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1998年长江流域发生的特大洪水，是本世纪继1931年和1954年后，长江发生的第三次相似规模的流域性大洪水。这场洪水是天灾；但是，长江流域生态环境恶化对加重灾情起了帮凶的作用；而人类活动在其中则扮演了双重的角色，既有挤占河湖、毁林开荒，加剧水患的一面，也有兴修水利、抢险救灾，抑制水患的一面。
今年，长江中上游（包括鄱阳湖水系与洞庭湖水系）地区大范围降水较常年同期偏多5成以上，江西、湖南、湖北部分地区偏多1倍以上。降雨范围之广、强度之大、持续时间之长、形成洪峰之多，是1954年以来最严重的一次。由于长时间高水位洪水浸泡，千里长堤险象环生，加大了严防死守的风险，全国人民为之忧心忡忡。防洪标准较低的支流，洪水泛滥，江洲民垸大量溃决，共有5600km2土地受淹，数百万人家园毁于一旦，数千群众和抗洪军民付出了生命的代价。同时由于经济的发展和人口、资产密度的提高，以及交通、电力、通讯、商贸、金融等网络结构的扩展，水灾损失急剧增长、影响范围远远超出了受灾的区域。整个夏季，中华大地上，数亿人口不能保持正常的生活和生产秩序。
据估计，今年长江流域中、上游超额洪水的水量约为1954年特大洪水的一半；但是，今年淹没面积不到1954年的1/5左右，因溃堤而分滞的洪水水量不到1954年的1/10。如果说，1954年是以溃堤、分洪淹没30000km2土地为代价，换得保卫荆江大堤和武汉市的抗洪胜利的话，那么，1998年则是依靠多年兴修的水库、加固的堤防、建立的洪水监测预报系统与百万军民的严防死守，最大限度利用了河湖水面来调蓄、输送超额洪水，尽力减少了淹没的范围，也避免了分洪的损失和后患。
长江的防洪能力是按1954年实际洪水设防的。今年干流在洪峰流量被有效控制的前提下，水位连创新高，引起举国上下的震动。就长江流域而言，与1954年相比，生态环境确实发生了很大的变化。森林面积锐减，水土流失加剧、河湖淤塞挤占、分蓄洪区启用困难，无疑对今年加重水灾的影响起到了推波助澜的作用。大水之后，群情激奋，全社会水患意识、环保意识极大加强，治山治水呼声空前高涨。国务院迅速出台32字方针，在治国安邦的大业中，前所未有地加大了调整人与自然关系的力度。
洪水与水土流失都是恒古就有的自然现象，但是洪灾损失急剧上升与水土流失面积急速扩张，则是近代人口增长、粮食需求加大和流域中大规模开发活动的产物。今年灾情最重、严防死守压力最大的地区，历史上大多都是起天然调蓄洪水作用的湖区与河滩地。对于我国这样一个人口众多的农业大国来说，洪水高风险区的开发利用，有缓解人口与粮食需求压力的积极作用。这些地区的发展，在我国经济结构中，已经占有了重要的地位。如湖南的洞庭湖区，受堤防保护的面积有1.02万km2,人口1008万（其中蓄洪区与一般圩垸有270万人）,工农业生产总值约占湖南全省的1/3。这就必然提出了如何提高其安全保障标准的问题。从长远看，如何为21世纪16亿人口创造有安全保障的国土环境，如何削弱重大水旱灾害对我国粮食安全的威胁，是值得深刻研讨的问题。中国的发展，要冒一定的风险是必然的，关键是处理好开发、保护与治理之间的适度关系，坚决制止恶性的循环。只开发不治理，或只治理不开发，都解决不了中国的问题。
2、长江不可能变成第二条黄河，但是问题更为严峻
98大洪水期间，从新闻传媒中经常听到这样的告戒，长江正在变成第二条黄河。长江流域的森林覆盖率，唐宋以前约为60%以上，到20世纪80年代已降到20%以下。全流域水土流失面积从新中国成立后的36万km2增加到57.3万km2。然而，事实上，长江不可能成为第二条黄河，但是问题更为严峻。
黄河流经中游的黄土高原之后，含沙量才陡然增加，河水平均含沙量约为35kg/m3，一般支流达300～500kg/m3。平均每年10多亿吨的输沙量，相对43万km2的水土流失区而言，平均一年不到2mm深，相对数百米厚的黄土层，可说微乎其微。但是长江则不同。长江中下游泥沙主要来自上游，宜昌站悬移质泥沙多年平均年输沙量为5.3亿吨,含沙量为1.20kg/m3,水沙关系较为稳定,有观测资料以来,至今没有发现明显的增减趋势，见表一。
表1宜昌站、寸滩站流量、含沙量变化
时期（年）寸滩宜昌
迳流量（×108m3）输沙量（×108t）含沙量（kg/m3）迳流量（×108m3）输沙量（×108t）含沙量（kg/m3）
1950-195935705.261.4744305.201.17
1960-196936904.811.3045405.491.21
1970-197932603.771.1641504.751.14
1980-198435004.761.3644405.491.24
1984-198935004.601.3143905.231.19
1990-199542084.421.05
引自:韩其为,长江中游1998年洪水位超过历史最高值原因分析,1998年
但是,随着人口的增加,长江上游海拔高程在500～2000m之间的第二阶梯,如秦巴山地、四川盆地和鄂黔山地,已经成为人类活动频繁的区域。长江流域中度以上流失面积35万km2,四川省占70%。其中人口密度达到400～500人/km2的嘉陵江、沱江地区,水土流失面积占土地面积达到50～60%。这类地区土层瘠薄，一般只有数厘米至数十厘米,一旦水土流失,就将导致土地“石化”的恶果。
因此,强调长江不可能变成第二条黄河,是因为它没有那么多的土可以流失;但是问题更为严峻,因为无加保护、治理措施的开发活动,使得群众连基本的生产和生存的条件都可能彻底丧失。
山地一旦石化,再要恢复原来的植被状态,将是十分困难的事情。日本琵琶湖边有一座著名的石山,历史上曾经是古树参天。后来皇宫从奈良迁到京都,大兴土木,山上树木砍伐一空,水土流失后,留下光秃秃的石山。明治维新之后,决定恢复该山旧貌,政府设立了专职的治山机构，将光石坡开凿成阶梯状，铺上稻草，压上上层阶梯开凿的碎石，人为促进岩石的风化。整个京都地区的中小学生,毕业时都要求去那座山上，在石台阶上凿坑、灌土、种上一棵树,挂上有个人姓名的牌子,这一活动已持续了百余年,至今未能全部恢复，已治理区与未治理区形成极大的反差。
因此,长江上游水土保持问题,实在是关系国土安全的大事情。1988年国务院批准把长江上游列为国家水土保持重点防治区,“八五”期间,上游重点区完成4.5万km2,平均每年治理0.9万km2，“九五”期间,计划治理7.3万km2。水利部近期已编制了《全国水土保持建设规划》，明确了长江中上游水土流失治理的总体目标。可以说，长江上游地区的水土流失的治理问题，已经提到了议事日程之上。
总书记指出：大江大河中上游地区的水土保持和流域治理是改善农业生产条件和生态环境的根本措施，必须高度重视，做好规划，坚持不懈，长期奋斗。长江上游必须加强水土保持工作,是毫无争议的。但是,如何治理、如何把握开发与治理的适度关系，则需要认真研讨。
长江流域中上游水土流失的成因主要在三个方面：?陡坡开荒。长江中上游现有坡耕地1.5亿亩,占耕地总面积的42.8%,坡耕地的土壤流失量,占该地区土壤流失总量的60%;森林过伐。据报道,每年因森林过度砍伐导致林地疏化、荒地化而新增加的土壤流失量已占到该地区土壤流失总量的8%～12%;?公路、铁路、矿山等建设项目。每年因此而造成的水土流失面积约1200km2,由此流失土壤1.2亿吨,占该地区土壤流失总量的8%。可见,解决当地群众吃饭问题的陡坡开荒,占据矛盾的主导方面;而森林过伐与开发建设的影响也达到了不可忽视的量级.
综上所述，可以认为：
(1)长江中上游地区生态环境保护的要害是加大水土保持的力度。水土保持对于长江中上游山地群众来说,是保护他们自己的生存与发展的基础。为了减轻中下游平原地区的防洪负担,需要中上游山区群众作出牺牲,要中央政府（也就是全国人民）承担全部代价，这种提法有片面性，对中央政府与地方干部群众都可能产生误导。
(2)封山植树、退耕还林,是保护长江上游生态环境的重要措施,但是并不能等同于水土保持工作。要达到水土保持的目的，需要全面制定综合性的措施。
(3)水土流失的治理要符合经济规律。水土保持不顾当地群众的当前利益，不与治穷致富、振兴山区经济的前景相结合，单靠行政命令规定减沙拦泥的数量与退耕还林的速度，结果必然事倍功半，过去已有这方面的沉重教训。
(4)我国的水土保持工作者长期以来已经创造出了许多因地制宜，将治理、开发、利用相结合的好经验，值得认真总结推广。
(5)抓好基本农田建设，解决粮食问题，是推行水土保持的重要环节。基本农田的单产一般为坡耕地的3倍，建好1亩基本农田，可退3亩坡耕地。解决好群众当前的温饱问题，是变恶性循环为良性循环的关键。但目前的实际情况是良田还在快速减少。
(6)对于森林过伐与开发建设加重水土流失的问题,关键是解决有法不依、执法不严、以言代法、以权压法、知法犯法的问题。法制不是口号，而是一种社会运作机制。不建立起健康的社会运作机制，法律不过是一纸条文。
3、当各行各业都为商品过剩担忧的时候，却发现我们缺少的是安全
98大洪水，暴露出一个极大的问题，即我们的国土是否安全。国土安全不仅指国民赖以繁衍生息的国土资源是否安全，而且也指国土环境对其国民的生命财产是否构成毁灭性的威胁。国土安全度的高低是衡量一个国家综合实力的重要指标,体现一个国家的经济实力、技术实力、管理水平和法制程度。
国土安全的威胁主要来自三个方面。一是外敌入侵，烧杀掳掠；二是内乱爆发，生灵涂炭；三是大规模的自然灾害。
1998年的大洪水，造成数以百万计的群众无家可归，造成数以千亿计的资产损失，造成了数以万计的人员伤亡。从中央到地方，正常的工作和生产秩序全被打乱。在持续数月的时间里，党中央和国务院的领导们多次从百忙的工作中脱身出来，亲临南北两大抗洪前线指导抗洪斗争；数十万军队、武警和数百万沿江群众，以血肉之躯筑起了抗洪的长城；全国人民心系灾区，全力支援，同时也担心受怕。可以说，98抗洪的规模与影响，已经相当于一场人民战争,或者说,这就是一场和平时期的战争。
98大洪水的严峻局势启示我们，在现代社会中，洪水风险的影响，远远超出了受灾区域本身。我国特有的地理和气候条件决定了特大洪水总会再来。因此，时刻不要忘记，在洪水高风险中谋生存、求发展是我国的基本国情。在巨大的人口与粮食需求的压力之下，在经济与社会发展水平的约束之下,我国不可能完全放弃洪水高风险区的开发和利用。过去由于投入不足，欠帐太多，某些地区水利建设新增的防洪能力，甚至难以抵消自然环境演变以及人类活动的不利影响。
日本就其国土环境而言，也是自然灾害风险很大的国家。在占其国土总面积10%的受洪水威胁的区域中，集中了全国50%的人口和70%的资产。这一组数据与我国几乎完全一致，而其人口密度更是我国的两倍。日本人对于洪泛区土地，也是寸土必争、寸土必保。为了在脆弱的生态环境下给国民创造安全的生存与发展的条件，日本设立了国土保全事业，包括“治山事业、治水事业、砂防事业（水土保持）、海岸事业、急倾斜地崩坏对策事业（滑坡与崩崖）、下水道事业、农地防灾事业、地盘沉下对策事业”等，实施国家长期有计划按比例推进的方针。从60年代以来，国土保全事业投资每年占国家一般公共事业投资预算的比例一直保持在20～25%之间，其中治水事业费始终占据主导地位，比例在60%左右。日本是以高投入为其国民创造出了相对安全的国土环境。
改革开放20年来，我国社会经济实力正在发生着根本性的变化。人民群众基本生活的物质需求已经有了保障，对安全的需求正在大大提高。国家已经有足够的实力来加大基本建设的投资，而且也只有加大基本建设的投资，才能够进一步拉动经济的发展。但是基本建设的投入比例需要重新评价。从表2中可以看出,我国水利的投入明显不足。当我们担心电卖不出去、路没有车跑、电话没人装、新楼没人买的时候,却发现我们缺少的是安全。
表21991年～1997年国家基本建设投资情况
水利能源交通邮电城市建设
累计完成投资(亿元)115013910.58879947524398.18
投入年均增长速度21%32.29%47.4%65.5%33.5%
占全社会投资比例1%12.4%7.85%4.2%3.9%
引自:中国水利报1998年9月12日第二版
这一状况充分说明，我们必须将治山治水提高到国土安全建设的高度来认识，象重视国防建设一样来重视国土安全建设，为我国21世纪社会经济的持续稳定发展创造更为有利的国土安全条件。
这里特别需要强调两点：?国土安全建设事业是综合性的事业，不是政府哪一个部门的事业，是需要协调各部门力量来办好的事业；国土安全建设事业，是长期而艰巨的事业，决非一锤子买卖可以砸成。如果缺乏深入的研究和统筹的规划，今后又无法保障投入的持续，再强硬的行政手段也难以达到长治久安的目标。因此，以立法形式建立稳定的投入机制，在事关国土安全的各项事业中，确定合理的投入比例，对于将国土安全建设引向正轨，致关重要。否则，规划一个赛一个宏伟，目的无非是为了向中央多要点钱。如果规划本身的科学性都没有保证，还如何保障它的实施效果呢？
4、全方位加强粮食安全保障体系的建设
1998年，我国长江、嫩江和松花江流域发生特大洪水。数百万军民严防死守，取得了抗洪斗争的伟大胜利。但是由于支流堤防与江洲民垸的溃决，仍有数千平方公里农业地区被洪水吞没，数百万农民田园尽毁，灾后面临恢复生产、重建家园的沉重负担。受江河长时间高水位顶托的影响，部分农田涝灾也相当严重。由于大量劳力上堤，人心不定，无力顾及田间管理，沿江未受淹地区农业也受到不同程度影响。虽然据有关部门估计，今年水灾对粮食总产量影响不大，全局看可以丰欠相补，但实际的后果，恐怕要待若干年之后，才能真正体现出来。这种中期的影响甚至可能大于短期的影响，理由如下：
(1)过去50年中，在人口增长的巨大压力下,我们做到了粮食增长的速度超过人口增长的速度，人均拥有粮食由饥饿线上挣扎的250kg上升到了满足温饱的400kg。但是，当我们庆幸用世界上7%的土地养活了20%的人口时，并未说明其中也有与水争地、与山争地的贡献。
(2)98大水之后，舆论纷纷谴责围湖造田、毁林开荒，“退田还湖”、“退耕还林”已成大势所趋；加上城镇扩张、公路铁路基本建设等必然继续侵占大量良田。因此，98大洪水之后的若干年间,耕地面积减少的速度将呈加快的趋势。
(3)以98大洪水为契机，我国农村城镇化的速度将加快。长期以来形成的以自然村为特征的平衡态将受到更猛烈的冲击。短期内要占用大量的劳力和投资，在外来资金的支撑下，农民对农业收获的依赖性下降等,对当地农业生产近期内可能带来不利的影响。
(4)我国长江、黄河、海河、淮河4条江河共有主要蓄滞洪区98处，总滞洪面积3.45万平方公里。区内有耕地2944万亩,相当于一个浙江省,比福建省的耕地还多1100万亩，区内生活着2000万农民。该类区域已经成为我国重要粮食与经济作物产区。今后仍然存在承担分蓄大江大河超标准洪水的巨大风险，但是缺乏必要的安全保障设施与损失补偿措施。如果因为98抗洪的胜利,而忽视分蓄洪区的安全建设,则是短视的行为。
从历史经验来看，我国人均粮食如果低于250kg，将有大量人口饥饿死亡；在250～300kg之间，需要勒紧裤带过日子；在300～350kg之间，刚够解决温饱问题；在350～400kg之间，也只是略微宽松一点的温饱状况。
今后在16亿人口的情况下，如果人均拥有粮食要维持在400kg的水平上，则粮食产量必须稳定地增长到6.4亿吨;如果在目前产量上徘徊不前,则人均拥有粮食将降低到300kg,这种情况下,即使洪涝灾害仅造成5%的农业损失,我们也将重新陷入饥饿的状态。因此，在21世纪16亿人口高峰到来时，如果遭遇历史上曾出现过的连续特大洪涝灾害，将会造成何种后果，社会能否承受其冲击，都是应当及早研究并有所防范的重大社会问题。
农业的可持续发展是关系到未来国民经济发展与社会稳定的重要基础。到下个世纪，随着16亿人口高峰的到来，随着城市化的进程，人口压力进一步增大、良田面积进一步被挤占，都是必然的趋势，社会安定对粮食安全保障的要求必将进一步提高。如何保持粮食的持续增长并有效限定粮食产量波动的幅度,将是我国面临的巨大难题。同时,洪涝灾害造成的人畜伤亡、房屋破坏与资产损失等也是农村发展的重大障碍。全方位加强我国农业地区防洪安全保障体系的建设,对于在21世纪中16亿人口的情况下，确保粮食的稳产高产、农村生活条件的改善、农民生活水平的提高与社会经济的协调稳定发展,具有重要的意义。
水利历来是农业发展的命脉。我国粮食产量能从50年代初的1.2亿吨增长到4.8亿吨,人均粮食从250公斤增加到350公斤以上，除了社会制度与技术手段的进步之外,水利建设的发展对改变农业生产“靠天吃饭”的现象发挥了巨大的保障作用。但是，今天，传统的提高农村防洪除涝能力的手段已经面临挑战。
我国农村防洪除涝能力的现状，既是我国人民世代不懈在洪涝风险中求生存求发展的结果，又受到现代大规模开发建设与环境演变的影响。在下一世纪，我国农村面临的洪水风险将呈增长态势。?在我国城市化的高速进程中，随着城市面积的扩张与防洪排涝能力的增强，洪涝风险将向周边农村转移；随着农村乡镇城市化发展和农业生产水平的提高，同等洪涝情况下，损失将增长；?生态环境向不利方向变化，如大规模开发建设中水土流失加剧,河湖淤塞,或河道干涸萎缩，行洪蓄洪能力下降等，必将导致洪涝发生几率与危害性的增长；ˉ进一步通过加高堤防、增设泵站来提高农村防洪排涝标准与现代治水中要求确保流域固有的蓄滞洪功能、减缓河道洪峰流量与水位不断增长的趋向已经构成了矛盾。上述矛盾的积累与激化表明，今后我国农业的发展，无论是扩大耕地面积，还是提高粮食单产，都面临洪涝灾害风险持续增长的威胁；同时，传统有效的一些减灾手段已经显露出难以为继的局限性。在下一世纪中，在人口、粮食增长再上新台阶与洪涝灾害风险增长的双重压力下，如何为农业的高产稳产与农村的可持续发展提供其必须的、更为有效而可靠的防洪安全保障体系是亟待研究的重大课题。
国外在农村防洪减灾体系建设方面，目前主要的趋向是：?建立与流域防洪规划总体目标协调一致的防洪除涝工程体系，适当提高防洪除涝标准；建立洪涝灾害监测、预报、预警系统；?加强防洪除涝工程体系的建设、管理和优化调度，在不增加流域整体防洪负担的前提下，使其能够发挥最佳效益；ˉ全面加强洪水风险管理，综合应用法律、行政、经济手段提高农业系统承受自然灾害的能力、抑制人为加重灾害风险的趋向；°建立灾害应急管理体制，减轻灾害损失，增强恢复重建的能力；±从生态环境的改善、作物种植结构调整与作物耐涝性的提高等方面，增强对洪涝的适应能力。
因此，从我国农村现实条件出发，为了维持农业的持续发展，保证粮食因灾减产的幅度被控制在可承受的幅度之内，全面加强农村防洪除涝安全保障体系的建设十分重要。一方面要适当提高农村防洪排涝标准，另一方面改善传统的治理技术与管理模式，将工程措施与非工程措施、防灾措施与减灾措施紧密结合起来。例如，合理规划布局农村防洪除涝工程体系，建立洪涝灾害监测和洪水预警、预报系统；建立防洪除涝工程系统优化调度的决策支持系统；以及圩区分蓄洪区的综合开发和可持续发展模式等。遥感等空间技术以及水情自动监控技术等的发展，在现代化的农村防洪除涝安全保障系统的建设中，将会产生巨大的作用。通过加强非工程措施，充分发挥工程效益，必将显著提高农村防洪除涝系统的抗灾能力与农村自身承受灾害风险的能力。
5、结语
治山治水治湖，是伴随着社会发展的永恒的事业，不存在“根治”与“一劳永逸”的可能性。就大山大江大湖的治理而言，即使是阶段性的目标，也需要几代人付出不懈的努力。因此，我们特别需要强调：
(1)认真区分大灾之后对灾区的应急措施与治山治水长远措施的差异;
(2)对国土环境的演变规律有客观清醒的认识，将保障国土安全提到重要的议事日程；
(3)认真处理好开发与治理的关系，为了生存与发展，全方位建设好国土安全保障体系；
(4)认真制定好长远的治理规划，因地制宜提出可行的措施,不要搞一刀切；
(5)切实加强科学技术的研究，保证科技的投入，以保证开发与治理规划的合理性；
(6)大力加强法制的建设。大灾之后必有大治的重大举措,特别是涉及全局性、长远性的举措,有必要交全国人大讨论,将行政措施法规化,以保证治理规划能够持续稳步推进，不会因人而立，因人而废。
(7)警惕农业发展的中、长期的不利因素,以风险管理为主线,全面加强现代化防洪除涝安全保障体系的建设.
参考文献
1.钱正英主编：中国水利，水利电力出版社，1991年3月。
1.洪庆余主编：长江卷，中国江河防洪丛书，1998年4月。
㈠甘肃是全国最大的杂交玉米种子生产基地
甘肃河西走廊土地平整肥沃、灌溉设施齐全、隔离条件好，得天独厚的自然环境造就了全国最大的杂交玉米种子生产基地。所生产的玉米种子色泽鲜艳、颗粒饱满、纯度高、芽率高、产量高、品质好，深受国内外种业界的青睐。经过多年的建设，目前已建成杂交玉米种子生产基地150万亩，年产优质种子60万吨，占全国大田玉米生产用种量的60%左右。“张掖玉米种子”是全国唯一获得国家地理商标证书的玉米种子品牌。中国种业骨干企业中已有41家在甘肃河西走廊建立了种子生产基地或加工中心。世界排名前5位的跨国种业公司已有4家企业已不同的方式落户甘肃。甘肃省已建成大型玉米种子加工中心140多个，种子烘干线180多条，果穗烘干能力30多万吨，种子加工能力达70万吨以上。已初步形成了优质杂玉米种子生产、加工、包衣包装、销售为一体的现代种业产业集群。
㈡甘肃的自然条件比较有利于玉米生产
甘肃地处祖国西北内陆，气候干燥，光照充足，病虫害少，无霜期相对较长，气候条件比较适合玉米生长，是全国春玉米的主产和高产地区之一。虽然降水较少，但降水时段主要集中在第三季度，这与玉米的需水旺季完全相吻合。所生产的玉米品质好、产量高，是食用、饲料和加工的上好原料。经过多年的发展，甘肃已成为全国千万亩以上的玉米生产大省。
㈢甘肃有创新的玉米高产栽培技术
甘肃的自然条件总体上较有利于玉米生产，但十年九旱的省情也制约了玉米生产的发展。特别是甘肃春季易发干旱，使玉米播种出苗困难，直接影响产量。如何适应降水规律，科学合理地利用好天然降水，突破生产中降水与作物生长不同期、玉米下种出苗难的问题，就成为甘肃省玉米生产必须面临的实际问题。多年来，甘肃省探索总结形成了以地膜覆盖和抗旱品种配套技术为主的玉米生产技术体系，较好地解决了影响玉米生产的突出问题，为玉米生产开辟了广阔的前景。特别是2003年研究成功的全膜双垄沟播技术，实现了旱作农业技术的重大突破，使以地膜覆盖为主的玉米抗旱技术得到了进一步的完善提高，既解决了玉米前期出苗和生长缺水的难题，又强化了地膜的增温增光效能，增加了有效积温，扩大了玉米的种植范围，大幅度提高了玉米的产量。成为支撑甘肃省玉米生产技术体系的核心。
㈣甘肃发展玉米生产氛围良好
甘肃省委、省政府十分重视玉米生产，把玉米生产作为保障全省粮食安全、优化种植结构、增加农民收入的主导产业，整合各部门力量、创新工作机制，加大扶持力度，形成了全社会重视玉米生产的良好氛围。特别是2006年全膜双垄沟播技术大获丰收后，甘肃省委、省政府立足省情、审时度势，抓住机遇，加大投入，以强有力的行政推动，促进了玉米生产的快速发展。到2012年，全省推广全膜双垄沟播玉米面积达到1258.05万亩，比2007年的48.9万亩增加了1209.15万亩，6年累计推广4407.6万亩，总增产粮食超过400万吨，为全省粮食生产实现“九连丰”奠定了坚实的基础。
㈤甘肃发展玉米生产前景广阔
甘肃是全国6大牧区和重要的畜牧业基地。2008年以来，省委、省政府把畜牧业作为全省战略性主导产业来培育，先后出台了扶持畜牧业发展的一系列重大举措，促进了全省畜牧业生产持续稳定快速发展。畜牧业总产值由2008年168.3亿元增加到2012年的231.7亿元，增长了72.6%；畜牧业增加值由117.5亿元增加到158亿元，增长了74.4%。畜牧业的快速发展，为玉米的生产提供了广阔的前景。据专家测算，同期全省饲料用玉米由2008年约203万吨增加到294万吨，增长了44.8%。目前全省每年新增的饲料玉米需求仍以20万吨左右的速度递增。同时，玉米深加工快速发展，带动了玉米消费需要的增长。近几年随着全省玉米产量的大幅提高，玉米深加工产能也在不断扩展，加工产品主要是淀粉和酒精。全省玉米深加工量约40万吨，生产的加工产品约10万吨。
二、玉米已成为甘肃第一大粮食作物
玉米是甘肃省三大粮食作物，全省14个市（州）、80个县区（除甘南牧区县外）均有种植。近几年随着全膜双垄沟播技术的大力推广，全省玉米种植面积逐年扩大，产量不断提高，已成为甘肃省第一大粮食作物，对保障全省粮食安全，增加农民收入发挥了十分重要的作用。目前甘肃省已成为全国15个千万亩以上玉米生产大省，种植面积居全国第12位，总产量居全国第13位，单产居全国第14位。
㈠种植面积和产量持续增加
1997年～2007年，受干旱的影响，甘肃的玉米种植面积一直徘徊在750万亩左右，产量在200万吨～250万吨之间。2008年全省大力推广全膜双垄沟播技术以来，玉米生产进入了快速发展的阶段，面积和产量均呈现持续增长的良好态势。2008年，全省种植面积首次突破799.95万亩，达到835.8万亩，比2007年增加87万亩，占到全省粮食播种面积的20.8%；产量达到265.4万吨，比2007年增加22.8万吨，占到全省粮食总产量的29.9%。2009年，全省种植面积首次突破1000万亩大关，达到1054.35万亩，占到粮食播种面积的25.7%，产量突破300万吨，达到312.6万吨，占到粮食总产量的34.5%。2012年，种植面积达到1387.05万亩，占到粮食播种面积的32.6%，产量达到504.1万吨，占到粮食总产量的45.4%。从2008年到2012年的5年间全省玉米种植面积增加了551.25万亩，平均每年增加110.25万亩；产量增加了238.7万吨，平均每年增加47.74万吨。玉米所增加的产量占到同期全省总增产粮食285.3万吨的83.67%。由此可见，玉米在甘肃粮食生产中的地位越来越重要，玉米已占到甘肃粮食生产的半壁江山。
㈡区域布局基本形成
为适应市场对玉米品种品质结构和玉米专业化生产的需求，甘肃省在持续扩大玉米种植面积的同时，努力调整和优化玉米的品种和品质结构和区域布局结构，不断完善玉米生产的技术体系，已初步形成了特色明显的区域布局和和比较完善的技术体系。在区域布局方面，目前已形成了以河东旱地粮饲兼用玉米和河西走廊杂交玉米制种为主体，河西走廊及沿黄灌区高产玉米和城市郊区鲜食玉米为补充的四大块生产区域。
1.河东旱地粮饲兼用玉米生产区。
这是甘肃玉米生产的主产区，面积和产量均占到全省的80%左右。主要包括兰州、白银、临夏、定西、天水、陇南、平凉、庆阳8个市州。目前种植面积1000万亩左右，产量约340万吨。这一区域的特点是：面积大干旱重、全膜覆盖、自然降水利用率高。
2.河西走廊杂交玉米制种生产区。
这是全国最大的杂交玉米种子生产基地。主要包括河西走廊绿洲灌区核心区域的酒泉、张掖、金昌、武威4市的凉州区、古浪县、甘州区、临泽县、高台县、永昌县、肃州区等县区，常年杂交玉米种子生产面积150万亩左右，年产优质种子60万吨左右，约占全国大田玉米生产用种量的60%，是全国最大的优质杂交玉米种子生产基地。这一区域的特点是：光热资源富集、灌溉隔离等基础条件好、产量高质量优。
3.河西走廊及沿黄灌区高产玉米生产区。
主要包括河西走廊绿洲灌区边缘制种玉米与小麦生产的过渡地区的凉州区、古浪县、民勤县、永昌县、金川区、玉门市、金塔县、肃州区、省农垦农场和沿黄灌区的临洮县、榆中县、景泰县、靖远县、临夏县等县区，常年种植半膜覆盖玉米面积150万亩左右，产量约100万吨。这一区域的特点是：半膜覆盖、灌水有保障、产量高。
4.城市郊区鲜食玉米生产区。
主要包括兰州、天水、白银等城市近郊县区及省农垦黄羊河农场。常年种植面积约8万亩，产量约5万吨。这一区域的特点是：基础条件好、面积小品种杂、产值高效益好。
㈢生产技术日臻完善
目前已形成了以全膜双垄沟播技术为主的、比较完善的玉米生产技术体系。主推的技术有以全膜覆盖为主体，半膜覆盖为补充的覆盖抑蒸技术；以垄膜沟灌为主体，膜下滴灌、垄作沟灌为补充的节水灌溉技术；以一膜两年用为主体，秸秆和根茬还田为补充的少免耕保护性耕作技术；以机械深松耕和机械覆膜为主体，机械播种、收获为补充的机械化耕作技术；以测土配方施肥技术为主的科学施肥技术。特别是全膜双垄沟播技术，经过多年的总结完善，目前处在国内旱地玉米栽培的领先水平。在栽培品种方面，目前已形成以中晚熟品种为主，早中晚搭配的高产、抗旱品种体系。主栽的品种（种植面积10万亩以上）有：豫玉22、沈单16、富农1号、先玉335、正大12、酒单4号、承单20号、郑单958、金穗3号、金凯3号、中玉9号、吉单216、晋单60、金穗1号、吉祥1号、绵单1号、长城799和东单11号等。
三、甘肃玉米生产面临五大突出问题
尽管近年来甘肃省的玉米生产取得了突出的成绩，走出了自己的路子。但目前仍面临五大突出问题。
㈠生产稳定性差
甘肃玉米的主产区在旱作区，玉米生产最大的威胁是干旱。干旱造成玉米生产稳定性差，年际间产量波动大。甘肃省十年九旱，春季易发旱灾，导致玉米下种出苗困难；而夏旱和伏旱又会给玉米的拔节、孕穗、抽雄和扬花、授粉造成困难，直接影响产量形成，导致单产减少。据统计，2000年以来的13年间，甘肃省的玉米单产有7年增长，6年减少，减产的年份都是干旱的年份，其中2000年减5.65%，2001年减6.0%，2004年1.1%，2006年减14.5%，2008年减2.1%，2009年减6.64%。2000年全国大旱，甘肃首当其冲旱情严重，因旱造成当年全省粮食产量比1999年减产101.45万吨，这其中玉米就减产44.7万吨，占到了44%。2006年甘肃遭受50年不遇的干旱，造成当年粮食减产28.84万吨，其中玉米年减产14.9万吨，占到了51.66%。2008年以后，由于大力推广全膜双垄沟播技术，有效抑制了旱灾的威胁，减轻了旱灾的损失，提高了玉米生产的稳定性。2009年，甘肃又发生了严重的春夏连旱，为有效应对旱情，省政府年初就决定将原计划安排的500万亩全膜玉米面积调整到650万亩，实际完成692万亩，增产粮食约70万吨。尽管当年由于严重旱灾造成玉米单产比2008年减少了6.64%，但全年粮食产量仍比上年增加了17.7万吨，增长了2.0%。
㈡单产水平低
玉米杂种优势强、光合生产效率好、理论产量高、增产潜力大。世界发达国家玉米平均亩产都在1吨以上。我国新疆维吾尔自治区2011年创造过1356千克/亩的单产水平，2013年又创造了1511.74千克/亩的单产水平（1.3亩示范田），甘肃省定西市安定区2009年万亩高产创建示范片创造了旱地玉米平均单产901.7千克/亩的全国同类型地区万亩高产记录，武威市凉州区2012年万亩高产创建示范片平均单产达到1041.3千克/亩，创全国水浇地玉米万亩集中连片种植的最高纪录。但实际生产中，我国玉米的平均单产水平较低，仅相当于发达国家的三分之一，甘肃省玉米的单产仅相当于全国平均单产的85%左右，差距较大。2011年～2012年，是甘肃省玉米的高产年，全省玉米平均单产分别为333.1千克/亩和363.4千克/亩（统计年鉴数），分别比上年增加了21.6千克和30.3千克，虽然比同一区域内的陕西省的平均产量高21.4千克/亩和39.7千克/亩，但仍比同期全国平均单产低50.1千克和27.9千克，与全省高产创建示范片单产相比差距更大。2011年，甘肃省的玉米单产仅相当于全省同年39个玉米高产创建万亩示范片平均单产738.4千克/亩的45.1%。2012年，甘肃省的玉米单产仅相当于全省同年134个玉米高产创建万亩示范片平均单产768.8千克/亩的47.3%。分析甘肃玉米单产水平低的原因，除干旱之外，主要是种植密度普遍偏低、收获期普遍偏早。目前甘肃省玉米平均种植密度为3200株/亩左右，比全国平均水平低约300株左右。由于种植密度较低，如遇春旱有10%左右的种子不能出苗，实际保苗数不足3000株/亩，低的仅有2800株左右，严重影响了最后产量的形成。而美国等高产国家的种植密度平均在5000株/亩以上，高产田达到6000株/亩～7000株/亩。我国新疆维吾尔自治区2013年创造的1511.74千克/亩的全国最高纪录，收获株数就达到8700株/亩～8800株/亩。据专家分析，若甘肃省的玉米种植密度达到3500株/亩以上，实际亩保苗达到3200株以上，再配套相应的技术措施，坚持适期晚收，单产就可以提高50千克/亩左右。
㈢机械化程度低
目前甘肃玉米生产技术的普及率与到位率仍然不高，栽培管理比较粗放，普遍存在重品种、轻栽培，良种与良法不配套，农艺与农机不融合的问题。突出的表现在：整地起垄覆膜质量不高，有机肥投入下降，播期播量不适宜，密度与品种不配套，追肥及病虫害防控不及时，收获期不当等，严重影响了玉米的产量。特别是玉米的机械化程度偏低，除机械耕地和机械起垄覆膜率达到50%以上外，机械深松耕、机械播种、机械施药施肥和机械收获等机械化水平普遍较低，尤其是玉米机械化收获才刚刚起步。2012年，甘肃省玉米机械收获水平只有12.8%，比全国平均水平低27个百分点，比全省小麦机械收获水平低35个百分点。加之许多农户长期使用小型机械耕作，导致土壤有效耕层变浅，犁底层加厚，蓄水保墒抗旱能力下降，影响了玉米生产潜力的进一步发挥。分析甘肃省玉米机械化程度低的原因，除山旱地面积大，道路和立地条件差，无法使用大型机械收获，以及生产中种植的品种绝大多数不适宜密植和机械化作业外，甘肃省目前主推的全膜双垄沟播技术，采取了全地面覆膜和宽窄行播种的方式，虽然提高了雨水利用效率和田间通风透光能力及产量，但客观上也为推广机械化收获增加了难度。
㈣优质品种少
甘肃省虽然是全国最大的杂交玉米种子生产基地，每年生产的种子占到全国大田玉米用种量的60%左右。但甘肃省内种子企业实力普遍较弱，商业化育种集成度很低，除敦煌种业、金穗种业、富农种业、金源种业等为数不多的几家企业品种研发能力相对较强，培育出了几个比较适合甘肃特点的玉米品种外，绝大多数是制种代繁企业，规模小、效益低、自主性差、抗御市场风险的能力弱，几乎没有能力投入品种的研发，更谈不上育种。省内大专院校和科研院所，由于投入有限，种质资源少，普遍创新能力差，育种效率低下。有限的品种准研发的项目资源、材料资源和人力资源过于分散，品种研发多以课题组的育种方式，在育种效率和效果上难以与国内外大企业工厂化、团队式的育种方式相比，育成的品种同质化严重，高产、优质、耐密、抗旱、抗寒、抗病的优良品种很少。造成省内科研单位和企业育成的品种绝大多数推广的面积小、时间短，许多品种通过审定三五年，就被市场淘汰了。目前，甘肃省1305万多亩玉米中，具有甘肃自己自有知识产权的品种仅占16%。其中推广面积在5万亩以上的品种有11个，推广面积在10万亩以上的品种有8个，推广面积在19.5万亩以上的品种只有4个，推广面积在40万亩的品种只有2个，推广面积在60万亩以上的品种仅有1个，其余品种推广面积很小。这与甘肃省玉米制种大省的地位极不相称。而作为全国最大的玉米种子生产基地，良种繁育体系不完善，监管能力和手段落后，规模化、集约化、标准化、机械化的制种基地建设严重滞后，收获、晾晒、烘干、脱粒、分级、包衣、包装等工艺相对落后，影响了种子的质量，特别是发芽率。目前我国玉米种子质量标准规定的发芽率为85%，这比美国先锋公司的标准整整低了10个百分点，说明我国玉米种子的总体质量不高。
㈤精深加工能力弱
甘肃省玉米精深加工企业规模普遍较小，年加工能力都在10万吨以下，加工水平和技术比较落后，市场竞争力弱。目前加工的产品仅有淀粉、淀粉糖、酒精等几种产品，与全国已开发的上百个玉米深加工产品相比，存在很大差距。近年来由于玉米收购价格和劳动力价格持续上涨，加工成本不断增加，企业效益下滑，导致少数企业已经停产或破产。2012年，全省纳入统计的玉米深加工的企业仅有4家，比2011年减少2家，年加工处理玉米仅28.50万吨，比2011年减少5.26万吨，减幅15.6%；年产品产量4.88万吨，比2011年减少4.24万吨，减幅46.5%。
四、提升甘肃玉米生产水平的总体思路与对策措施
鉴于玉米在甘肃粮食生产中所处的特殊重要地位，其他粮食作物均无法比拟，因此今后仍要继续大力发展。需要进一步完善发展思路、强化栽培管理措施、趋利避害，充分发挥玉米在甘肃粮食生产中的主力军作用，不断提升玉米生产的总体水平。一是要坚持把发展玉米生产作为保障粮食安全的重中之重和农民增收的重要途径，统筹发展玉米与小麦、马铃薯等主要粮食作物。二是要坚持把玉米生产的重点放在旱作农业区，着力提高旱地玉米的综合生产能力。三是要坚持把发展玉米生产与种植业结构调整和草食畜牧业发展结合起来，努力培育后续产业，形成良性循环的发展模式。四是要坚持把转变生产方式作为挖掘玉米增产潜力的根本途径，在保持玉米面积稳中有增的基础上，走内涵式发展的路子，不断提高玉米的单产和质量水平。五是要坚持把加大扶持力度作为促进玉米持续稳定发展的重要保障，进一步完善政策调控体系，全面提升玉米产业化水平和市场竞争力。力争到2016年，全省玉米播种面积达到1500万亩，其中旱地全膜玉米1200万亩，水地半膜玉米150万亩，制种玉米150万亩，总产量达到600万吨。实现上述目标，必须落实好以下几项重点措施。
㈠加快品种研发步伐
1.加强种子生产基地建设。
加大种子工程实施力度，尽快把河西走廊建成规模化、标准化、机械化、集约化的杂交玉米种子生产基地，提高种子综合生产能力，确保种子的数量、质量和品种安全。
2.推进种子企业兼并重组。
进一步完善种子法律法规，鼓励大型本土企业通过并购、参股等多种方式进入种业，鼓励现有种子企业间实行联合重组，淘汰一批弱小企业，培育一批育繁推一体化的大型骨干种子企业，提高种子市场的集中度。
3.建立商业化育种体系。
鼓励企业完善品种创新体系，提高自主创新能力。支持有实力的种子企业建立科研机构和队伍，或与科研院所、大专院校联姻，构建商业化育种体系，培育具有自主知识产权的突破性优良品种。支持育繁推一体化种子企业整合育种资源和力量，加大科研投入，开展商业化育种，逐步建立起以企业为主体的商业化育种新机制。
4.严格品种审定和保护，加快建立不适宜品种的退出机制。
强化种子市场的监管，严厉打击抢购套购、套牌侵权、生产经营假劣种子等行为，切实维护市场秩序，为促进玉米生产稳定发展奠定基础。
㈡提高栽培管理水平
强化对农民的技术培训和技术指导，通过建立示范区，开展高产创建活动，进行示范引导和典型带动，提高广大农民的栽培管理水平。通过大力推进机械化起垄覆膜、科学合理布局品种、实施机械深松深耕、精量半精量播种、科学施肥、合理密植、病虫害专业化统防统治，着力解决目前在起垄、覆膜、品种、密度、施肥、播种、收获和田间管理等方面存在的突出问题，做到良法良种配套、农机农艺融合，切实提高技术的入户率和到位率。
㈢推进机械化作业
要把玉米机械化收获作为推进玉米全程机械化的重点，在继续抓好机耕机播的同时，加大政策扶持力度，多方筹措资金，针对不同地区的不同生产模式，特别是旱作农业区目前大力推广的全膜双垄沟播技术，组织开展玉米收获关键技术和机具研发，尽快研制出适合甘肃山旱地特点和全膜双垄沟播栽培技术的中小型收获机械，提高玉米收获的机械化水平和技术。充分发挥农机购置补贴政策的引导作用，加大对玉米收获机械的补贴力度，减轻农民购机负担，让农民愿意用且能用得起机械，切实解决目前农村劳动力短缺，玉米收获中费工费时成本高、农时紧的问题。特别是要积极扶持发展农机专业合作社和农机大户，发挥他们在玉米机械化作业中的作用，努力推进玉米收获的社会化服务。
㈣促进规模化生产
要积极创新农业生产经营体制机制，加快转变玉米生产方式。在充分尊重农民意愿的基础上，积极推进土地经营权有序流转，发展适度规模经营，加快培育种植大户、合作社、家庭农场、龙头企业等新的玉米生产经营主体，提高玉米生产的规模化水平。河西走廊玉米制种基地要以制种企业为主体，加快土地流转步伐，按照规模化、机械化、标准化、集约化的要求，着力打造“四化”基地，提高玉米制种的专业化和组织化程度，提高玉米制种的质量和效益。
㈤培育接续产业
要把大力发展玉米生产与培育接续产业结合起来，充分利用玉米生产增加的大量秸秆和优质饲料，大力发展草食畜牧业，加大转化力度，增加农民收入。着力构建种植玉米、实施秸秆养畜、增施有机肥的良性循环模式，通过增施有机肥、实施秸秆还田等措施，不断提高土壤肥力和耕地质量。力争玉米秸秆利用率由目前的54%提高到2016年的65%以上。
㈥提升加工水平
要按照国家产业政策的要求，针对甘肃玉米加工企业规模小、产品档次低的问题，积极引导企业通过兼并、重组等方式，扩大规模、做大做强。鼓励企业加大科研投入，增强主创新能力，加快原料结构、产品结构调整，提高产品的质量、档次和附加值，提高企业经济效益和产业的核心竞争力。
㈦加大扶持力度
一、完善粮食收购机制，提高农民种粮积极性
农民的“收入安全”与“粮食安全”互相制约，没有农民的“收入安全”就不可能达到“粮食安全”。现在很多农民种粮没有什么积极性，关键在种粮的效益不高。今年中央财政安排“三农”支出达到5625亿元，比上年增加1307亿元的基础上，再增加农业投入252.5亿元，直接补贴给农民，调动农民的生产积极性。国家三次提高农资综合直补标准，两次提高粮食最低收购价水平。但是大部分散户农民甚至连自己的补贴是怎样算出来的都不知道，很多农民并没有得到真正的实惠。粮农种粮积极性下降，导致技术推广不畅，种粮效益难以提高，所以有关部门还要在制定政策的基础上，扎实研究两个方面的问题：
一是如何落实国家惠农政策，保证粮食补贴落实到每个农民手中。
有的人认为：按农民向国家交售粮食的数量对农民进行补贴，更有利于调动那些真正种植粮食的农民的种粮积极性，让国家有限的资金发挥出最大的效益，确保我国的粮食安全；也有人认为：改成了按交粮量来发放补贴，腐败的空间会猛增，有粮的农民可能一斤粮都交不上去，反倒是那些有关系的粮贩子与有关部门官员，勾结起来狼狈为奸大食其利。农民可能连现在仅有的一点粮食补贴都拿不到，种粮意愿必然更加下降。解决这一问题的根本还是得从以下两个方面着手：
一方面：与农民签订能体现保护农民利益的收购订单。只有这样才能免除粮农的后顾之忧，才能充分调动农民种粮积极性，这是搞好粮食收购的前提。
另一方面：建立和完善有效的惠农政策的宣传、贯彻实施及监督体系。只有这样才能最大限度地杜绝坑害农民利益的腐败现象的发生，确保农民多种粮多收入，从而真正得到政策补贴的实惠。
二是如何稳定农资价格，使大多数农民得益。
稳定农资价格，主要可从以下几方面入手：
第一方面：完善化肥、种子、农药等农业生产资料的价格调控机制。
第二方面：强化农资成本监审工作，控制农资价格过快上涨
第三方面：完善并落实农业生产用电、用油的优惠政策，降低农民种粮成本。
第四方面：加强农业生产资料价格的监督检查，严厉打击农资经营中的牟取暴利及价格欺诈行为，为农民增收创造条件。
二、完善粮食储备体系，增强宏观调控能力
储备粮是政策性的计划管理物资，是关系国计民生和国家政治、经济、社会安全的重要物质保证。储备粮在国家需要时，必须要从数量和质量等方面确保储得进、管得好、调得动、用得上，不发生任何问题。具体要做到以下几个方面：
1.保证国家拥有充足储备量
丁声俊说：按照国际粮食安全警戒线，我国粮食储备数量应该在8500万吨～9000万吨之间，而我国粮食储备数量的安全警戒线应高于国际粮农组织确定的17%～18%的标准线，以相当于全年粮食总消费量的25%～30%为宜。我国粮食年总消费量大体为5亿吨，按此标准计算，国家粮食储备量应保持在1.25亿吨～1.5亿吨。国务院总理在今年两会时指出，我国目前的粮食储备在1.5亿～2亿吨之间。我国经受住了今年汶川大地震和南方雪灾等多次特大自然灾害的考验，就是充足的粮食储备在粮食流通和宏观调控中发挥的巨大作用。
2.进一步加大绿色储粮力度，最大程度地减少储粮损耗和污染，延缓粮食的陈化速度，保证储备粮的品质。
进一步加大绿色储粮力度，不仅可以使国家储备粮在储藏过程中的数量损失和质量安全风险降低至最低限度，而且能在国内外粮食市场较为顺利地实现轮换更新和保值增值。
加大绿色储粮力度可以从以下几个方面入手
第一方面：建立真正的无公害粮食生产基地，实施粮食标准化生产，切实从源头上确保国家储备粮收购的原粮质量安全。
第二方面：进一步研究开发和推广绿色储粮技术，限制使用各种杀虫剂。
第三方面：确保粮仓及配套机械设备和材料不污染粮食
第四方面：重视研究有毒有害物质和有毒有害生物的检测技术，特别是快速检测技术。
三、减少农户储粮损失，开发无形粮田
据统计：全国60%的粮食储存在农户。但是，长期以来由于种种原因，忽视了农户粮食储藏技术的研究与推广，相对于粮食生产技术的不断进步，我国农村粮食的储藏技术落后，农户储粮状况令人堪忧。据调查，每年仅农户储粮损失达1500万吨至万吨，造成经济损失180亿至240亿元。因此，做好农户储粮工作，减少粮食产后损失，相当于开发了无形粮田，增加了粮食产量，是利国利民的好事，是保证国家粮食安全的大事。
四、加强市场宏观调控，确保粮食流通的良性循环
健全粮食市场体系，加强粮食物流体系建设，加快法规、制度体系建设，合理调整储备粮品种结构，拓宽轮换粮源市场，增强和改善粮食宏观调控手段，提高粮食宏观调控能力，发挥储备体系宏观调控载体作用，保证市场供给，确保粮食市场和价格基本稳定，抑制通货膨胀，确保粮食流通的良性循环。
五、阻断粮食能源化道路，保证粮食供求平衡
以玉米为例：最近几年，为了提升其附加值，各地政府纷纷出台优惠政策予以扶植，一时间号称东北万吨级乙醇生产企业达百家之多。这加速了玉米等粮食的工业性消耗，刺激了玉米价格的飙升，不仅如此，现在的玉米加工产品已由淀粉、酒精等初加工向发酵、精细化工产品过渡，目前由玉米生产的产品已有200多种，这些产品被广泛用于食品、纺织、汽车、电子、医疗等领域。因此，可以说玉米价格的微小变化就可能在商品市场上造成“蝴蝶效应”。由于能源紧缺，中国必须大力发展生物能源，但应把重点放在发展以木薯、甘薯、甜高粱等为原料的燃料乙醇技术，以及以小桐子、黄连木、油桐、棉籽等油料作物为原料的生物柴油生产技术，并积极发展以纤维素等物质为原料的生物液体燃料技术，而尽快阻断粮食能源化之路。可以说这是保证粮食供求平衡，保障粮食安全的一个有效对策手段。
六、保证原粮及粮油食品卫生安全
近年来，我国对食品安全问题非常重视，颁布了“粮食流通管理条例”；实施了“无公害食品行动计划”和“三绿工程”、“放心粮油工程”以及“食品质量安全市场准入制度”等保障粮油食品安全的一系列施，逐步构建了“从土地到餐桌”的技术、质量、认证全过程质量监督标准体系，使得粮油食品质量安全水平不断提高，国际声誉不断提高。但是随着新技术和化学品的广泛使用，粮油食品在生产、加工、储运、销售等各个环节中安全问题日益严峻！粮油食品质量安全问题已成为全社会关注的热点问题和威胁人类健康的主要因素。为了保证原粮及粮油食品安全，保障人民身体建康，我们应该做好以下几个方面的工作：
1.进一步健全法律法规，完善粮油食品市场管理和监督体系，不仅要在粮油食品生产、加工过程中全面、严格、高质量地实施haccp质量管理体系，而且在储藏、运输及经营过程也要注意存在的或潜在的危害因素。
2.坚决打击不法生产和销售食品的黑窝点和商贩，进一步开展“放心粮油工程”。
3.加强食品安全的宣传教育，大力培养食品安全领域专门人才以适应科技的进步和检验技术的发展。
4.提高粮油食品安全科技水平，优先研究可靠、快速、精确的粮油食品安全检测技术，并积极推行食品安全的控制技术。
5.大力加强粮油食品生产企业iso9001、iso9002、is014000、haccp体系和gmp、无公害食品、绿色食品、有机食品的认证。
6.积极开展新技术、新工艺、新材料加工食品的安全性评价技术的研究，确保粮油食品安全。
关键词 :水土资源;粮食安全价值;粮食生产;黄淮海地区
粮食安全是国家安全的重要内容。随着人口数量和人均粮食消费水平的提高,我国粮食需求水平不断提高,但我国粮食生产收益水平较低,且各地区粮食生产水平差距较大,粮食区域间流动和分配成为满足粮食需求的主要途径和手段。水土资源是进行粮食生产必不可缺的基础,与粮食安全休戚相关。粮食生产中的水土资源具有提供食物和原材料的经济产出功能,提供就业、养老和粮食安全的社会保障功能和调节气候、净化大气、涵养水源等生态服务功能。这些客观的效用和功能表明粮食生产中的水土资源具有经济价值、社会价值和生态服务价值。蕴含在粮食生产中的水土资源承担了宏观层次粮食安全的社会保障功能,粮食的区域间调配在一定程度上缓解了区域水土资源紧缺的问题。水土资源价值评估是完善资源产品价格,促进水土资源可持续利用的有效途径和手段。目前国内外从自然资源价值理论、农地估价、耕地生态服务功能和价值以及水资源经济价值等角度对水土资源经济价值和生态价值进行了较为深入的研究,构建了核算水土资源经济价值和生态价值的理论和方法体系,但核算社会价值的研究较少,仅集中于对耕地资源社会保障和就业价值,尚未对水土资源的粮食安全价值进行系统核算和研究。本文首次探讨和核算水土资源的粮食安全价值,对于促进我国粮食生产和水土资源可持续利用具有重要的理论和实践意义。本文所指的黄淮海地区包括北京、天津、河北、山东、河南、江苏和安徽7个省市,是我国最重要的粮食主产区,同时黄淮海地区内部粮食生产水平很不平衡,该地区是研究水土资源粮食安全价值的最佳样区。
1 计算方法
粮食安全价值的内涵是指投入到粮食生产中的水土资源对于确保区域粮食安全所发挥的效用。水土资源的粮食安全价值集中表现为生产粮食作物对区域粮食安全的作用,以及粮食产区对本地区和消费区粮食安全的支撑功能。核算粮食安全价值的总体思路是,首先计算投入到单位粮食产品中的水土资源数量,然后根据粮食产品价格和区域粮食安全水平计算粮食生产中的水土资源所承担的区域粮食安全的社会价值。
虚拟水是生产商品和服务所需要的水资源数量[1]。从粮食生产角度看,虚拟水就是粮食生产中所实际利用的水资源数量,这依赖于产品的生产条件和用水效益等因素。单一粮食作物产品虚拟水含量根据以下公式计算:
Vci=WciYci(1)
式中:Vci―区域i粮食作物c单位重量的虚拟水含量(m3/kg);Wci―区域i粮食作物c的需水量(m3/hm2);Yci―区域i粮食作物c的单产(kg/hm2)。
根据《中国农业需水和节水农业高效建设》提供的中等干旱年黄淮海地区各省市主要粮食作物需水量[2]。区域内各类粮食作物虚拟水含量与相应的粮食作物播种面积比例加权求和得到区域单位粮食作物产量的虚拟水含量。
Vi=∑ic=1Vci×λc(2)
式中:Vi―区域i单位粮食产量虚拟水含量(m3/kg);λc― 各种粮食作物播种面积比例(%);j―区域i粮食作物种类。区域粮食生产中的水资源粮食安全价值为:
P水=PigVi×Qwi×Ks(3)
式中:P水 ―水资源粮食安全的价值(元);Pig―区域i单位产量粮食价格(元/kg);Qwi―区域i粮食作物总耗水量;Ks― 粮食安全价值修正系数;Vi含义同上。
根据虚拟水理论,国内专家[3]提出了虚拟土的概念。粮食作物的虚拟土含量就是蕴含于粮食产品和服务中的土地资源数量。单一粮食作物产品虚拟土量(hm2/kg)可用粮食播种面积单产的倒数来表示。单一粮食作物虚拟土含量与各种粮食作物播种面积比例加权得到区域单位粮食作物产量(Si)的虚拟土含量。区域i粮食生产中的土地资源粮食安全价值为:
P土=PigSi×Qli×KS(4)
式中:P土 ―土地资源承载粮食安全的价值(元);Pig―区域i单位产量粮食价格(元/kg);Qli―区域i粮食作物播种面积;Si―区域i单位粮食产量虚拟土含量(hm2/kg)。
区域粮食安全水平与人口、消费水平等因素相关。本文用人均粮食占有量指标对水土资源承担的粮食安全的社会价值进行修正,以强调和明确不同区域承担的社会价值的差异[4]。修正系数具体计算公式如下:
KS=XiX(5)
式中:KS― 粮食安全价值修正系数;Xi―区域人均粮食占有量(kg/人);X―全国人均粮食占有量(kg/人)。
其中KS>1,说明该地人均粮食占有量高于全国人均粮食占有量,所产粮食除供应本地人口需求外仍有盈余,对确保全国粮食安全具有积极贡献;KS
白?玮等:黄淮海地区水土资源粮食安全价值核算
中国人口•资源与环境 2010年 第1期2 结果与分析
2.1 水资源的粮食安全价值
2.1.1 单一粮食产品虚拟水含量
黄淮海地区主要粮食作物包括稻米、小麦、玉米、豆类和薯类。根据公式(1),结合作物需水量数据和2007年黄淮海地区主要粮食作物单产,得到2007年黄淮海地区单一粮食产品虚拟水含量,如下表。
黄淮海地区各省市稻谷虚拟水含量较高,小麦处于中等水平,而玉米的虚拟水含量最低。江苏省各类粮食作物的虚拟水含量最低,而河北省粮食作物虚拟水含量最高,其余各省市作物虚拟水含量差距较小。
2.1.2 黄淮海地区粮食作物耗水量
作物耗水量是作物在一定条件下生长发育实际需水量。单一粮食作物产品的虚拟水含量在数值上等于单一粮食作物耗水系数,根据公式(2)利用2007年粮食作物播
面积单产和播种面积得到区域粮食作物总耗水量。具体数据见下表。
江苏省和安徽省稻谷的播种面积较大,分别占粮食播种面积的42%和34%;其余五省市小麦和玉米的播种面积比例较大;江苏省各类作物虚拟水含量水平较低,而其余各省市稻谷的虚拟水含量高于小麦和玉米的虚拟水含量。北京市和江苏省的作物耗水系数最小,河北省和安徽省的作物耗水系数最高,其余各省市的作物耗水系数处于中等水平。2007年江苏、山东和河南省的粮食播种面积单产处于较高水平,同时河北省、安徽省、山东省和河南省的粮食播种面积较大,受到以上因素的综合影响,2007年河南省粮食作物耗水量最大,河北省、江苏省、安徽省和山东省的粮食生产总耗水量处于中等水平,而北京市和天津市粮食生产耗水量最低。
2.1.3 水资源的粮食安全价值
根据公式(3)和(5),结合2007年黄淮海地区各省市粮食价格[5],得到水资源承担的粮食安全价值。具体计算价值如下表。
2.2 土地资源的粮食安全价值
2.2.1 黄淮海地区单一粮食作物产品虚拟土含量
黄淮海地区各省市虚拟土量计算结果如下表。
从上表可看出,与稻谷相比,黄淮海地区各省市小麦和玉米虚拟土含量较高。其他作物的虚拟土含量高于三类主要粮食作物的水平。
2.2.2 土地资源承担的粮食安全价值
根据公式(4)和(5)得到2007年黄淮海地区土地资源的粮食安全价值,结果如下表。
由于黄淮海地区粮食生产的自然条件不同,单位粮食产品中蕴含的土地资源数量也不同。从上表可以看出,河北和安徽单位粮食作物虚拟土含量较高,即单位粮食产品所需要的土地资源数量较多,土地资源的粮食生产能力较低,天津、北京和河南粮食生产虚拟土含量处于中等水平,而江苏省和山东省的虚拟土含量水平最低。
根据粮食安全价值修正系数的涵义,可得出北京和天津人均粮食占有量远远小于全国水平,两市本地粮食生产水平远远不能满足本地需求,对全国粮食安全的贡献率较低。河北、江苏等五省的人均粮食占有量高于全国水平。实际上河北和江苏等五省承担了一定的粮食外调任务,对于确保全国粮食安全发挥了积极作用。在粮食价格、播种面积、虚拟土含量等因素的综合影响下,黄淮海平原五省两市土地资源承担的粮食安全价值具有明显的区域差异,河南省和山东省粮食生产中的土地资源承担的粮食安全价值最高;河北省、江苏省和安徽省土地资源的粮食安全价值较高;北京市和天津市价值最低。
3 黄淮海平原水土资源的粮食安全价值实现情况及政策建议
粮食安全是国家安全范畴中一个重要的主题,具有效用的整体性,针对一国公民而言,又具有受益的不可排他性。但随着人口增加和消费水平的提高,粮食安全实现的难度越来越大,粮食安全具有竞争性,粮食安全属于拥挤性公共物品。从粮食安全的角度分析,粮食生产中的水土资源的效用不在于粮食产品或者水土资源利用的经济效益,而更重要的是作为保证粮食安全的基础,为一个国家提供了粮食安全保障。水土资源的粮食安全概念具有整体性和区域性的特点。粮食生产和粮食安全涉及中央政府、地方政府和种粮农民三方的利益和责任。我国中央政府十分重视粮食生产和粮食安全,例如通过设置耕地保有量、基本农田保护率和粮食产量等政绩考核指标激发地方政府保护粮食生产水土资源和重视粮食安全。但作为重要的粮食主产区,目前黄淮海平原水土资源的粮食安全价值实现情况体现为两个特点:一是不同区域在粮食安全目标下承担的成本和效益不对等,即各地方政府所承担的粮食安全价值差异较大;二是水土资源的粮食安全价值尚未以科学合理的方式实现。黄淮海平原五省二市水土条件差异较大,粮食生产中的水土资源时空分配不均匀,各地方政府保护资源的成本收益情况差距较大。河北、江苏、山东、安徽和河南省作为粮食输出地为粮食调入地区额外承担了粮食生产责任而没有得到任何利益补偿,为了满足粮食生产要求而将水土资源额外配置到粮食生产领域,放弃了资源用于非农生产所获得的机会成本,造成资源利用经济效益损失。这造成了地方政府粮食生产和水土资源保护积极性不高,在一定条件下,地方政府在经济利益的驱动下,会理性地促进粮食生产中的水土资源非农化,利用保护粮食生产中的水土资源的动力不足。长此以往,不利于我国粮食安全和水土资源的可持续利用[6、7]。
为了发挥地方政府利用保护水土资源促进粮食生产的积极性,建议采用粮食安全补贴的形式弥补水土资源粮食安全价值的缺失[8]。土地资源和水资源共同承担了粮食生产的基础和粮食安全的保障作用,因此应以水资源和土地资源二者的粮食安全价值总和作为确定区域粮食安全补贴的重要标准。为了平衡地方政府承担粮食生产的责任和因此损失的机会成本,粮食调入地区应承担起粮食调出地区的粮食安全补贴。粮食安全补贴金额的确定方法如下:首先中央政府采用统一的方法核算年度各省级行政区水资源和土地资源的粮食安全价值,两类资源粮食安全价值的总和处以该区域当年的粮食总产量,得到单位产量的粮食安全价值;然后中央政府根据区域粮食生产水平划分主要粮食调入和调出地区,粮食调出区单位产量的粮食安全价值乘以调出量即为应获得的粮食安全补贴。粮食安全补贴的缴纳支付方式建议以省级行政区为单位,由粮食调入区的省级政府先向国家缴纳粮食安全补贴金额,中央政府统一核算粮食调出地区应获得的粮食安全补贴金额,统筹向粮食调出地区省级政府发放。
4 结论和讨论
4.1 结 论
本文利用虚拟水和虚拟土理论,综合考虑黄淮海地区粮食作物种植和粮食安全的特点,首次系统科学地计算了粮食生产中的水土资源粮食安全价值。研究发现,粮食安全价值实际存在,并具有显著的区域差异。针对黄淮海地区而言,河北、江苏、安徽、山东和河南五省的水土资源粮食安全价值均远远高于北京和天津市水平,即在区域水平上,与北京和天津市相比,河北、江苏、安徽、山东和河南五省承担了更多的粮食生产任务,为确保区域粮食安全发挥了积极作用。然而,实际中水土资源的粮食安全价值并未真正实现,由于粮食生产经济效益较低,各地方政府为了规避水土资源用于粮食生产带来的机会成本,具有将水土资源非农化的动机和趋势,加之水资源的粮食安全价值并未真正实现,长期如此,必将影响粮食安全。建议积极完善粮食安全补贴制度,以粮食安全价值作为补贴依据,弥补水土资源用于粮食生产而损失的机会成本,保护粮食主产区生产积极性。
4.2 讨 论
本文首次介绍了水土资源粮食安全价值的计算方法,并以2007年为例进行了核算,其数值基本符合水土资源中的粮食安全价值规律,但与逐年的实际情况有一定差异,如果用历年的数据计算分析对制定促进粮食生产和水土资源保护的政策更具有科学性。由于缺乏黄淮海平原区域间粮食调入调出情况,本文仅提出了粮食安全补贴建议的框架,而未能提出具体的补贴金额和操作建议,需要在进一步的研究中讨论完善。
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Grain Security Value Estimation of Land and Water Resources
in HuangHuaiHai Region
BAI Wei1 QIU Aijun1 ZHANG Qiuping2 HAO Jinmin3
(1.China Urban Development Center, Beijing 100045, China;
2.Development Research Center of the Ministry of Water Resources, Beijing 100038, China;
3.China Agricultural University, Beijing 100091, China)
Abstract Land and water resources are the most important material condition for grain production. The grain security value estimation
of land and water resources contribute to sustainble using of the land and water resource s, regional grain production balance and grain security. At present, there has bee n no systemic estimation method for grain security value of land and water resources. Based on the theory of virtual water and land, grain security value method for estimate land and water resources in grain production was establish, and HuangHuaiHai Region was taken as study case. The results show that grain security value of land and water resources in grain production is in existence and can be estimated. There are regional differences of grain security value
of land and water resources in grain production among each province in HuangHuai Hai Region. The values of Hebei, Jiangsu, Anhui, Shangdong and Henan are far higher than the values of Beijing and Tianjin. The article propos that establish the
关键词：审计；粮食安全；路径选择
中图分类号：F239 文献标识码：A
原标题：政府审计维护粮食安全的依据及路径选择
收录日期：2012年2月22日
一、政府审计维护粮食安全的基本依据
粮食安全是经济安全的重要组成部分，审计要维护国家经济安全，理所当然包括粮食安全。我们认为，审计维护粮食安全有以下几个方面的基本依据：从理论上分析，政府审计维护粮食安全是公共受托经济责任拓展的现实需要；从法律上的要求，维护国家粮食安全是政府审计的法定职责；从现实层面而言，政府审计维护国家经济安全是充分发挥审计“免疫系统”功能的必然要求。
（一）政府审计维护国家粮食安全是公共受托经济责任拓展的现实需要。按照“受托经济责任观”这一审计学说，审计是随受托经济责任的产生而产生，并随受托经济责任的发展而发展的。政府审计产生于公共受托经济责任关系的确立，其首要或根本目标就是促进政府公共受托经济责任的切实有效履行。公共受托经济责任内涵的拓展要求政府承担保障和维护国民吃饭的责任。政府审计作为促进政府全面有效履行公共受托经济责任的一种监控机制，其功能也随着公共受托经济责任内涵的拓展而不断拓展。因此，政府审计维护国家粮食安全是公共受托经济责任拓展的现实需要。
（二）政府审计维护国家粮食安全是政府审计法定职责的基本要求。《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门、地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督”。2006年新修订颁布的《中华人民共和国审计法》在第一章第一条中将立法的目的规定为：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。粮食安全是“维护国家财政经济秩序”与“保障国民经济和社会健康发展”两项目标的重要基础；“财政资金使用效益”关系到国家成本与国家效能，对国家经济安全有着重要的影响；“国民经济和社会健康发展”的基础条件就是国家经济安全。因此，维护国家粮食安全是政府审计法定职责的基本要求。
（三）政府审计维护国家粮食安全是充分发挥审计“免疫系统”功能的必然要求。2008年刘家义提出了“国家审计免疫系统论”这一重要观点，指出“应充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’功能”。在“国家审计免疫系统论”这一观点下，政府审计的功能就是通过发挥经济监控作用，使国家机器能够健康有效运行，而粮食安全是“国家机器能够健康有效运行”的重要基础，理所当然是政府审计的重要保护对象。因此，政府审计维护粮食安全是充分发挥审计“免疫系统”功能的必然要求。
二、政府审计如何维护粮食安全
政府审计要有效发挥在维护国家粮食安全中的监测、预防、预警、纠偏及修复作用，必须依赖于一定的途径；此种途径是联系国家粮食安全与政府审计工作之间的桥梁和纽带。结合当前国家粮食安全形势，政府审计可以通过以下路径充分发挥维护国家粮食安全的作用：
（一）明确粮食安全审计的目标、对象和内容
1、完善政府审计目标。政府审计目标是政府审计行为活动意欲达到的理想境地或状态。政府审计目标随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展。当国内外政治、经济形势的变化以及公共受托经济责任内涵的拓展，要求维护国家粮食安全成为政府审计的基本职能时，维护国家粮食安全就理应成为政府审计的基础目标。
2、深化政府审计对象。政府审计部门通过开展各项审计工作，可以在不同的领域维护国家粮食安全。当前，我国政府审计在维护资源环境安全、制度与政策安全等方面的作用尚未得到有效发挥。因此，通过深化政府审计对象，大力推行资源环境审计、制度合理性审计、政策执行效果审计，横向拓宽审计维护国家粮食安全的领域，能够有效发挥政府审计在上述领域维护国家粮食安全的作用。
（二）政府审计维护国家粮食安全的实现机制
1、建设粮食安全审计预警机制
（1）构建粮食安全审计预警系统。粮食安全审计预警系统的构建可以综合利用政府审计各项工作所收集到的信息，纵向深化政府审计工作成果的利用，充分发挥政府审计维护国家粮食安全的系统与事前维护国家粮食安全的功能。
信息收集系统通过审计活动，负责归集各种经济安全信息；信息评估系统利用收集到的粮食安全信息，对国家粮食安全运行中的风险进行评估；信息分析系统，通过评估出来的风险级别，对国家粮食安全进行综合评价，并根据结果发出粮食安全警报；信息处理系统利用特别审计权，负责对发现的国家粮食安全风险因素进行处理。
（2）设计粮食安全审计预警指标体系，构建粮食安全审计综合指数。我们认为，可以设计一套粮食安全审计预警指标体系，包括生产、储存、流通和消费四大领域。上述四大领域之下，分别设计一些主要指标。各领域主要指标的选取以政府审计科学研究与实践经验，设置各指标相应的安全值范围，并赋予相应的权重。通过比较审计工作中所收集到的各项指标实际值与安全值范围，就可以识别威胁国家粮食安全的风险因素。
通过计算粮食安全审计综合指数，并与预先设定的安全值范围进行比较，就可以对国家粮食安全进行评价，并根据情况进行预警。
2、完善调控、协调机制。国家粮食安全是在粮食生产、流通与消费之间进行有效平衡，是一个复杂的系统工程，影响因素众多。政府审计维护国家粮食安全要建立与国家其他政府部门的协调机制，充分利用财政、农业、央行和税务等部门的监督检查信息，这实际上是一种调控与协调机制的体现。
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日前，国家粮食安全政策专家咨询委员会在京成立并召开第一次全体会议。该专家咨询委员会由王春正、陈锡文担任顾问，国家发展和改革委员会原副主任张晓强担任主任委员，韩俊、赵中权担任副主任委员，25名来自各大研究机构、院校、企业和有关部门的专家学者受聘成为首批委员。国家粮食局局长任正晓到会并作讲话，张晓强主任委员在会上讲话并主持召开了专家咨询委员会成立后的第一次全体会议。与会专家就专家咨询委员会工作、2016年拟研究的重点专题和《粮食行业“十三五”发展规划纲要（征求意见稿）》等进行了深入交流讨论。
任正晓在讲话中指出，近些年来，我国粮食连年增产丰收，库存充裕，供应充足，市场稳定，国家粮食安全形势持续向好。但放眼长远，我们仍然面临粮食消费刚性增长、粮食生产硬性约束的双重挑战，国家粮食安全形势依然复杂严峻，新情况新问题新挑战不断凸显，需要汇集众智、群策群力，超前谋划、积极应对。成立国家粮食安全政策专家咨询委员会，建设服务国家粮食安全的“智库”，是保障国家粮食安全的客观要求，是完善粮食决策咨询制度的重要途径，是提升粮食安全软实力的必然选择，是加快粮食流通事业改革发展的内在需要。
任正晓要求，要切实发挥好国家粮食安全政策专家咨询委员会的重要作用，围绕国家粮食安全大局，紧密结合粮食流通重点工作，开展重大调研活动，搞好重大课题研究，分析研判趋势，把握内在规律，推动科研成果转化，为粮食工作决策提供参考和依据。一是突出战略性。要着力提高综合研判和战略谋划能力，培养战略思维和全局意识，善于分析把握潜在性苗头性倾向性趋势，把粮食问题放在经济社会发展大局中审视谋划，聚焦事关粮食工作全局的中心任务、重大问题深入研究，形成有价值的研究成果。二是突出针对性。坚持问题导向，深入研究当前粮食领域急需破解的实际问题和突出矛盾；坚持需求导向，紧贴政府决策需要，做好政策实施效果的评估反馈；坚持实用导向，做到理论联系实际，提出管用、好用的政策建议。三是突出时效性。当前国内外经济形势和粮食市场走势复杂多变，决策咨询工作要着力关注新问题新变化，见微知著，及早研究，挖掘新潜力、提出新思路。四是突出科学性。“不唯书、不唯上、只唯实”，要大胆探索，求真务实，敢说真话、敢提意见。要面向基层，贴近群众，接地气、察实情、出实招，使所提建议更加符合粮食工作实际。要加强纵向横向比较研究，学习借鉴各方面成功经验，为解决我国粮食问题提出长远之策、治本之策。
张晓强指出，专家咨询委员会必须牢牢把握“智库发展必须坚持围绕大局，服务中心工作”这一重要方针，紧紧围绕保障国家粮食安全这一根本目标，充分履职尽责，效力国家粮食安全。要加强重大问题研究，当好国家粮食安全政策研究员；要加强沟通交流，当好国家粮食安全政策咨询员；要加强舆论引导，当好国家粮食安全政策宣传员。
会议议定，专家咨询委员会今年将重点加强粮食“价补分离”制度改革、粮食储备机制创新、粮食产区利益补偿机制等方面的课题研究；就制定粮食行业“十三五”规划、落实粮食安全省长责任制、完善粮食收储政策、推进《粮食法》出台等重大问题，提出咨询意见和建议；举办粮食安全论坛系列报告会。会议还审议通过了专家咨询委员会章程、工作规则和秘书处工作制度。
在这一大前提下，一号文件将对小麦、水稻、玉米三大主粮的自给率作出调整，其中讨论的三项主要数据是，口粮自给率基本达到100%，谷物自给率基本保持在90%以上，中国粮食总体自给率长期要保持在80%以上。
未来在强调确保小麦、水稻两大口粮“绝对安全”的同时，包括粮食在内的农产品质量，以及农村、农业生态保护也将被提至更高地位。
对此，未来国家发改委、财政部等方面将出台以“生态补偿制度”为主的多项支持政策，重点支持鼓励绿色循环经济和低毒高效农化领域。
粮食新战略
中央定调粮食安全的背景是，2013年以来中国粮食进口急剧上升，对自给率红线造成巨大压力。
根据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》，中国粮食自给率需维持在95%以上，但这是一个笼统的说法。近年来，在包括稻米、小麦、玉米、大豆在内的主粮中，由于大豆进口量增势迅猛，实际的粮食自给率已经突破红线。
据海关统计，中国2012年的粮食进口总量（包括大豆）已达7236万吨，相当于中国全年粮食产量的12.2%。今年以来，大豆进口的增势也丝毫没有放缓的迹象，海关最新数据显示，11月中国进口大豆603万吨，创下历年同月最高水平，1-11月累计进口大豆5597万吨，同比增长6.6%。
小麦也在后来居上。海关统计显示，今年10月份中国小麦进口量比上年同期增长了273.27%，前10个月同比增长16.4%。中国国家粮油信息中心最近将2013/14年度中国小麦进口预测数据，从早先的750万吨上调到了800万吨，这将是自1995年以来的最高水平。
为此，中央经济工作会议在2014年六大主要任务中将“切实保障国家粮食安全”放在首位。国务院研究发展中心农村经济研究部部长徐小青认为，中央提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”，实际上就是对新的国家粮食安全战略的概括总结。
在安排2014年粮食安全任务时，中央还提出一些更具体的要求，与以往提法明显不同，比如“谷物基本自给、口粮绝对安全”。谷物指稻米、小麦和玉米，而口粮是指稻米和小麦。
近几年的粮食安全政策性文件，或农业和粮食官员讲话，都笼统强调中国粮食自给率要维持在95%以上。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，95%实际上是包括玉米、大豆等在内，覆盖的谷物品种较多，近几年中国对大豆、玉米的进口量都在逐年增长，如果继续追求过高粮食自给率，不仅目标难以完成，还会引来国际非议。
因此，对于下一步粮食自给率的调整，新的中央一号文件将会有更明确的目标数据。
重视生态
此前召开的中央经济工作会议还提出，要坚持数量质量并重，要更加注重农产品质量和食品安全，注重对生产源头治理和产销全程监管，这被认为是对粮食安全更进一步的阐释。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，近年来，包括粮食在内的农产品产量都在逐步提高，进出口食品、农产品也都有很大变化，相应地，对于粮食自给率、粮食安全的内涵也需要调整，这次中央明确提出，“谷物基本自给、口粮绝对安全”，“要坚持数量质量并重”，这使得我国整个粮食安全内涵更精准化，更科学化。
虽然各种提法中没有出现“生态”二字，但实际上是在强调，发展农业要与生态安全结合起来；保障粮食安全不能只重视粮食产量、只重视粮食自给率，而忽视对生态环境的保护。最明显的体现在于，中央在部署2014年粮食安全任务时，提出要发展节水农业、循环农业，实际上已经指明这是未来发展农业的两条道路。
中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文是近些年中央一号文件的主要起草人之一，2013年以来，在多个场合讲到粮食安全问题时，都会特别同时强调生态安全要协调发展，同时还提出要使水土等农业资源休养生息。
在国内粮食主产省中，陈锡文对河南探索粮食生产生态化的做法颇为支持。据一位河南省农业官员介绍，现在该省测土配方施肥面积是70%，如果这个指标到2020年能达到95%以上，那么每年就可节约化肥110万吨，节约农药1万吨，节水11.8亿立方米，累计可以减少生产成本60亿元，这就是河南探索的粮食生产生态化路子。
事件曝光后，国家粮食局下发了对收储企业执行国家粮食购销政策情况进行重点检查的紧急通知。中国政府网4月22日消息称，国务院总理对此高度重视并作出重要批示，强调此事性质恶劣，要求进行彻查、依法问责，并举一反三，抓紧完善监管制度，坚决堵塞漏洞，切实守住管好“天下粮仓”。
如何守住、管好“天下粮仓”？学者建议，在粮食流通领域建立第三方监管机制，并加大反腐力度。与此同时，今年年初中央再次强调的粮食安全省长责任制（民间称之为“省长管粮”），更被各界寄予厚望。
学者为管好“天下粮仓”开出“药方”――“省长管粮”、反腐、第三方监管
据央视报道，一些中储粮粮库和粮商相互勾结，用陈粮顶替新粮赚取差价，每吨达700元，若买2万吨，差价可达千万。
“粮食安全是国家经济发展、社会稳定的重要基础。我国建立粮食储备制度，就是为了确保粮食安全。现在粮仓里出了‘硕鼠’，不能不引发人们对粮食安全的关注。”中国社会科学院农村发展研究所宏观研究室主任党国英接受《中国经济周刊》记者采访时表示。
4月18日上午，吉林省粮食局、中储粮吉林分公司及相关部门召开了紧急会议。吉林省粮食局局长韩福春在紧急会议上说：“在这个问题上，实实在在给咱们敲响了一个警钟，触目惊心。”据了解，经国家粮食局授权，吉林省粮食局将联合多个相关部门，对吉林省所有的粮食储备库进行普查，并预计于4月底前完成普查。据媒体4月20日报道，由国家粮食局、中储粮总公司和辽宁省农委组成的联合调查组也已进驻事发粮库，现场查封该粮库收储的2.5万吨稻谷。
党国英认为，中储粮出现粮库和粮商用陈粮顶替新粮赚取差价的问题，主要问题是监管不力。“在利益驱动下，有人就违法乱纪。监管漏洞非常明显的情况下，腐败就容易发生。”党国英说，“杜绝这类事件的发生，需要进一步强化责任，建立第三方监管机制，粮食在流通领域质量的测定，应该有一个中立监管机构。同时反腐不能松懈，要老虎苍蝇一起打。”
在党国英看来，为了守住管好“天下粮仓”，近些年来，中央对粮食安全的投入越来越大，今年年初国务院印发的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》就是突出地方在维护粮食安全方面的主体责任、加大投入的体现。“早在十多年前，我国就确立了‘米袋子’省长负责制，这次是强化事权与责任。”党国英对《中国经济周刊》记者表示，“尤其是在粮食主产区，省长的责任就更应该强化，如果政府部门的责任和监管到位了，也就减少了粮食安全问题发生的可能。”
“管好‘天下粮仓’的确任重道远。粮食安全可以说也一直是每年中央‘一号文件’的主题之一。”党国英告诉《中国经济周刊》记者，“现在我们国家的粮食生产能力已经完全可以满足国内的需要，主要问题是我们在国际市场上缺乏竞争优势。中国的粮食安全要放在国际市场的大背景下来考虑。”
国务院首次以专门文件明确“省长管粮”的事权与责任
新年伊始，“省长管粮”成为一个频繁出现的关键词。
1月22日，国务院公布《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》（下称《意见》），第一次以专门文件明确各省级政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任。2月1日公布的中央一号文件在第一部分第一条明确表示：进一步完善和落实粮食省长负责制。2月16日，国家粮食局出台文件提出：力争从2015年起把贯彻落实粮食安全省长责任制列入省（区、市）政府重点工作任务。
粮食安全省长责任制是保障国家粮食安全的一项基本制度。1994年，国务院首次提出了粮食省长负责制，即所谓“米袋子”省长负责制，此后在多个文件和规划中多次予以强调。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受《人民日报》采访时表示，这次国务院出台的《意见》，是对落实粮食安全省长责任制度的继承、发展和创新，是国务院第一次以专门文件明确各省级政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任。
陈锡文表示，《意见》主要有以下几个特点：第一，进一步强调了确保国家粮食安全的极端重要性和复杂性。第二，对各省级政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任规定更全面、更系统。《意见》明确的责任，涵盖了粮食生产、流通、消费等各环节的重要内容，不仅强调了粮食的数量安全，还强调了粮食的质量安全、粮食产业健康发展，以及节粮减损和健康消费等。第三，对落实粮食安全省长责任制的规定更明确、更具体。比如，在加强粮食储备能力建设方面，要求严格按照储备规模和完成时限，抓紧充实地方粮食储备，定期将地方粮食储备品种、数量和布局等信息报送国家有关部门等。在加强粮食流通能力建设方面，要求将粮食仓储物流设施作为重要农业基础设施抓紧建设等。第四，在落实粮食安全省长责任制的机制上更严格、更严肃。《意见》通篇都在强调要建立健全维护国家粮食安全的各项制度与机制，特别是明确要求建立监督考核机制，强化了对各地落实粮食安全责任的考核、追责和问责制度，增强了建立健全粮食安全省长责任制的严肃性，有利于形成落实粮食安全责任的长效机制。
“省长管粮”的十大责任
强化粮食安全意识和责任
巩固和提高粮食生产能力
切实保护种粮积极性
管好地方粮食储备
增强粮食流通能力
促进粮食产业健康发展
保障区域粮食市场基本稳定
强化粮食质量安全治理
大力推进节粮减损和健康消费
强化保障措施和监督考核
“省长管粮”管什么
“过去主要考核产能，这次主要考核库存”
中国社科院农村所研究员李国祥告诉《中国经济周刊》，不同时期，因国家粮食形势存在着一定的差异，“省长管粮”的主要任务也存在着一定的差别。
据李国祥介绍，在粮食省长负责制建立初期，我国粮食生产多年徘徊，粮食市场价格上涨幅度较大，粮食省长负责制的主要任务是增加粮食供给，平抑粮食市场价格过快上涨。到了上世纪90年代后期，我国粮食供给过于充足，主产区普遍出现农民卖粮难，粮食省长负责制的主要任务是加快农业结构战略性调整，扩大主销区到主产区购进粮食规模。2003年我国粮食出现大幅度减产，2004年我国又进一步放开了粮食收购市场，粮食省长负责制的主要任务是确保当地的粮食种植面积和粮食产量不能下降，并要求扩大地方粮食储备。但是，由于粮食储备需要占用大量资金，支付成本费用，很多地方没有储足粮食。主产区的粮食收储主要由中央承担。2015年又提出省长负责制，主要是这两年主产区的粮食又多得不得了，粮食库存积压得特别厉害，而主销区却不存粮食，实际上把粮食安全的责任主要推给中央政府来承担。“中央政府花了很多钱，但是粮食储备的矛盾仍然很突出。所以这次强调省长负责制是想让省长承担更多的责任，尤其是对于主销区来说。”李国祥说，“过去省长承担的责任主要是考核产能，这次主要是考核库存，要把地方库存存满，解决中央政府存量过多的矛盾和压力。”
农业部农村经济研究中心主任、连续12年参与中央一号文件起草的宋洪远告诉《中国经济周刊》，粮食省长负责制不是只负责生产，主要讲的是以省为一个单元，由省长来负责粮食的供求平衡、市场调控，既有生产的问题，也有流通的问题，也有调控的问题，比如浙江省不是粮食主产区，是主销区，省长也要负责本省地域内的粮食供求平衡问题。
国务院发展研究中心农村经济研究部原部长徐小青告诉《中国经济周刊》，粮食产销平衡区能不能采取措施保粮，能不能在省内自求平衡，特别是主销区不能认为我就是买粮食吃的地方，需要达到供求平衡的程度，才是粮食安全省长责任制的衡量标准。
2001年“新粮改”给粮食流通增加了压力
将全国31个省份划分为粮食主产区、产销平衡区、主销区。2015年，13个主产区的库存占到了全国的71%;主销区则粮食生产边缘化，粮食缺口不断加大
改革开放初期，全国30个省份有21个是粮食输出区（即主产区，包括江苏、广东、浙江），而到了上世纪90年代中期，粮食可外销的省份只剩9个。
1994年，国务院在综合考虑了各省份资源差异和粮食生产传统等因素之后，依据粮食生产与消费量的多少，明确了北京、天津、上海、福建、广东和海南等6省份为粮食主销区。同时，国家实行粮食省长负责制，作为保障粮食安全的重要手段。此后，在2001年进行的新一轮粮改中，浙江因粮食产量和库存大幅度下降，也被国务院纳入到了粮食主销区。此轮粮改重新划分了粮食主产区、产销平衡区和主销区三大功能区的版图，全国（不含港澳台地区）被划分为13个粮食主产区、7个主销区和11个基本平衡区。粮食主产区包括辽宁、河北、山东等;主销区为北京、天津、上海等;产销平衡区为山西、宁夏、青海等。
这样的划分使粮食优势产区能稳定地发挥地理资源优势，确保了粮食产能逐步提高。但是，作为主销区的地区由于没有了粮食生产刚性任务和硬性要求，主观上缺乏粮食生产积极性，导致粮食生产处于逐渐下滑、耕地面积处于逐渐甚至大幅减少的状态。数据显示，这些年占用耕地面积上升幅度较大的大多属于主销区。
根据国土资源部数据，1996年至2006年，全国耕地减少了约1.24亿亩，这些流失的耕地中有超过半数分布在珠三角和长三角，这些良田沃土被征用后被转变用途，变成厂房、道路、住宅。
2012年的统计数据显示：东南沿海地区粮食播种面积不断减少。浙江、福建、广东、广西、海南5省区粮食面积9年减少1740万亩，产量下降19亿斤。在全国粮食增产的大背景下，粮食生产地域重心由南向北逐渐转移，“北粮南运”的粮食流通格局进一步凸显。
今年2月5日，国家粮食局政策法规司司长颜波接受媒体采访时表示，“现在的一个趋势是粮食生产逐步向主产区集中，应该说这有利于发挥资源的比较优势，但另一方面也带来了流通当中的矛盾和保持供求平衡的矛盾。”目前13个主产区粮食产量占全国总产量的75%以上，特别是黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、山东、河南7个北方的主产省份占全国粮食总产量的差不多五成;13个主产区的库存占全国的71%，销区占到9%;主产区的消费量占到62%，主销区占17%。这种生产和消费的布局给粮食流通带来了很大的压力。
根据2013年的统计数据，在国家确定的13个粮食主产区中，只有5个省份能够稳定地输出粮食（黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽），5个省份只略有盈余（江苏、山东、江西、湖南、河北），而辽宁、湖北、四川已经成为缺粮省份。未来的粮食输出只能越来越依靠黑龙江、吉林、内蒙古等少数几个省份，而我国7个主销区目前年粮食缺口在7000万吨以上。
13个粮食主产区和11个基本平衡区内部也在分化。在这些地区，以省城、地级市为重点的区域正在形成新的实力强大的“主销区”，粮食生产越来越边缘化，粮食缺口也会随着城镇化而不断扩大。“主销区”可能由目前的7个蔓延到大多数省份的省城，其中，成都最为典型，整个成都平原，粮食安全缺口近400万吨。
此外，据知情人士介绍，作为主销区的地方，往往是经济富裕地区，从建立高标准基本农田、提升粮食科技支撑能力，到扶持支持农民种粮、建立新型农业经营体系，乃至构建现代粮食流通市场、提高粮食储备能力等方面都有较好的财力人力物力基础，但现在这种能力并没有充分发挥。一些地方本来可以做到的可能做不到，本来可以做得更好的可能做不好，本来通过努力可以解决的可能难以解决，而一些粮食主产区由于财力所限，农田水利基础设施建设还很薄弱，粮食产能已接近极限。
国家粮食储备应主要放在主产区还是主销区
“让主产区为国家粮食安全埋单是不公平的”
2013年12月14日，以“粮食与国家安全”为主题的第十二届国家安全论坛上，吉林省原省长洪虎表示，把维护粮食安全的责任都加到粮食主产区的头上，是不公平的。
洪虎称，粮食风险基金，中央财政是包干的，就给固定的数量，库存粮食增加的时候完全要地方资金配套，而粮食的主产省份大多是“财政的穷省份”，本来财政就困难，一旦出现卖粮难，还要自己掏钱为国家的粮食安全承担责任去存多余的粮食。
“像这样的责任应该转到粮食主销区。这个地方发展经济把大量种粮食的农田改种经济作物，种经济作物的搞水产养殖，城市化建设推进很快占用了大量农田，你富起来了，粮食责任全部交给了主产区，我觉得这个是维护粮食安全责任的不公平。现在我们主产区能调出商品粮的越来越少了，如果不采取差别化政策，不增加粮食主产区种粮积极性，从全国形势来看这对维护粮食安全是不利的。”洪虎说。
在洪虎看来，国家应该在粮食主销区多建立粮食储备库。“现在把大量粮食存在主产区而不是主销区，存在主产区的粮食损耗费用利息要求主产区承担。一旦发生粮食安全或者粮食风险问题的时候，你得长途调运，从主产区把粮食调到主销区。为什么不能在主销区国家有意识多建立粮食储备库，在主销区加大它的省长米袋子责任？这样才有利于从两头来维护国家的粮食安全。”
谁来监管“省长管粮”？
今年2月，国家粮食局出台文件明确提出，各地要分别于2015年6月底和11月底前将贯彻落实《意见》进展情况报送国家粮食局，并及时反馈贯彻落实过程中出现的新情况、新问题。
一位不愿意透露姓名的业内人士告诉《中国经济周刊》，一个非常现实的情况是副部级单位的国家粮食局如何监管正部级的省长们？况且具体的考核标准并没有公布过，理论上是每年都要考核。比如储备粮的情况，主销区不能仓库里面完全没有粮食，全部让主产区来储备;主销区的耕地面积不能减少，各省份做到了没有？类似的可以有很多指标。
“省长怕国家粮食局吗？不会怕。省长管粮的直接约束手段就应该是总理过问。”上述人士说。
国务院发展研究中心农村经济研究部原部长徐小青告诉《中国经济周刊》，要考核省长管粮不是国家粮食局、国家发改委哪一家能管得了的。抓生产的事是农业部来抓，基础设施、各项政策补贴是国家发改委、财政部搞项目，最终还是要靠国务院来把关。
而宋洪远则表示，不论什么级别，针对指标和任务都会有分工和分解，就可以进行考核了。按照政府发的文件，就得是国家粮食局对省长管粮进行考核。国家粮食局是具体落实单位。
此外，在李国祥看来，切实保障国家粮食安全还得通过法律途径来实现。据其介绍，国家目前还在进行粮食立法，在国内粮食领域，目前尚无一部完整的法律予以约束，现行粮食管理依据的是《粮食流通管理条例》。
【关键词】绿色储粮；意义；思路
文章编号：ISSN1006―656X（2014）01-0087-01
我国是世界上粮食生产大国，粮食进出口贸易位居世界前列。俗话说“国以民为本，民以食为天”。粮食既是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资，也是人民群众最基本的生活资料。粮食安全与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关。完善粮食应急储备体系，确保粮食市场供应.最大限度地减少紧急状态时期的粮食安全风险，是粮食安全保障体系的重要组成部分。随着中国加入WTO，我们的粮食行业面临着机遇和挑战，机遇是参与国际竞争的机会增多了，挑战是有些国家凭借科技等方面的优势，设立“绿色壁垒”抬高我国粮食出口的“门槛”。因此，在粮食储藏中通过使用无公害防治方法来防治储粮害虫，是我们安全储粮的重中之重，仅仅做到储粮安全已经远远不够了，在新时期，绿色储粮是科学保粮的发展要求。
一、我国储粮工作的现状
我国储粮工作在仓库设施建设、储粮技术手段、管理队伍的素质等方面都取得了巨大的成绩，尤其在满足社会对粮食消费的需求，确保人民群众食用安全等方面，做出了重大贡献。但是，我国当前储粮工作的现状，无论是在储粮观念、储粮技术、粮食陈化状况、储粮安全卫生等方面都与绿色储粮的要求有着较大的差距。主要表现为：
（一）绿色储粮意识不够强
经过近几年的投资建设和改造，我国粮库的基础设施条件得到了很大的改善，可以说国家粮库已基本具备使用绿色储粮技术的条件，有些条件并不比发达国家差，一部分粮库经过适当的改造和建设，就可以达到绿色储粮技术标准，可以说在我国用绿色储粮技术进行粮食储备已具备了相当不错的条件。但是，由于观念和体制等问题，粮食储备主要是国有粮食企业部门，粮食储备体制单一，缺少必要的竞争机制。同时我国人口众多，既是粮食生产大国，也是粮食消费大国，储粮基本是满足国内需要，极少进入国际市场。储粮的管理者和经营者都习惯用老标准、老技术，不愿进行新的技术改造和采用新的技术方法，再加之国家对粮食储备，更注重的是总量的供求平衡和粮食价格的宏观调控，对储粮安全，尤其是质的要求，缺乏必要的绿色储粮的规范。因此，我国储粮虽然具备了绿色储粮的条件和比较成熟的技术，但绿色储粮推广应用还只是处于初级阶段。
（二）储粮害虫防治主要是化学防治
储粮害虫防治技术状况在一定程度上直接反映了储粮水平。粮食是活的有机体，其生命活动可引起水分增加，害虫和微生物繁衍导致营养价值和食用品质降低，因此对粮食的保管要求很高。目前，粮食企业中防治储粮害虫使用最多的方法是化学防治方法，化学防治方法就是利用杀虫剂防治储粮中害虫和虫螨的方法。最大优点是杀虫效果迅速，彻底，杀虫谱广，处理费用低廉，可以在不移动粮食的情况下进行杀虫处理。缺点是杀虫剂对人和动物都有毒性。它会给粮食带来不同程度的污染，并且害虫会对它产生抗药性。现在使用最广的储粮熏蒸药剂是磷化铝，磷化铝和粮食中或空气中的水分作用，会生成一种剧毒气体磷化氢。磷化氢是一种高效熏蒸杀虫剂，被称为当代熏蒸剂的“王牌”，我国从1963年开始用磷化铝熏蒸杀灭储粮害虫，在熏蒸过程中，粮食对磷化氢的物理吸咐虽然在散气时能很快被解吸，但熏蒸后的粮食磷化氢仍有一定的残留。利用磷化氢熏蒸杀虫，还会使储粮害虫产生抗药性，常常发生磷化氢杀虫失败的现象。化学防治具有高效、简便的特点，但是由于广泛、大量地使用化学药剂造成了粮食中农药残留的增加，害虫的抗药性增加和再度猖獗。
（三）储粮化学药剂防治难保粮食安全卫生
目前我国比较普遍使用的氯化苦、溴化烷、磷化氢等化学药剂熏蒸杀虫，虽然成本低，效果好，但造成了环境污染、残毒量高，与确保粮食安全、食用卫生有较大差距。
二、绿色储粮的含义及意义
（一）绿色储粮的含义
绿色储粮是指采用有效的生态手段，避免化学药剂的污染，延缓粮食陈化，确保粮食安全、卫生的综合性防治方法。粮食在储藏过程中常受虫、霉、鼠等有害生物侵害，造成量和质的损失以外，还受到熏蒸药剂的影响，使粮食或多或少带有一定量的药剂残留，造成化学污染。中国已加入WTO，这给粮食的国际贸易开通了顺畅渠道，也对粮食安全控制提出了更高的要求，若继续而频繁使用化学药剂熏蒸储粮害虫，必将形成绿色壁垒。随着社会的进步和物质生活水平的不断提高，人们对减少粮食及其产品中有害残留物的要求也越来越高。因此，实施绿色储粮具有极其重要的意义。它不仅是社会发展的需要，也是粮食储藏发展和人们生活水平提高的需要，是确保储粮安全、卫生、环保的必然选择。
绿色储粮技术，既以可持续发展理论为指导，以储粮生态学为理论基础，在粮食储藏过程中尽量少用或不用化学药剂，以调控储粮生态因子为主要手段，从而达到保护环境，避免粮食污染，确保储粮安全，使人民群众吃到新鲜、营养、可口、无毒的放心粮。
（二）绿色储粮的意义
21世纪初，党中央提出了可持续发展战略，党的十六届五中全会又提出了建设节约型、环境友好型社会的目标。如此形势之下，打造绿色储粮工程能最大限度地保护和利用人类食物资源，保护和改善人类生存环境，提高和优化人类生存质量，是科学发展观的战略意义。
三、绿色储粮的思路
绿色储粮技术不是静态的、单一的技术，它是不断研究和实践中得以更新、发展和完善的。目前采用的绿色储粮技术主要有低温储粮、气调储粮、非化学药剂防虫治虫等技术。随着市场经济体系的建立，粮食形势发生了深刻的变化，市场对粮食品质提出了更高的要求。使粮食在储存流通环节保持其品质新鲜，控制和减缓粮食品质劣变，不用或少用化学熏蒸药剂，为消费者提供新鲜、无公害、安全可靠的绿色放心食品，是粮食仓储面临的一项紧迫任务。
（一）积极进行区域绿色储粮创新
在温控储粮技术方面，利用得天独厚的自然冷源的优势，开展“三低”储粮技术、自动化排风控温技术，以及无公害防虫防霉技术和粮情电子测控与储粮品质监控技术。
（二）加强调研，优化安全储粮技术应用
在构筑科学储粮技术体系的基础上，结合本企业实际，制定出安全储粮技术优化方案，区别不同仓型，运用不同的储粮技术，使储粮向优质化方向发展。
绿色储粮的前提是科学储粮。科学储粮是指以先进的、科学的储粮方法对粮食进行储存保管，确保粮食不受鼠雀危害、外界污染，延缓粮食品质劣变，减少储粮损失损耗，确保储粮安全。粮食安全是21世纪粮食消费者关注的首要问题，也是我国粮食打入国际市场的必要条件。因此，我们必须解放思想，转变观念，加大科技投入，认真学习，广泛吸取国内外最新储粮科技成果，重视研究和推广应用绿色储粮技术，为建设具有中国特色的绿色储粮工程，开辟一条新路子。
参考文献：
[1]郑振堂，陈明峰，张颜平.高大平房仓低温密闭储粮试验[J].粮食储藏，2006，（06）.
研究目前群众对粮食文化的认识，找出存在的问题，并提出解决方案，在社会中弘扬优秀粮食文化。
一、粮食文化的含义
文化是人类在社会发展过程中创造的物质和精神财富的总和。广义的文化，着眼于人类与一般动物，人类社会与自然界的本质区别，着眼于人类卓立于自然的独特的生存方式。狭义的文化，专注于精神创造活动及其结果。包括知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗，以及人类在社会里所得一切的能力与习惯。（《原始文化》泰勒）本文所指粮食文化，即从狭义文化角度进行阐述。
中国粮食文化蕴涵着中华民族的生活方式、精神境界、根本观念。粮食文化是指在不同时期、地域形成的与粮食相关的理论、民俗、工艺等，包括粮食生产、储存、运输、销售、消费等过程中形成的基本信念、价值观念、道德规范，以及与此相适应的思维方式、行为方式等精神文明创造活动及其结果。
二、研究方法
研究中使用了实地调查、询问调查、资料调查和综合归纳法。通过面对面交流的方式，与被访者进行沟通，了解被访者对粮食的认识、对粮食文化的观点。再通过收集网络、报刊、杂志上的有关资料，综合分析研究，针对目前群众对粮食文化的认识，提出了建设和传播优秀粮食文化的一点对策。
三、目前群众对粮食文化的认识
通过调查，我们了解到，目前不同的群众对粮食文化的认识是存在差异的。部分群众能够认识到粮食是具有特殊性、重要性、基础性的生活必需品和战略物资，但同时相当一部分人，特别是年轻人，他们认为粮食是可以随时买到的，不了解甚至轻视粮食和粮食工作的重要性，这是一种不良的粮食文化氛围。经过综合归纳，对粮食文化的错误认识主要有以下几方面：
（一）对粮食安全不信任。食品安全事件的频繁发生，导致群众对粮食安全缺乏信任，转基因和非转基因等各种新兴词汇层出不穷，生产商、销售商以及监管部门的宣传各不相同，让消费者难以确定究竟哪种食品是安全的，信任缺失。
（二）对粮食文化了解少。提起粮食文化，部分群众表示不了解、不知道;对粮食的稀缺性和重要性的认识不够;对科学辨识粮食、节约爱惜粮食的知识了解较少;对传统粮食文化里的吃苦耐劳、敬业奉献、勤俭节约等优秀品德认识不深。
（三）对粮食文化的传承不能持续。部分群众虽然表示能够知道粮食文化，对“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦”、“广积粮、积好粮、好积粮”有所了解，但是伴随物质条件的不断提高，对传统的粮食文化也只是耳闻，没有主动践行节粮、爱粮、积粮，特别是90年代以后出生的青少年缺少传承优秀粮食文化的自觉性。
四、如何在群众中弘扬优秀粮食文化
随着粮食购销市场化改革推进，粮食产业经济快速发展，特别是面对广大群众对粮食文化理解难、了解少、传承短的现状，在粮食行业由传统向现代转变突进过程中，迫切需要在群众中弘扬优秀粮食文化。根据《国家粮食局关于加强粮食文化建设的指导意见》（国粮发〔2013〕78号）文件要求，到2020年，粮食文化建设的奋斗目标是：“传承和弘扬传统优秀粮食文化取得明显成果;广大粮食干部职工积极履行粮食行业使命，践行粮食行业核心价值观，不断提高思想道德和科学文化素质;爱粮惜粮节粮的观念深入人心，形成全民勤俭节约、杜绝浪费粮食的好风尚;不断拓宽粮食文化传播交流的途径，扩大粮食文化的影响力和覆盖面;充分满足人民群众对粮食文化产品的多样化需求，不断丰富粮食职工的文化生活，促进粮食文化事业发展繁荣。”根据粮食行业改革发展实际，弘扬优秀粮食文化应从以下几个方面着手。
（一）建设粮食文化
为认真贯彻党的十精神，全面落实科学发展观，构建和谐粮食，增强粮食行业的社会责任意识，充分发挥粮食文化对粮食流通事业科学发展的引领作用，推动现代粮食流通产业又好又快发展，需要我们大力加强粮食行业文化建设。
加强粮食行业文化建设要求广大粮食工作者要坚持正确的指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持社会主义先进文化的前进方向，以继承弘扬优秀粮食文化为主题，以培育、提炼、形成和践行粮食行业核心价值观为核心任务，以满足广大人民群众的精神文化需求为出发点和落脚点，建设粮食特色鲜明、符合行业实际的文化体系，为促进粮食流通事业科学发展，保障我国粮食安全提供强有力的文化支撑。
1、挖掘和研究传统粮食文化。中国有着五千多年的文明历史，粮食作为人类生存繁衍过程中不可或缺的一部分，也有着五千多年的进化史。从《礼记・王制》提出“耕三馀一”，年末官府和民间存粮量要相当于当年粮食总产量的三分之一，以居安思危，未雨绸缪;《周礼》把农业看做国民经济的主导产业，认为社会分工上应“以九职任万民”;到《齐民要术》中“洪范八政，食为政首”，无一不说明粮食在古代文明中的重大作用。古人更有“民以食为天”、“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦”等传统粮食文化思想。
2、整理和践行现阶段的粮食文化。在长期的粮食流通工作实践中，粮食行业已经形成了一系列具有行业特色的粮食文化，有“天下粮食是一家”的协作之情，有“为耕者谋利，为食者造福”的奉献精神，有“民以食为天，食以安为先”的粮安意识，有“爱粮节粮，反对浪费”的节俭美德等。对这些颇具时代特色的粮食人精神，应加以研究梳理，去其糟粕留其精华，大力培育、丰富、形成新时代的粮食文化，并积极践行和发扬光大。
3、培育和创新新时期的粮食文化。以精神创造活动及其结果作为粮食文化的核心，加强新时期粮神文化建设。学习借鉴国内外文化建设成功经验，吸收其他行业领域的文化营养，依据总结和整理出的优秀粮食文化传统和现状，赋予粮食文化新的时代内涵。与食品安全相结合，形成正确统一的宣传口径，完成从监管部门、生产商、销售商到消费者的粮食安全线。根据粮食流通产业转型加速，传统粮食流通业改造加快，粮食产量增长方式转变明显等新形势，广泛提炼符合时代潮流的富有粮食特色的价值观念，使粮食行业文化建设与时俱进。
（二）传播粮食文化
在不断加强优秀粮食文化建设的背景下，还要将粮食文化大力传播出去，让更多的人知道粮食文化、了解粮食文化、自觉践行粮食文化。
1、积极使用大众传播媒介。大众传播媒介主要指报纸、广播、互联网、户外媒介等，这些传播媒介传播信息具有速度快、范围广、影响大等特点。针对不同媒体的特点，选择适合的粮食文化载体，把粮食文化传播出去。可以与报社进行沟通，及时报道最新粮情，同时积极报道粮食先进人物、粮食安全情况、粮食储存技巧等;在地方广播上定期播报全市粮食动态、宣传节粮爱粮，与食品、卫生、农业等相关部门联合，组织一系列食品安全专题、传统文化专题，让群众重新重视粮食问题。
摘要:选择国家优质商品粮生产基地———山东省平度市为研究样本，利用综合评价法，在粮农成本数据的基础上构建了粮食生产效率评价指标体系并分析了平度市粮食生产效率动态变化趋势。在此基础上，利用相关分析法测度和分析了乡村旅游发展与粮食生产效率的相关性。结果表明:乡村旅游发展对粮食生产效率呈现出高度正相关性;在商品粮产区通过大力发展乡村旅游来增加农民收入，不但会使粮农提高生产投入和粮食单产水平，而且会大大改善粮食生产的土地环境，使稀缺的粮食生产资源得到可持续利用，达到保障国家粮食安全的目的。
关键词:平度市;乡村旅游;品粮产区;粮食生产效率;农民收入
1引言
2016年“中央一号”文件重点提出了“加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收;实施藏粮于地、藏粮于技战略;大力发展休闲农业和乡村旅游，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业”。可见，“中央一号”文件强调了粮食安全、环境安全、资源节约，突出了乡村旅游和农民增收。2017年“中央一号”文件强调“要在确保国家粮食安全的基础上，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标;提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”。由此可见，“中央一号”文件已暗含着乡村旅游发展与粮食生产效率的相关性。但是，我国土地资源极为稀缺，人口却在不断增长，如何在经济增速放缓的背景下保障国家粮食安全，同时实现农民持续增收是我国必须破解的一个重大课题。因此，在评价商品粮产区粮食生产效率的基础上进一步研究商品粮产区农民增收的途径之一的乡村旅游发展具有重要的现实意义与理论研究价值。关于粮食生产效率与乡村旅游发展方面的研究学术界早已有之。在粮食生产效率研究方面，国外学者Steiner、Herdt认为，要从生态效益、经济效益和社会效益等三个方面来衡量农业系统持续发展的能力［1，2］;MohammadBakhshoodeh等评价了伊朗小麦投入—产出的效率［3］。
我国学者吴绍洪、戴尔阜采用PS123作物生长模型构建了粮食生产效率的评价模型［4］;毕继业等通过构建生产潜力模型，利用GIS技术计算了我国不同地区粮食生产的资源利用效率等［5］。在乡村旅游研究方面，国外学者Derek、MacDonald探讨了农业旅游对乡村和农业文化传承的价值［6，7］;Akpinar等提出，农业旅游是农村发展过程中的替代性活动，有助于改善自然资源和促进农村社会经济发展［8］;Frechtling、Tchetchik认为，农业旅游能增加产品和服务的附加价值，提高农业经营的长期利润［9］;Petrosillo等先后模拟分析了旅游社会—生态系统的运行机制与可持续性［10］;Lacitignola、McGehee指出，农业旅游是农村地区农业经济多样化和农业产业升级的重要形式［11，12］;Ruiz、Strickland、Korstanje从社会文化、经济、生态环境单一视角探讨了旅游影响［13－15］。国内学者杨兴柱等提出了提高农户参与旅游决策的措施［16］;黄萍分析了我国农业旅游开发与“三农”利益保障的关系［17］;陈义彬剖析了梅州农业旅游的发展问题［18］;喻忠磊等研究了农户适应旅游发展的行为模式和影响因素［19］;贺爱琳采用熵值法确定了指标权重，对乡村旅游影响下不同生计类型的农户家庭特征和生计资本等方面进行了分析［20］;王莹、许晓晓［21］采用因子分析法和空间分析法研究了乡村旅游发展的影响因素，以及国内外其他学者对相关问题的研究。
研究文献显示，对粮食生产效率方面的相关研究，国内外学者主要单方面以农业资源为研究对象，以宏观数据为研究基础，这不但直接影响着研究指标体系的全面性、评价结果的精确性和样本的代表性，而且并没有进一步探讨粮食生产效率与乡村旅游发展的相关性。关于乡村旅游方面的研究国内外学者们也主要单方面研究了乡村旅游对生态环境的影响、农户参与乡村旅游的程度、通过乡村旅游促进地方经济发展、提高参与者的收入，也没有研究收益较差的商品粮产区农户粮食生产效率与提高收入的途径之一乡村旅游发展的相关性。本文以科学的方法构建指标体系，以国家商品粮主产区平度市为研究样本，研究新时期农户粮食生产效率变化趋势及其与乡村旅游发展两者的相关性，并从中找出主要相关因素以期为地方政府制定粮食安全、农民增收等三农政策提供案例参考。
2指标体系构建与研究方法说明
2．1指标体系构建与研究方法
说明粮食生产系统是一个复杂的农业生产大系统，因此本文采用综合评价法并通过因子分析法，利用大型社会经济统计软件SPSS15确定评价指标体系各层次的权重(相关模型与操作过程见相关参考文献［22］)进而计算出粮食生产效率的综合指数，从而为进一步研究样本区粮食生产效率历时特征及其与乡村旅游发展的相关性奠定了统计基础。本文基于上述基本方法与思路，利用标准化的3108个粮农生产成本数据构建了粮食生产效率评价指标体系，其中KMO均大于0．86且全部通过巴特利特球形检验，置信度为100%，主因子的方差贡献率大于86%。
2．2样本的选择与数据来源
为了满足评价指标体系构建的需要，确保指标体系的科学性、可操作性和代表性，本文选择了全国重要的国家优质商品粮生产基地———山东省平度市为研究样本。本文所采用的农户粮食生产成本数据全部来源于山东省物价局提供的农户小麦成本调查数据从而有效地保证了数据来源的可靠性与计算结果的科学性。平度市是一个县级市，在全省甚至全国旅游发展的大环境中，由于数据的可得性限制本文把平度市的旅游假设成是乡村旅游，因此，涉及到平度市乡村旅游发展规模方面的数据均以平度官网上公布的旅游数据为准。
3平度市粮食生产效率历时特征
3．1平度市粮食生产统计性描述
作为国家优质商品粮生产基地，2016年平度市粮食总产高达141．5万t，并且成功入围全国超级产粮大县光荣榜，其中小麦总产达到67．4万t。从表2可见，2004—2012年平度市粮食播种面积和产量呈现出稳步上升的变化态势:粮食播种面积从2004年的11．8万hm2稳步上升到2012年的21．67万hm2，粮食总产量也相应地从90．69万t上升到了164．10万t，但与2012年相比，2013—2015年却表现出了略微下降的变化趋势。可喜的是，下一年比上一年略增，据此计算出的粮食单产在7100—7900kg/hm2的范围内徘徊。
3．2平度市粮食生产效率历时特征
根据已构建的粮食生产效率指标体系，利用大型社会经济统计软件SPSS15计算出了2004—2014年平度市粮食生产效率综合指数及其构成指数，见图1。从图1可见，平度市粮食生产效率从2004年的97．30上升到2009年的高点108．61，于2010年急降后在一个相对较高的低点小幅波动，之后又缓慢微升到2014年的104．6。总体的变化趋势取决于其结构的变化特征:2004—2009年平度市粮食生产的要素生产力、粮食安全、资源规模和耕地环境指数分别从2004年的97．95、98．33、96．9、94．63逐渐上升到2009年的近期高点108．19、109．28、110．25、101．74，2010年又分别急速降低到105．28、103．30、102．16、99．96，然后在随后的几年中小幅波动。
4粮食生产效率与乡村旅游发展分析
4．1平度市乡村旅游发展统计性描述
作为国家优质商品粮主产区，平度市乡村旅游发展已初具规模，2016年旅游人数达到450亿人次，旅游总收入也达到19亿元(表2)。从表2可见，从2004开始平度市乡村旅游规模呈现出由缓慢上升到跳跃式发展的变化态势。从统计数据的变化来看，主要经历了两个不同的发展阶段:第一阶段2004—2011年，海外旅游、国内旅游人数分别从2004年的0．43万人次、74．8万人次缓慢上升到了2011年的5．6万人次和200万人次，旅游收入也相应地从5．96亿元上升到15亿元，与基期相比呈现出倍数递增的变化趋势;第二阶段2012—2016年，旅游规模变化波动较大，在2011年的基础之上海外旅游、国内旅游人数分别跃升至2012年的7．7万人次和660万人次，旅游收入也增加到了667．7亿元，旅游总人数与收入于2014年达到近期高点731．6万人次，收入也相应达到了高点67．6亿元，之后于2015年分别急剧降到286万人次和12．3亿元，后又于2016年旅游人数和收入分别回升到450万人次和19亿元。
4．2粮食生产效率与乡村旅游相关分析
根据计算出的粮食生产效率指数，利用大型社会经济统计软件SPSS15分层次分别对平度市乡村旅游规模与粮食生产效率进行相关分析，并通过检验的相关指数汇总成表3(相关模型与操作过程见相关参考文献［22］)。相关分析显示，平度市旅游人数或收入与粮食生产效率指数的相关系数达到了0．83的高度相关水平，说明在商品粮主产区大力发展乡村旅游增加农民的收入，会促进农民投入更多的资金和劳动力进一步发展粮食生产，充分挖掘和培育土地生产力、进行田间管理和提高单产水平，从而提高要素生产力，达到保障国家粮食安全的目的。这就是为什么要素生产力和粮食安全指数与旅游人数或收入的相关系数分别达到了0．77的直接原因，同时也说明为什么构成粮食安全指数的安全系数和土地生产率与旅游人数或收入的相关系数也分别高达0．76和0．73的主要原因。既然要素生产力和粮食安全指数与乡村旅游发展的相关系数较高，是什么原因造成的呢?这是由于乡村旅游的发展粮农收入水平的提高就会大大增加了粮农种粮的积极性，对粮食生产包括土地的投入也会不断增加，这就直接导致了土地收益率和土地生产率的提高，进而资金生产率、资本产出率和资金利润率也会提高，进一步导致劳动生产力和劳动收益率的随之提高，可见乡村旅游发展对粮食生产效率具有重要促进作用从而大大增强了他们之间的相关性。
5结论与讨论
粮食既是关系国计民生的重要战略物资，也是维护社会和谐稳定的最基础的生活资料。粮食安全作为国家安全的重要组成部分，它与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展休戚相关，世界各国都极为重视。粮食安全在不同的阶段具有不同的内涵。现阶段，粮食安全是指任何人在任何时候都能够获得足够、安全和富有营养的食品，满足其需求。为了维护和保障粮食安全，相关学者作了不同程度的探讨。2006年，黄汉权首次提出了“藏粮于水”的思路，学者周康青、王慧军等也在相关的文章中不同程度地论及；但他们都没有对其给出明确的内涵，对如何实施“藏粮于水”也缺乏系统深入的论证。本文就“藏粮于水”战略进行专文论述，期待它有益于“藏粮于水”战略的形成和推进实施。
水：粮食安全之源
“民以食为天，食以安为先”，“手中有粮，心里不慌”，这些民间谚语形象地说明粮食在民生中的战略地位。水利作为农业的命脉，是影响粮食生产重要的资源要素。在粮食生产战略中，曾有人提出“藏粮于地”、“藏粮于库”和“藏粮于科技”战略。其实，从粮食与水的关系来看，“藏粮于水”战略需要更加重视。
“藏粮于水”是指通过改善农田水利条件提升粮食产量或者储备粮食综合生产能力，其本质就是将粮食生产能力储存在水利中。“藏粮于水” 是适应气候变化不可缺少的适应性对策，是提高粮食综合生产能力的重要途径，更是保障国家粮食安全的重大战略。
“藏粮于水”的必要性
水是粮食生产不可缺少的资源，它和土地、气候资源构成粮食生产的基本资源要素。仅从水与粮食生产关系考察，无论是从宏观还是从微观的角度，其重要性不言而喻。之所以要藏粮于水，其主要原因如下：
灌溉耕地在粮食生产中具有难以替代的作用
粮食生产，既可以在旱地中进行，也可以在灌溉地进行。全世界用占耕地18%的灌溉耕地生产了占全世界40%的粮食。我国的统计结果表明，全国灌区粮食平均单产是旱地单产的2~4倍，我国农产品主要产于灌溉耕地，我国用接近全国耕地50%的灌溉耕地生产了约占全国总量75%的粮食以及90%以上的棉花、蔬菜等经济作物。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》和《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》都提出挖掘粮食生产潜力的首要措施就是建设旱涝保收的高标准农田。可见，“藏粮于水”在我国粮食安全中具有难以替代的战略地位。
我国因旱造成的粮食损失比重高
“水灾一条线，旱灾一大片”，形象地说明了水旱灾特征。缺水是制约我国粮食生产的重要因素，特别是旱灾对我国粮食生产的影响更大。据统计，1991-2009年我国农作物受旱面积平均为3.8亿亩，成灾面积平均为2亿亩；因旱减少粮食平均286亿公斤/年，约占同期粮食平均产量的3%；其中，2000年高达600亿公斤，占当年粮食产量的13%。可见，减少旱灾粮食生产损失是增产粮食的重要途径，建立抵御旱涝灾害的农田水利体系对保障我国粮食安全至关重要，“藏粮于水”在遇到干旱年份其意义更加突出。
旱地面积大，粮食生产潜力大
我国拥有18.5亿亩的耕地，其中旱地面积占50%以上。尽管中国有效灌溉面积由1949年的2.4亿亩增加到2010年的9.05亿亩，以平均每年2.2%的速度递增，但由于受水源条件的限制，灌溉面积增加速度不会持久下去，旱地占全国耕地半壁江山的格局不会发生大的改变。采取有效的措施、提升旱地补充灌溉的水平、增加旱地的产量是维护我国粮食安全的一个不可或缺的途径。“藏粮于水”在旱地中更能得到体现。
“藏粮于水”战略实施需特别关注的问题
“藏粮于水”战略需要进一步完善和论证，需要国家的认可并加以实施。作者认为，如果实施此战略，需要特别关注以下几个重要问题。
实施粮食生产与水资源禀赋匹配的战略
我国水资源禀赋差异较大，南多北少，与土地分布格局不匹配。改革开放以来，我国粮食生产格局发生了巨大的变化，由原来与水资源禀赋相对匹配的“南粮北运”翻转为现在的“北粮南运”。“北粮南运”与我国的水资源赋存严重地不匹配，导致一系列的问题。其中，最为突出的是粮食生产与生态环境的冲突加剧。如黄淮海平原是我国小麦和玉米主产区，也是我国第一大粮食产区。但是，该地区水资源紧缺，靠超采地下水维持粮食生产，导致地下水位下降，引发系列的生态环境问题。这种粮食生产模式是不可持续的，依靠调水来推动粮食生产也是不现实的。影响我国粮食生产格局逆转的因素是多方面的，其中市场、政策因素发挥了很大的作用。我国南方经济发展较快，农业特别是粮食生产在国民经济中比重日益下降，农业成为投入多赚钱少的产业，最终南方由粮食主产区变成了粮食输入消费区。这种格局必须逐步调整，否则，我国北方缺水的局面难以从根本上扭转。国家应该从更宏观的高度制定引导政策，逐步调整“北粮南运”的格局，让南方水资源丰富地区生产更多的粮食，从而真正实现“藏粮于水”的目标。
建立农业用水红线制度
粮食生产需要有足够的农业用水支撑。目前，我国农业用水“农转非”现象比较突出。如果从农业用水占总用水量来考察，可以窥视这种趋势：1949年，我国农业用水占总用水量的97%。2010年，农业用水占总用水量的62%，平均每年下降0.57%。1997年以来，我国农业用水最高峰为3920亿立方米（1997年），此后一直缓慢下降到2003年的3433亿立方米。2004年后，农业用水缓慢上升，2009年达到3723亿立方米。此后，虽然我国用水总量增长幅度较大，但农业用水基本保持不变，总体维持在3700亿立方米左右。我国《节水型社会建设“十二五”规划》提出，到2015年全国用水总量控制在6350亿立方米以内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53，农业灌溉用水总量基本不增长。2015年同2009年相比，用水总量增长了385亿立方米。农业用水总量基本不增长的策略，在某种程度上而言是工业用水等“剥夺”了农业用水增长。
农业用水究竟维持多少才能维护农产品的需求和安全，是重大战略问题，它对于支撑我国农业的可持续发展至关重要。像建立耕地红线那样确立农业用水红线，保障农业用水的供给是非常必要的。农业用水的红线确定应结合现实农业用水现状和未来农产品刚性需求。考虑到我国目前农业缺水300亿立方米的现实，作者粗略地估算农业用水红线为3700亿~3900亿立方米，平均为3800亿立方米。建立农业用水红线制度，是从制度层面实现 “藏粮于水”的保障。
旱作区与灌区协同提升农业用水效率
目前，我国旱作区和灌区的耕地几乎各占半壁江山，旱作区和灌区协同提高农业用水效率同等重要。无论是旱区还是灌区，都将提高降水的利用率和利用效率放在首要的位置上是非常必要的。对于灌区而言，在充分利用降水的同时，提高灌溉用水的利用率和利用效率也是非常重要的。要因地制宜地搞好农田水利建设，实现旱能浇、涝能排的旱涝高产田的目标。发展低成本高效而且环保的节水技术是农田水利发展的方向，应该牢牢地把握这个基本方向，做好顶层设计和落实。对于旱作区，提高补充灌溉的水平，建立集雨节水补充灌溉水平，通过耕作制度的调整等农艺措施提高水的利用率。
推进农业水价合理分担机制建立和实施
农业水价合理分担是指由国家、地方政府、农民及农业用水受益者等组织或个人共同合理负担农业供水成本。之所以需要进行农业水价分担，从理论上来看，农业用水具有多功能性，受益者是多方的，完全由农民承担供水成本是不合理的，由受益者共同合理分担成本才是科学的。从现实的角度来看，我国农业水价不足供水成本的50%，导致农业灌溉工程因缺乏足够的经费难以维护，致使农田水利老化失修严重，农业用水效率偏低。通过建立农业水价合理分担机制，国家、地方政府、农民及相关受益者分担与其相适应的费用，农田水利再生产得以持续地发展，完备的农田水利体系是保障粮食安全的基石，“藏田于水”才能持续。推进农业水价合理分担机制的建立和实施，具有重要的理论和现实意义。
