民政府关于2012年上半年县本级政府预算执行情况的报告；
三、听取和审议县人民政府关于农村水利设施建设情况的报告；
四、听取和审议县人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国社会保险法》贯彻实施情况的执法检查报告；
五、其他。
第五次会议（2012年9月）
一、审查和批准县人民政府关于2011年县本级政府决算情况的报告；
二、听取和审议县人民政府关于2011年度政府预算执行和其他财政收支（同级财政）审计工作情况报告；
三、听取和审议县人民法院关于审判管理工作情况报告；
四、听取和审议县人大常委会视察组关于城区饮用水源项目建设情况的视察报告；
五、其他。
第六次会议（2012年11月）
一、听取和审议县人民政府关于加强食品药品行政管理监督工作情况报告；
二、听取和审议县人民政府关于十七届人大一次、二次会议代表建议办理工作情况报告；
三、听取和审议县人民检察院关于侦察监督工作情况的报告；
四、听取和审议县人大常委会视察组关于工业项目建设情况的视察报告；
五、听取和审议县人大常委会视察组关于义务教育均衡发展情况的视察报告；
六、听取和审议县人大常委会视察组关于校车安全管理工作情况的视察报告；
七、其他。
第七次会议（2013年1月）
一、讨论初审县人大常委会工作报告；
二、讨论初审县人大常委会2013年工作要点；
刑事立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督，是修改后《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能，它既反映了依法治国的内在要求，也体现了现代民主法治的最高追求。从实践来看，检察机关履行这一职能，对于减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严的问题具有重大作用，也是保护当事人合法权益的有效途径。然而，从近两年来我院办理的立案监督案件情况看，立案监督工作仍存在着一些不容忽视并亟待解决的问题。
一、办理立案监督案件存在的主要问题
1. 案件线索来源少，阻碍了监督工作的开展。实践中，我们获取立案监督线索主要有两种途径：一是通过审查公安机关案卷材料发现；二是被害人向我院的控申部门控告和申诉。而通过被害人或当事人的控告与申诉这一途径，由于我们并不掌握发案的第一手资料，对公安机关的立案活动缺乏知晓权，不能掌握公安机关的立案情况，再加上多数被害人法治意识的欠缺，只知道向公安机关报案，在公安机关不受理，自己的权益得不到保障时，根本不知其享有向检察机关控告的权利，所以，依靠这种途径获取监督的线索也不够通畅。因此，立案监督案件线索来源少，信息渠道不畅通，成为当前制约立案监督工作发展的瓶颈问题。
2. 公安机关执法不严格，影响监督效果。 由于近年来，公安机关把检察机关开展的立案监督工作也作为执法责任考核的内容之一，因此对于检察机关立案监督的案件，当检察机关发出要求说明不立案理由通知书后，公安机关则变通手法，将立案日期提前。有时对立案后的案件侦破不积极，消极应付，甚至采取拖延的办法对抗。表面上看是作出了立案决定，而实质上不进行侦查，把案件挂起来，造成案件久拖不决，使公民的权利无法得到保障。
3. 检察机关内部机构不完善，监督力度不到位。《人民检察院刑事诉讼规则》第372条和373条规定，检察机关的立案监督职能分别由侦查监督部门和控告申诉部门行使，实践中容易混淆二者的监督界限，造成部门之间在协调与确定管辖上消耗成本，影响监督的质量和效果。由于没有设立专门的立案监督部门和专门办理立案监督案件的人员，因此对于没有进入诉讼程序且被害人没有提出控告的案件，不能有效行使立案监督权。有时即使发现应立不立的案件，通常也是启动立案监督程序，督促公安机关立案了事。而对于公安机关立案后的立而不侦、久侦不结的情形却缺乏跟踪监督，客观上也使得立案监督流于形式。
二、解决对策
1. 采取多种措施，拓宽线索渠道。一是要加强立案监督工作的宣传。结合检务公开，采取多种形式，大力宣传法律赋予检察机关的立案监督职能，使有关部门和广大人民群众熟悉和了解，从而懂得如何用法律武器来维护自己的合法权利，做到告状有门，鼓励群众大胆检举、控告，扩大立案监督线索来源。特别是在侦查机关受理报案场所应该张贴有关立案监督的法律规定，并要求侦查人员在向当事人宣布不予立案的时候，告知其有向检察机关申诉的权利，使侦查机关的立案活动纳入检察机关的监督之下。二是要及时掌握公安机关发案、受案、立案情况。检察机关侦查监督部门办案人要经常深入公安机关，定期查阅其发案、立案登记，审查其立案活动是否合法，所作立案或不立案决定是否正确，有无不破不立、以罚代刑、以教（劳教）代刑、等情况。对公安机关作出行政处罚的一些重点案件也应定期予以审查。针对某些疑难复杂的发案情形，检察机关应当主动与侦查机关加强交流、探讨，该立案的及时立案侦查，防止疑而不决。三是要加强与本院控申、、自侦等部门的联系与沟通，并要求这些部门一旦发现属于立案监督范围内的线索及时与侦监部门联系，以便及时掌握，及时作出反应。同样，也应加强与法院、司法局、工商、税务等部门的联系，形成外单位移送立案监督线索的网络，拓展立案监督案件的线索，履行好法律监督的职责。四是要善于从新闻热点中挖掘案件线索。关注报刊、杂志、电台、电视等新闻媒体或一些单位（如纪检、工商、税务）的有关信息。如果发现有价值的线索就及时介入调查。这是一个比较广泛的信息源，值得检察机关从中挖掘立案监督的线索。
2. 加大跟踪监督工作力度。一是定期召开联席会议制度，了解立案监督案件受案时间、要求说明不立案理由时间、公安机关说明不立案理由及立案时间、案由、强制措施情况，诉讼各阶段情况、处理结果等。在此基础上，分析原因，该侦查的应及时督促公安机关侦查，侦查后认为事实不清，证据不足的，该撤案的建议公案机关撤案。二是对公安机关立而不侦、久拖不决的情况，可以通过发检察建议书建议公安机关侦查，或通过上级公安机关进行督促，或通过区人大常委会进行监督，多管齐下，督促公安机关对尚未侦查的立案监督案件进行侦查，并落实专人继续跟踪了解公安机关开展侦查活动的情况，适时提出引导侦查取证建议。对重大疑难案件，检察机关应适当介入公安机关的侦查活动。三是注意审查了解公安机关是否存在立而不侦、久侦不结的现象，跟踪监督其何时报捕，是否移送，移送后及时向公诉部门了解案件进展情况，直至法院判决情况。
3. 制定相应的实施细则，完善监督机制。在不违背立法本意的情况下，赋予检察机关三项权力。（1）知情权。明确规定公安机关应定期向检察机关通报立案监督案件的侦查进展情况，检察机关也有权向负责案件侦查的公安人员了解侦查进展情况并调阅有关案卷和材料。（2）参与侦查权。明确规定检察机关对自己监督立案的案件，特别是重特大案件，有权参与案件侦查，公安机关应当配合；对符合逮捕条件的犯罪嫌疑人，在通知公安机关立案的同时可以建议公安机关对其实施拘留或提请逮捕，如果建议不被采纳，检察机关可直接决定逮捕。（3）更换侦查人员建议权。对于侦查人员消极侦查，没有认真履行职责，造成案件侦而不结或久拖不决的，检察机关可建议侦查机关更换侦查人员，并由侦查机关向检察机关作出相应说明。
4. 改革内部机制，加大监督力度。为适应检察机关法律监督职能全面化、科学化、系统化的客观需要，应设立一个独立于侦查监督部门之外的立案监督机构，专门负责立案监督工作。如条件不具备，可在侦查监督部门内部成立专案组，由专人负责立案监督案件的办理。这样可以避免侦查监督因兼职造成的任务过重，精力过于分散，进而使该项工作流于形式，或侦查监督因过早介入而形成的先入为主，造成联合办案等诸多弊病的发生。独立的刑事立案监督部门尽可以在不受工作关系束缚和不负担额外压力的情况下，全身心、全方位地投入该项工作，从而保证办案力量，避免出现公安机关有案不立、有罪不究、立而不侦、久侦不结的司法不公现象，使立案监督工作真正落到实处，切实保障当事人的合法权益，维护司法公正，促进社会和谐。
（作者通讯地址：天津市河西区人民检察院，天津市 河西区 300202）
强制医疗执行监督，是指人民检察院的监所检察部门依照有关的法律法规，对强制医疗机构根据人民法院作出的强制医疗决定，对依法不负刑事责任的精神病人进行强制医疗和监管活动是否合法进行监督。强制医疗作为一种特殊的社会防卫措施是以社会本位为价值取向，以人身危险性的预判为标准对被强制医疗人的人身自由加以剥夺，实施强制医疗，从而消除潜在的社会危害性。由于这种特殊的刑罚措施是以剥夺被强制医疗人的人身自由为代价，不可避免地隐藏着侵犯人权的风险，而在封闭的强制医疗执行环节，被强制医疗人人身自由受到限制，其维权能力和救济途径的受限，检察机关监所检察部门的监督无疑是维护被强制医疗人合法权益，对其进行权利救济的最现实途径。而对监管场所实施监督也是检察机关的一项重要职能，也是检察机关的传统业务。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉规则》)第六百六十一条规定:“人民检察院对强制医疗执行活动是否合法进行监督。强制医疗执行监督由人民检察院监所检察部门负责。”由此可见，《诉讼规则》明确了强制医疗执行监督的主体，规定对强制医疗执行监督由人民检察院监所检察部门负责。
二、强制医疗执行监督的内容
1．交付执行的监督。
人民检察院的监所检察部门主要从以下方面对强制医疗交付执行进行监督:人民法院做出强制医疗的决定后，是否在法定期限内将强制医疗决定书和执行通知书送交公安机关执行;是否同时抄送同级人民检察院监所检察部门;公安机关收到法院的执行文书后，是否按照规定将被强制医疗人送交安康医院等医疗机构;强制医疗机构是否收治了不应当收治的人员;强制医疗机构是否对应当收治人员拒绝收治;被决定强制医疗的人员是否属于刑事诉讼法规定的适用对象;是否应当追究刑事责任，发现有上述违法情形的，监所检察部门应当依法提出纠正意见。
2．强制医疗活动的监督。
检察机关对强制医疗的执行活动监督应当包括以下几个方面内容:一是对被强制医疗人员生活待遇的监督;二是对被强制医疗人员医疗情况的监督;三是对被强制医疗人员权利保障的监督;四是对强制医疗机构是否对被强制医疗人员进行诊断评估的监督，也是对强制医疗活动监督的重点。
3．保护性约束措施监督。
《刑事诉讼法》第二百八十五条第三款规定:对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施。临时性的保护措施既是为了保障医疗活动的正常进行，也是为了防止被强制医疗人员实施新的犯罪。在保护性约束措施监督过程中，通过查阅保护性约束措施使用登记和审批手续、现场检察、听取医生和监管干警的意见等方法进行检察;执行保护性约束措施是否符合有关规定;适用保护性约束措施的程序是否符合有关规定。一旦发现公安机关在对涉案精神病人执行保护性约束措施时有殴打、虐待以及违反规定使用械具、约束措施等违法情形的，应当立即提出纠正意见。
4．解除强制医疗的监督。
解除强制医疗的监督主要是检察机关对解除强制医疗是否符合法定条件以及解除强制医疗是否合法的监督。对于已不具有人身危害性，不需要继续进行强制医疗的被强制医疗人员，强制医疗机构是否及时向人民法院提出解除强制医疗的意见;人民法院解除强制医疗的批准程序和批准决定是否合法，是否存在等违法行为。人民法院作出强制医疗，强制医疗机构能够立即为被强制医疗人员办理解除手续等都属于检察机关对强制医疗的解除进行监督的范围。
5．受理控告、举报和申诉。
受理被强制医疗人的及其近亲属、法定人的控告、举报和申诉是人民检察院的法定职责。人民检察院监所检察部门应当在强制医疗机构设立检察官信箱，通过与被强制医疗人谈话、定期接待被强制医疗人的近亲属、法定人等方式，及时受理被强制医疗人的控告、举报和申诉材料。监所监察部门办理控告、举报和申诉案件，应当对材料及时审查处理，对控告人、举报人和申诉人要求回复处理结果的，人民检察院监所检察部门应当在十五日内将调查处理结果书面反馈给控告人、举报人和申诉人。人民检察院监所检察部门审查不服强制医疗决定的申诉，认为原决定正确，申诉理由不成立的，可以直接将审查结果答复申诉人;认为原决定可能错误，需要复查的，应当移送做出强制医疗决定的人民法院的同级人民检察院公诉部门办理。
三、强制医疗执行监督的完善
(一)设立强制医疗执行监督的专门法规
强制医疗执行监督对于人民检察院监所监察部门来说是一项全新的业务。监所检察部门开展该项工作时几乎没有成熟的经验可以借鉴，《刑诉规则》只对强制医疗的执行监督作了相对原则的规定，最高人民检察院应在总结各地强制医疗执行监督成功经验和典型做法的基础上，适时制定专门的《强制医疗执行监督检察办法》，进一步细化相关规定，为监所检察部门在对强制医疗执行监督时提供法律依据。
(二)构建强制医疗程序监督的协作机制
1．检察机关与公安机关之间。
在相关法规中应进一步明确:公安机关对涉案精神病人采取约束措施后是否立即改变刑事强制措施应及时通知检察机关;公安机关取证过程中是否合法、采取临时性强制措施程序是否合法等情形只有在检察机关及时掌握的情况下才能切实发挥监督作用。检察机关与公安机关、人民法院建立网络信息共享平台，能够便于检察机关随时掌握对被强制医疗人员信息和执行、变动情况，能够进行实时监督，促进强制医疗执行监督的连续性和可针对性。
2．检察机关与法院之间。
为保证检察机关对强制医疗程序监督的连续性，法院作为强制医疗的决定机关也应接受检察机关的监督。检察机关要充分履行以下法律监督职能:一是加强庭前的评估预判，认真听取被告人近亲属及法定人的意见，与侦查人员能充分沟通，做好强制医疗证据合法性的证明工作;二是在人民法院开庭审理强制医疗案件时，派员出庭;三是发现人民法院在审理强制医疗案件违反法律规定的诉讼程序时，向法院提出纠正意见;发现人民法院作出的强制医疗决定或者是驳回强制医疗申请的决定不当的，在法定期限内向法院提出书面纠正意见;四是对法院在审理案件过程中发现被告人符合强制医疗条件，作出被告人不负刑事责任判决后，拟作出强制医疗决定的，检察机关应当在庭审中发表意见。
3．检察机关部门之间。
《刑诉规则》规定，对强制医疗决定的监督，由公诉部门负责;对强制医疗执行的监督，由监所检察部门负责。通过与公诉部门进行信息沟通，监所检察部门可以及时掌握法院决定强制医疗的情况，以便提前做好强制医疗交付环节的监督准备情况。在执行监督过程中发现的贪污贿赂、侵权渎职等犯罪线索的，监所检察部门独自或联合其他自侦部门进行立案查处，通过检察权的行使强化监督的效果。
(三)建立强制医疗执行同步监督机制
1．检察机关应当对强制医疗执行的全过程进行同步监督。
一是检察机关通过与强制医疗机构建立信息联网平台，便于检察人员及时掌握被强制医疗人员情况。二是深入被强制医疗人员“学习、治疗、生活”三大现场，主动了解被强制医疗人员的各种情况，实现过程性监督。三是对关系被强制医疗人员切身利益的强制医疗期限的变更实行同步监督，通过监督是否定期对被强制医疗人员进行诊断评估，查看被强制医疗人员病情，审查评估诊断报告和是否对人民法院提出解除强制医疗的意见，审查人民法院对解除强制医疗决定程序是否合法等构建对强制医疗期限变更的同步监督。
2．检察机关应对强制医疗场所实行派驻检察和巡回检察相结合的监督模式。
上级检察机关应向强制医疗机构派驻检察室，同时引入巡视检察，整合上下级检察机关的分工，实现两种监督方式的互补。鉴于强制医疗专业性强的特点，在巡回检察人员的组成上，可以以检察人员为主体，聘请精神医学领域的专家、医生参与，为强制医疗的法律监督提供技术上的支持。巡回检察可采取灵活多样的方法开展工作，如查阅有关案卷、档案材料，检查法律手续是否齐全，管理、治疗尤其是强制治疗手段的程序是否合法，调看监控录像和联网监管信息、实地查看强制医疗场所和被强制医疗人员治疗、生活场所，与主治医生交谈，听取派驻检察室对情况的介绍等等。
(四)完善检察机关对强制医疗执行进行法律监督的方式
1．完善检察建议制度。
随着检察法律监督理论和实践的发展，检察建议成为检察机关履行法律监督职能的一种重要方式。检察建议的根本属性是法律监督，是检察机关在执法办案过程中，针对侦查机关、审判机关、刑罚执行机关在诉讼中轻微违法行为，不宜制发纠正违法通知书，或者对审判机关的判决书、裁决书不宜提出抗诉的，通过制发检察建议督促被建议单位改进。当检察机关认为人民法院强制医疗决定不适当，基于强制医疗的非诉性，可以考虑采用检察建议的方式。
2．合理使用纠正违法通知书。
纠正违法通知书是检察机关在法律监督实践中常用的一种权力。在强制医疗法律监督中，检察机关通过履行法律职能，对于发现的强制医疗过程中违法违规问题，根据情节的轻重发出纠正违法通知书，追究有关人员责任。必须赋予检察机关检察建议和纠正违法通知书应有的法律效力，要求接到检察建议和纠正违法通知书的单位在限期内予以纠正，才能使其具有相应的法律效力，保证法律监督的实效性。
(五)加强强制医疗执行监督的能力建设
【关键词】举报 依规保障 依纪规范 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
举报工作是监督执纪问责的第一道程序，是党内监督和群众监督相结合的重要途径。当前，随着反腐败斗争的深入推进，党员群众举报热情日益高涨，举报工作面临错综复杂的情况。有关党政机关要充分认识举报工作的重要意义，依规依纪保障和规范举报，营造良好政治生态。
依法依规保障举报权利
首先，举报是公民权利和党员权利。举报是公民的宪法权利之一。根据《宪法》第四十一条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。
《中国共产程》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内监督条例》等，明确规定党员有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实，向所在党组织或上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求，向所在党组织或上级党组织提出罢免或撤换不称职党员领导干部职务的要求。
为此，党组织应鼓励党员在党内开展批评和自我批评，支持和保护党员同各种违法违纪行为和不正之风作斗争。对于党员的批评、揭发、检举、控告以及提出的有关处分和罢免、撤换要求，党组织要按照规定及时处理。
党组织还要建立健全保护揭发、检举人权益的制度。对揭发、检举人以及揭发、检举的内容必须严格保密，严禁将检举、控告材料转给被检举、被控告的组织和人员；严禁对揭发、检举人和控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。党组织对于署真实姓名的揭发、检举人，应予鼓励；对如实检举、控告的，应予支持；对揭发、检举严重违法违纪问题经查证属实的，应予表扬或奖励。
中央纪委、监察部的《关于保护检举、控告人的规定》明确规定，任何单位和个人有权向纪检监察机关检举、控告党组织、党员以及国家公职人员违纪违法的行为。任何单位和个人不得以任何借口阻拦、压制检举、控告人依法进行的检举、控告。任何单位和个人不得擅自追查检举、控告人。
其次，举报是反腐倡廉的基础性工作。按照《中国共产党党内监督条例》的规定，党员应本着对党和人民事业高度负责的态度，积极行使党员权利，履行监督义务：加强对党的领导干部的民主监督，及时向党组织反映群众意见和诉求；向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，坚决反对一切派别活动和小集团活动，同腐败现象作坚决斗争。党组织应保障党员知情权和监督权，鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用。提倡署真实姓名反映违纪事实，党组织应为检举控告者严格保密，并以适当方式向其反馈办理情况。对干扰妨碍监督、打击报复监督者的，依纪严肃处理。
做好举报工作，有利于保障党员群众依规依纪行使检举、控告、监督等民利，有利于推动党风廉政建设和反腐败斗争深入开展。各级纪检监察机关举报部门，要以加强和规范党内政治生活和强化党内监督为契机，进一步转变工作作风，抓好举报各项工作的落实。各级纪检监察机关主要领导对举报工作要亲自抓、负总责，对重要问题要亲自过问、亲自督办。
最后，处理举报是强化党内监督的重要方面。规范党内政治生活和强化党内监督，要求尊重党员主体地位、保障党员民利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有规定的党员权利、履行规定的党员义务。对涉及违纪违法行为的举报，对党员反映的问题，任何党组织和领导干部都不准隐瞒不报、拖延不办。涉及所反映问题的领导干部应该回避，不准干A或插手组织调查。党组织要严肃处理对举报者的歧视、刁难、压制行为特别是打击报复行为。对通过正常渠道反映问题的党员，任何组织和个人都不准打击报复，不准擅自进行追查，不准采取调离工作岗位、降格使用等惩罚措施。
按照《纪检机关监督执纪工作规则（试行）》，纪检机关部门归口受理同级党委管理的党组织和党员干部违纪的举报，统一接收下一级纪委和派驻纪检组报送的相关举报，分类摘要后移送案件监督管理部门。承办部门应结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，综合分析，按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四类方式进行处置。
要进一步畅通举报渠道，努力营造良好的举报环境，认真查处打击报复检举、控告人的行为，切实保障党员群众的民利；要着眼于问题的解决，努力做到“件件有着落，事事有回音”，切实维护党员群众合法权益。
规范举报，严禁诬告陷害
第一，注意把握好监督权行使边界。公民行使监督权，要注意把握好权利边界，不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。《中国共产党党员权利保障条例》规定，党员在进行批评、揭发、检举以及提出处分或罢免、撤换要求时，要按照组织原则，符合有关程序，不得随意扩散、传播，不得夸大和歪曲事实，更不得捏造事实、诬告陷害。根据《中国共产程》第三十八条，党内严格禁止用违章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害。违反这些规定的组织或个人必须受到党的纪律和国家法律的追究。
早在1996年1月19日中央纪委、监察部印发的《关于保护检举、控告人的规定》中，就要求检举、控告人应据实检举、控告，不得捏造事实、制造假证、诬告陷害他人。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》进一步要求，党员、干部反映他人的问题，应该出于党性，通过党内正常渠道实名进行，不准散布小道消息，不准散发匿名信，不准诬告陷害等。
纪检监察机关对检举、控告不实的，必须分清是错告还是诬告。对错告的，应澄清事实；对诬告的，应依照有关规定予以处理。但对确属诬告陷害，需要追查诬告陷害者的，必须经地、市级以上（含地、市级）党委、政府或纪检监察机关批准。
此处的诬告陷害，是指故意捏造他人违纪违法事实，向党政机关、组织或者领导干部恶意举报，意图使他人受到党纪国法追究的行为。如通过来信来访、电话、网络及其他方式恶意控告检举，指使、唆使他人捏造歪曲事实进行恶意控告检举等。但对因情况了解不全面或认识偏差，而导致的错告、检举失实行为，要进行提醒教育，不作为诬告陷害处理。
第二，严肃追查处理诬告陷害行为。按照《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，要严肃追查处理诬告陷害行为，对受到诽谤、诬告、严重失实举报的党员，党组织要及时为其澄清和正名。根据《中国共产党党内监督条例》的规定，对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的，依纪严肃处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
自秦汉以来，历代法律都有“诬告反坐”的规定，即对诬告者按其所诬告他人之罪处以刑罚。目前，打击诬告，既有党纪又有国法的规定，关键是如何贯彻执行，确保落实。
根据有关规定，如诬告陷害者是社会公众，可对其进行劝阻、批评或教育；经劝阻、批评或教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或制止；违反《治安管理处罚法》的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
如诬告陷害者是中共党员，党组织可根据《中国共产党纪律处分条例》第六十九条的规定，诬告陷害他人意在使他人受纪律追究的，给予警告或严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或处分；情节严重的，给予处分。按照《刑法》第二百四十三条，捏造事实诬告陷害他人，意图使他人受刑事追究，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或管制；造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。国家机关工作人员犯前款罪的，从重处罚。不是有意诬陷，而是错告或检举失实的，不适用前两款的规定。
如诬告陷害者属于党员干部的，根据干部管理权限，由相应纪检监察机关严肃处理，涉嫌违法犯罪的，移送司法处理；同时，保障举报人的合法权益，严格区分诬告陷害行为与错告、误告行为的政策界限，严禁借机打击报复举报人。
对捏造歪曲事实情节严重、诬告陷害手段恶劣、严重干扰换届选举和干部选拔任用工作、对依纪依法进行调查已有明确结论仍捏造违纪违法事实并反复举报，诬告陷害他人，造成其他严重后果的，应从重处理。对暗箭伤人、恶语伤人、故意诬告、散布谣言和不实消息的，一经核实必须严肃处理。
第三，完善澄清保护机制。有贪必肃、有腐必反、有责必问，这是义不容辞的职责，但同时，有错必究、正本清源，同样责无旁贷。纪检监察机关必须守土尽责，既要理直气壮地“打虎灭蝇”，又要严肃查处诬告陷害行为，还清白者以清白，让诬告者不敢告。
中央办公厅《关于防止干部“带病提拔”的意见》提出，强化审核措施，对一时存疑、暂未使用的干部，要本着高度负责的态度，及时查清问题、作出结论，为那些受到诬告、诽谤、陷害的干部澄清正名，严肃处理打击报复、诬告陷害行为。《中国共产党党内监督条例》要求党组织保障监督对象的申辩权、申诉权等相关权利。经调查，监督对象没有不当行为的，应予以澄清和正名。
完善澄清保护机制，对反映不实或没有证据证明存在问题的，予以了结澄清；问题轻微，不需要追究党纪责任的，采取谈话提醒、批评教育、责令检查、]勉谈话等方式处理。
党组织对于不负责地揭发、检举、控告以及提出处分和罢免、撤换要求的，给予批评教育；对于捏造事实、诬告陷害他人的，依纪依法严肃处理；对于受到错告或诬告的党员干部，应澄清事实，并在一定范围内公布。在选拔任用干部考察期间接到的举报，应在考察工作任务结束前办结。以此规范举报，杜绝诬告陷害。
（作者为国家行政学院法学部教授、博导）
【参考文献】
第一条为了建立安全生产事故隐患排查治理长效机制，强化安全生产主体责任，加强事故隐患监督管理，防止和减少事故，保障人民群众生命财产安全，根据安全生产法等法律、行政法规，制定本规定。
第二条生产经营单位安全生产事故隐患排查治理和安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构（以下统称安全监管监察部门）实施监管监察，适用本规定。
有关法律、行政法规对安全生产事故隐患排查治理另有规定的，依照其规定。
第三条本规定所称安全生产事故隐患（以下简称事故隐患），是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。
事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。
第四条生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理制度。
生产经营单位主要负责人对本单位事故隐患排查治理工作全面负责。
第五条各级安全监管监察部门按照职责对所辖区域内生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施综合监督管理；各级人民政府有关部门在各自职责范围内对生产经营单位排查治理事故隐患工作依法实施监督管理。
第六条任何单位和个人发现事故隐患，均有权向安全监管监察部门和有关部门报告。
安全监管监察部门接到事故隐患报告后，应当按照职责分工立即组织核实并予以查处；发现所报告事故隐患应当由其他有关部门处理的，应当立即移送有关部门并记录备查。
第二章生产经营单位的职责
第七条生产经营单位应当依照法律、法规、规章、标准和规程的要求从事生产经营活动。严禁非法从事生产经营活动。
第八条生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。
生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理和建档监控等制度，逐级建立并落实从主要负责人到每个从业人员的隐患排查治理和监控责任制。
第九条生产经营单位应当保证事故隐患排查治理所需的资金，建立资金使用专项制度。
第十条生产经营单位应当定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他相关人员排查本单位的事故隐患。对排查出的事故隐患，应当按照事故隐患的等级进行登记，建立事故隐患信息档案，并按照职责分工实施监控治理。
第十一条生产经营单位应当建立事故隐患报告和举报奖励制度，鼓励、发动职工发现和排除事故隐患，鼓励社会公众举报。对发现、排除和举报事故隐患的有功人员，应当给予物质奖励和表彰。
第十二条生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包、出租的，应当与承包、承租单位签订安全生产管理协议，并在协议中明确各方对事故隐患排查、治理和防控的管理职责。生产经营单位对承包、承租单位的事故隐患排查治理负有统一协调和监督管理的职责。
第十三条安全监管监察部门和有关部门的监督检查人员依法履行事故隐患监督检查职责时，生产经营单位应当积极配合，不得拒绝和阻挠。
第十四条生产经营单位应当每季、每年对本单位事故隐患排查治理情况进行统计分析，并分别于下一季度15日前和下一年1月31日前向安全监管监察部门和有关部门报送书面统计分析表。统计分析表应当由生产经营单位主要负责人签字。
对于重大事故隐患，生产经营单位除依照前款规定报送外，应当及时向安全监管监察部门和有关部门报告。重大事故隐患报告内容应当包括：
（一）隐患的现状及其产生原因；
（二）隐患的危害程度和整改难易程度分析；
（三）隐患的治理方案。
第十五条对于一般事故隐患，由生产经营单位（车间、分厂、区队等）负责人或者有关人员立即组织整改。
对于重大事故隐患，由生产经营单位主要负责人组织制定并实施事故隐患治理方案。重大事故隐患治理方案应当包括以下内容：
（一）治理的目标和任务；
（二）采取的方法和措施；
（三）经费和物资的落实；
（四）负责治理的机构和人员；
（五）治理的时限和要求；
（六）安全措施和应急预案。
第十六条生产经营单位在事故隐患治理过程中，应当采取相应的安全防范措施，防止事故发生。事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当从危险区域内撤出作业人员，并疏散可能危及的其他人员，设置警戒标志，暂时停产停业或者停止使用；对暂时难以停产或者停止使用的相关生产储存装置、设施、设备，应当加强维护和保养，防止事故发生。
第十七条生产经营单位应当加强对自然灾害的预防。对于因自然灾害可能导致事故灾难的隐患，应当按照有关法律、法规、标准和本规定的要求排查治理，采取可靠的预防措施，制定应急预案。在接到有关自然灾害预报时，应当及时向下属单位发出预警通知；发生自然灾害可能危及生产经营单位和人员安全的情况时，应当采取撤离人员、停止作业、加强监测等安全措施，并及时向当地人民政府及其有关部门报告。
第十八条地方人民政府或者安全监管监察部门及有关部门挂牌督办并责令全部或者局部停产停业治理的重大事故隐患，治理工作结束后，有条件的生产经营单位应当组织本单位的技术人员和专家对重大事故隐患的治理情况进行评估；其他生产经营单位应当委托具备相应资质的安全评价机构对重大事故隐患的治理情况进行评估。
经治理后符合安全生产条件的，生产经营单位应当向安全监管监察部门和有关部门提出恢复生产的书面申请，经安全监管监察部门和有关部门审查同意后，方可恢复生产经营。申请报告应当包括治理方案的内容、项目和安全评价机构出具的评价报告等。
第三章监督管理
第十九条安全监管监察部门应当指导、监督生产经营单位按照有关法律、法规、规章、标准和规程的要求，建立健全事故隐患排查治理等各项制度。
第二十条安全监管监察部门应当建立事故隐患排查治理监督检查制度，定期组织对生产经营单位事故隐患排查治理情况开展监督检查；应当加强对重点单位的事故隐患排查治理情况的监督检查。对检查过程中发现的重大事故隐患，应当下达整改指令书，并建立信息管理台账。必要时，报告同级人民政府并对重大事故隐患实行挂牌督办。
安全监管监察部门应当配合有关部门做好对生产经营单位事故隐患排查治理情况开展的监督检查，依法查处事故隐患排查治理的非法和违法行为及其责任者。
安全监管监察部门发现属于其他有关部门职责范围内的重大事故隐患的，应该及时将有关资料移送有管辖权的有关部门，并记录备查。
第二十一条已经取得安全生产许可证的生产经营单位，在其被挂牌督办的重大事故隐患治理结束前，安全监管监察部门应当加强监督检查。必要时，可以提请原许可证颁发机关依法暂扣其安全生产许可证。
第二十二条安全监管监察部门应当会同有关部门把重大事故隐患整改纳入重点行业领域的安全专项整治中加以治理，落实相应责任。
第二十三条对挂牌督办并采取全部或者局部停产停业治理的重大事故隐患，安全监管监察部门收到生产经营单位恢复生产的申请报告后，应当在10日内进行现场审查。审查合格的，对事故隐患进行核销，同意恢复生产经营；审查不合格的，依法责令改正或者下达停产整改指令。对整改无望或者生产经营单位拒不执行整改指令的，依法实施行政处罚；不具备安全生产条件的，依法提请县级以上人民政府按照国务院规定的权限予以关闭。
第二十四条安全监管监察部门应当每季将本行政区域重大事故隐患的排查治理情况和统计分析表逐级报至省级安全监管监察部门备案。
省级安全监管监察部门应当每半年将本行政区域重大事故隐患的排查治理情况和统计分析表报国家安全生产监督管理总局备案。
第四章罚则
第二十五条生产经营单位及其主要负责人未履行事故隐患排查治理职责，导致发生生产安全事故的，依法给予行政处罚。
第二十六条生产经营单位违反本规定，有下列行为之一的，由安全监管监察部门给予警告，并处三万元以下的罚款：
（一）未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的；
（二）未按规定上报事故隐患排查治理统计分析表的；
（三）未制定事故隐患治理方案的；
（四）重大事故隐患不报或者未及时报告的；
（五）未对事故隐患进行排查治理擅自生产经营的；
（六）整改不合格或者未经安全监管监察部门审查同意擅自恢复生产经营的。
第二十七条承担检测检验、安全评价的中介机构，出具虚假评价证明，尚不够刑事处罚的，没收违法所得，违法所得在五千元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足五千元的，单处或者并处五千元以上二万元以下的罚款，同时可对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任。
对有前款违法行为的机构，撤销其相应的资质。
第二十八条生产经营单位事故隐患排查治理过程中违反有关安全生产法律、法规、规章、标准和规程规定的，依法给予行政处罚。
第二十九条安全监管监察部门的工作人员未依法履行职责的，按照有关规定处理。
第五章附则
第三十条省级安全监管监察部门可以根据本规定，制定事故隐患排查治理和监督管理实施细则。
(征求意见稿）
2021年市人大常委会监督工作的总体要求是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记出席深圳经济特区建立40周年庆祝大会和视察广东重要讲话重要指示精神，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真贯彻市委八届八次、九次、十次全会和市委人大工作会议精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持以人民为中心，结合《珠海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，围绕珠海中心工作和发展大局实施正确监督、有效监督，确保宪法法律法规在我市的有效实施，为推动珠海“二次创业”加快发展提供有力法治保障。
一、推动高质量发展
听取和审议关于市九届人大九次会议代表建议、批评和意见交办情况的报告。重点报告代表建议、批评和意见的交办情况。报告拟提请3月份举行的市人大常委会会议听取和审议。由市人大常委会选联工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于国土空间规划编制情况的报告。重点报告用地规模及空间分布情况。报告拟安排在7月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大城市建设与环境资源委员会、市人大常委会城市建设环境资源工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于市九届人大九次会议代表建议办理情况的报告。重点报告代表建议的办理情况和质量，存在的问题以及下一步的举措。报告拟安排在12月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大常委会选联工委负责做好相关工作。
书面审议市人民政府关于我市重大交通基础设施推进情况的报告。重点报告我市重大交通工程规划和建设的情况。报告拟安排在7月份举行的市人大常委会会议上书面审议。由市人大城市建设与环境资源委员会、市人大常委会城市建设环境资源工委负责做好相关工作。
围绕我市知识产权保护工作情况开展专题调研。重点调研我市知识产权保护工作情况。专题调研报告拟提请7月份举行的市人大常委会会议书面审议。由市人大教育科学文化卫生外事华侨宗教委员会、市人大常委会教育科学文化卫生外事华侨宗教工委负责做好相关工作。
二、增进民生福祉
听取和审议市人民政府关于我市基层医疗卫生机构建设情况的专项工作报告。重点报告我市基层医疗卫生机构总体数量、规模、性质等基本情况,各区基层医疗卫生机构存在的问题，我市坚持基本医疗卫生事业公益属性开展的相关工作及成效。报告拟安排在5月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大教育科学文化卫生外事华侨宗教委员会、市人大常委会教育科学文化卫生外事华侨宗教工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于保障房建设情况的报告。重点报告加强住房保障体系建设和拓宽保障性住房覆盖面等。报告拟安排在5月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大城市建设与环境资源委员会、市人大常委会城市建设环境资源工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于养老议案办理落实情况专项工作报告。重点报告公办养老机构建设、社区养老服务设施建设进展和落实情况，推动医养深度融合等方面的进展情况，养老服务人才的现状、人才储备情况及远景规划，养老服务条例立法进展相关情况等。报告拟安排在7月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大社会建设委员会、市人大常委会社会工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于进一步加快市慢病防治中心建设的议案办理情况的报告。重点报告关于进一步加快市慢性病防治中心建设的议案办理情况。审查该议案是否符合结案条件。报告拟安排在9月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大教育科学文化卫生外事华侨宗教委员会、市人大常委会教育科学文化卫生外事华侨宗教工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于我市学前教育和义务教育均衡发展的报告。重点报告推动解决我市东西部教育资源不均衡、公办和民办学校教育资源不均衡的工作情况，以及促进教育均衡发展的工作情况。报告拟安排在11月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大教育科学文化卫生外事华侨宗教委员会、市人大常委会教育科学文化卫生外事华侨宗教工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于我市职业教育和普通高中协调发展的报告。重点报告增加我市普通高中学位、发展我市职业教育的特色，促进职业教育和普通高中协调发展的情况。报告拟安排在11月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大教育科学文化卫生外事华侨宗教委员会、市人大常委会教育科学文化卫生外事华侨宗教工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于2021年十件民生实事项目完成情况的报告。重点报告十件民生实事项目完成情况。报告拟安排在12月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大常委会办公室、选联工委牵头，各相关工委（财经工委、城建环资工委、教科文卫外侨宗工委、社会建设工委）根据具体事项出具审查意见，共同完成相关工作。
开展新业态从业人员劳动保障情况专题调研。重点调研基于人力资源为核心的新用工形式，加强对新经济业态和新型用工形式中劳动者权益的关切，全面了解新业态从业人员劳动保障覆盖情况，推动完善相应社会保障措施。专题调研报告拟提请5月份举行的市人大常委会会议书面审议。由市人大社会建设委员会、市人大常委会社会建设工委负责做好相关工作。
围绕优化职业技能人才培养开展专题调研。重点调研我市职业技能人才培养现状，职业技能人才在珠海产业升级、服务民生等方面的相关情况，粤港澳大湾区背景下推动职业技能人才培养面临的形势和任务，以及相关意见建议。专题调研报告拟提请9月份举行的市人大常委会会议书面审议。由市人大社会建设委员会、市人大常委会社会建设工委负责做好相关工作。
三、推进生态环境保护和城乡建设
听取和审议市人民政府关于我市堤围提升工程建设情况的专项报告。重点报告我市堤围提升工程建设基本情况，防灾减灾和保护人民财产方面发挥的作用，存在的主要问题和困难以及工程建设下一步计划。报告拟安排在5月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大农村农业委员会、市人大常委会农村农业工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于防台风工作情况的专项报告。重点报告防台风工作责任体系、应急体系建设情况，防台风应急救灾物质储备建设情况，防台风应急救援队伍建设和信息化建设情况，防台风监测预警和防御指引工作情况。报告拟安排在7月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大农村农业委员会、市人大常委会农村农业工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于我市垃圾分类推进情况的报告。重点报告我市垃圾分类体系建设和垃圾分类处理设施建设情况。报告拟安排在9月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大城市建设与环境资源委员会、市人大常委会城市建设环境资源工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于我市农村基础设施建设情况的专项报告。重点报告农村基础设施建设基本情况，农村基础设施运行、监管和建设长效机制建立情况，农村基础设施建设供水、供气、供电、水利、通信、道路、公交通行、路灯、垃圾处理、快递物流等要素提档升级情况，农村基础设施建设对农村经济增长情况，农村基础设施建设存在的问题和困难。报告拟安排在9月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大农村农业委员会、市人大常委会农村农业工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于平沙华侨农场砖瓦房改造安置项目情况的专项报告。重点报告改造安置项目总体安置方案落实情况，改造项目基础建设进度情况，改造过程中存在的问题和困难，职工和居民对于安置分配工作满意程度。报告拟安排在11月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大农村农业委员会、市人大常委会农村农业工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于加强我市排水管网建设管理养护的议案办理情况的报告。重点报告议案办理方案各项任务完成情况，污水进厂浓度提升情况等。报告拟安排在11月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大城市建设与环境资源委员会、市人大常委会城市建设环境资源工委负责做好相关工作。
书面审议市人民政府关于环境保护和环保目标完成情况的报告。重点报告环境保护目标完成情况。报告拟安排在5月份举行的市人大常委会会议上书面审议。由市人大城市建设与环境资源委员会、市人大常委会城市建设环境资源工委负责做好相关工作。
四、加强国民经济和社会发展计划、预算决算审查监督和国有资产监督
听取和审议市人民政府关于2019年度审计查出突出问题以及市本级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告。重点报告审计查出重点问题整改情况，审计结果的应用情况，相关体制机制建立和完善情况。报告拟安排在3月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大财政经济委员会、市人大常委会财政经济工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于珠海市2016年-2020年地方政府债务管理情况的报告。重点报告地方政府债务管理的情况，有关政策措施落实情况，政府债务管理方面存在的主要困难和问题，进一步规范政府债务管理的意见建议以及其他应当报告的债务管理情况。报告拟安排在5月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大财政经济委员会、市人大常委会财政经济工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于珠海市2021年上半年国民经济和社会发展计划、政府投资项目计划、预算执行情况的报告。重点报告2021年上半年国民经济和社会发展指标完成情况，2021年上半年政府投资项目完成情况，2021年上半年预算收支完成情况，2021年上半年债务管理情况，完成全年目标任务的保障措施。报告拟安排在7月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大财政经济委员会、市人大常委会财政经济工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于珠海市2020年市本级决算草案的报告，2020年度市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告，审查和批准珠海市2020年市本级决算草案。重点报告预算收支、结转、结余情况，本级预算调整及执行、财政转移支付安排执行情况，债务管理情况；本级预算周转金、预备费使用情况，超收收入安排及稳定调节基金的规模和使用情况，非建制区决算，预算执行及其他财政收支审计情况。报告拟安排在7月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大财政经济委员会、市人大常委会财政经济工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于珠海市2021年政府投资项目计划调整方案的报告，审查和批准2021年政府投资项目计划调整方案。重点报告政府投资项目调整总规模，各分类项目完成进度，项目资金支出进度，完成年度政府投资项目计划的保障措施。报告拟安排在9月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大财政经济委员会、市人大常委会财政经济工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于珠海市2021年市本级预算调整方案的报告，审查和批准2021年市本级预算调整方案。重点报告预算调整总规模，债务管理情况，稳定调节基金的规模和使用情况，完成年度预算目标的保障措施。报告拟安排在9月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大财政经济委员会、市人大常委会财政经济工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于珠海市2020年国有自然资源资产管理情况的专项报告。重点报告国有自然资源基本登记、管理制度，国有自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设，国有自然资源保护与利用等情况。报告拟安排在11月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大财政经济委员会、市人大常委会财政经济工委负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于珠海市2016年-2020年国有资产管理情况的综合报告。重点报告落实中央、省委和市委关于国有资产及国有企业管理和改革的决策部署情况，市人大常委会有关审议意见、决议和决定落实情况，全市和市本级上一年各类国有资产总量、结构、变动、收益、负债，加强和改进国有资产管理的具体措施和效果，改革和完善国有资产管理体制机制，建立健全境内外投资决策机制和国有资产投资运营及债务风险防控机制等情况。报告拟安排在11月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大财政经济委员会、市人大常委会财政经济工委负责做好相关工作。
五、确保执法权、监察权、审判权、检察权正确行使
听取和审议市人民政府关于落实《珠海市人民代表大会常务委员会关于促进市人民政府建设粤港澳大湾优质公共法律服务体系的决定》的工作报告。重点报告《决定》执行落实情况、存在问题及下一步工作安排。报告拟安排在5月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大监察和司法委员会、市人大常委会监察司法工委负责做好相关工作。
审议《珠海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》。运用重大事项决定权进一步加强我市检察公益诉讼工作，拟安排在7月份举行的市人大常委会会议上审议。由市人大监察和司法委员会、市人大常委会监察司法工委牵头起草并负责做好相关工作。
听取和审议市人民政府关于“七五”普法决议执行情况的报告。重点报告“七五”普法决议执行情况和“八五”普法规划工作安排。报告拟安排在7月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大监察和司法委员会、市人大常委会监察司法工委负责做好相关工作。
检查我市实施《中华人民共和国未成年人保护法》的情况。重点检查我市执行法律的总体情况，执行过程中存在的问题及相关工作建议，督促政府部门认真谋划和落实未成年人保护工作，不断优化未成年人成长环境。执法检查报告拟安排在9月份举行的市人大常委会会议上听取和审议。由市人大监察和司法委员会、市人大常委会监察司法工委负责牵头做好相关工作（教科文卫外侨宗工委、社会工委协助）。
围绕我市行政机关负责人出庭应诉情况开展专题调研。重点调研我市行政机关负责人出庭应诉相关情况、存在问题和原因，以及下一步工作建议，促进行政机关负责人出庭应诉率和应诉水平提升，实质性化解行政争议，进一步推进依法治市和法治政府建设。专题调研报告拟提请3月份举行的市人大常委会会议书面审议。由市人大监察和司法委员会、市人大常委会监察司法工委负责做好相关工作。
六、加强规范性文件的备案审查
坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，依法做好规范性文件备案审查工作。重点报告政府规章备案基本情况、存在问题以及工作建议。报告拟提请12月份举行的市人大常委会会议听取和审议。由市人大常委会法工委负责做好相关工作。
组织实施好2021年的监督工作，一是要坚持党的领导。在市委的领导下，坚持以人民为中心，站在珠海经济社会发展全局的高度，寓支持于监督之中，形成加强改进工作的合力。二是要严格依法监督。依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序、善用法治思维，督促“一府一委两院”依法履行职责。三是要增强监督实效。坚持刚性监督，紧扣法律制度、法律规定、法律条文对法律实施情况进行监督，推动法律有效实施。综合运用各种监督形式，形成监督合力。各单位、各部门要认真落实监督工作计划的各项安排，共同完成好2021年常委会各项监督工作任务。
附件：1.珠海市人大常委会2021年监督工作计划表
2.十件民生实事项目专项督办任务分工表
附件一
珠海市人大常委会2021年监督工作计划表
时间
监督事项
实施部门
3月
（3项）
听取和审议市人民政府关于2019年度审计查出突出问题以及市本级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告
财经委、财经工委
听取和审议关于市九届人大九次会议代表建议、批评和意见交办情况的报告
选联工委
围绕我市行政机关负责人出庭应诉情况开展专题调研
监察司法委、监察司法工委
5月
（7项）
听取和审议市人民政府关于珠海市2016年—2020年地方政府债务管理情况的报告
财经委、财经工委
听取和审议市人民政府关于落实《珠海市人民代表大会常务委员会关于促进市人民政府建设粤港澳大湾优质公共法律服务体系的决定》的工作报告
监察司法委、监察司法工委
听取和审议市人民政府关于保障房建设情况的报告
城建环资委、城建环资工委
听取和审议市人民政府关于我市堤围提升工程建设情况的专项报告
农村农业委、农村农业工委
听取和审议市人民政府关于我市基层医疗卫生机构建设情况的专项工作报告
教科文卫外侨宗委、教科文卫外侨宗工委
围绕新业态从业人员劳动保障情况专开展专题调研
社会建设委、社会建设工委
书面审议市人民政府关于环境保护和环保目标完成情况的报告
城建环资委、城建环资工委
7月
（12项）
听取和审议市人民政府关于珠海市2021年上半年国民经济和社会发展计划、政府投资项目计划、预算执行情况的报告。（3项）
财经委、财经工委
听取和审议市人民政府关于珠海市2020年市本级决算草案的报告，2020年度市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告，审查和批准珠海市2020年市本级决算草案。（2项）
财经委、财经工委
听取和审议市人民政府关于“七五”普法决议执行情况的报告。
监察司法委、监察司法工委
审议《珠海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》
监察司法委、监察司法工委
听取和审议市人民政府关于国土空间规划编制情况的报告。
城建环资委、城建环资工委
听取和审议市人民政府关于防台风工作情况的专项报告
农村农业委、农村农业工委
听取和审议市人民政府关于养老议案办理落实情况专项工作报告
社会建设委、社会建设工委
书面审议市人民政府关于我市重大交通基础设施推进情况的报告
城建环资委、城建环资工委
围绕我市知识产权保护工作情况开展专题调研
教科文卫外侨宗委、教科文卫外侨宗工委
9月
（7项）
听取和审议市人民政府关于珠海市2021年政府投资项目计划调整方案的报告，审查和批准2021年政府投资项目计划调整方案
财经委、财经工委
听取和审议市人民政府关于珠海市2021年市本级预算调整方案的报告，审查和批准2021年市本级预算调整方案
财经委、财经工委
听取和审议市人民政府关于我市垃圾分类推进情况的报告
城建环资委、城建环资工委
听取和审议市人民政府关于我市农村基础设施建设情况的专项报告
农村农业委、农村农业工委
听取和审议市人民政府关于进一步加快市慢病防治中心建设的议案办理情况的报告
教科文卫外侨宗委、教科文卫外侨宗工委
检查我市实施《中华人民共和国未成年人保护法》的情况
监察司法委、监察司法工委
围绕优化职业技能人才培养开展专题调研
社会建设委、社会建设工委
11月
（6项）
听取和审议市人民政府关于珠海市2020年国有自然资源资产管理情况的专项报告
财经委、财经工委
听取和审议市人民政府关于珠海市2016年—2020年国有资产管理情况的综合报告
财经委、财经工委
听取和审议市人民政府关于平沙华侨农场砖瓦房改造安置项目情况的专项报告
城建环资委、城建环资工委
听取和审议市人民政府关于我市学前教育和义务教育均衡发展的报告
教科文卫外侨宗委、教科文卫外侨宗工委
听取和审议市人民政府关于我市职业教育和普通高中协调发展的报告
教科文卫外侨宗委、教科文卫外侨宗工委
听取和审议市人民政府关于加强我市排水管网建设管理养护的议案办理情况的报告
城建环资委、城建环资工委
12月
（3项）
听取和审议市人民政府关于市九届人大九次会议代表建议办理情况的报告
选联工委
听取和审议市人民政府关于2021年十件民生实事项目完成情况的报告
办公室、选联工委
听取和审议市人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作的报告
法工委
附件二
十件民生实事项目督办任务分工表
序号
民生实事项目
督办
部门
1
构建“民生微实事”服务体系
社会建设委、社会建设工委
2
提供优质教育服务，建成中小学8所、新增学位11000个；建成幼儿园8所、新增学位2800个；为全市中小学教室安装空调
教科文卫外侨宗委、教科文卫外侨宗工委
3
加快医疗基础设施建设，建成市慢性病防治中心；加快推进市人民医院北二区科研综合楼和主体综合楼项目、省中医院珠海医院提升项目、市中西医结合医院改扩建项目建设；启动建设市生物安全P3实验室及疾病预防能力提升工程项目
教科文卫外侨宗委、教科文卫外侨宗工委
4
建成市级养老服务机构
社会建设委、社会建设工委
5
建成凤凰山山地步道、板樟山山地步道，在主要出入口配套建设停车位
城建环资委、城建环资工委
6
建成中信生态环保产业园餐厨垃圾处理一期工程和珠海市医疗废物处置中心
城建环资委、城建环资工委
7
开工建设市民服务中心
城建环资委、城建环资工委
8
加强人口服务管理，建成人口和出租屋信息管理系统
监察司法委、监察司法工委
9
采取政府购买服务方式，2021年内免费让机动车辆通行洪鹤大桥
财经委、财经工委
10
推进人民路快速化提升工程，补齐人行过街设施
城建环资委、城建环资工委
一、关于立案监督立法现状的解构
对立案阶段的法律监督问题，我国《宪法》及《刑事诉讼法》对此都作了规定。《宪法》第129条和第135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性的规定，《刑事诉讼法》通过第7条、第8条、第86条、第87条的规定将其具体化，而其中一条极为重要也是最为具体的规定是《刑事诉讼法》第87条的表述：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。从这一规定可看出，检察机关对公安机关立案监督的手段主要是一些软措施，如发纠正违法通知书或检察建议。
基于立法上的缺陷，导致了开展立案监督工作的先天不足。如对于公安机关接到立案通知后仍不立案的处理，就仅有“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》：“人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。”至于检察机关发出纠正违法通知、上一级检察机关商同级公安机关处理的时限，以及上一级仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律没有赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，成为开展立案监督工作的一个“盲点”。
二、关于立案监督对象的完整确认
《刑事诉讼法》关于立案监督的对象仅局限于公安机关，而未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行立案监督的法律条文，从而导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。首先，从《刑事诉讼法》本身的规定来看，公安机关在刑事诉讼中所涉及的职能自动包括国家安全机关、监狱、军队保卫部门以及检察院的自侦部门，也就是说该法所指的公安机关当然包括上述机关（部门）。其次，从理论法学角度上来看，立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督，人民法院同人民检察院、公安机关一样均享有刑事（自诉）案件的立案权，所以对人民法院的立案监督是人民检察院立案监督职责的应有之意，完全符合法律规定。只有将国家安全机关、监狱、军队保卫部门、人民法院和人民检察院同时列为刑事立案监督的对象，刑事立案监督制度才科学、规范和全面。
三、关于立案监督权限的重新设定
检察机关的立案监督工作要真正落到实处，必须通过立法赋予检察机关既有强制力保障，又有具体操作规程可遵循的、充分体现检察机关监督职能作用的刑事立案监督权。立法应赋予人民检察院在刑事立案监督活动中相应的职权主要有：
1、调查权，即有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步了解、调查与核实。
2、备案审查权，即有权审查刑事立案主体办理各类刑事案件受案、立案、破案的登记表册。
3、决定权，即有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行。
4、处罚建议权，即发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出纠正违法通知进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，发出处理相关办案人员的建议权。
四、关于立案监督范围的准确界定
《刑事诉讼法》对立案监督范围界定不全，易形成立案监督的空白地带。因此，明确人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”及其他刑事立案活动中的违法行为的立案监督权迫在眉睫。在这里，我们首先要注意划清“没立案”和“不立案”的界限。“没立案
”是指刑事立案主体没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。“不立案”是指刑事立案主体已经作出不立案决定的案件。只有刑事立案主体已经作出不立案决定的案件，才能按照刑事立案监督程序来办理。
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，主要包括以下几个方面：一是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。二是刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。三是刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。
此外，立案监督的范围应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。在实践中尤其要重点抓好下列案件：1、刑事立案主体接到报案或者发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。2、刑事立案主体把应当追究刑事责任的案件以治安处罚案件立案或者处理。3、刑事立案主体刑事立案后发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，本应当撤销案件却转治安处罚或者劳动教养处理的。4、检察机关发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。5、被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足被驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关处理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。6、人民法院对公民提出的自诉案件以不属于自诉案件为理由不予立案，而公安机关又以自诉案件归法院受理为由不予受理的。
五、关于立案监督的常见难点分析
立案监督工作不可避免地遭遇各种困难、磨难甚至责难，形成一个个难点。从立案监督的工作过程、任务和效果看，这些难点可以归纳为以下方面：
一方面，立案监督线索来源渠道狭窄。目前，检察机关立案监督的线索来源一是靠审查批捕、案件时发现，二是主要集中在当事人举报、控告、申诉及其他部门移送。由于信息渠道不畅，造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。因此可以通过建立与社会各界定期联系便于反馈信息制度、建立下级院自侦、批捕部门向上级院批捕部门报送立案与不立案决定书，逮捕与不逮捕决定书等文书备案审查制度以及建立本院内部各部门特别是控申、部门发现线索及时移送批捕部门的内部联动机制，以畅通线索来源渠道。
另一方面，对于检察机关立案监督的案件，受理部门与办案部门脱节。公安机关的办案部门是派出所、刑警队等，而受理立案监督案件的是公安机关的法制部门，使一些立案监督案件无法落实。二是对立而不侦、侦而不结的案件。
此外，检察机关与公安机关在同一案件事实的认识上存在分歧。对有些案件，公安机关认为可不作为犯罪处理，造成以罚代刑。这在、、拉皮条、赌博等案件的处理上比较常见。
六、加强检察机关与相关部门的协调配合
首先，公检法三机关在刑事诉讼过程中“分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。开展刑事立案监督，必须处理好监督与配合的关系，在配合中监督，通过监督更好地配合。对公安机关的监督是刑事立案监督中的重点。实践证明，凡是与公安机关协调配合比较好的检察机关，立案监督工作开展就顺利，反之工作就打不开局面。加强检察机关和公安机关的协调，主要通过联合制定工作规则等方法，弥补立法上的缺陷，建立良好的工作环境，推进刑事立案监督工作有效开展。建议由最高人民检察院和公安部联合发文，要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查，使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网，允许检察机关进入公安网查询立破案情况，也可以实行网络传递，各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。
其次， 加强和其他行政执法部门的配合，统一认识。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的案件线索时，须及时移送公安机关立案查处，同时报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的，公安机关应当立案而没有立案的案件线索，检察机关将依法行使立案监督权。这样在拓宽了案源渠道，也保证了案件的质量。
再次，争取党委、人大的支持。在立案监督中，检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会，在遇到困难时及时请示汇报，请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子，争取上级的支持，又快又好地完成立案监督工作。
七、健全立案监督的内部工作机制
建立刑事案件备案审查制度。公安机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门，对决定不立案和撤案的案件，还应报送案件的卷宗和其他主要证据材料。检察机关负责立案监督的部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档；对决定不立案和撤案的案件，通过审查上述备案材料（必要时可以进行调查核实），审核其不立案、撤案的理由是否成立。对其中确系应当立案侦查而作不立案处理的案件，应发送《立案通知书》，通知公安机关立案侦查；对撤案不当的案件，应发送《恢复立案通知书》，通知恢复立案。
建立案件跟踪催办制度。检察机关对于已发出上述《立案通知书》、《恢复立案通知书》及各种纠正意见的案件，应限定具体的执行期限，并派员跟踪监督落实情况，催办执行结果。建立案件复查制度。检察机关对同级公安机关受案至侦察阶段的各类案件应组织人员定期、不定期地进行复查。其方法是，将公安机关的备案材料、群众来信来访材料与公安机关的受案登记材料相对照，从中发现漏报的各类案件。发现漏报案件后，应及时提出纠正意见，并对案件
进行登记。对于有问题的案件，按上述第一项制度中的有关程序、规定办理即可。建立立案监督部门自行立案侦查的强制性监督制度。检察机关针对已向公安机关发出立案和恢复立案通知，及责令侦办的各类案件，其限定的执行期限已至，公安机关仍拒不执行的，应对案件直接立案侦查，并移交审查，以纠正其违法决定，维护法律的尊严。
尝试由监所检察部门行使执行环节的立案监督权。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》对罪犯刑罚执行期间再犯罪的立案监督权的归属没有明确规定，但在最高人民检察院《关于重新明确监所检察部门办案范围的通知》中规定“监狱、公安机关立案侦查、移送检察机关审查批捕、审查的服刑罪犯又犯罪案件、劳教人员犯罪案件，由监所检察部门负责审查批捕、审查、出庭公诉工作”。既然监所检察部门有对服刑罪犯又犯罪的审查批捕权，就应当享有类似于审查逮捕部门的“立案监督权”，即监所检察部门应享有对服刑罪犯再犯罪案件的立案监督权。此外，从立案监督原则看，立案监督的原则是“依法、准确、及时、有效”，监所检察部门因业务关系与服刑罪犯接触较多，监外执行期间罪犯的活动也大多在监所检察人员的监督之下，若服刑罪犯再犯罪应当立案，而公安机关不立案的，或者不应立案而立案的，监所检察人员就能及时发现，便于及时监督，而这些便利条件是审查逮捕部门所不具备的。
八、关于设立立案监督专门机构设想
科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372、373条之规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使（审查逮捕部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的刑事立案活动中的违法行为，控告申诉部门主要受理当事人对刑事立案活动中的违法行为的申诉）。这一体制虽有其合理的一面，但也有诸多不足，刑事立案监督是独立于侦查监督、控审监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了刑事侦查监督和刑事控申监督的力量。
健全完善运行机制全面提高纪检监察规范化建设水平
×市人民检察院
近几年来，为充分发挥纪检监察职能作用，保证依法公正行使检察权，我院把纪检监察工作纳入全院检察工作规范化建设的总体规划，紧密联系自身实际，积极探索，大胆实践，从健全完善廉政教育、制度约束、监督监察、考核奖惩四项机制入手，逐步建立起一套程序严密、运转协调、制约有效的纪检监察工作规范，使纪检监察工作走上了规范有序的发展轨道，促进了各项检察工作的健康深入开展。全院查办的自侦案件数量和质量，各类刑事案件的率、有罪判决率一直在全市名列前茅；连续八年无违法、无违纪、无错案、无重大责任事故；连续三年被省院记功表彰；多次被（上级市）市委、市政府授予纪检监察工作先进单位。
一、领导高度重视，把纪检监察工作摆到突出位置
提高思想认识，是抓好纪检监察工作规范化建设的关键。党的十六大明确提出，推进司法体制改革，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍，保障在全社会实现公平与正义。根据这一要求，检察机关在新形势下必须依法创新规范管理机制和工作运行机制，大力加强规范化建设。纪检监察工作规范化，是检察工作规范化建设的重要组成部分，特别是在司法体制改革的过程中，一些人认为检察机关对自侦案件监督不力，对检察机关的侦查权提出质疑的情况下，加强以内部监督制约为重点的纪检监察规范化建设显得尤为重要。基于以上认识，我院党组始终把纪检监察工作作为一项严肃的政治任务，列入“一把手”工程，纳入年度整体规划，成立了由吕光明检察长任组长，一名副检察长、纪检组长为副组长，有关科室局负责人为成员的纪检监察工作领导小组，在组织领导和人、财、物等方面给予重点倾斜。在组织领导上，坚持每年年初召开党组会，专题研究党风廉政建设、执法执纪和办案安全防范工作，在中层干部会和全院干警大会上进行层层动员，与检察工作同部署、同落实；每季度召开一次专题会议，分析当前工作形势，订出改进措施；检察长每半年听取纪检部门作专题汇报，进行具体指导，解决工作中存在的问题和困难；各科室局每季度一总结，向纪检监察部门汇报本部门党风廉政建设和干警守法守纪情况，从而在全院形成了齐抓共管、上下联动的好局面。在机构设置和人员配备上，成立了专门的监察室，从全院挑选一名素质高、业务能力强的干警任专职纪检员，确定每个部门一名副职为纪检工作联络员具体抓，分管检察长和部门负责人负总责，并承担连带责任，形成了横到边、纵到底的纪检监察工作网络。在硬件设施上，院里专门为纪检监察部门腾出了两间办公室，先后投入万余元为监察室配备了笔记本电脑、通讯工具、档案橱、办公桌、沙发等办公设施，购置廉政档案夹个、文件盒个，印制谈话纪录等簿册余个，将有关制度和工作流程统一制成版面张挂上墙，保证了纪检监察工作的深入开展。
二、健全完善廉政教育机制，规范教育预防工作
抓好廉政教育，是纪检监察部门的基础工作，它起着构筑干警拒腐防变心理防线的重要作用。为了进一步规范教育预防工作，充分发挥教育效能，我们根据上级机关的有关规定，健全完善了政治学习制度和教育培训制度，并将党风党纪教育、专项教育和警示教育制度化、经常化，使广大干警从思想上筑起了拒腐防变的屏障。一是深入开展党风党纪教育，自觉增强拒腐防变能力。院里每年都制定党风党纪学习教育计划，除坚持正常的“”制度外，还规定每周一晚上和周五下午半天为政治学习日，每季度一天廉政教育日，通过座谈会、交流会、演讲会和专家授课等多种形式，进行经常性的党风党纪和思想政治教育。为保证学习教育效果，院里专门建立了图书阅览室，购置了大量有关政治理论和党风党纪的书籍，并配发了学习笔记本，每年组织一次法律法规、规章制度考试，成绩张榜公布。通过这些实实在在的工作，有力地增强了干警的法律法规和党性党纪观念。二是认真开展专项教育，打牢思想根基。根据上级院的部署，我们每年都开展教育整顿、执法作风大检查等专项教育活动，统一制定实施意见，印发配档表，订阅学习材料，进行动员部署，组织干警认真学习，查摆存在的问题，及时进行整改。并不定期在全院广泛开展“无违法、无违纪、无错案、无重大责任事故”活动和遵法守纪思想作风整顿。特别是在今年“强化法律监督，维护公平正义，服务加快发展”教育活动中，我们配合院党组制定了具体的计划，结合实际开展了参观考察、辅导讲座、理论研讨会、学习讨论等教育活动，收到了良好的效果。今年教育活动以来，全院干警撰写心得体会余篇，举办学习专栏期，学习交流次。三是积极开展警示教育，强化自律意识。注意经常利用上级通报的检察干警违法违纪典型案例和市纪委下发的专题录像片，组织干警集中专门时间进行深刻的警示教育，剖根源、论危害、敲警钟，教育干警引以为戒，自觉做到自省自重、自警自励。仅今年以来，就联系湖南省原副检察长陈祖吉、邹城事件等违法违纪案例开展警示教育活动次，取得了良好的教育效果。
三、健全完善制度约束机制，规范机关和队伍管理工作
建立良好的制度约束机制，是科学管理的标志和有效手段，也是纪检监察部门的重要职责。为了从制度上把好关口，规范干警的廉洁从检行为，我们围绕党风廉政建设责任制，立足于本院实际，逐步健全完善了一系列配套制度，初步形成用制度管人、用制度管事、用制度规范约束干警行为，具有检察机关特点的制度约束机制。一是健全了机关管理机制。多年的工作实践使我们认识到，检察工作要发展，建章立制是关键。特别是今年省院推行“规范化建设年”以来，先后建立健全了包括队伍、业务、后勤保障等各类规章制度项，这些制度较以前责任更加明晰、工作更加量化具体、奖惩分明，使全院干警动有规、行有矩，机关管理和各项检察工作更加规范有序。同时，配套制定了执行监督办法，成立了由纪检监察部门为主的执行监督小组，对制度落实情况定期检查或不定期抽查，及时发现和解决问题。二是健全了领导干部廉洁自律制度。我们除认真执行上级规定的重大事项报告、收入申报、收受礼品登记等制度外，还健全完善了《党组关于进一步加强自身党风廉政建设的规定》、《党风廉政建设考核办法》和《廉政档案管理办法》，为中层以上干部建立廉政档案，围绕廉洁自律七项任务，结合工作岗位职责，将廉洁自律项内容列入班子成员廉政档案、项内容列入科级干部廉政档案、项内容列入中层干部廉政档案，做到及时登记、定期填档。并规范检查考核程序，制定了检察长、副检察长和中层干部三种党风廉政建设自我考评表和民主测评表，在个人自我评定的基础上，结合中层以上干部半年和年终述职，由全院干警进行民主评议，将测评结果记入个人廉政档案。同时，我们还按照上级部署，定期开展对领导干部使用小汽车、配偶子女从业以及收受现金、有价证券、借用公款等专项清理工作，及时发现并解决问题。三是完善了干警廉洁从检制度。在认真执行中央、高检和省院的“四条禁令”、“九条卡死”、“六条禁令”等纪律规定的同时，紧密联系实际，制定了《检察干警自律监督报告制度》、《检察干警廉洁自律保证书》和《八小时以外行为监督管理的规定》，明确了“八小时以外”行为的禁止性规范，配发了“八小时以外”行为报告表，并制定了执法执纪月报制度，要求干警每月都要向部门负责人汇报自己廉洁从检、遵纪守法的情况。凡应报告而未报告的，视情节责令书面检查、通报批评。四是实行了干部谈话制度。将廉洁勤政、执法执纪、安全防范作为谈话的主要内容，坚持定期召开党组专题民主生活会集体谈；检察长与其他党组成员、党组成员与分管的部门负责人、部门负责人与所管辖干警个别谈；纪检部门针对不同情况重点谈；对新提拔、调整任免后的干部跟上谈。一级抓一级，各负其责，常抓不懈。并认真做好谈话记录，年终由监察室统一收交备案。今年以来，共进行各类谈话余人次，收到了明显成效。如今年月份，有人反映一名干警“酒局”较多，影响形象，纪检部门及时找其谈话进行批评教育，并给予个人和所在科室黄牌警告一次，使这名干警思想上受到很大触动，深刻认识到问题的严重性，并主动找有关领导承认错误，工作责任心和作风有了明显转变，得到了领导和同志们的谅解。
四、健全完善监督监察机制，规范源头治理工作
加强监督监察，是纪检监察部门的又一重要职责，也是狠抓制度落实，有效预防和减少干警违法违纪的关键所在。几年来，我们注意不断总结强化监督的做法，形成了纵向监督与横向监督相结合、内部监督与外部监督相结合、各业务部门齐抓共管的工作格局，确保了队伍和案件不出问题。
（一）加强内部监督。一方面，认真落实“一岗双责”制，加强班子成员、中层干部与干警之间的纵向监督。从检察长、副检察长到一般干警，实行一级管一级、一级监督一级、一级对一级负责的责任网络体系，对干警发生的违反制度和违法违纪问题，在处理当事人的同时也要追究有关领导的责任在全院形成“下管一级、上连一级”的连带责任制。另一方面，建立干警自律报告制度，加强横向监督。要求干警每月底向检察长写一封署名信，既要汇报个人本月内工作、学习、遵纪守法、廉洁自律等情况，又要反映所发现的其他干警违反制度、纪律等方面的不良行为以及对本院工作的建议。这项措施把每个干警置于全院干警的监督之下，从而使干警时时处处都能做到自重自省，严格要求和约束自己。版权所有
（二）加强执法办案内部监督。这些年来，我们认真贯彻上级院关于加强执法办案监督的指示精神，注意在工作中不断探索和完善加强监督的措施，先后补充修订了《执法办案监督办法》、《个案安全防范备查制度》、《安全检查员职责》等项制度，使执法办案内部监督工作由过去事后查处转移到现在的案前教育、案中监督和案后奖惩三者并重上来，把监督工作贯穿于办案的全过程。〖×〗一是坚持案前预防。〖×〗根据监督规范的要求，自侦部门在接手案件时，要及时报送“个案安全备查表”，按照“一案双责”的规定，办案人与纪检监察部门签定《个案安全防范责任书》，使办案人明确既是案件质量的责任人，又是办案安全的责任人。同时，纪检监察部门要及时派员参加侦查部门召开的办案预备会，除研究部署办案工作外，还要根据案件的案值大小、危害程度及犯罪嫌疑人的心理素质、身体状况等不同情况，对办案人有针对性地进行案前谈话教育，重申“九条卡死”、“六条禁令”等办案纪律，明确查办案件的要求和注意事项，强调办案的方式方法和安全防范措施，进一步明确责任，有效地防止了违法违纪办案和安全事故的发生。这一经验做法还被《检察日报》刊发。〖×〗二是坚持案中监督。〖×〗省院推行“一案三卡”监督办法后，我们全面落实并在工作中逐步细化完善，在实施中注意做到了“三个明确”，即明确告知事项，制作了卡片式的“告知事项卡”，规定办案人在首次传讯或询问时，必须将法律规定的权利和义务告知当事人；明确回访重点，把自侦、不捕、不诉、抗诉，以及群众有反映、有疑点的案件作为回访重点；明确实施时间，规定办案人在办结案件后三日内将告知卡和自律卡交部门负责人审签。纪检部门定期对落实“一案三卡”情况进行检查，看制度是否落实、填写的内容是否规范完整，从而进一步增强了监督实效。同时，根据形势的发展和办案工作的实际，我们还实行了“三簿跟踪”监督。即建立了“案件程序跟踪”、“赃款赃物跟踪”、“办案安全防范跟踪”三个登记簿，通过及时填报三个登记簿，对办案全过程实施全方位跟踪监督。“案件程序跟踪”，就是规定自侦部门在立案后三日内，必须将立案决定及采取的强制措施告知纪检监察部门进行登记，由纪检监察部门负责对案件从立案到结案执行办案程序问题进行全过程跟踪监督。对发现的超时限传唤、法律文书不规范、执法作风、执法行为等方面存在的问题，及时通知有关部门纠正。“赃款赃物跟踪”，就是规定财务人员在对赃款赃物进行扣押、收缴、保管、处理时要到监察室进行登记备案，由纪检监察部门负责对各个环节进行监督检查。“办案安全防范跟踪”，就是纪检监察部门通过“五看五查”，对办案安全进行监督。“五看五查”即看现场、查隐患，看嫌疑人、查苗头，看措施、查漏洞，看行为、查纪律，看案卷、查执法，并及时登记备案。对发现的问题，向办案部门发出《办案安全隐患纠正通知书》，限期改正。年以来，我们通过纪检监察监督，先后发现企图碰墙、碰桌子等不安全苗头和隐患起，均妥善解决，防止了安全事故的发生。〖×〗三是坚持案后奖惩。〖×〗根据院里的考核办法，制定了《案后讲评制度》，即每起案件办结后，纪检监察部门都要将监督监察情况告知办案部门，由办案部门进行讲评，肯定成绩，指出不足，并记录在案，纳入动态管理，作为年终考核依据。通过案后讲评，对发生的违法违纪办案和办案安全事故，按照《执法过错责任追究规定》，视情节给予政纪、党纪处分，直至追究刑事责任。我院加强办案安全防范监督的做法也得到上级有关领导的高度评价，先后被市院、省院以简报形式转发，并制成专题片予以推广。
（三）加强社会监督。我们坚持开门纳谏，主动拓宽社会监督渠道，自觉把检察工作置于社会各界的监督之下。建立了《加强与人大代表、政协委员联系制度》，坚持由党组成员带队走访人大代表、政协委员，及时向他们发送有关材料通报工版权所有作情况；从社会各界聘请了人民监督员和特邀执法监督员名，每年召开两次座谈会并向社会公布了检务公开、“六条禁令”内容和执法作风问题投诉电话；在市区主要街道及部分乡镇驻地安装了“检察官信箱”。通过以上措施，密切与社会各界的联系沟通，广泛征求意见和建议，不断改进工作。仅今年教育活动以来，全院共走访人大代表余人次，走访当事人人次，发放征求意见信余封，召开执法监督员和社会各界人士座谈会次，共征求到意见和建议余条，落实整改措施项，修订完善规章制度个，促进了各项检察工作的健康顺利发展。
五、健全完善内部工作机制，推动纪检监察工作深入开展
整个刑事诉讼活动的开始，刑事立案重要性不言而喻，而关于刑事立案监督的概念，在民间有这样一种说法，叫"公安不立案，去找检察院"，这句话是群众对检察机关立案监督权的高度概括。寻找法条根源，我国修改后的《刑事诉讼法》第一百一十一条规定："人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。"所以，如果仅从法条理解，刑事立案监督的概念，可以概括为：人民检察院依法对公安机关应当立案侦查的而不立案侦查的案件进行法律监督。
依上所见，笔者认为刑事立案监督的概念仅依法条而言，有很大的局限。具体在以下两个方面：
（一）立案活动的被监督主体单一。
刑事立案监督的对象应当是所有具有刑事立案权的主体，刑事诉讼法第一百一十条规定："人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案……"，从这条来说，人民法院、人民检察院和公安机关都有立案的职权，都是刑事立案活动的主体，都应该是检察机关监督的对象。如果把刑事立案监督的对象仅仅局限于公安机关，那么检察机关和人民法院的刑事立案活动就受不到刑事立案监督的约束，形成法律监督的真空，必然导致检察机关和人民法院的刑事立案活动的不规范和违法现象的产生。
（二）立案监督的活动范围狭小。《刑事诉讼法》第一百一十一条仅规定对应当立案而没有立案的行为进行监督，而刑事立案活动还包括诸多其他方面，对此，刑事立案监督的范围过于狭小。
因此，笔者认为所谓刑事立案监督是指检察机关依法对公安机关、检察机关和法院的的刑事立案活动的全过程是否合法进行的刑事诉讼法律监督。
二、检察刑事立案监督在实践中存在的问题
（一）刑事立案监督的对象单一，范围不全面。
《刑事诉讼法》仅规定人民检察院对公安机关这一个主体的立案活动进行刑事诉讼监督，而人民检察院对人民法院自诉案件的立案监督，法律没有作出具体规定；人民检察院直接受理案件的立案监督，《刑事诉讼法》也没有规定，仅在高检院的《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）作了原则规定。这样导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，难于操作，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的不规范行为和违法现象得不到及时纠正。使维护司法公正，保障当事人的正当权利的立法意图得不到有效实现。
《刑事诉讼法》第一百一十一条规定人民检察院仅对公安机关"应当立案而不立案" 的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对"不应当立案而立案"的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。
（二）立案标准不清，使立案监督缺少必要的准绳
我国刑法在许多条文中都把"数额较大"、"情节严重"、"重大损失"、"严重后果"作为犯罪构成的必要条件，而对这些又缺乏进一步的规定或明确的解释，究竟达到什么样的数额和程度才需要追究刑事责任，无具体标准。造成执法过程中难以操作。仅靠"理解"、"认识"难以统一执法思想，在是否应当立案上容易形成分歧。
（三）立案监督滞后
立案是启动刑事诉讼的源头。从公安机关应当立案侦查，而没有立案，到检察机关发现或受害人举报、申诉、控告，公安机关应当立案侦查的案件开展立案监督，要求公安机关说明不立案的理由，检察机关认为公安机关不立案理由不能成立时，再通知公安机关立案时，公安机关接通知后应当立案。很显然此监督过程需要一定的时限。刑事案件的侦查，有很强的时效性这是人所共知的。因立案不及时，将延误侦查时机，对侦查的结果将有严重影响，如因侦查不及时，犯罪现场不可能保持原样，甚至不复存在；有关的证据，甚至主要的直接证据可能灭失，这无疑加大了侦查工作的难度，对犯罪嫌疑人的审查逮捕，提起公诉和审判的造成很大的困难，甚至使犯罪嫌疑人逍遥法外，得不到应有的制裁。
（四）检察机关在刑事立案监督活动中的没有相应权力
刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力主体。但我国目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院，但公安机关立案后也有可能再撤销案件，此是法律没有明文规定，经过人民检察院的通知立案的案件要经过人民检察院的同意才能撤销案件。
另外对于公安机关接到立案通知后仍不立案的处理，就仅有"六部委"《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》："人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。"至于检察机关发出纠正违法通知、上一级检察机关商同级公安机关处理的时限，以及上一级仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律没有赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，成为开展立案监督工作的一个"盲点"。
三、完善刑事立案监督的几点建议
一是完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的"不应当立案侦查而立案侦查"和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。只有将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。
二是应当在立法中明确各种案件的具体立案标准，统一的规范，这有这样才可能减少公安机关和检察机关之间的分歧，使立案监督更易于操作。
三是适当减少立案监督程序中各环节的时限。针对目前立案监督滞后的问题，尚无很好的解决方法，毕竟诉讼程序中，每一个环节都有时限问题，但是在不影响司法公平与公正的情况下可以适当减少立案监督程序中各环节的时限，另外，当检察机关发现或受害人举报、申诉、控告，公安机关应当立案侦查的案件开展立案监督，要求公安机关说明不立案的理由的同时，检察机关应当要求公安机关立刻开展现场调查，调取物证。至于对犯罪嫌疑人，我们不能要求立刻对其采取强制措施，这样做不利于保护犯罪嫌疑人的权利，只有公安机关立案后，认为有必要对犯罪嫌疑人采取强制措施时，才可以采取。
刑事强制措施是指公检法机关为了保证刑事诉讼的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限内限制或剥夺其人身自由的法定强制方法。根据我国《刑事诉讼法》的规定，我国刑事强制措施有五种：拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕，而实际上适用强制措施的权力主要集中负责侦查职责的公安机关手中，由于强制措施都会不同程度的限制或剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由，为了保障人权，防止强制措施的滥用，有必要对公安机关适用强制措施进行法律监督。
一、目前检察机关对公安机关在适用强制措施和强制性侦查措施的监督方面存在的问题
1 监督缺乏刚性，无权威性。虽然我国现行侦查监督机制赋予检察机关对侦查活动具有监督权，却同时又在刑事诉讼法中规定。检察机关与公安机关是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系，公安机关在法律地位上可以和检察机关分庭抗礼，法律关系的“互相配合”、“互相制约”就使得公安机关对检察机关的监督意见不是必然要接受，更不是必须要遵从。我国刑事诉讼法把公安机关与检察机关之间设计为这样一种平衡关系，导致了检察机关对公安机关强制措施侦查监督的手段软弱乏力。
我国检察机关对公安机关强制措施的监督缺乏刚性。如检察机关发现公安机关适用强制措施违法时，一般向公安机关提出口头纠正意见或发出书面的《纠正违法通知书》，无论是口头纠正意见还是《纠正违法通知书》都不具有法律强制性和执行力，在实践中很难发挥监督作用，假如公安机关置之不理，检察机关通常也无可奈何。因为法律没有规定公安机关不纠正违法行为需要承担的法律后果。
2 监督时间滞后，监督乏力。按照《刑事诉讼法》第69条规定，刑事拘留一般情况下应在拘留后的3日内，特殊情况下应在7日内，具有流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子应在30日内。提请检察机关批准逮捕。但在司法实践中。刑事拘留30天的现象极为普遍。这一方面因为此类延拘仅需要县级以上公安机关负责人的批准即可，没有经过检察机关，因此，延拘具有一定的随意性。另一方面因为公安部内部出台规定，将流窜作案界定为外来流动人口犯罪，也即只要户籍所在地与作案地不在同一地的，即视为流窜作案。这样即使检察机关在审查逮捕阶段发现了规避立法原意的违法刑事拘留，鉴于超期羁押的事实已经发生，予以纠正也为时已晚。
3 监督途径狭窄、方式单一。我国检察院目前对侦查活动进行监督的途径主要有：
(1)通过审查批准逮捕、工作进行监督。
(2)通过派员参加侦查机关对重大案件的讨论和其他侦查活动进行监督。
(3)通过受理有关控告进行监督，根据刑事诉讼法第十四条第三款的规定，诉讼参与人对于侦查人员侵犯公民诉讼权利和人身侮辱的行为，有权提出控告。
(4)通过审查侦查机关执行人民检察院批准或者不批准逮捕决定的情况以及释放逮捕的犯罪嫌疑人或者变更逮捕措施的情况。进行监督。
4 我国检察院目前对侦查活动进行监督的具体方法有：
(1)口头或书面通知纠正违法行为。
(2)追究有关侦查人员的刑事责任。
二、建立和完善公安机关强制措施侦查监督机制
1 加强对刑事拘留的同步监督。(1)一方面赋予检察机关对延长刑事拘留期限至7日进行备案审查的权力。为便于诉讼，公安机关可自行决定将刑事拘留期限延长至7日，但须在延长决定做出后的24小时内。向同级检察机关移送有关材料，接受检察机关的备案审查监督，对于延长不当的，检察机关应当提出纠正意见。另一方面，将延长刑事拘留期限至30日的决定权交由检察机关行使。对犯罪嫌疑人逮捕后予以释放或变更强制措施的监督，公安机关认为条件发生变化，需要释放犯罪嫌疑人或变更为其他强制措施，应向原批准的检察机关提出申请，由检察机关审查决定是否批准。这样就可以把检察机关对这些强制措施情况的监督从事后监督转变为实施事前监督。(2)责任追究制。滥用拘留等强制措施进行违法拘留等，严重侵犯了公民的人身自由权。应当对滥用拘留等强制措施的公安机关工作人员追究法律责任，检察机关可以向公安机关发出检察建议督促其追究相关人员的行政责任，涉嫌犯罪的。检察机关应当立案追究刑事责任，树立检察监督权威。
2 完善提前介入公安侦查的监督手段。根据我国《刑事诉讼法》第66条规定：“必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”司法实践中，公安机关随意适用强制措施，而法律对检察机关对公安机关适用强制措施监督方式缺乏具体刚性规定。因此，根据司法实践，检察机关与公安机关须协商并明确需要检察机关提前介入的重大案件类型、时间、程序。公安机关应当接受介入并提供必需的案卷材料，以有利于检察机关通过审阅材料、参加讨论发现公安机关采取强制措施的问题。
3 建立强制措施案件的检察备案制度，拓宽监督渠道。应当进行实践探索，公安机关对犯罪嫌疑人采取强制措施后，将案件进展、适用强制措施情况，以及采取拘留等强制措施后未报捕、而转行政处罚或直接撤销的案件情况报送同级检察机关审查。检察机关还要应根据公安机关适用强制措施信息，定期定时地对公安机关的刑事拘留进行全面检查，公安机关应该予以配合。例如：(1)建立拘留案件备案审查制度。(2)建立适用取保候审、监视居住强制措施的通报制度。(3)检察机关建立强制措施管理台账，建立与公安机关及本院公诉等业务部门的联系机制。
主题词：刑事诉讼 立案 监督 完善
刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能，它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事判决、裁定监督、刑事执行监督共同构成检察机关刑事诉讼法律监督体系①。目前，刑事立案监督在制度设计和实际操作中还存在诸多问题，监督的力度与效果难以体现制度应有的价值。本文拟对刑事立案监督的基本理论进行一些探讨，并就完善该项制度提出几点建议。
一、 刑事立案监督的概念和特征
目前，刑事立案监督的法律依据主要是《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”
关于刑事立案监督的概念，目前主要有以下三种观点：第一种观点认为，立案监督是指人民检察院依法对公安机关②的立案活动是否合法进行的监督③。第二种观点认为，对立案的监督，简称立案监督，是指对立案程序是否合法所实行的监督。……立案监督有广义和狭义之分。狭义的立案监督是指检察机关对立案实行的法律监督；广义的立案监督还包括其他单位和个人对立案进行的监督④。第三种观点认为，立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督⑤。
不同的观点反映出个人对事物概念的不同认识，反映了人们对事物本质及其属性认识的差别。笔者认为，第一种观点有失于全， 刑事立案监督的对象应当是刑事立案活动的主体，刑事诉讼法第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案……”也就是说，人民法院、人民检察院和公安机关都有立案的职权⑥，都是刑事立案活动的主体，也就都是刑事立案监督的对象。如果把刑事立案监督的对象仅仅局限于公安机关，那么检察机关和人民法院的刑事立案活动就受不到刑事立案监督的约束。第二种观点过于宽泛，错误地将不同种类的监督混为一谈。人民检察院是我国唯一的检察机关，独立行使检察权，刑事诉讼监督权是检察权的一项重要内容，刑事立案监督权又是刑事诉讼监督权的一个重要组成部分。其他单位和个人不具有刑事立案监督权，他们对立案的监督只能是作为人民检察院刑事立案监督的材料来源由人民检察院依法启动刑事立案监督程序。另外，这一观点将刑事立案监督做广义和狭义划分并无实际意义。第三种观点是比较可取的，从理论法学角度上来看，所谓刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督，它既是法律赋予检察机关的一项重要职能，又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。只有将人民法院和人民检察院列为刑事立案监督的对象，刑事立案监督制度才科学、全面。
刑事立案监督的特征是对其本质属性的反映，它首先表现为刑事立案监督是一种司法救济程序，而不是刑事立案程序必经的法定监督。刑事立案主体依法享有刑事立案权，但这种权力是附有条件的，必须在司法公正的前提下运作，当出现刑事立案活动可能造成司法不公时，这种权力将受到刑事立案监督权的制约，检察机关将依法提供司法救济；其次，从刑事立案监督的目的来看，是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的司法不公现象，确保刑事立案活动正确合法地进行，防止司法腐败，维护司法公正，保障刑事案件当事人的正当权利，确保国家法律统一、正确地实施；再次，刑事立案监督具有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性，不得复议，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法；其四，刑事立案监督既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。其实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督；其程序监督主要是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督。
二、 刑事立案监督的范围和一般程序
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，目前主要包括以下几个方面：（1）不报不立的案件。所谓“不报不立”，就是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。（2）不破不立的案件。所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。（3）应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。
人民检察院在刑事立案监督工作中，应当准确把握刑事立案监督的范围和内容，注意划清“没立案”和“不立案”的界限。“没立案”是指刑事立案主体没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。“不立案”是指刑事立案主体已经作出不立案决定的案件。只有刑事立案主体已经作出不立案决定的案件，才能按照刑事立案监督程序来办理。当然，要防止刑事立案主体以“没立案”假象掩盖“不立案”事实的行为。
关于刑事立案监督的一般程序，根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：刑事立案监督案件的受理-要求刑事立案主体说明不立案的理由-认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立时通知刑事立案主体立案侦查-对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查-报上级检察机关备案与审查。
具体说来，刑事立案监督案件的受理有两种情况：第一种情况是积极的，即人民检察院在具体办理审查批准逮捕和审查起诉案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，由审查逮捕部门审查，审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当⑦要求公安机关在七日内书面说明不立案理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案的理由不能成立，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。第二种情况是消极的，即公安机关对应当立案侦查的案件而作出不立案决定，被害人不服，要求追究行为人的刑事责任，为此向人民检察院提出的，由人民检察院的控告申诉部门受理，不得以任何理由予以拒绝。人民检察院根据事实和法律进行必要的调查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查批捕部门办理。如果人民检察院认为公安机关说明的不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果人民检察院审查公安机关说明不立案的理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。（对其他刑事立案主体的法律监督，法律未作明确规定，检察机关可以参照对公安机关的刑事立案监督执行；对其他刑事立案活动的法律监督亦然⑧。）
人民检察院通知刑事立案主体立案，刑事立案主体应当立案。人民检察院依法对通知立案的执行情况进行监督。对于刑事立案主体接到通知立案书后不立案的，可采取以下措施，督促其接受监督：（1）发出《纠正违法通知书》，责成其纠正违法行为；（2）向上一级人民检察院报告，由上一级人民检察院向同级刑事立案主体发出相应通知，实施监督；（3）对于刑事立案主体管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，直接立案侦查；（4）对刑事立案主体工作人员构成徇私枉法等犯罪的，立案查处；（5）向同级人民代表大会或其常务委员会汇报，建议予以纠正。（6）向当地纪检监察部门提出检察建议，建议给予刑事立案主体及其直接责任人员党纪政纪处分。（对人民检察院自身的刑事立案活动可实行检察机关内部监督）
三、 刑事立案监督制度中存在的主要问题
1、刑事立案监督的对象不够全面。《刑事诉讼法》仅在第八十七条把刑事立案监督的对象局限于公安机关。未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行刑事立案监督的法律条文。导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。使维护司法公正，保障当事人的正当权利的立法意图出现缺口。
人民检察院是刑事立案监督的实施机关，人民检察院对自身的立案监督具体表现为其负责立案监督的部门对有直接立案侦查权的部门的立案行为实施监督，这是检察机关内部监督的一种形式。人民检察院监督公安机关、人民法院立案行为的措施和程序适用于检察机关内部，立案监督部门向各自侦部门发出的说明不立案或立案理由通知、决定立案或撤消立案通知、纠正违法通知等法律文书，与人民检察院向公安机关、人民法院发出的上述法律文书具有同等的效力。
对人民法院的刑事立案监督因人民法院直接受理的刑事案件具有特殊性而有所不同。由于起诉是引起人民法院立案行为的先决条件，所以，监督的时间是在起诉之后，而不是在起诉之前；而且，由于人民法院没有侦查职能，对刑事案件立案后直接转入审判监督的结果不会引起侦查的开始或终结，只能引起审判的开始或终结。另外，自诉程序中的反诉如果涉及自诉人的刑事责任问题，人民法院是否立案受理仍然要受到人民检察院的监督，因为对反诉的立案寓于自诉程序中，是一种特殊的刑事立案行为。
2、刑事立案监督范围界定过窄。《刑事诉讼法》第八十七条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。
有人认为，对积极立案活动中的违法行为，可以在立案后的侦查、起诉过程中，通过作出不批捕、不起诉等方式予以纠正，实行侦查监督。笔者认为，这一观点不可取。首先，除公安机关、检察机关外，人民法院也是刑事立案主体，而人民法院直接受理的刑事案件是在起诉后立案的，不经侦查直接进入审判程序，起诉与立案的顺序与公安机关、检察机关受理的刑事案件刚好相反。对积极立案活动中的违法行为实施侦查监督对人民法院的立案行为无意义，实际上等于将这部分立案行为置于监督范围之外。其次，立案监督与侦查监督是不同诉讼阶段上两种不同的法律监督，是检察机关的两种不同职能，其性质、对象有很大区别。不批捕、不起诉不等于对立案活动中的违法行为的否定和纠正，以不批捕、不起诉等方法纠正积极立案活动中的违法行为，混淆了立案监督与侦查监督的界限，并以侦查监督取代立案监督。此外，这种观点也不利于及时纠正立案活动中的违法行为。既然违法行为在立案阶段就已经发生，却不立刻纠正，而是等诉讼进行到另一个阶段才采取纠正措施，无异于对该违法行为的放任。并且，这一情况下的侦查活动，完全是可以避免的人力、物力上的浪费。
3、没有专门的刑事立案监督机构。科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二、三百七十三条之规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使（审查逮捕部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的刑事立案活动中的违法行为，控告申诉部门主要受理当事人对刑事立案活动中的违法行为的申诉）。这一体制虽有其合理的一面，但也有诸多不足，刑事立案监督是独立于侦查监督、控审监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了刑事侦查监督和刑事控申监督的力量。
4、刑事立案监督的措施不力。刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力，有错必究、有错能究、有错早究。但我国目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：没有调查权，人民检察院审查逮捕部门再履行刑事立案监督职能过程中，对有关证据材料的调查、核实权是《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条明文规定的，但是，控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中未有调查、核实权的法律依据，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督；没有调卷权，想调阅有关案卷材料时，常常遭到拒绝；没有处罚权，对滥用职权而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。
四、 完善刑事立案监督制度的几点建议
我国当前的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差，因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。
1、完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。只有将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。
2、从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有：刑事立案监督调查权，包括：有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；-刑事立案监督决定权，包括：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；？刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。
3、制定刑事立案监督实施细则，通过修改《刑事诉讼法》来完善刑事立案监督制度难以将其面面俱到，尤其是涉及具体实施的一些问题。最高人民检察院应当在不违反立法本意的情况下，依据《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则，增加一些操作性强的内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。
刑事立案监督制度不仅要在立法上予以完善，在司法实践上，人民检察院还可以结合工作实际，做好以下几方面工作：
1、设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。这是刑事立案监督的组织保证。
2、要求刑事立案主体立案后，将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查。
3、在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行，并规定统一的法律文书。
摘 要：我国刑事诉讼法将依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序（以下简称强制医疗程序）纳入到司法审判程序当中，为保障社会公共安全和公民个人权利具有重要的意义。法律程序具有间隔的作用，一旦进入该特别程序的通道，检察机关法律监督权的行使应贯穿于刑事诉讼的各个阶段。本文将从检察机关对强制医疗程序的监督的现行立法以及实践当中反映出来的问题，提出进一步完善我国检察机关监督强制医疗程序运行的措施。同时也有利于对刑事诉讼检察监督制度研究的探索。
关键词：必要性；现行规定；完善
一、检察机关对强制医疗程序检察监督的必要性
检察监督制度是我国一项重要的政治制度，它是根据我国的现实国情在借鉴列宁的法律监督思想的基础上建立的。[1]我国台湾学者林钰雄在研究了欧陆国家现代检察官制度设置的目的后，认为创设现代检察官制度的目的有三：“第一，为了废除当时的纠问制度，确立诉讼上的权力分立原则。第二，创设检察官制度的另外一项重要的功能，在于以一受严格法律训练及法律约束之公正客观官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。第三，设置检察官还有另一项重要的法治国功能：守护法律，使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序，而所谓的客观法意旨，除了追诉犯罪之外，更重要的是保障民权。检察官乃国家法意志的代表人。”[2]具体到我国的检察监督制度来说，从立案、侦查、审查阶段，到审判、执行阶段，它对于司法公正、诉讼效率、人权的保障具有举足轻重的作用。
我国刑事诉讼法第289条规定人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关。因此，人民检察院不仅有权对普通程序进行监督，还有权对特别程序进行监督，当然包括强制医疗程序。其次，刑事诉讼法第285条的规定是人民法院决定强制医疗，而非判决或者裁定，换句话说，该处理方式类似于刑事诉讼中的“回避”、“拘留”等等，这也就意味着人民检察院不能以抗诉的形式来实现审判监督职能。按照我国的刑事诉讼法以及司法解释的相关规定，检察机关在人民法院作出强制医疗的决定以后，只能够以“提出纠正意见，通知纠正”的形式进行监督，也就是事后监督，这势必会大大影响检察监督职能的发挥。据此，在法院作出强制医疗的决定之前，检察机关对侦查阶段和审理阶段的检察监督职能应充分发挥。第三，刑事诉讼法第287条的规定是上述处理方式的效应，即对处理决定不服的可以向上一级人民法院复议，但对于复议的次数、期限以及复议期间是否停止执行（参照其他处理“决定”的救济途径）没有详细的规定。因此，可以合理理解成为民事诉讼当中对非诉程序（特别程序）的一审终审，对于可救济的当事人来说无疑是一种打击。而检察监督制度的存在恰好可以弥补此处立法设计的缺陷，对公安机关和人民法院有效的制约可以避免“救济无门”的尴尬。第四，在强制医疗程序当中，规定在符合强制医疗条件的情况下，可以予以强制医疗，法官的自由裁量权自由度大。而我国的自由裁量权的行使状态并不理想，主要表现有：出于不当目的，滥用自由裁量权；对法律规范理解不当，错误行使自由裁量权；未考虑相关因素，或考虑了不相关因素；受外部压力或影响等。[3]检察监督权的存在对于掌握自由裁量权的法官而言，像一面镜子一样，有利于防止自由裁量权的滥用，维护社会主义法制。
二、检察机关对强制医疗程序监督之现行规定
在我国的国家权力结构当中，不管是从宪法的刚性规定还是国家权力运行的实践情况来看，检察机关的法律监督是以独立的国家权力表征而存在的。[4]对于特别程序中的强制医疗程序而言，检察机关的法律监督主要集中在审判监督和执行监督上。根据我国现行刑事诉讼法及刑诉解释、高检规则和六部委的若干规定，检察机关对强制医疗程序的监督规定主要有以下几个层次：
（一）对公安机关适用强制医疗程序的监督
人民检察院对公安机关适用强制医疗程序的监督主要是通过公安机关移送的强制医疗意见书以及被强制医疗的人、被害人及其近亲属、法定人的控告、举报和申诉，主要包括以下两个个方面：
从实体上看，人民检察院应当在接到公安机关移送的强制医疗意见书后30日以内作出是否提出强制医疗申请的决定。对于公安机关移送的强制医疗案件，必须符合刑事诉讼法284条规定的强制医疗程序适用的条件（包括行为条件、对象条件和危险性条件）。其本质也就是对犯罪嫌疑人是否实施暴力行为、危害公共安全或者严重危害公民人身安全等事实的实体审查和监督。
从程序上来看，检察机关扮演的是立案、侦查阶段裁判者的角色，在天平的两端分别是公安机关和被申请人、被害人。第一，对公安机关启动强制医疗程序的监督。 此处是借鉴检察机关对公安机关立案的监督规定。第二，对公安机关对涉案精神病人鉴定程序的监督。违反法律的，应当提出纠正意见。第三，对是否采取临时保护性约束措施以及是否得当的监督。检察机关对采取临时保护性约束措施不当的，应当提出纠正意见；对尚未采取的，应当建议公安机关采取临时保护性约束措施。第四，对公安机关采取临时保护性约束措施的具体情形的监督。发现有体罚、虐待等违法情形的，应当提出纠正意见。
（二）对人民法院适用强制医疗程序的监督
审判由人民法院负责。强制医疗程序被纳入司法审判程序当中，司法的核心是判断，人民法院在特别程序中的功能也就是审判，即经过审判，作出强制医疗的决定或者驳回强制医疗申请的决定。检察机关对人民法院适用强制医疗程序的监督主要是以下三个方面：
第一，对人民法院审理强制医疗案件活动的监督。主要有以下三个层次：其一，人民法院对强制医疗案件开庭审理，人民检察院应该派员出席法庭。其二，发现人民法院或者审判人员审理强制医疗案件违反法律规定的诉讼程序，应向人民法院提出纠正意见，其三，人民法院在审理过程中发现被告人符合强制医疗条件，作出被告人不负刑事责任的判决后，拟作出强制医疗决定的，人民检察院应当在庭审中发表意见。
第二，对人民法院作出强制医疗决定或者驳回强制医疗申请决定的监督。人民检察院在收到决定书副本后发现强制医疗决定或者驳回强制医疗申请决定不当的20日以内向人民法院提出书面纠正意见。
（三）对强制医疗程序执行的监督
强制医疗执行活动是该程序最后的环节，执行效果好坏关系着整个强制医疗程序的结果。我国人民检察院对强制医疗程序执行的监督主要有以下内容：
第一，对强制医疗执行活动的合法性进行监督。强制医疗执行监督由人民检察院监所检察部门负责。
第二，对强制医疗的交付执行活动实行监督。发现交付执行机关未及时交付执行等违法情形的，应当依法提出纠正意见。
三、完善检察机关对强制医疗程序监督
强制医疗程序的本质是保安处分，旨在隔离排害，消除危险，保卫社会，其价值目标是安全与自由并重。我国已经步入“精神病时代”[5]，“被精神病”事件频频出现，这直白地揭示了我国法律对被强制医疗者权利救济乏善可陈。按照上述规定的相关内容，简要地分析下检察机关对强制医疗程序监督存在的问题及其相应完善措施。
（一）对公安机关适用强制医疗程序的监督
第一，检察机关监督线索来源的有限性。根据上述阐述，监督的来源主要有两个：一是审查强制医疗意见书以及案卷材料；二是诉讼参与人的举报。这样的规定圈定了监督的案源范围，具有很大的局限性和弊端。对于没有进入强制医疗程序的案件，如果被害人也没有向人民检察院提出申诉控告，这一案件也就没有进入检察机关的视野。一旦公安机关在此期间作出违反规定的行为，如应该被强制医疗的人没有进入强制医疗程序或者应当负刑事责任的被告人逃脱法律责任，将处于无人监管的真空地带。据此，应拓宽检察机关对强制医疗程序监督案件线索来源。一是加强与公安机关相关立案部门的配合，要求立案主体在告知当事人不予启动强制医疗程序的同时，告知当事人不服时可以去检察机关寻求监督。二是加强与检察院内部职能部门的配合。在强制医疗程序当中，检察院监所检察部门、控告申诉部门以及公诉部门分工不同，彼此之间应相互协调与配合，及时发现相关监督线索。
第二，监督程序粗疏和监督效力不强。从上述现行规定可以看出，在强制医疗程序当中，检察机关对公安机关还是法院的法律监督无非是提出纠正意见或者是通知有关机关予以纠正，没有规定具体程序或者对具体操作程序没有作任何规定。这就使得检察院开展对强制医疗程序的监督工作时会遇到无法可依的情况，无法有效开展工作。任何一项诉讼法上的权力都必须有具体的程序保障，没有程序保障的权力在诉讼过程中是无法实现的。[6]比如刑诉法解释第545条规定经审查认为公安机关不启动理由不能成立的，应当通知公安机关启动程序。但是如果公安机关被要求说明不启动的理由后拒不说明理由或通知启动后拒不启动。因此，除努力转变公安机关的思维方式以外，即检察机关的主要职能不仅仅只有提起公诉，还有法律监督职能，一是完善检察机关对强制医疗启动的监督程序，增加“不应当启动而启动的案件”在监督流程和期限上也按刑诉法解释的第545条的规定办理；二是在强制医疗程序中补充违法法律监督的法律责任规定，立法应明确规定违反法律监督应当承担的法律责任，比如可以向当地纪检监督部门提出检察建议，建议给予直接责任人员党纪政绩处分；三是在强制医疗程序当中，开拓性地赋予检察机关制裁权，由于我国法律并未赋予《纠正通知书》强制执行的效力，造成了检察机关监督职能的弱化。为了改变这种情形，可以确立检察机关的违法制裁机制，即明确相关人员在拒绝接受审查监督时应当承担相应的责任，从而增强监督力度。
（二）对人民法院适用强制医疗程序的监督
前述的有些问题在检察机关对人民法院适用强制医疗程序监督中也会存在，此处不再一一阐述，主要集中在对审理案件过程以及作出的决定的检察监督。
对上级人民法院复议决定的监督存在立法空白。从立法来看，被强制医疗的人、被害人及其法定人、近亲属对强制医疗决定不服的，一是可以向上一级人民法院申请复议，二是向检察机关申诉。人民检察院监所检察部门认为原决定错误，需要复查的，将移送作出强制医疗决定的人民法院的同级人民检察院公诉部门办理。检察机关对人民法院的强制医疗决定不能以抗诉的形式来实现监督职能，笔者建议公诉部门此时可以向同级人民法院提出检察建议，建议对被告人重新启动精神病鉴定程序，并审查处理活动是否合法，而人民法院若发现决定错误，可以作出解除强制医疗的决定，该处理决定应当及时通知检察机关。但如何实现对上级法院复议决定的制约呢？本身强制医疗程序中法官的自由裁量权自由度大，笔者认为上级法院可以采取书面审查的方式或者听证方式。不管采取那种处理方式，都应有检察机关予以监督，或提出纠正意见，或出席听证会保持诉讼结构的平衡，防止人民法院自由裁量权的滥用。
（三）对强制医疗程序执行的监督
第一，监所检察部门对强制医疗的监督效力值得商榷。由于我国刑事执行监督的范围广、内容繁杂、工作量大，且刑事执行监督具有专门性，这就高度要求监所检察部门统一行使刑事执行监督职权和职能。笔者认为把强制医疗执行纳入刑事执行监督范围值得商榷，强制医疗本质是保安处分措施，保安处分是与刑罚相对应的一种制度，也就需要与刑事执行监督相对应的一种监督。为适应“精神病时代”的形势，笔者建议应建立一个独立的适用保安处分即对应刑事执行的监督部门，同样适用对强制医疗机构的监督方式，领导检察室或者巡回检察机构。既可以减轻监所检察部门的工作压力，也可以更好的保障精神病人的权利。
第二，加强对被强制医疗的人的关注和强制医疗机构的监督。强制医疗的宗旨是既要维护社会安全，又要保障公民个人人身权利。检察机关执行监督部门除履行常态的监督职责外，还应做到的重点工作包括以下内容：一方面是对被强制医疗的人生活待遇以及医疗状况进行监督。被强制医疗的人的生活环境、饮食、受教育情况应受到关注；强制医疗机构采取的治疗手段是否合法，是否定期对被强制医疗的人进行医学评估，对继续强制医疗或者解除强制医疗提出意见的监督等等。另一方面，保障被强制医疗人的人权。除对强制医疗机构的违法情形提出纠正意见外，还应对被强制医疗人的近亲属的探望权、被强制医疗人申请解除强制医疗的处理意见、被强制医疗人依照规定享有的会见、通信权利等进行监督。对于强制医疗机构的监督，除加强检察室或者巡回检察机构的定期监督外，还应：一方面建立互联网实时实地追踪系统，即拓宽执行监督的信息沟通渠道，及时与强制医疗机构进行沟通，加强对强制医疗机构的制约，强制医疗机构毕竟隶属于公安机关，对有关违法情形及时发现并提出纠正意见或者检察建议；另一方面是增强检察监督的主动性，要充分发挥调查取证、参与执行、询问当事人、听证等手段有效地对强制医疗机构的诊断评估报告等书面材料进行监督。
四、结语
对诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的重要职责， 是我国社会主义司法制度、检察制度的重要特色，是检察机关法律监督性质和职能的重要体现。具体而言，完善检察机关对强制医疗程序的监督，一方面应当赋予或完善检察机关在强制医疗程序中进行监督时的调查权、制裁权、询问权等；另一方面明确检察机关对强制医疗决定和执行活动进行监督室时享有提出检察建议权和纠正违法通知权的效力。任何制度都不是尽善尽美的，完善检察机关对强制医疗程序的监督有利于突破对刑事诉讼检察监督制度研究的瓶颈，从而体现社会主义制度的优越性。（作者单位：浙江工商大学法学院）
参考文献：
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[3] 柯葛壮、房保国、席建林、张震：《诉讼法的理念与运作》，上海人民出版社2000年版，第234页。
[4] 甄贞等：《法律监督原论》，法律出版社2007年版，第15～16页。
