时间：2023-02-10 11:16:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇旅行社条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
2009年2月20日，总理签署国务院第550号令，了《旅行社条例》（以下简称《条例》），《条例》于今年5月1日起施行。《条例》的和旅行，是我国旅游立法工作的又一重大成果，有利于加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展。
一、新旅行社条例的影响
新《条例》的出台，对我国旅游行业，尤其是对旅行社企业的经营和监管都会产业重大的影响。其影响主要表现在以下五个方面：
（一）加大违法经营打击力度，维护游客合法权益
投诉旅行社，历来是我国旅游消费投诉的一大热点。投诉的问题，集中于旅行社擅自降低住宿、交通、餐饮等等服务标准。新的旅行社条例，则在这方面有了详细的准则，并大幅提高了对旅行社和导游侵犯游客权益行为的惩罚力度。具体体现在以下三方面：
第一，因拼团受损游客可以索赔。在新《条例》中，组团社和拼团社在交接过程不能以损害游客的权益为代价。组团社需要将接待服务委托给其他旅行社的，必须征得旅游者的同意。在进行委托时，应当选择具有相应资质的旅行社，并签订委托合同，明确接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定委托双方的权利、义务。
第二，导游欺骗、胁迫游客购物将受重罚。新《条例》规定，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目，将由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门对旅行社处10万元以上50万元以下罚款，对于导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门处1万元以上5万元以下罚款。情节严重的，可吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。
第三，旅行社擅改行程将受重罚。新《条例》规定，旅行社拒不履行旅游合同约定的义务的；非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；将由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门对旅行社处以10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。
（二）规范合同内容，强化竞争秩序
新《条例》最重要的就是对合同的强化，要求旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同。旅游合同中约定的内容，至少应包括：旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；旅游者自由活动的时间和次数；旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；需要旅游者另行付费的游览项目及价格等事项。旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的，将会面临旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款的处罚。《条例》还对零、负团费以及人头费等不正当经营行为都做出明确的规定，严禁旅行社低于成本报价，保障了旅游者与旅行社的合法权益。
（三）调整旅行社类别，降低入境旅游门槛
新《条例》统一了从事国内旅游业务和入境旅游业务的准入条件，规定取得旅行社业务经营许可后，就既可以经营国内旅游业务也可以经营入境旅游业务。同时，条例还将经营入境旅游业务所需的注册资本最低限额由人民币150万元降低为30万元，大大降低了入境旅游市场的准入门槛。而出境旅游业务方面，准入门槛同样有所下调。注册资本不少于30万元的旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。这样就解决了过去国内旅行社不能接待外国人，经营入境游旅行社因门槛高而造成的曲高和寡，有利于旅行社行业的健康发展。
（四）弹性监管质量保证金，减轻旅行社负担
以前旅行社质量保证金利息的一部分被作为旅游管理费用，现在条例规定这项利息属于旅行社所有。并规定旅行社三年无行政罚款以上行政处罚，质量保证金可降低50%，当出现行政处罚后，要求五日内补足，实现了弹性监管。《条例》还规定，银行担保可以作为质量保证金，减轻了旅行社负担。
（五）加强行业自律，加大综合执法力度
一是加强行业自律，引导公平、诚信经营。《条例》首次提出发挥旅行社行业组织作用，通过完善监管体系建设，实现由政府主管向政府主导旅游市场化运作的职能转变，创造公平竞争环境，倡导诚信经营，全面提升服务质量。
二是明晰投诉渠道，加大综合执法力度。《条例》首次明确了旅游、工商、价格、商务等部门有依法履行监管旅游市场的义务，从而加大了综合执法力度，对旅游市场全面协调发展，具有重要意义。
二、旅行社适应新《条例》的对策
（一）高度重视旅游质量，树立正当竞争观念
新《条例》和原《旅行社管理条例》相比，最大的不同就在于对旅行社的要求更加严格，即要求旅行社要高度重视旅游品质，提高旅游质量，树立合法、正当的竞争观念。在市场竞争中，旅行社应遵守游戏规则，加强管理力度，以提高质量来争取生存发展。
原来业界存在的旅行社、导游联合商家共同让游客在指定地点购物，并从购物中获得利润的情形，恐难以为继了。靠“回扣返利、人头提成、暗箱操作”营生的旅游购物企业将濒临困境，作为旅游购物企业也必须思量自己的经营行为，并从价格上、产品质量上及与旅行社的合作方式上进行改革，而旅行社在给顾客报价的时候，必须注明包含指定的购物点，以此而规避经营风险。“纯玩团”、“阳光报价”、“明码标价”将是今后旅行社价格体系的主力，这就意味着旅行社的外在报价将不断提升，而“低于成本操作”、“隐形报价”等形式将逐步减弱。
因此，旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。
（二）牢固树立合同意识，维护游客和旅行社自身权益
旅行社须与旅游者签订旅游合同。新《条例》除强制性要求签订合同外，还规定了旅游合同应载明的具体事项，内容多达14项。旅游合同的签订使旅游者在出游前就能获得详细的服务计划，判断旅行社进否存在违约行为。针对上述规定，旅行社应组织计调、销售人员及律师等专人共同完善旅游合同，做到对合同标的的描述应真实、完整、准确，没有歧义，以确保游客的知情权；合同内容应包含对旅游注意事项的告知和旅游风险提示，以尽到旅行社合理限度范围内的安全保障义务；按照平等、公平的原则约定当事人双方的权利义务和违约责任，以避免部分合同条款被有权机关认定无效后带来的法律风险。
旅行社要与旅游服务供应商签订业务合同。《条例》规定，接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作为委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。鉴于此，旅行社应当尽快与旅游服务供应商签订业务合同。在合作对象方面，要认真筛选合同对方当事人，确保旅游服务提供商具有相应的资格、资质、星级、许可证等；在合作措施方面，可以采用后履行或者要求对方交纳保证金的方式，以确保旅行社追偿权能能够实现；在合同内容上，要求对方严格按照事先确定的接待计划的标准提供服务，确保服务无问题，否则应承担较重的违约责任事损害赔偿责任。
（三）加强队伍管理与培训，提高经营管理水平
在旅游服务中，导游、领队代表旅行社履行合同，实施旅游接待计划，是旅游服务质量高低最敏感的标志。而不少旅游投诉的内容都涉及导游、领队的服务质量问题，如擅自改变行程、增加自费项目
和购物次数等。新《条例》强调：未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务；旅行社及其委派的导游和领队人员不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的浏览项目，非因不可抗力不得改变旅游合同的行程。否则，旅行社、导游、领队将面临责令改正，高额罚款，吊销旅行社来务经营许可证、导游证或者领队证等的行政处罚。
因此，旅行社应加强对导游、领队的管理和培训，提高企业的经营管理水平。一是要根据劳动法律、法规，与导游、领队签订合法的有效劳动合同，建立奖励与处罚并举的薪酬制度，保证导游、领队作为劳动者的合法权益；二是要组织聘用的导游和领队认真学习《条例》，通过座谈会等形式反省自身存在的问题，并落实整改措施；三是要建立内部的质量监控制度，争取做到每团必访，通过游客填写的旅游意见反馈表及时发现导游、领队存在的服务问题，一经查实严肃处理。
参考文献
关键词:旅行社;办事处;南京
中图分类号:F592文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)18-0152-02
引言
旅行社办事处一般是指旅行社在异地设立的从事旅游宣传促销、协调联络、售后服务等工作的办事机构。
旅行社设立办事处类似的分支机构,在2009年5月3日《旅行社条例实施细则》颁布实行之前,属于违法行为。
2001年国务院修订了《旅行社管理条例》,同年12月27日,国家旅游局颁布了《旅行社管理条例实施细则》(2001年),《旅行社管理条例实施细则》(2001)第29条明确规定,旅行社根据业务经营和发展的需要,可以设立非法人分社(以下简称分社)和门市部(包括营业部)等分支机构。 旅行社不得设立办事处、代表处和联络处等办事机构。第61条规定,旅行社违反规定设立办事处、联络处和代表处,由旅游行政管理部门处以警告,责令限期改正;有违法所得的,没收违法所得,并处以违法所得3倍以下的罚款,但最高不超过3万元;没有违法所得的,处以3 000元以上1万元以下的罚款。
《旅行社管理条例实施细则》(2001)从法律制度上禁止了旅行社设立办事处。在2009年5月3日以前,尽管旅行社设立办事处属于非法活动,但现实中却几乎每个城市都有旅游目的地旅行社在该城市设立办事处,尤其是北京、上海、广州等特大规模城市和省会城市。以南京市为例,每周在旅行社行业中都有定期投放的各种同行杂志,依据杂志资料,外地旅行社在南京设立办事处已经属于非常普遍的现象。
一、旅行社设立办事处的驱动因素
1.营销需要。异地旅行社出于市场营销的需要而在南京设立办事处。随着市场经济的发展,旅行社的竞争越来越激烈。旅行社按照业务职能可以分为两类,即组团社和接待社。对于既是旅游客源地又是旅游目的地地区的旅行社来说,往往兼具组团和接待的双重职能[1]。一些旅游资源非常丰富的地区如湖南张家界、云南丽江等,地方的经济发展水平却相对较低。这些地区的旅行社组团业务相对较少,接待外来团队成为公司的主要业务。对于南京市场,其直接客户就是南京的旅游组团社。旅游目的地旅行社不会固守在旅游目的地城市等待业务,到客源地南京进行主动营销也是势在必然。
在现实的旅游接待程序中,一般是南京的组团社与游客签订合同,然后再把旅游团队委托给旅游目的地接待社进行接待。依据相关法律规定,旅游者在旅游接待过程中遭遇到合同违约事项,要由组团社首先对旅游者承担责任,如果接待社违反合同,组团社有权利向接待社进行追偿。而一般组团社与接待社位于不同的地区,通过法律途径解决纠纷复杂烦琐。旅游目的地旅行社主动到南京设立常驻机构帮助组团社协调解决旅游者旅游过程中出现的各种问题,甚至实施先行垫付团款,旅游结束后再结算的政策。此举更容易取得组团社的青睐,进而赢得南京客源市场[2～3]。
2.承揽南京组团社零散的客户旅游业务。在现今的旅游市场中,相对团体而言,零散的游客出游的更多。如南京―张家界线路,南京的旅行社收到零散的游客,因为人数较少,交通、住宿、游览等方面都无法享受折扣,导致单独成团在经济上不可行。张家界某旅行社驻南京办事处这样的机构却可以接收零散的游客拼团出行,即便在南京无法拼成团队,也可以在张家界进行拼团。何况张家界某旅行社可能在其他大中城市也设置有办事处等机构。因为长期与航空公司合作,所以在机票价格上相对更有优势,某种程度上丰富了南京市散客出游的线路。
3.利润最大化。在传统的旅游市场格局中,组团社拥有客源,所以就拥有更多的主动权。接待社为了赢得业务就逐渐降低接待价格,从而导致低价竞争,接待社利润率大幅下降乃至引发生存危机。如张家界等旅游名胜地虽然拥有丰富的旅游资源,可当地旅行社却在市场格局中相对于客源地组团社处于劣势。南京是位于长江三角洲地区的特大城市,人口密集且经济发达,居民出游意愿和消费能力都较强。接待社具有在南京开展业务,直接对游客从事一条龙服务的利益驱动。
4.法律制度困境。国家旅游局制定的原《旅行社管理条例实施细则》第31条规定旅行社设立分社,必须满足年接待旅游者达到10万人次以上和进入全国旅行社百强排名两个刚性条件。并且旅行社每设立一个分社,其注册资本和质量保证金都要大幅增加。
《旅行社管理条例》(2001)和《旅行社管理条例实施细则》(2001)给旅行社进行异地经营设置了比较高的准入门槛。旅行社面临异地经营的种种市场因素驱动,而原法律制度对于旅行社设立分社却设置了相对较高的门槛。因此旅行社异地设立办事处变成为一种常态。
二、旅行社办事处存在的问题
1.加大市场风险。部分接待社在全国设立有众多的办事处机构,质量保证金和注册资本金却保持原状,一旦出现经营风险,接待社将难以承担,组团社和游客的合法权益面临着严重被侵害的风险。南京市场上出现的种种异地旅行社办事处,也并非都与旅游目的地接待社具有隶属关系。相当一部分成为合作分成关系,甚至直接以专线名义而非旅行社名义进行宣传。办事处成了一种介于组团社和接待社之间的中间体,一方面从组团社那边接收团队,另一方面把团队发给不同的目的地接待社。一旦组团社与办事处出现纠纷,将很难维权[4]。
2.扰乱旅游市场秩序。部分旅行社南京办事处一方面服务于组团社,另外一方面也对旅游者进行报价,办事处为了迎合旅游消费者低价预期,导致组团社市场利润微薄,行业无序竞争,而最终影响到旅游消费者的旅游质量[5]。
3.脱离政府监管。部分旅行社南京办事处直接从组团社收取旅游团款取得营业收入。没有取得旅行社业务经营许可证,没有进行工商登记和税务登记。游离于行业监管、工商监管和税务监管之外。部分办事处甚至直接以自身名义对旅游者进行广告宣传,直接收旅游者团款,取得营业收入。办事处无任何可以承担风险的注册资本和质量保证金,一旦经营者携款潜逃,可能造成巨大损失。
三、旅行社办事处发展的相关政策建议
2009年国务院颁布了新的《旅行社条例》并自同年5月1日起施行,国家旅游局也于2009年颁布了《旅行社条例实施细则》并自同年5月3日起施行。《旅行社条例实施细则》第52条规定,旅行社的办事处、联络处、代表处等从事旅行社业务经营活动的,由县级以上旅游行政管理部门依照《旅行社条例》第46条责令改正,没收违法所得,违法所得10万元以上的,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;违法所得不足10万元或者没有违法所得的,并处10万元以上50万元以下的罚款。
《旅行社条例实施细则》默许了旅行社设立办事处,但严禁旅行社设立的办事处从事旅行社业务经营活动。依据《旅行社条例实施细则》,地方旅游行政管理部门应调整对办事处全盘否定的思路,建立配套的相关政策。
1.对旅游社办事处进行引导和监管。办事处的产生具有一定的合理性,也给市场带来了一定的活力,监管措施应当进一步明确。设立办事处的旅行社应当是具有法人资格的旅行社,允许办事处可以开展以下业务:代表设立社,与其合作的旅行社签订旅游合同;代表设立社,为游客购买机(车、船)票、组织游客登机(船)等;代表设立社处理旅游纠纷与投诉。
严格禁止旅行社办事处面向游客直接开展组团业务;代表其他旅行社或经营单位从事旅游业务;以个人名义从事旅游业务。由旅游质监部门负责对办事处备案,备案应由设立社出具责任担保书;办事处经审核备案后,由旅游质监部门在主要媒体上予以公布。同时旅游行政管理部门应加大执法力度,实施举报保密和奖励制度,对于拒不进行备案,依旧进行非法宣传和经营的办事处进行严厉查处,净化市场秩序。
2.政府主导集散中心,吸引异地旅行社加盟各条专线。政府也可以主导建立具有一定公益性的长线旅游集散中心,为市民提供丰富的散客长线出游信息,异地旅行社可以在集散中心内加盟专线,并进行网络化系统开发,整合其网络系统内的全国游客资源,开发定期的散客拼团旅游产品,大幅提高成团率。散客长线出游产品也将变得更为丰富多彩、更为便利。
3.鼓励异地旅行社在南京设立分社。《旅行社条例》对异地旅行社在南京设立分社给出了相对宽松的法律环境,根据规定,旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存5万元;每设立一个经营出境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存30万元。
南京市旅游行政管理部门和工商行政管理部门应当大力落实《旅行社条例》相关规定,给异地旅行社南京设立分社创造便利和条件,适度给予一定的财政补贴。一旦设立异地旅行社在南京设立分社变得非常便利和轻松,那么旅行社设立办事处现象就会减少很多。毕竟分社可以依法进行多元化经营活动,并且其税务和发票管理也变得非常规范,对于企业和政府而言应该是一件双赢的事情。
参考文献:
[1]赵立民.旅行社办事处经营的市场合理性及与现行法规的矛盾协调[J].海南师范大学学报:社会科学版,2009,(2):151-154.
[2]洪波.新《旅行社条例》下旅行社营销策略的转变[J].市场周刊:理论研究,2009,(11) :32-33.
[3]夏赞才.中国旅行社制的深层障碍及对策分析[J].湖南师范大学社会科学学报,2002,(3):71-77.
为了认真贯彻实施国务院《旅行社条例》及《云南省人民政府办公厅关于加强全省旅游市场综合整治的意见》（以下简称《意见》），进一步整顿和规范旅游市场秩序，排查旅游安全隐患，优化旅游发展环境，市产业领导小组决定在全市范围内组织开展旅游市场秩序及旅游安全专项检查活动，特制定本工作方案。
一、工作目标
以实施《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》和落实《意见》为契机，切实保障旅游者和旅游经营者合法权益，维护旅游市场秩序，确保旅游安全，促进曲靖旅游业健康发展，按照《意见》的要求，采取“自检自查、重点督察、点面结合”的工作方式，把贯彻实施《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》、旅游市场检查、旅游安全隐患排查紧密结合起来，加大旅游联动执法和监督检查工作力度，确保旅游市场秩序得到进一步规范，坚决遏制旅游重大安全事故的发生。
二、组织领导
为加强对旅游市场秩序和旅游安全检查工作的协调和领导，确保各项工作任务取得实效，由旅游局牵头，市旅游产业发展领导小组成员单位各抽调一名干部组成检查工作组。
三、工作重点
按照《意见》的总体部署，此次检查在各级旅游产业领导小组的统一指挥下，由旅游局牵头，工商、公安、卫生、交通、安监、环保、发改等部门参加，开展联合检查和联动执法。
1、旅游行政主管部门工作重点：
检查旅行社旅游合同的签订和履行情况；检查旅游合同签订是否按照《旅行社条例实施细则》第二条的规定进行明确约定；检查旅行社行程单，查看行程时间安排是否合理；检查导游人员持证上岗情况、导游证年检情况和规范服务情况；检查旅行社是否与地接社签订委托合同，是否告知旅游者地接社的有关信息；是否有未经旅游者同意擅自转团、拼团或委托给不具备资质的旅行社等违规经营行为；其他违反《旅行社条例》及其实施细则、《导游人员管理条例》、《云南省旅游条例》等旅游法规的行为。
2.工商行政主管部门工作重点：
查处旅行社向旅游者提供虚假信息或作虚假宣传的行为；查处无证照经营旅游业务的行为、私设门市部行为；查处超范围经营行为；查处旅游行业商业贿赂行为。
3.交通行政主管部门
查处非旅游营运车辆经营旅游客运业务的行为；督查旅游客运企业严格按照“统一业务受理、统一车辆调度、统一经营管理、统一运费结算”的规定规范经营。
4.价格主管部门
查处以低于旅游成本报价招徕旅游者以及质价不符的行为。
三、工作方式
此次旅游市场秩序及旅游安全专项检查工作按照谁经营谁负责的原则，针对当地旅游市场上的突出问题，组织上门检查、重点抽查、市场巡查，严厉打击旅游违法违规经营行为。
四、时间安排
1.各涉旅企业要在8月20日前完成自检自查并上报检查结果到市旅游局。
2.市旅游产业领导小组综合整治工作领导办公室将在8月下旬开展对全市旅行社、宾馆酒店等涉旅企业进行重点抽查。
五、工作要求
第一条为加强旅游资源开发的管理，规范旅游经营行为，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业的发展，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条在本市行政区域内从事旅游资源开发建设、旅游经营及其管理活动，适用本条例。
第三条市、区、县级市人民政府，应当把旅游业的发展纳入国民经济和社会发展计划，编制旅游业发展规划。
第四条市人民政府建立旅游发展协调制度，协调解决本地区旅游业发展的重大问题。
第五条市人民政府设立旅游发展专项资金，纳入预算安排。
区、县级市人民政府可根据旅游发展的需要，在预算内设立旅游发展专项资金。
政府鼓励和支持多渠道投资发展旅游业。
第六条市旅游行政管理部门负责本市行政区域内旅游管理工作，组织实施本条例。
区、县级市旅游行政管理部门，在市旅游行政管理部门指导下，负责本辖区内旅游管理工作。
市、区、县级市人民政府有关行政管理部门，在各自的职责范围内协同实施本条例。
第二章旅游资源开发
第七条本条例所称旅游资源，是指可供游览，为旅游业发展利用的自然景观和人文景观。
第八条市、区、县级市人民政府，应当采取有效措施保护和合理开发利用旅游资源。
第九条编制旅游资源开发规划，应当遵循统一规划、因地制宜、合理利用、可持续发展的原则。
区、县级市旅游资源开发规划应符合市旅游资源开发规划。
第十条旅游资源开发规划，应当按照城市总体规划，由旅游行政管理部门会同城市规划等有关部门组织编制。
旅游资源开发规划的起草工作，应当委托具有编制规划资格的专业机构承担。
旅游资源开发规划报同级人民政府批准后，由旅游行政管理部门协调实施。
第十一条市、区、县级市旅游行政管理部门会同有关管理部门，对旅游资源进行普查和评估，建立旅游资源档案，为开发旅游资源提供编制规划的依据。
第十二条旅游资源开发建设，应当遵守环境保护、消防安全、文物保护、森林管理、自然保护区与风景名胜保护区管理等有关法律、法规的规定。
第三章旅游经营管理
第十三条本条例所称旅游经营者，是指组织旅游者进行旅游活动和为旅游者提供食宿等有偿服务的单位和个人。
第十四条旅游经营者应当遵守国家法律、法规，遵守自愿、平等、公平、诚实信用的原则。
旅游经营者依法自主经营，有权拒绝违反法律、法规规定的收费和摊派，其合法权益受法律保护。
第十五条旅游经营者应当建立安全管理责任制，配备与经营范围相适应的安全设备和设施，对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示,切实保障旅游者人身、财物安全。
旅游经营者应当加强对旅游设备、设施的日常维护和保养，保证其安全运转。
经营涉及人身安全的特种旅游项目的管理办法，由市人民政府另行规定。
第十六条旅游经营者应当按照卫生法律、法规和防疫标准，保持经营区范围内食品卫生和环境卫生，预防疾病发生。
第十七条发生旅游安全、卫生事故，旅游经营者应当及时采取措施，积极组织救护，并及时向公安、卫生、旅游等有关管理部门报告。
第十八条旅游经营者应当公开服务项目和收费标准。
第十九条旅游经营者不得有下列行为：
（一）向公众发放虚假的、引人误解的资料、广告；
（二）隐瞒真实情况，提供质价不符的服务；
（三）出售假冒伪劣商品；
（四）采用明示或暗示的方式向旅游者索取合同约定以外的费用。
第二十条旅游经营者应当向旅游行政管理部门如实填报统计报表、提供有关经营接待情况。
第二十一条设立旅行社，应向市旅游行政管理部门提出书面申请，按规定领取旅行社业务经营许可证，然后向工商、税务行政管理部门办理工商登记、税务登记。
第二十二条申请设立旅行社，应当按照国家规定的标准向旅游行政管理部门交纳质量保证金。
质量保证金的管理和使用按国家有关规定执行。
第二十三条旅行社需设立分支机构的，应经拟设地的区、县级市旅游行政管理部门审核同意后，报市旅游行政管理部门备案。
旅行社设立的分支机构，应当接受所在地县以上地方人民政府旅游行政管理部门的监督管理。
第二十四条经营导游业务、旅游咨询业务的，应当向市旅游行政管理部门提出书面申请。
市旅游行政管理部门应当在收到申请之日起十五日内作出批准或者不批准的书面答复。
第二十五条除旅行社外的旅游经营者或境外旅游组织在本市设立办事机构的，应向市旅游行政管理部门申请，根据国家规定办理。
办事机构只能从事旅游咨询、联系、宣传活动，不得经营旅游业务。
第二十六条境外旅游组织在本市行政区域内举办旅游展销、旅游项目推介等活动的，应报市旅游行政管理部门备案。
第二十七条旅行社组织旅游时，应当与旅游者订立旅游服务合同，约定行程安排、服务项目、价格标准、旅游保险和违约责任等事项。
旅行社将已签约的旅游者转给其他旅行社出团或者与其他旅行社联合出团的，在旅行中增加服务项目需要加收费用的，变更与调整旅游项目和服务标准的，应当事先征得旅游者的同意。
第二十八条旅行社不能如期出团，应向旅游者说明原因，并承担违约责任。若是不可抗力造成的，旅行社可以依法免责，但应根据合同约定，将旅游者交付的旅游费用退回旅游者。
旅行社因不能成团，将已签约的旅游者转让给其他旅行社出团，或联合出团时，造成旅游者权益损害的，由签约旅行社承担赔偿责任。
损害责任是由其他旅行社造成的，签约旅行社承担赔偿责任后，有权向实际造成损害的旅行社追偿。
第二十九条旅行社应当为旅游者提供符合保障人身、财物安全要求的服务，并履行下列告知义务：
（一）对旅游地可能引起旅游者误解或产生冲突的法律规定、风俗习惯、等，应当事先给旅游者以明确的说明和忠告；
（二）向赴境外旅游的旅游者，说明国家有关外汇兑换等规定；
（三）在本行政区域内旅游时，告知我市环境卫生管理的有关规定，并督促旅游者自觉遵守；
（四）法律、法规规定的其他有关事项。
第三十条旅游饭店（酒店）、旅游船实行星级评定制度。星级评定按国家有关规定执行。
星级饭店（酒店）、旅游船应当按照相应星级标准提供服务。
非星级饭店（酒店）、旅游船不得假冒星级称谓、星级标志进行广告宣传。
第三十一条旅行社和星级饭店（酒店）的管理人员应按国家规定，持证上岗。
第三十二条本市旅游景区（景点）内部从事导游业务的人员，须经导游业务培训，取得导游上岗证方能上岗。
第三十三条旅游者享有下列权利：
（一）要求与旅行社订立书面旅游合同；
（二）要求旅行社切实履行旅游合同并按合同约定的质量标准提供服务。旅行社未能履行合同或提供的服务未达到合同约定的质量标准的，旅游者有权要求旅行社继续履行旅游合同，或者采取补救措施，或者予以相应赔偿；
（三）和民族风俗习惯得到尊重；
（四）要求告知与保护旅游者权益相关的事项；
（五）自主决定是否购买商品及是否接受合同约定以外的服务；
（六）法律、法规规定的其他权利。
第三十四条旅游者应当履行下列义务：
（一）遵守社会公德、尊重旅游地的民族风俗习惯和；
（二）保护旅游资源，爱护旅游设施；
（三）遵守旅游秩序和旅游景区（景点）安全、卫生规定；
（四）法律、法规规定的其他义务。
第四章监督检查
第三十五条旅游行政管理部门对旅游经营者服务质量进行监督管理。
第三十六条旅游者与旅游经营者发生消费权益争议的，可以请求消费者委员会调解，或者向旅游行政管理部门投诉，也可以直接向人民法院提讼。
第三十七条旅游行政管理部门接到旅游者投诉后，应当及时调查处理。根据国家有关规定不予受理的，应当在接到旅游者投诉之日起七日内通知投诉者并说明理由。对应当由其他行政管理部门处理的，应及时转交有关部门处理并告知投诉者。
旅游行政管理部门作出受理决定后，应及时通知被投诉者，被投诉者应当在接到通知之日起三十日内作出书面答复。旅游行政管理部门应当在接到书面答复之日起十五日内作出处理决定，并告知投诉者和通知被投诉者。
第五章法律责任
第三十八条有下列行为之一的，由旅游行政管理部门进行处罚：
（一）违反本条例第十九条第（二）、（四）项规定的，责令改正，情节严重的处以一千元以上五千元以下罚款；
（二）违反本条例第二十一条规定，擅自设立旅行社的，责令其停止非法经营，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下罚款；
（三）违反本条例第二十四条第一款规定，擅自经营导游、旅游咨询业务的，责令其停止非法经营，没收违法所得，处以五千元以上二万元以下罚款；
（四）违反本条例第二十五条第二款规定，办事机构经营旅游业务的，责令其停止非法经营，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下罚款；
（五）违反本条例第三十二条规定，无证从事导游活动的，处以一百元以上五百元以下罚款。
第三十九条违反本条例第十五条第一款、第二款规定，造成旅游者人身、财物安全事故的，认定旅游经营者为事故责任人，依照国家规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条旅游经营者违反本条例有关规定，造成旅游者合法权益损害的，旅游行政管理部门可根据旅游者受损害程度，责令旅游经营者予以赔偿。
旅行社违反本条例有关规定的，由旅游行政管理部门按国务院《旅行社管理条例》的有关规定处理。
第四十一条其他有关行政管理部门在各自的职权范围内，依照法律、法规的规定，对违反本条例的行为，负责监督处理。
第四十二条旅游行政管理部门工作人员、、的，由其所在单位或上一级行政机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
旅行社营业部四个统一是指旅行社与其内设业务部门和营业部必须实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一接待，不得以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让全部或部分经营权。“四个统一”是《旅行社管理条例》规定，该条例颁发于1996年，是旅游行业的第一个法规，对旅行社业的健康发展起到了积极的作用。
“四个统一”是一定时期对旅行社管理提出的要求，是针对旅行社部门承包制的弊端而言，可避免部门管理不善而带来的种种问题，对规范企业经营行为，直到了积极的作用。我们应看到，时代在前进，形势在发展，加入WTO后，旅行社业还会产生重大的变化，必须不断的调整思路，研究新问题，及时采取新措施，规范促进发展，提高管理水平，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地。
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第一条（目的和依据）
为了加强对本市旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进本市旅游业的发展，根据《旅行社管理条例》（以下简称《条例》）和有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条（旅行社定义）
本办法所称的旅行社，是指以营利为目的，招徕、接待旅游者，为旅游者安排交通、游览、住宿、饮食、购物、娱乐及提供导游服务等相关旅游业务的企业，包括国际旅行社和国内旅行社。
第三条（适用范围）
本办法适用于本市范围内的旅行社的设立、经营及其管理活动。
第四条（管理部门）
市旅游行政管理部门负责本市旅行社的管理。
区、县旅游行政管理部门按照职责，负责本辖区内国内旅行社的管理，业务上受市旅游行政管理部门的领导。区、县旅游行政管理部门接受市旅游行政管理部门的委托，负责本辖区内国内旅行社的审批。
各级人民政府的有关部门应当按照各自职责，协助旅游行政管理部门做好旅行社的管理工作。
第五条（许可制度）
本市实行旅行社经营许可制度。
未经旅游行政管理部门许可，任何单位和个人不得从事或者变相从事旅行社经营活动。
第六条（经营原则）
旅行社在经营活动中应当遵循自愿、公平、诚实信用的原则，遵守商业道德。
旅行社依法从事经营活动受法律保护。
第七条（行业协会）
市旅行社行业协会是依法维护旅行社权益的自律性社会团体法人，依照法律、法规及其章程开展工作，接受市旅游行政管理部门的指导和监督。
第二章设立许可
第八条（旅行社的设立）
设立旅行社，应当具备下列条件：
（一）有固定的营业场所；
（二）有必要的营业设施；
（三）有符合国家规定的经营人员；
（四）有符合国家规定的注册资本和质量保证金。
第九条（注册资本和保证金）
旅行社注册资本和保证金的数额，依照国家有关规定执行。
第十条（旅行社分社的设立）
年接待旅游者10万人次以上的旅行社，经旅游行政管理部门批准，可以设立不具有法人资格、以设立社的名义开展旅游业务经营活动的分社。
旅行社设立分社的，应当按照国家有关规定增加注册资本，并向分社设立地的旅游行政管理部门交纳质量保证金。
第十一条（营业部的设立）
本市旅行社可以在本市范围内设立不具有法人资格、以设立社名义开展旅游业务经营活动的营业部。
旅行社营业部的业务范围限于为设立社招徕游客，并提供咨询或者宣传等服务。
旅行社设立营业部的，应当在办理完工商登记注册手续之日起30个工作日内，报营业部所在区、县旅游行政管理部门备案。
第十二条（境外旅行社常驻机构设立条件）
境外旅行社可以在本市设立从事旅游咨询、联络和宣传等活动的非经营性常驻办事机构（以下简称境外旅行社常驻机构）。
境外旅行社在本市设立常驻机构，应当具备下列条件：
（一）在其本国依法注册登记；
（二）资信情况良好，是其本国旅行社协会的正式会员；
（三）经营其本国旅游者来中国旅游的业务2年以上，每年送旅游者数量不少于2000人。
第十三条（公告制度）
本市对旅行社实行公告制度。公告制度由市旅游行政管理部门负责实施。
公告包括开业公告、变更名称公告、变更经营范围公告、停业公告、吊销许可证公告。
第十四条（审批程序）
申请设立国际旅行社、国内旅行社、旅行社分社的，按《条例》和本办法有关规定办理审批手续，交纳质量保证金，领取《旅行社业务经营许可证》（以下简称经营许可证）后，在60个工作日内，依法向工商行政管理部门申请登记注册和领取营业执照。
第十五条（旅行社名称）
旅行社申报和登记的企业名称，必须含有“旅行社”字样。国内旅行社不得使用“国际”、“海外”等与其国内旅行社旅游业务不相符的名称。
第十六条（变更及终止）
旅行社变更经营范围的，应当按本办法设立申请旅行社的有关规定，经原审批的旅游行政管理部门审核批准后，到工商行政管理部门办理变更登记。
旅行社变更名称、法定代表人、地址、停业、歇业，以及旅行社分社、营业部变更地址、停业、歇业的，应当到工商行政管理部门办理相应的变更登记或者注销登记，并在登记之日起30日内向原审批的旅游行政管理部门备案。
第十七条（年检制度）
市或者区、县旅游行政管理部门应当每年对旅行社进行一次检查。未经年检或者年检不合格的，不得从事旅行社经营活动。
市或者区、县旅游行政管理部门应当对年检的结果予以公告。
第十八条（中外合资旅行社）
申请设立中外合资旅行社的条件和审批程序，按国务院旅游行政主管部门和国务院对外贸易经济行政主管部门的有关规定办理。
第三章经营管理
第十九条（经营范围）
旅行社应当按经营许可证的经营范围开展经营活动，禁止超越范围经营。
第二十条（明示制度）
旅行社应当在营业场所醒目位置放置经营许可证和营业执照。旅游价格和有关手续费等应当明码标价。
第二十一条（旅游报价形式）
旅行社的旅游报价形式主要有全包价旅游、半包价旅游等。
旅行社承诺旅行费用实行全包价时，全包价的内容至少应当包括交通、住宿、餐饮、游览景点门票和导游服务等费用。
旅行社承诺旅行费用实行半包价时，半包价的内容至少应当包括交通、住宿和导游服务等费用。
第二十二条（旅游合同内容）
旅行社安排旅游者旅游时，应当与旅游者订立书面旅游合同。
旅游合同一般包括下列内容：
（一）旅行社名称及地址；
（二）旅游总价格；
（三）旅游地点和日程安排；
（四）交通工具类别、等级、航（车）次时间；
（五）住宿等级及客房类型；
（六）游览景点名称、门票；
（七）餐饮次数及标准；
（八）娱乐种类及次数；
（九）导游服务；
（十）购物次数与时间；
（十一）合同终止条件；
（十二）违约责任；
（十三）双方认为有必要约定的其他内容；
（十四）签约地点及日期。
订立出境旅游合同的，还应当增加有关出境签证的手续、费用的内容。
旅行社与旅游者订立合同，可以参照市旅游行政管理部门提供的示范合同文本。
第二十三条（旅游合同的履行和转让）
旅行社与旅游者订立合同后，应当按照约定履行合同。旅行社向游客发放的质量反馈表或者类似书面材料，不能作为其是否履约的证明。
旅行社将已订立的旅游合同转让给其他旅行社时，必须征得旅游者同意，并不得增加费用。
旅游者本人不能成行，可以让他人代为履行合同。因代为履行合同增加的费用，应当由旅游者支付；旅游者本人不能成行，由于出境签证等原因不能让他人代为履行合同的，旅游者应当承担违约责任。
第二十四条（旅行社履行旅游合同的要求）
旅行社与旅游者订立旅游合同后，应当按照合同约定提供服务，不得擅自改变活动日程、减少或者增加参观项目、增加费用、安排合同未约定的其他旅游消费活动。旅行社安排合同以外需要收费的旅游项目，应当征得旅游者的同意并出具服务单据。
旅游合同订立后，除国家调整汇率或者运输价格，且合同双方约定此种情况下可以提高旅游总价格外，旅行社不得单方提高旅游总价格。
第二十五条（不可抗力）
旅行社与旅游者订立合同后，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。
第二十六条（不能成行造成的违约）
合同双方因不能成行造成违约的，国内旅游，违约方应当提前3天通知对方；出境旅游，违约方应当提前7天通知对方。合同双方也可以另行约定提前告知的时间。对于违约责任，双方已有约定的，按照约定承担。没有约定的，按照下列标准承担违约责任：
（一）违约方按规定时间通知对方的，应当支付旅游合同总价5％的违约金；
（二）违约方未按规定时间通知对方的，应当支付旅游合同总价10％的违约金。
因违约造成的损失，按有关法律、法规和规章的规定承担赔偿责任。
第二十七条（先行赔偿）
旅行社未按照旅游合同提供相关服务的，应当承担违约责任；给旅游者造成损失的，应当依法赔偿。由于其他旅游经营者的原因，致使旅游合同不能履行或者不能完全履行，并给旅游者造成损失的，旅游者有权要求旅行社赔偿；旅行社赔偿后，有权向造成旅游合同不能履行或者不能完全履行的旅游经营者追偿。
旅行社对旅游者提供的服务有欺诈行为的，应当依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。
第二十八条（旅游保险）
旅行社从事旅游业务经营活动，应当投保旅行社责任保险。旅行社投保旅行社责任保险的保险费，不得在销售价格中单独列项。
旅游者可以根据实际需要，购买旅游者个人保险。旅行社在与旅游者订立旅游合同时，应当提示旅游者购买相关的旅游者个人保险。
第二十九条（旅游安全）
旅行社组织旅游者旅游时，应当保障旅游者的人身安全。对旅游中可能危及旅游者人身安全的情况，应当事先向旅游者作出说明或者明确警示，并采取有效的防止危害发生的措施。当旅游者人身安全受到侵害时，旅行社派出的工作人员应当采取有效的救护措施，并及时向组团的旅行社报告；在境外的领队还应当向中国政府驻外使领馆、驻外旅游机构报告。
第三十条（报告制度）
旅行社在组织旅游者旅游时，发生旅游者伤亡等重大事故的，应当在知道事故发生后24小时内按下列规定向有关部门报告：
（一）国际旅行社发生重大事故，向市旅游行政管理部门报告；
（二）国内旅行社发生重大事故，向注册地的区、县旅游行政管理部门报告。区、县旅游行政管理部门接到旅行社事故报告后，立即向市旅游行政管理部门报告。
第三十一条（人员聘用要求）
旅行社与其聘用的经营人员，应当签订书面合同，约定双方的权利、义务。
经营人员未经旅行社同意，不得披露、使用或者允许他人使用其所掌握的旅行社商业秘密。
第三十二条（领队、导游人员）
旅行社聘用的领队、导游人员应当持有国家或者市旅游行政管理部门颁发的领队证、导游证。
领队、导游人员进行导游活动时，应当佩戴胸卡，携带领队证、导游证；严格按照旅行社确定的接待计划，安排旅游者的旅行、游览活动，不得擅自增加、减少旅游项目或者中止导游活动。
第三十三条（旅游广告）
旅行社广告，应当符合国家有关法律法规的规定，不得进行虚假广告宣传，广告所推销的服务不得超出经营范围。
旅行社利用广播、电影、电视、报纸、杂志等媒介广告的，应当注明旅行社名称和经营许可证号码；其他旅行社业务的广告，还应当注明被旅行社的名称。
制作和中国公民出境旅游业务的广告，应当按照国家有关规定办理。
第三十四条（特殊旅游项目）
旅行社开发具有危险性的特殊旅游项目的，应当按照国家有关规定办理审批手续。
第三十五条（境外接待旅行社的选择）
旅行社组织旅游者出境旅游，应当选择有关国家和地区合法登记的旅行社作为接待旅行社，并签订书面合同。
第三十六条（禁止不正当竞争和小费、回扣的限制）
旅行社不得采用下列不正当手段从事旅游业务，损害竞争对手：
（一）假冒其他旅行社的注册商标；
（二）擅自使用其他旅行社的名称；
（三）诋毁其他旅行社的名誉；
（四）委托非旅行社的单位和个人经营旅游业务；
（五）扰乱旅游市场秩序的其他行为。
旅行社的从业人员不得向旅游者索要小费、不得私受回扣。
第三十七条（纠纷解决途径）
旅游者合法权益受到损害或者与旅行社发生争议时，可以通过下列途径解决：
（一）与旅行社协商解决；
（二）请求消费者权益保护委员会调查、调解；
（三）向旅游行政管理部门或者工商行政管理部门投诉；
（四）提请仲裁机构仲裁或者向人民法院提讼。
第三十八条（投诉受理）
旅游行政管理部门在收到旅游者投诉之日起5个工作日内，应当作出是否受理的决定；决定受理的，应当在45日内，作出处理决定，并答复投诉者；对应当由其他行政管理部门处理的投诉，应当在收到投诉之日起5个工作日内转交有关部门。
第三十九条（旅行社质量保证金的使用）
有下列情形之一给旅游者造成损失的，旅游行政管理部门受理投诉后，认为旅行社应当赔偿的，旅行社不予赔偿或者无力承担赔偿时，应当使用旅行社质量保证金对旅游者先行赔偿：
（一）旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的；
（二）旅行社的服务未达到国家或者行业规定的标准的；
（三）旅行社破产后造成旅游者预交旅行费损失的；
（四）国务院旅游行政主管部门认定的其他情形。
质量保证金及其在旅游行政管理部门负责管理期间产生的利息，属于旅行社所有；旅游行政管理部门按照国家有关规定，可以从利息中提取一定比例的管理费。任何单位和个人不得挪用质量保证金。
旅行社营业部发生旅游纠纷的，按前款规定应当使用旅行社质量保证金先行赔偿的，设立社所在地的区、县旅游行政管理部门在接到营业部所在地的区、县旅游行政管理部门发出的使用质量保证金予以赔偿的通知后，应当及时支付；对使用质量保证金赔偿支付有异议的，由市旅游行政管理部门裁定。
旅游行政管理部门使用旅行社质量保证金对旅游者先行赔偿有过错的，应当承担赔偿责任。
第四十条（统计报表）
旅行社应当按照国务院旅游行政主管部门的有关规定按时报送统计报表。国际旅行社向市旅游行政管理部门报送统计报表；国内旅行社向区、县旅游行政管理部门报送统计报表；统计报表不得提供虚假数据。
第四十一条（档案管理）
旅行社的业务档案应当专人保管。其中，出入境旅游档案保存期最低为3年，国内旅游档案保存期最低为2年。
第四十二条（营业部管理）
旅行社应当对所属营业部实行统一的人事、财务、组团和旅游路线管理。
第四十三条（市旅行社行业协会监督）
市旅行社行业协会应当对旅行社的经营行为、服务质量和价格进行监督，监督结果报市旅游行政管理部门备案。
第四章法律责任
第四十四条（旅游行政管理部门处罚）
违反本办法规定的行为，《条例》有处罚规定的，按《条例》规定进行处罚。《条例》没有处罚规定的，按下列规定处罚：
（一）旅行社派出的领队、导游人员在组织旅游者出游时，未按规定佩带证件的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，处以500元以下罚款，并给予旅行社警告；
（二）旅行社从业人员索要小费，私受回扣的，由旅游行政管理部门责令改正，并处以1000元以上3万元以下罚款；
（三）旅行社聘用未持有国家或者市旅游行政管理部门颁发的领队证、导游证的人员从事领队、导游活动或者旅行社承诺全包价或者半包价时未履行的，由旅游行政管理部门给予警告，并处以1万元以上3万元以下罚款。
旅行社的违法行为，按《条例》规定需要吊销《国内旅行社业务经营许可证》的，由市旅游行政管理部门作出处罚决定；需要吊销《国际旅行社业务经营许可证》的，由市旅游行政管理部门报国务院旅游行政主管部门批准。
第四十五条（工商行政管理部门处罚）
旅行社违反工商行政管理法律、法规和规章的，由工商行政管理部门依法处罚。
旅行社被吊销经营许可证的，由市旅游行政管理部门告知工商行政管理部门依法吊销其营业执照。
第四十六条（执法者违法行为的追究）
旅游行政管理部门工作人员应当遵纪守法，秉公执法。对、、、索贿受贿、枉法执行者，由其所在单位或者有关主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条（复议和诉讼）
当事人对旅游行政管理部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
第五章附则
第四十八条（用语解释）
本办法所称的国际旅游业务，是指入境旅游业务和出境旅游业务。
第四十九条（应用解释部门）
市旅游行政管理部门可以对本办法的具体应用问题进行解释。
[关键词]旅游诚信；旅游社诚信；诚信危机。
旅行社是旅游业发展中最活跃、最积极和最核心的要素，其诚信建设不仅是旅行社业持续健康发展的前提和基础，更关系到我国旅游战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的培育和建设。《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确要求“加强旅游诚信建设”、“建立旅行社信用等级制度”。加强旅行社诚信建设已经成为旅游业发展的首要任务之一。
1、旅行社诚信危机的根源。
旅行社遭投诉的原因不仅有旅行社经营者自身管理因素，也有旅行社合作者的利益追求关系因素，还有旅行社整个行业的制度关联因素。旅行社自身经营管理的原因是旅行社自己能够控制并进行改善的因素，而旅行社与旅行社之间以及整个旅行社行业的制度、利益追求关系等原因却不是某个旅行社能左右并改善的，这是导致整个旅行社行业诚信问题的深层次原因，也是解决整个行业诚信危机的关键。
旅行社失信的主要表现形式。一是旅行社与旅行社之间的失信表现。我国的旅行社之间失信主要有以下三方面的表现：
随意选择合作旅行社，如选择“黑社”或委托不具备经营出境旅游业务资质的旅行社进行出境旅游业务合作等；合同失信，旅行社与旅行社之间不注重合同的签订，不签合同或者签订的合同不规范，因此出现欠账等违约的情况；不正当竞争，如进行恶性价格竞争、超范围经营、冒用知名旅行社、商业贿赂、采取不正当手段进行垄断等不正当的业务操作，违规宣传等。二是旅行社对旅游供应商的失信表现。旅行社的旅游供应商包括运输、酒店、餐饮、景区、游乐场所、购物店等多个方面。旅行社对旅游供应商的失信主要体现在随意选择旅游供应商、合同失信等。三是旅行社对旅游者的失信表现。旅行社与消费者之间的诚信是旅行社诚信状况最为直观的表现。旅行社失信于旅游者的现象比较常见，主要表现在合同失信、虚假宣传、售后服务差等。四是旅行社对政府主管部门的失信表现。如在旅行社申请设立、进行变更、注销或者是设立分社或者委托业务时，弄虚作假或不及时主动进行备案登记等；逃避行业主管部门检查，处理游客投诉问题时对主管部门敷衍塞责；不按政府主管部门的要求整改，出现重大事故时，试图隐瞒问题，回避责任等；偷税漏税；骗取政府的相关荣誉和奖励补助等。
旅行社失信的主要原因分析。一是失信的经济成本过低。
目前旅行社的失信行为多数没有受到严厉惩罚，还在行业内形成“扩张效应”，相反，旅行社在市场上的诚信行为并不一定受到褒奖并因此带来相应的收益，甚至会因为诚信行为的履行而增加成本、减少收益，诚信行为受到抑制，产生“收缩效应”。二是信息不对称。由于信息不对称的存在，具有信息优势的一方就可能欺骗另一方，导致另一方决策失误，损害另一方的经济利益。
旅游市场中的信息不对称主要有旅行社与旅游者之间的信息不对称、旅游供应商与旅行社之间的信息不对称、旅行社与其人的信息不对称等。三是单次或有限次博弈。在有限次的博弈中，如果一方或双方认定合作是最后一次，违约或欺骗行为不会得到惩罚。对多数旅行社而言，与旅游者、旅游供应商、政府主管部门之间的交易属于单次交易或者有限次交易，容易诱发旅行社的诚信缺失行为。四是法律体制不健全。主要表现在旅游法律地位较低，没有一部旅游专门法；现有法律有缺陷，对出现的一些新情况、新问题没有明确的法律法规；旅游执法队伍力量弱小、执法不到位；普法教育不足等。五是社会诚信环境整体较差。
2、旅行社诚信危机的化解。
2.1健全旅行社管理制度。任何问题的产生归根于制度是否完善。，制度的缺失恰恰表现为管理的不到位，面对旅行社行业发展的不成熟，各项管理制度也不健全。目前来说，国家旅游避制定的旅行社管理制度只有《旅行社管理条例》，条例中所规定的部分内容也随着旅行社发展的深入而日益显得过时，不能很好发满足实践中的管理需要，机时且还存在大大小小的漏洞。
健全旅行社管理制度，就是要不断完善现有旅行社管理条例中的不足，弥补旅行社管理漏洞。具体可以从以下方面着手：首先，要提高旅行社市场准入的壁垒，增加旅行社行业进入和资金、技术和制度难度。在现有的旅行社行业规模基础能够满足旅游业发展需要的基础上，我们要通过建立科学的制度来进一步限制投资者对旅行社行业的任意进出，这样就能够加强对旅行社的行业管理；其次，针对我国现阶段旅行社诚信问题的实际，要进一步完善旅行社合同法，明确旅游者所应该享有的旅游权利；再次，建立旅行社经营失信的惩罚机制，使得旅行社失信成本远大于其所带来的收益，用高额经济惩罚去杜绝旅行社的侥幸心理；最后，要进一步明确旅游失信的关联责任，缩小旅行社诚信责任承担范围，实事求是地将旅游诚信问题明确到其他旅游企业身上。
2.2要加大监管力度，严惩失信市场主体：（1）要加强法律监督。旅游、工商、物价、商务、外汇等有关部门应加大对旅游市场管理和旅游服务质量、旅游安全的监督检查力度，依法加强对旅行社的监督管理，严惩旅行社的各种失信行为，使守信成为习惯和自然；（2）要加强社会监督。要通过旅行社公开服务承诺、发放“信用监督卡”、聘任诚信监督员、设立举报电话等形式，发挥社会监督的作用；（3）要加强新闻监督。通过电视、报刊、网络等新闻媒体正面引导旅行社诚信建设。同时，对旅行社和从业人员的失信行为及时进行披露、曝光；（4）要加强市场监督。要坚持以市场需求为导向，培育和发展旅行社信用服务机构，满足旅游市场多层次、多样化、专业化的诚信服务需求。
2.3建立诚信经营机制，培育品牌旅行社：（1）要加强诚信教育，培育诚信文化。要通过开展诚信教育，牢固树立“诚信是金”
的企业理念，倡导“诚信”的企业文化。同时，通过典型示范，榜样引路，用身边的诚信事例教育鼓励大家，建设企业自身的诚信文化；（2）要建立诚信制度，规范经营行为。旅行社要完善社务公开制度、诚信教育制度、关键岗位监控制度、外部诚信风险责任制度、信用考核制度、激励约束制度等各项诚信制度；（3）要保障从业人员待遇，加强队伍素质建设；（4）出台政策扶持旅行社做大做强。通过政策扶持，做大做强一批诚信经营的品牌旅行社，引领和带动旅行社行业的诚信建设。
品牌塑造也是解决旅行社行业诚信危机的一个重要方法，现今社会处于一个品牌消费时代，消费者对品牌的信赖来源于品牌商品良好的质量、便捷周详的售后服务及生产厂商的诚信水平。旅行社行业诚信危机的化解，不但要杜绝自身经营管理上的失信行为，更要使得消费者认可并接受旅行社在改正、改善、改进后的全新形象，因此，旅行社要以品牌经营作为改善与消费者非诚信关系的一个着力点，始终要以塑造自我品牌作为自身经营的座右铭，树立宏观远大的经营战略目标。
2.4完善失约归责制度，提高惩罚成本。针对旅行社契约的不稳定性而导致的失信现象，旅游行政管理部门要加强旅游契约责任制度建设。针对非不可抗力因素导致的撕毁契约的情况，一定要追究出最终违约经济主体。针对不可抗力因素所导致的契约不能履行的问题，要尽量以说明的形式提前宣传告知旅游者并帮助旅行社解释和协调。
旅游行政部门应该建立“旅游归责制度”，做到违约责任明确。要把旅行社外部了原因所引起的投诉责任进行合理的责任剥离，剥离到追究最终责任者的经济主体，并由最终责任主体来承担所有的经济赔偿。对旅行社的投诉要实事求是地进行追因分析，避免旅行社来承担所有的契约责任，转移旅游者的归责视线，逐步消除旅游者对旅行社的陈见。
责任明确后，还要健全现有的惩罚机制，提高失信的惩罚成本。为了避免旅行社失信现象的产生，要从经济手段上加以制裁，国家旅游局应修改《旅行社管理条例》，旅行社违规经营的处罚金在原来的基础上提高10到100倍，并加大整改、歇业的期限，甚至制定永久停业的制度。让失信的旅行社真正感受到“一次失信，终生失利”的惨痛代价。
【参考文献】
[1]王丽华，张宏胜。旅行社诚信体系构建研究[J].中国软科学，2004.4.
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[3]范中启。旅游企业诚信他律机制初探[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2005.1.
8月27日，国家旅游局一纸公告引起了业内轩然大波，国家旅游局表示，北京北辰关键国际旅行社有限公司投资人发生变更，已由外资控股企业变更为内资企业。北辰关键也因此成为内地第一家外资撤出的合资旅行社。
据称，北京北辰关键国际旅行社有限公司是香港关键旅游集团控股、北京北辰国际旅游公司参股的北京首家港资控股国际旅行社，总部设在香港。北京北辰和香港关键都是实力雄厚的旅行社，北京北辰连续8年被国家旅游局评为旅游行业全国百强国际旅行社和北京最佳旅行社。香港关键则是香港排名前五位的旅行社。
一直以来，外资旅行社热衷于进入中国，其原因是中国的市场太大、太诱人了，哪怕亏本也要先行进入。翘首中国旅游市场的开放，是所有合资旅行社的共同心愿。
据国际旅游组织预计，到2020年，中国将成为世界第一大旅游客源接待国、第四大旅游客源输出国，市场前景广阔。在中国旅游市场全面开放后，每年直接收入达40亿元，并保持20％增长。
然而，与在其他行业如鱼得水完全不同的是，外资在内地旅游市场上简直是“寸步难行”。据不完全统计，目前在内地的近30家外资旅行社中，超过9成仍然处于亏损状态，个别旅行社甚至已经处于半停业状态。
广州第一家合资旅行社一一广州康泰国际旅行社助理总经理吴岳峰坦言，5年来他们一直处于轻微亏损状态。2003年有6000万元左右的营业额，按3％的毛利计算，一年的毛利才180万元，4个营业部，50多人，纯利还能有多少?但这已经是合资旅行社中状况较好的了。有的合资旅行社一年只能接待几百人、甚至为零，旅游利润也是负数。
而亏损的原因很简单，利润最为丰厚的出境游业务依然是外资旅行社不能踏人的“”，但是，中国旅游市场的开放是大势所趋，没有关门走人的外资都在苦苦等待这一时刻的到来。
据称，目前国内三大块旅游市场中，入境游的利润已经低至1％至2％；国内游则是维持在保本经营，很多旅行社甚至在亏本经营；出境游是利润最高的一块市场，但外资旅行社却没有经营权，由此成了制约外资在中国市场发展的瓶颈。
其实，进入中国市场的外资旅行社，到目前没有几个能摆脱亏损境地。而亏损原因是政策约束。拥有资金和客源优势的外资旅行社在中国只能经营入境游和国内游业务。出境游被严令禁止。在国内游、入境游、出境游三大旅游市场中，出境游才是利润制高点，在目前市场状况下，出境游利润是国内游的6―8倍，而出境游也正是外资旅行社强项。
值得一提的是，《旅行社条例(征求意见稿)》(下称征求意见稿)不久前在网上公布，并公开向社会各界征求意见。征求意见稿中首次规定外商投资旅行社可以采用独资形式。有消息称，外资企业出境游业务市场坚冰将于明年被打破。业界认为，这或将是中国出境游市场全面放开的信号。
本条例中一项颇受关注的内容在于，其首次修改了外商投资旅行社的特别规定，这也意味着外资旅行社除可以采取中外合资、中外合作两种形式外，还可以采用独资形式设立旅行社。
此外，条例中还取消了关于中外合资、中外合作旅行社注册资本最低限额为人民币400万元的规定；取消了外国旅游经营者必须是本国旅游行业协会会员的规定：取消了关于外商投资旅行社不得设立分支机构的规定。
据悉，按照2001年中国加入世界贸易组织时关于旅游业的承诺，中国加入世界贸易组织6年内，允许设立外商投资的旅行社，并取消设置地域的限制。依照这一承诺，中国履诺的最后期限是2007年11月。2003年7月，国家旅游局提前4年多兑现人世承诺，批准成立了中国第一家外商独资旅行社。自2007年7月1日起，中国已取消对外商投资旅行社设立分支机构的限制，并对其注册资本实行国民待遇。
分析人士表示，中国旅游业基本已经向外资敞开，目前尚未放开的还有两块，一是外资或合资旅行社的出境游业务，一是聘请外籍人士担任导游。但是，国内旅游业完全向外资开放将是趋势，目前行业比较关注的是。外资旅行社出境游业务放开后，相关主管部门如何对其进行规范及管理。
由于无法经营出境游业务，所以外资旅行社目前在中国开展业务的范围较为有限。业内人士担心称，但是，中外资旅行社无论在企业规模、经营理念、运作模式等方面均有较大落差，全面放开后，国内旅行社的生存空间将受到挤压。
摘 要：我国旅行社业整体绩效水平低下的深层原因是市场竞争失效和所有权结构失效导致旅行社企业无法有效地成长，实现规模化经营。因此，提升我国旅行社业整体绩效水平的根本是，变革旅行社业产业制度环境并同时推进旅行社业所有权结构改革，从而建立有效的竞争市场环境和有效的所有权结构。
关键词：旅行社业；市场绩效；竞争有效性；所有权有效性
一、引言
我国第一家旅行社诞生于20世纪20年代，但旅游社业的真正发展是在改革开放以后。经过30年的发展，我国旅行社业产业体系不断完善，产业规模不断扩大，但也出现了众多问题，突出体现在旅行社业整体绩效水平低下。对此问题主要有两种不同的观点：一种是产权观，认为我国旅行社业整体绩效水平低下是由于国有旅行社比例偏大所致，因此主张通过旅行社民营化提高效率，促进规模化经营，提高旅行社业整体绩效率水平(宋振春、马永刚，2005)。另一种是市场失灵观，认为我国旅行社绩效低下的根本原因不是产权公有化或私有化等产权属性问题，而是市场失灵问题。提出在市场竞争充分而有效的条件下，市场的“优胜劣汰”机制将迫使旅行社不管属于谁，只要想生存发展，就必须改善治理，提高绩效；并多次引用斯蒂格里茨的观点，“国营和私营部门的经营并无效率高低之分，比如大企业就相当于有外部激励的计划经济，而寻租在私营部门也存在”，以证明产权改革并不是旅行社业的主要问题。提出只有通过制度安排的合理化来促进统一市场的形成和市场进出渠道的畅通；形成充分、有效的市场竞争环境，才是提高我国旅行社业绩效的根本途径(张辉，魏翔，2004；张凌云，2005；杨军，2006)。虽然两种观点都有其合理性，但是仅仅将我国旅行社业整体绩效水平低下归结为所有权问题或市场问题是不全面的。
本文提出我国旅行社业整体绩效水平较低的原因是：旅行社业市场竞争失效和所有权结构失效导致在位旅行社企业无法有效成长。旅行社业产业体系和空间布局的不断扩大是建立在旅行社数量不断扩张的基础上，而不是建立在在位旅行社不断成长的基础上的。比如，从1997年到2007年我国国内旅游收入由2112.7亿元增长到7770.62亿元，增长了2.68倍，旅游外汇收入由120.74亿美元增长到419.19亿美元，增长了2.47倍；而此时间段内旅行社数量也由1997年的4986家增长到2007年的18943家，增长了2.80倍，基本与旅游收入增长程度相同，表明在位旅行社业企业成长性不强。因此，提升我国旅行社业整体绩效水平的根本途径是变革旅行社业产业制度环境，建立有效的市场竞争环境和推进所有权结构改革，建立有效的所有权结构。
二、市场绩效的决定：转型时期的一个基本分析框架
西方产业组织理论中对产业市场绩效的决定分析主要采用SCP分析范式。在SCP分析框架中，产业市场结构决定企业行为，企业行为决定产业市场绩效，即产业的资源配置效率和生产效率。当然，这种决定不是简单的、直线的，而是复杂的、循环的。根据这一分析框架，改善某一产业绩效水平的出发点应当是改善其市场结构。不过这一分析范式及基本结论是建立在所有权结构有效性和市场竞争有效性的假设基础上的，正如Bain(1959)所说：“产业组织理论是以建立在私有企业和自由市场基础上的政治制度和政府体制作为前提假定的。”
而我国正处在由传统的计划经济向市场经济转变的转型时期，国有产权垄断市场在向一般竞争市场转变的过程中，市场主体往往并不是单一的私有企业，而是私有企业和国有企业并存。按史蒂芬・马丁和戴维・帕克的观点，不同的所有权结构以及相应的治理结构造成企业行为目标和市场行为选择各异。私有产权比国有产权具有更高的生产效率，这已为多数经验研究结果所证实。如刘小玄(2000)对我国20多个产业总计17万家企业的统计数据进行分析后发现：不同所有制类型的企业，效率差别十分明显：私营企业效率最高，是国有企业的2～5倍；“三资”企业其次，为国有企业的2倍左右；股份制和集体企业再次，为国有企业的1～2倍；国有企业效率最低。同私有企业相比，国有企业生产效率低的原因有几个方面：一是国有企业和私有企业在公司治理上存在差别，国有企业的所有权属于全体人民，所有权的高度分散造成国有企业所有者既无能力也无激励对国有企业经营者进行监督；而私有企业所有者的利益和监督直接相关，因此委托人监督经理的激励较强(注：阿尔钦(1965)较早提出了该观点，认为国有企业和私有企业之间的主要差别在于激励和监督经理的能力，正是这种差别造成国有企业效率低于私有企业。)。二是，国有企业没有公司控制权市场，由于国有所有权不能在不同所有者之间自由转让，因而资本市场的约束显然不存在，这使国有企业的经理拥有更大的自由决定权。三是，国有企业没有经理市场的约束，由于国有企业不存在可以比较的约束力量，经理往往具有行政官员的身份，因而经理市场的约束不存在。因此，在我国，进行市场绩效的相关研究时必须考虑产业的所有权结构，否则将产生与传统市场结构理论相背离的重大误差。
另一方面，有效的市场竞争会促使企业以效率为导向，促进资源优化配置，激励经营者提高生产效率；垄断和无效的市场竞争行为则恰恰相反。由于处于转型过程中，我国的市场机制并不完善，政府对产业的规制较多，市场竞争可能并不是有效的。
综上所述，对我国产业市场绩效的分析必须同时考虑所有权结构的有效性和市场竞争的有效性，两者应当都是我国产业市场绩效的基本决定因素。有效的所有权安排和有效的市场竞争结合会带来较高的配置效率和生产效率。仅引入竞争而不改变所有权结构会促进配置效率得到一定程度改善，但并不会促进生产效率的提高，正如Shleifer and Vishny(1994)指出的，即使在完全竞争市场上，国有企业也将是低效率的，因为政府官员会干预企业以追求过度就业等社会性目标；仅进行所有权变革而不打破传统的垄断市场结构，可能会在一定程度上改善生产效率，但由于缺乏市场竞争，这种改进是不确定的，而且可能会恶化资源的配置效率，因此两者都对市场绩效具有重要的影响(见图1)。
图1 市场竞争和所有权结构有效性不同组合的市场绩效
三、我国旅行社业市场竞争有效性和所有权结构有效性分析
1.我国旅行社业市场竞争有效性分析
有效的市场竞争对产业内资源配置效率具有重要的影响，而要形成有效的市场竞争，产业制度安排非常重要。合理的产业制度安排可以最大限度地降低交易费用，确保市场竞争的有效性。我国的旅行社业产业制度安排是怎样的呢?是否有助于旅行社产业有效竞争市场的形成呢?
我国旅游企业中，旅行社是受政府管制最多的部门：从旅行社企业设立、运作到年度总结，从服务质量到人力资源，从国内旅游到出境旅游，旅行社企业运作和市场发展的方方面面、各个环节都受到政府旅游行政主管部门的严格监管。在监管过程中，国家旅游局逐步建立了《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《中外合资旅行社试点暂行办法》等一系列旅行社业产业管理制度安排(杜江，2003)。这些制度安排对我国旅行社业有效竞争市场的形成带来严重的制约。
第一，我国旅行社业产业制度安排人为提高了市场进入壁垒和退出壁垒，阻碍了企业进入和退出，导致有效竞争市场无效形成，无法建立合理的产业分工和实现产业内资源有效配置。一般认为，旅行社产品技术含量低、不需要大量的专用资产，因而市场壁垒不高。但是我国旅行社业市场却同这一规律有所背离，市场进入和退出都具有较高的壁垒，而且这种壁垒的形成都是由现行旅行社行业管理制度所致(杨军，2006)。根据我国《旅行社管理条理》规定，注册旅行社必须具有一定的注册资本并交纳一定的质量保证金(见表1)，较高的资金要求一方面使一些愿意成为旅行商的小旅行社无力进入，而已经支付了质量保证金的旅行社又不愿意充当利润微薄的商，导致进入的旅行社无法形成有效的垂直分工，只能是水平分工，即在位旅行社都进行产品设计、组装和销售等一体化业务，造成同质化竞争严重(张凌云，2005)；另一方面，由于已经支付了一定的质量保证金，形成了进入的沉没成本，同时现行《旅行社管理条例》不支持旅行社产权转让(将旅行社产权转让视为卖牌子)，导致旅行社沉没成本无法合理补偿，加大了旅行社企业的退出成本。特别是在成为国际旅行社之后，牌子具有了“壳资源”的价值，国际旅行社在经营不理想的状况下，可以采用承包经营等方式收取租金以维持生存，最终低效率的旅行社仍以低效率运行，形成旅行社产业资源配置效率低下。
第二，我国旅行社业产业制度安排不利于形成统一的市场，使有效竞争无法形成。现行《旅行社管理条例》对旅行社跨地区设立分支机构设置了很高的门槛，原则上不允许旅行社跨地区经营。该《条例》还规定旅行社根据业务经营和发展的需要，可以设立非法人分社和门市(包括营业部分)等分支机构，但只有年接待人数超过10万人次的旅行社才能设立不具备资格、以设立社名义开发旅游业务经营活动的分支机构；而旅行社门市部只能在注册地的市、县行政区以内。同时，对旅行社的经营权限进行了严格的资质划分，把旅行社分为国际社和国内社两类，国际社经营范围包括入境旅游、出境旅游和国内旅游业务，而对出境旅游采取特许制。《我国公民自费出国旅游管理暂行办法》规定：“国家旅游局根据《旅行社管理条例》和旅行社经营入境旅游业绩，审批特许经营我国公民自费出国旅游业务的旅行社，向公安部门备案，并对外公布，未经批准的单位和个人不得经营此项业务。”这种制度安排导致我国旅行社业市场被人为地分割成一个个由行政和业务权限划分成的“碎片市场”。旅行社的设立、管理等必然是以注册地城市为中心开展的，也就是说，有多少个旅行社注册地，就有多少个旅行社市场。旅行社业市场表面上看非常大，但实际竞争只产生于同一注册地范围内的经营相同业务的旅行社间，因而完全意义上的市场竞争无法展开，最终形成旅行社业局部竞争过度、而整体竞争不足的失效竞争，众多旅游企业陷于以价格竞争为主的低水平竞争状态，旅游产业无法实现向有效竞争、技术创新与产业组织的动态优化转变。
2.我国旅行社业所有权结构有效性分析
改革开放前，我国旅行社属于政府机关附属的事业单位，改革开放后建立的旅行社虽以企业形式建立，但是大多旅行社具有一定的政府部门背景，特别是国际旅行社大多具有国有背景。如1986年1月成立的中国职工旅行总社是在全国总工会领导下成立的；1986年12月成立的康辉旅行社则隶属于中国残疾人福利基金会。上世纪90年代中后期，随着我国国有企业股份制改革的推进，大多数国有旅行社进行了股份制改造，转变经营机制，引入激励机制，完善法人治理结构等。如青旅将其核心资产和主营业务打包上市，成立中青旅股份公司；国旅总社与美国运通成立了合资公司；中旅总社与德国途易成立了合资公司；康辉总社完成了管理层收购(MBO)等等。但实际上，当前我国旅行社业所有权结构中国有比重仍比较高。2007年底，全国旅行社中10.47%是国有独资企业，77.72%是股份制企业；国际旅行社中国有独资企业占23.54%，股份制企业占71.51%。而且，完成股份制改造的大型国际旅行社仍主要为国有控股，因此，我国旅行社业只是形式上建立起了现代公司治理结构，并不具备真正的产权约束，公司治理结构仍不完善，存在所有权失效性。
大量国有或国有控股旅行社的存在导致旅行社产业内部生产效率低下，这是因为，国有或国有控股旅行社表面为国家所有，但由谁代表国家是无法落到实处的，国有或国有控股旅行社产权法律上界定清晰但事实上所有权是失效的，其结果形成了巴泽尔(1997)所谓的“共同财产”；“共同财产”并不是无主财产，往往事实上为旅行社的经营者所有，成为部门或个别人获取私利的工具，不可能实现旅行社的生产高效率。
另一方面，由于国有或国有控股性质导致旅行社在经营状况不理想的情况下，无法有效地从市场中退出，给旅游产业内部资产兼并、重组等带来巨大的阻碍，导致旅行社业资源配置效率低下。非国有的旅行社由于其行为特点是追求利润最大化，在产生亏损时会主动退出市场。而国有或国有控股旅行社的市场退出是政府部门、旅行社企业职工、旅行社经营者共同参与的公共选择过程，因而他们的退出将面临重重壁垒：
(1) 退出和多元留存效用存在冲突。国有或国有控股旅行社的存在既有政治性收益、经济性利益和社会性利益，如为社会提供就业岗位，为部门提供“自己的后花园”等等。当这些旅行社留存具有多元化目标时，在追求经济利益最大化的同时还必须同所有者的各种目标相符合，随之伴生的往往是高退出壁垒。
(2) 退出的决策主体错位。在市场经济条件下，旅行社的经营成果是由市场来检验的。在产权明晰的情况下，出资者具有很强的产权约束力，旅行社经营者以利润最大化为目标，旅行社的退出也是为了最大限度地减少损失。但由于国有或国有控股旅行社的产权关系存在事实主体和法律主体的不一致，在现实中，旅行社退出就成为了一种公共选择过程，参与决策的有政府部门、旅行社经营者、旅行社职工等，在现有的体制下，他们往往具有一票否决权(见表2)。公共选择的结果往往使国有或国有控股旅行社退出的成本高、阻力大，以至于即使在旅行社经营状况不理想时，也难以实现有效退出。
四、结论及政策建议
前文分析表明，我国旅行社业市场绩效水平低下，既有市场竞争性失效的原因，也有所有权结构失效的原因。一方面，由于我国旅行社业产业制度的不完善导致我国旅行社业有效市场竞争无法形成，市场对资源优化配置的功能无法发挥；另一方面，由于当前我国旅行社业国有或国有控股的旅行社占有重要地位，国有产权的特性决定了旅行社业生产效率低下，同时低效旅行社无法有效的退出；两者相互结合最终导致了我国旅行社企业锁定于价格竞争中，无法有效地成长，市场结构长期得不到改善，从而陷入“低利润空间的业态环境”的锁定效应中(见图2)。
图2 我国旅行社业市场绩效水平低下形成机制
因此，当前政府一方面应当积极推动旅行社业产权改革，大型国有旅行社引入新的非国有战略性投资者，将国有旅行社改造成为国有股不会“一股独大”的有限责任公司，促进旅行社业有效所有权结构的建立；另一方面，应进一步推进旅行社业产业制度改革，促进旅行社产业市场化发展，减少政府对旅行社业无原则的干预和降低旅行社业行政性壁垒，促进有效竞争市场的形成。旅行社业有效所有权结构和有效竞争市场的建立必将会促进我国旅行社企业有效成长，最终改善旅行社业的市场结构，促进旅行社业市场绩效的改善。
参考文献：
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An Analysis of the In-depth factors Constraining the Efficiency of China’s Travel Services in the Transition Period：Based Market and Property Right Effectiveness Perspectives
WU Sanmang1，HE Wenzheng2
(1.The School of Economics & Management，Northwest University，Xi’an 710127，China；2.School of Business，Economic Uiversity，Shijiazhuang 050031，China)
第一条为了保障旅游者和旅行社的合法权益，促进旅游业的健康发展，根据《旅行社管理条例》和《中华人民共和国保险法》的有关规定，制定本规定。
第二条旅行社从事旅游业务经营活动，必须投保旅行社责任保险。
第三条本规定所称旅行社责任保险，是指旅行社根据保险合同的约定，向保险公司支付保险费，保险公司对旅行社在从事旅游业务经营活动中，致使旅游者人身、财产遭受损害应由旅行社承担的责任，承担赔偿保险金责任的行为。
第四条在中华人民共和国境内的旅行社，投保旅行社责任保险时，应当遵守本规定。
第二章旅行社责任保险的投保范围
第五条旅行社应当对旅行社依法承担的下列责任投保旅行社责任保险：
（一）旅游者人身伤亡赔偿责任；
（二）旅游者因治疗支出的交通、医药费赔偿责任；
（三）旅游者死亡处理和遗体遣返费用赔偿责任；
（四）对旅游者必要的施救费用，包括必要时近亲属探望需支出的合理的交通、食宿费用，随行未成年人的送返费用，旅行社人员和医护人员前往处理的交通、食宿费用，行程延迟需支出的合理费用等赔偿责任；
（五）旅游者行李物品的丢失、损坏或被盗所引起的赔偿责任；
（六）由于旅行社责任争议引起的诉讼费用；
（七）旅行社与保险公司约定的其他赔偿责任。
第六条旅游者参加旅行社组织的旅游活动，应保证自身身体条件能够完成旅游活动。旅游者在旅游行程中，由自身疾病引起的各种损失或损害，旅行社不承担赔偿责任。
第七条旅游者参加旅行社组织的旅游活动，应当服从导游或领队的安排，在行程中注意保护自身和随行未成年人的安全，妥善保管所携带的行李、物品。由于旅游者个人过错导致的人身伤亡和财产损失，以及由此导致需支出的各种费用，旅行社不承担赔偿责任。
第八条旅游者在自行终止旅行社安排的旅游行程后，或在不参加双方约定的活动而自行
活动的时间内，发生的人身、财产损害，旅行社不承担赔偿责任。
第三章保险期限和保险金额
第九条旅行社责任保险的保险期限为一年。
第十条旅行社办理旅行社责任保险的保险金额不得低于下列标准：
（一）国内旅游每人责任赔偿限额人民币8万元，入境旅游、出境旅游每人责任赔偿限额人民币16万元；
（二）国内旅行社每次事故和每年累计责任赔偿限额人民币200万元，国际旅行社每次事故和每年累计责任赔偿限额人民币400万元。
第十一条旅行社组织高风险旅游项目可另行与保险公司协商投保附加保险事宜。
第四章投保和索赔
第十二条旅行社投保旅行社责任保险，必须在境内经营责任保险的保险公司投保。
第十三条旅行社应当按照《中华人民共和国保险法》规定的保险合同内容，与承保保险公司签订书面合同。
第十四条旅行社投保旅行社责任保险采取按年度投保的方式，按照本规定第十条的规定，向保险公司办理本年度的投保手续。
第十五条旅行社对保险公司请求赔偿或者给付保险金的权利，自其知道保险事故发生之日起二年不行使而消灭。
第十六条旅行社投保旅行社责任保险的保险费，不得在销售价格中单独列项。
第十七条在保险期限内发生保险责任范围内的事故时，旅行社应及时取得事故发生地公安、医疗、承保保险公司或其分、支公司等单位的有效凭证，向承保保险公司办理理赔事宜。
第五章监督管理
第十八条县级以上人民政府旅游行政管理部门按照《旅行社管理条例》等有关规定，对旅行社投保旅行社责任保险的情况进行监督检查，并将旅行社责任保险投保和理赔情况纳入旅行社年检范围。
第十九条旅行社应当妥善保管旅行社责任保险投保和理赔的相关资料，接受旅游行政管理部门的检查；在理赔案件发生后，应及时将理赔情况报当地旅游行政管理部门备案。
第二十条旅行社应当选择保险业务信誉良好、服务网络面广、无不良经营记录的保险公司投保。
第六章罚则
第二十一条旅行社违反本规定第二条规定，未投保旅行社责任保险的，由旅游行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，还可以吊销其《旅行社业务经营许可证》。
第二十二条旅行社投保旅行社责任保险的责任范围，小于本规定第五条规定要求的，或者投保旅行社责任保险的金额低于本规定第十条规定的基本标准的，由旅游行政管理部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，可处以人民币5000元以上1万元以下的罚款。
第二十三条旅行社违反本规定第十八条、第十九条规定，拒不接受旅游行政管理部门的管理和监督检查的，由旅游行政管理部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令停业整顿3天至15天，可以并处人民币3000元以上1万元以下的罚款。
第七章附则
第二十四条旅游者参加旅行社组织的团队旅游时，可以根据实际需要，从有保险人资格的旅行社或直接从保险公司自愿购买旅游者个人保险。旅行社在与旅游者订立旅游合同时，应当推荐旅游者购买相关的旅游者个人保险。
第一条为加强旅游业管理，规范旅游市场秩序，保障旅游者、旅游经营者和服务人员的合法权益，促进旅游业的发展，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条凡在本市行政区域内从事旅游业监察和经营活动的单位、个人，应当遵守本条例。
第三条市旅游行政主管部门负责全市旅游业监察工作的管理，县（市、区）旅游行政主管部门按照管理权限负责本行政区域内旅游业监察工作的管理。
旅游行政主管部门所属的旅游监察机构根据授权具体负责本行政区域内的旅游业监察业务工作，其经费纳入同级财政预算。
工商、价格、城管、公安、交通、环保、园林绿化、卫生、文化、民族、宗教、安全生产监督、质量技术监督、劳动和社会保障等有关部门，在各自的职责范围内，协同做好旅游业监察工作。
第四条旅游业监察实行行政执法监察与社会监督相结合、监察与指导相结合、教育与处罚相结合的原则。
第五条任何单位和个人对违反有关旅游法律、法规、规章的行为，均有权举报和投诉。
第六条市、县（市、区）人民政府应当对提高旅游服务质量、维护旅游市场秩序做出显著成绩的单位和个人给予表彰、奖励。
第二章监察职责和程序
第七条旅游行政主管部门履行下列监察职责：
（一）宣传有关旅游法律、法规、规章，倡导文明旅游；
（二）检查有关旅游法律、法规、规章的执行情况；
（三）受理对违反有关旅游法律、法规、规章行为的举报和投诉；
（四）纠正和查处违反有关旅游法律、法规、规章的行为；
（五）会同有关部门督促、检查旅游经营者的安全生产工作，指导旅游行业协会自主建立旅游安全风险金救助机制；
（六）实行旅游经营诚信公告制度；
（七）管理和监督旅游业监察人员。
第八条旅游监察机构行使下列职权：
（一）向有关单位和个人调查了解案情，制作笔录；
（二）对旅游经营场所进行检查；
（三）暂扣用于违法活动的财物、旅游业务经营许可证、导游（资格）证，依法予以处理；
（四）查阅、复制与违法经营活动有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电和其他相关资料；
（五）依照本条例对违法行为进行处罚。
未成立旅游监察机构的县（市、区），由旅游行政主管部门行使前款职权。
第九条旅游业监察采用年度审查、日常检查、联合检查、电子信息检查和案件专查等方式。
第十条旅游监察机构可以向旅游经营者和旅游服务人员发出《旅游监察询问通知书》、《旅游监察协查通知书》、《旅游投诉配合处理通知书》，接到通知书的单位和个人应当按照要求办理。
第十一条旅游业监察人员应当经过培训考核，取得行政执法证后，方可从事旅游业监察工作。
第十二条旅游业监察人员应当遵守下列规定：
（一）忠于职守、秉公执法、文明监察；
（二）为从事旅游业的单位和个人提供有关旅游法律、法规、规章的咨询服务；
（三）保守工作秘密和行政相对人的商业秘密；
（四）接受旅游行政主管部门监督和社会监督。
第十三条旅游业监察人员进行监察时，应当两人以上共同进行，并出示有效执法证件；违者，当事人有权拒绝监察。
第十四条查处违反有关旅游法律、法规、规章的行为，依照下列程序进行：
（一）登记立案；
（二）调查取证；
（三）听取申辩，符合听证条件的，举行听证；
（四）作出行政处罚决定或者撤销案件决定；
（五）送达处罚决定书或者撤销案件决定通知书。
第十五条对违法行为的处罚决定，应当自立案之日起30日内作出。案情复杂的，经旅游行政主管部门负责人批准，可以延期，最长不得超过30日。
第十六条旅游业监察人员办理旅游监察案件，有下列情形之一的，应当回避；当事人也有权要求其回避：
（一）本人或者其近亲属是本案当事人的；
（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；
（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。
旅游监察机构人员的回避，由旅游监察机构负责人决定；旅游监察机构负责人的回避，由旅游行政主管部门负责人决定。
第三章经营行为规范
第十七条旅游经营者应当接受旅游行政主管部门及其旅游监察机构的监督管理，遵守以下规定：
（一）建立健全旅游服务质量管理机制，加强对旅游服务人员的法制教育、职业道德教育和职业技能培训；
（二）以书面或者电子填报等方式如实向旅游行政主管部门及其旅游监察机构提供旅游经营情况、团队信息、财务报表等相关资料。
第十八条旅游经营者和旅游服务人员应当接受旅游监察机构对旅游市场、旅游安全和旅游服务质量的检查，配合对旅游投诉案件的调查处理。
第十九条旅行社与旅游者签订的旅游合同应当明确旅游费用、旅游行程、游览景点、服务项目和标准、购物次数和时间、违约责任等内容；旅游者有其他需要的，可以与旅行社另行约定。
旅行社应当制定详细的旅游行程表，作为旅游合同的组成部分。
旅行社应当填写市旅游行政主管部门制定的统一格式的旅游团队运行计划表，由导游、领队人员执行。
转并旅游团队时，转出和接入的旅行社应当签订转并旅游团队合同。
第二十条旅行社使用的法人印章、合同专用章及电子签章应当向市旅游行政主管部门备案。
旅行社应当在旅游合同、旅游行程表和转并旅游团队合同上加盖法人印章或者旅行社合同专用章。
旅行社应当在旅游团队运行计划表上加盖法人印章或者电子签章。
第二十一条旅行社应当与所聘用的导游、领队人员订立劳动合同，依法支付工资报酬，缴纳社会保险费用。
旅行社借用导游人员，应当与该导游人员所在导游服务公司或者旅行社签订合同，并承担借用期间该导游人员从事导游活动产生的法律责任。
旅行社和导游服务公司不得以质量保证金、押金和垫付团款等形式向导游、领队人员收取费用。
旅行社不得委派未经年度审核合格的导游人员从事导游活动。
第二十二条旅游经营者或者旅游服务人员不得有下列行为：
（一）伪造、变造、转借旅游业务经营许可证、旅游标志（识）牌和有关证件；
（二）利用宗教、民俗活动或者其他方式误导、欺骗、胁迫旅游者消费；
（三）向旅游者索取额外费用；
（四）未经旅游者书面同意转并旅游团队；
（五）降低旅游服务质量标准或者提供的旅游服务不符合规范要求；
（六）以低于成本的价格销售旅游产品或者提供旅游服务；
（七）不按旅游合同的约定或者旅游团队运行计划提供服务，擅自改变或者误导、欺骗旅游者改变合同内容；
（八）对旅游服务范围、内容、标准等作虚假或者使人误解的宣传；
（九）其他扰乱旅游市场秩序或者侵害旅游者合法权益的行为。
第二十三条旅行社应当向具有旅游客运资质的运输企业租用车船并签订旅游客运合同，禁止使用不具有旅游客运资质的车船运载旅游者。
第二十四条旅游客运车船驾驶人员在承运旅游团队时，不得有下列行为：
（一）不按照旅游客运合同、运行计划或者服务质量标准提供服务；
（二）强行滞留旅游团队、弃团或者甩客；
（三）未经车船所在公司委派承揽旅游客运业务；
（四）无故变更旅游客运线路或者更换客运车辆、船舶；
（五）搭载与旅游团队无关的人员。
第二十五条任何单位和个人不得非法销售从景区、景点团购的优惠门票或者相关凭证。
第二十六条旅游景区、景点应当设立旅游服务质量管理和旅游投诉机构，并在明显位置公示旅游咨询、投诉和救助电话。
第二十七条景区、景点旅游经营者应当根据景区规划设置地域界限、服务设施和游览导向的标志；对可能给旅游者造成危险的旅游设施和游览地，应当采取必要的防护措施，设立明显提示或者警示标志。
第二十八条发生旅游安全事故，旅游经营者和服务人员应当及时采取措施，配合有关部门做好善后处理工作。
第二十九条在本市行政区域内的旅游经营者，应当在领取工商营业执照之日起30日内到当地旅游行政主管部门备案。
第四章法律责任
第三十条旅游经营者或者旅游服务人员不按照本条例第十条规定的通知书要求办理的，由旅游监察机构责令限期改正；逾期不改的，对旅游经营者处2000元罚款，对旅游服务人员处1000元罚款。
第三十一条违反本条例第十七条、第十八条规定的，由旅游行政主管部门责令限期改正；逾期不改的，对旅游经营者处3000元以上1万元以下罚款，对旅游服务人员处1000元以上5000元以下罚款。
第三十二条违反本条例第十九条、第二十条和第二十一条第二款规定的，由旅游行政主管部门对旅行社处1000元以上5000元以下罚款。
第三十三条违反本条例第二十一条第一款、第三款规定的，由劳动和社会保障行政管理部门依法处理。
违反本条例第二十一条第四款规定的，由旅游监察机构对旅行社按每委派一人处2000元罚款。
第三十四条违反本条例第二十二条第（一）项、第（二）项、第（三）项规定的，由旅游监察机构没收违法所得，对旅游经营者并处1万元以上5万元以下罚款，对旅游服务人员并处1000元以上5000元以下罚款。
违反本条例第二十二条第（四）项、第（五）项、第（六）项、第（七）项、第（八）项、第（九）项规定的，由旅游监察机构对旅游经营者处3000元以上1万元以下罚款；对旅游服务人员处1000元以上5000元以下罚款。
第三十五条违反本条例第二十三条规定的，由旅游监察机构按每租用一辆（艘）处5000元罚款。
第三十六条有本条例第二十四条规定情形之一的，由旅游监察机构处3000元以上1万元以下罚款。
第三十七条违反本条例第二十五条规定的，由旅游监察机构没收违法所得；对单位并处5000元以上1万元以下罚款；对个人并处1000元罚款。
第三十八条违反本条例第二十六条、第二十七条、第二十九条规定的，由旅游行政主管部门责令限期改正；逾期不改的，处2000元罚款。
第三十九条违反本条例第二十八条规定的，由旅游监察机构处3000元以上1万元以下罚款；违反有关法律法规规定的，依法承担相应的法律责任。
第四十条旅游业监察人员有下列行为之一的，由旅游行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）或者的；
（二）利用职权、谋取私利的；
（三）违反本条例第十二条第（三）项规定的；
（四）违反法律、法规、规章罚款、收费的。
第四十一条旅游行政主管部门及其旅游监察机构、旅游业监察人员违法行使职权，给行政相对人的合法权益造成损害的，依法承担赔偿责任。
第五章附则
一、质量保证金制度上升为行政法规的必要性
建立质量保证金制度的主要目的就是为了提高旅行社的服务质量，保护旅游者的合法权益。在旅行社和旅游者之间，相对于其它消费者而言，旅游者的合法权益更容易受到损害。这是由于旅行社业务经营特点决定的：第一，旅行社为旅游者提供的服务是一种无形商品，旅行社预先向旅游者收取费用，往往在较长时间后才向旅游者提供服务，具有远期交易的特点。在国际和国内的旅行社，都存在着利用远期交易的特点预收大量费用，然后携巨款逃匿的现象，或者利用预收的费用从事股票、期货贸易等风险极大的交易活动，使得旅游者的权益得不到保障。第二，旅游者只有在消费后，才能判定旅行社提供的服务是否符合约定，一旦旅游者的权益受到损害，又不像消费物质商品那样，及时得到保修、保换或退赔，由此产生的权益纠纷极难解决。第三，大多数中小旅行社由于投资少，办公地址和办公设备都是租赁的，一旦发生损害旅游者权益的事情，旅行社自身几乎没有赔偿的能力。
由于旅行社预收旅行费用款项较大，涉及的旅游者数量较多，社会影响面广，一旦出现问题，不仅防碍旅行社自身的发展，而且损害了旅游者的合法权益，影响社会的稳定。因此，世界上旅游发达国家普遍采用质量保证金制度来保护旅游者的利益。如日本在《旅行业法》和《旅行业法实施要领》中对旅行社质量保证金缴纳的数额、缴纳的程序、保证金的退换、继承等都作了非常具体的规定。泰国《旅游业暨导游法》中规定，旅行社应以现金、泰国政府公债或由泰国政府担保本金与利息的国营企业债券等方式缴纳保证金。我国台湾的《旅行业管理规则》中规定经营旅行社应首先向交通部观光局申请筹设，依法办妥公司设立登记后，符合条件者，经核准并交纳旅行社保证金、注册费后，发给旅行社执照，方可营业。为了进一步强化质量保证金制度，在今年通过的《旅行社管理规则修正案》中又将保证金的数额提高了。此外，法国、英国、澳大利亚、比利时、韩国和西班牙等国也实行了旅行社质量保证金制度。这些国家都把质量保证金制度上升为法律或者法规，以法的形式来规范旅行社的经营秩序，保护旅游者的合法权益，加强对旅行社的行业管理和监督，取到了很好的效果。
随着我国旅游业的发展，出现了入境旅游，出境旅游和国内旅游相并存的新趋势。由于旅行社营业范围的扩大和组团业务的增多，旅行社本身所承担的风险更大，更容易出现侵犯旅游者权益的问题，尤其是国内旅游和出境旅游，一个旅游团往往涉及数十万元的费用，一旦出现问题，旅游者的合法权益很难得到保护。为了切实保护旅游者的合法权益，提高旅行社的服务质量，使质量保证金制度行之有效，在实际操作中有法规依据，使质量保证金制度真正成为行业管理的强有力的手段，有必要将质量保证金制度上升为行政法规，在正在制定的《旅行社管理条例》中作出相应的规定。
二、旅游行政管理部门可以依法就保证金赔偿问题作出处理
《旅行社质量保证金暂行规定》第六条规定，“各级旅游行政管理部门在规定的权限内，依据有关法律、法规和程序，做出支付保证金赔偿的决定”。有人认为，此条规定与现行法律相抵触，旅游行政管理部门无权就旅行社对旅游者的权益损害作出赔偿决定，因为旅行社和旅游者是平等的民事主体，二者之间的纠纷属于民事纠纷。作为侵权人，旅行社应承担什么样的民事赔偿责任，应由司法程序来决定，即由人民法院通过审理后裁定。作为行政机关，旅游行政管理部门只能有权依法对违法的旅行社实施行政处罚，包括对旅行社作出警告、罚款、停业整顿和吊销“旅行社业务经营许可证”等处罚，而不能就旅行社和旅游者之间的权益纠纷作出裁决。
实际上，按照我国现行法律规定，行政机关除了在行使行政职权的过程中直接管理行政相对人外，许多时候还必须以第二人的身份来对民事纠纷进行处理。行政机关对民事纠纷的处理又称专门行政裁决。依据现行法律、法规的规定，行政机关处理民事纠纷主要有：对林木、林地权属争议的处理；对土地权属争议的处理；对水事纠纷的处理；对草原权属争议的处理；对水面、淮涂权属争议的处理。此外，专利法、邮政法、食品卫生法、药品管理法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、环保法、医疗事故处理办法、商标法和兽药管理条例等法律、法规，都规定了行政机关对民事纠纷的处理。例如，《商标法》第三十九条规定，对侵犯注册商标权的，被侵权人可以向侵权人所在地的县级以上工商行政管理部门请求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失。当事人不服的，可以在收到处理通知十五日内，向人民法院；期满不，又不履行的，由有关工商行政管理部门申请人民法院强制执行。《食品卫生法》第三十九条、第四十条规定，违法造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，受害人有权要求赔偿损失。损害赔偿要求由县以上卫生行政部门处理。县以上卫生行政部门有责任受理，并依据法律的规定作出损害赔偿的行政裁决。当事人不服裁决的，可以向人民法院。
因此，依据我国的立法例，行政机关可以就法律、法规规定的部分民事纠纷实施行政裁决，这是通过行政法律程序对部分民事纠纷实行的法律保护，是快捷、合理地解决部分民事纠纷的有效方式，也是我国司法程序的必要补充。可见，旅游行政管理部门除了依法行使职权，对行政管理相对人旅行社实行管理外，完全可以以第二人的身份来对旅行社和旅游者之间的权益纠纷作出专门行政裁决。
三、关于质量保证金制度立法和执法中应注意的问题
虽然行政机关可以依法就部分民事纠纷实行行政裁决，但行政裁决本身是否具有法律效力，还得有具体的法律、法规加以规定。从现行法律看，有两种情况：第一，有的法律、法规规定行政裁决具有强制约束力。如《中华人民共和国专利法》规定，国务院专利行政管理机关作出具体的行政裁决后，当事人对处理决定不服的，可以在规定的期限内向人民法院提讼，期满不又不履行的，由作出处理决定的管理机关申请人民法院强制执行。第二，有的法律、法规规定行政裁决不具有强制约束力。如《中华人民共和国药品管理法》规定，当事人双方如果认为卫生行政管理部门所作的处理决定公平合理，可以接受，双方就共同履行；如果一方当事人对裁决不服的，可以向人民法院，请求人民法院作出裁定，人民法院作出的维持原处理决定或者撤销原处理决定的裁定具有法律效力，双方当事人都应当执行。
