时间：2022-08-18 03:31:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公务员考核规定，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
摘 要：公务员绩效考核作为公务员管理的重要组成部门，其本质和核心是不断通过改进来提升政府的行政效率、公共服务水平以及公务员职业生涯的不断发展。本文从我国《公务员法》实施以来我国公务员绩效考核的现状入手，阐述公务员考核中存在的困惑和误区并针对这些问题提出相关的对策建议。
关键词：公务员；绩效考核；问题；对策
1. 公务员绩效考核的含义及内容
1.1 公务员绩效考核的含义
所谓公务员绩效考核是指国家行政机关按照隶属关系和管理权限，依照公务员法规的有关规定，对本机关公务员的思想品德和履行公务的表现所进行的定期和不定期的全面考察和评价，以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资的依据。公务员绩效考核制度是根据公务员法规和国家相关规定所确定的考核的目的、要求、内容、标准、时限、程序和方法对公务员进行考察和评价所制定的制度。
1.2 公务员绩效考核的内容
根据《公务员法》的相关规定，绩效考核的内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点是工作目标，日常工作任务完成情况和出勤情况。
德：公务员在日常生活中表现出的思想素质与道德品质，包括政治态度、法制观念、社会公德、职业道德等情况；
能：公务员在实施每项工作中表现出的业务能力、管理能力、文字能力、创新能力和业务学习情况；
勤：公务员在履行岗位职责中的工作态度、敬业精神和日常出勤情况；
绩：公务员履行职责情况、完成工作任务的数量、质量、效率和贡献；
廉：公务员履行职业过程中遵守廉政建设的有关规定，廉洁从政，秉公办事情况。
2.公务员绩效考核中存在的问题
2.1缺乏专门的考核机构，考核流于形式
《公务员法》总则第十条规定：中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。根据上述规定，各级公务员主管部门应当建立专门的考核机构，指导同级各机关的考核工作，但是在具体考核实践中中，往往缺乏专门的绩效考核机构，而是由人事部门或单位领导临时组成考核机构进行考核，设置专门的绩效考核机构是公务员绩效考核的重要组成部门，目前政府部门普遍没有设置专门的考核机构，在很大程度上影响了公务员绩效考核的正常开展，也影响公务员绩效考核的结果。
2.2 考核指标过于抽象，缺乏针对性
公务员绩效考核制度的法律依据来源于2005年4月27日通过的《公务员法》，但是在《公务员法》中，对于公务员考核制度的规定过于抽象，缺乏具体实施的针对性。例如在《公务员法》关于考核标准的规定，确定为优秀等次需具备以下条件：（一）思想政治素质高；（二）精通业务，工作能力强；（三）工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好；（四）工作实绩突出；（五）清正廉洁。这样的指标由于过于宏观，在具体理解上就容易出现误差，导致无法有效衡量公务员实际工作绩效。
2.3 考核方式单一，程序流于形式化
《公务员法》第三十四条规定：公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。但在实践中，我国公务员考核主要以年终考核为主，且考核方式单一，仅以自我总结和无记名投票的民主测评为主，这些方法看似公平，实际上极有可能使那些政绩突出，但工作中得罪人较多的公务员受到较大影响，从而使那些真正干实事的公务员无法脱颖而出。同时，尽管《公务员法》第三十五条规定：对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。但在实际考核中，我国公务员考核程序主要由个人自评——主管领导意见——单位领导意见——通知本人四步组成，考核过程中出现考前未充分动员，考核机构临时组建，缺乏必要的靠前准备，考核人员选择的随意性以及考核结果领导安排等各种问题而基本流于形式，甚至有些组织以会代考，在组织内部搞平衡，走过场，使得公务员考核程序往往流于形式。
2.4 评价等次过少，考核结果趋同
考核评价等次是对公务员实际表现优劣的一种高度概括性的评价形式。《公务员法》考核内容和标准第六条：年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。但是在实际考核中，多数情况下考核结果为优秀和不称职的各占10%，导致大量的公务员考核结果集中在称职和基本称职两次等次，其中既包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员，也包括一些德才表现和工作实绩都比较差的公务员。他们享受同样的待遇，无法起到奖优罚劣的激励作用，在打消相当一部分德才兼备的公务员积极性的同时也在一定程度上削弱了组织的执行力。
3.完善公务绩效考核的对策建议
3.1 设立专门的公务员绩效考核机构
考核机构是公务员绩效考核能否顺利有效运行的首要因素，具有先决条件，因为公务员绩效考核指标确定、考核组织和管理工作都需要由考核机构负责。而我国各级政府部门内部普遍没有设立专门的绩效考核机构，每当年终考核时，便由主要领导召集成立临时考核机构或由人事部门负责考核，这种考核机构具有明显的不合理性，无法从根本上保证公务员绩效考核的科学性和有效性。因此，应设立专门的公务员绩效考核机构负责考核事宜，拟定科学的考核指标体系，建立规范的考核程序，确定公平公正的考核结果从而真正起到公务员考核机制奖优罚劣的激励作用。
3.2 完善考核指标体系，定性定量相结合
考核指标体系的科学性是公务员绩效考核能否达到预期效果的重要因素，因此，建立一套科学的公务员绩效考核评价指标体系对公务员绩效考核的结果具有重要影响。然后我国目前对公务员绩效考核主要依据《公务员法》中划分的德、能、勤、绩、廉五项标准，这五类指标的表述仅停留在定性的解释上，缺乏更具操作性的描述。因此，应着力细化考核体系的二三级指标，同时引进目标分析法，区分重点和关键指标并赋予各指标不同权重，使其具有更强的操作性以便于量化考核，从而有助于使那些真正德才兼备的公务员脱颖而出，同时也有助于提升组织的执行力。
3.3 实行民主考核，平时考核与年终考核相结合
实行民主考核，引入360度考核法，在被考核者全程参与的情况下从各方面对其进行考核，从而使考核结果更客观、更全面，考核结果及时以书面通知被考核者并引入申诉机制，对被考核者的申诉及时回应，当前我国公务员绩效考核应重视平时考核，将平时考核与年终考核相结合，以获得真实、准确的考核结果，从而建立民主考核长效机制。
3.4 确定合理的考核结果等次
划分考核结果等次，是世界各国对考核结果进行定性的一种共同手段。我国公务员的管理实践表明，公务员评价等级较少不能够有效反应公务员个体的真是状态：一方面，公务员考核评价等级偏少使得公务员绩效考核中有失公正，使得一部分公务员所得的结果不当；另一方面，也损害了考核的激励作用，严重挫伤公务员的积极性。因此，在划分公务员考核评价等次时应借鉴国外公务员考核评价经验，适当增加考核评价等次。同时，还要给各个考核评价等次确定宽严适当、繁简适度、公平合理的科学标准。其最终目标在于体现实施求实的原则，祛除“干好干坏一个样”的不良风气，激励公务员努力工作创造实绩从而提升政府的执行力和满意度。
参考文献
[1] 王达梅. 我国公务员绩效考核指标体系的问题与对策.兰州大学学报.2009（11）.
[2] 高欣. 我国公务员绩效考核中存在的问题及其对策.科技向导.2013（26）.
[3] 胡晓东.论美国联邦政府公务员的绩效考核——兼谈中国政府公务员绩效管理.天津行政学院学报.2010（3）.
[4] 高岩、马谢民.公务员绩效考核研究文献综述.高校论坛.2010（8）.
关键词:公务员；绩效评估
公务员绩效评估即公务员绩效考核，是指根据特定目的在一定范围内，按照规定的内容和标准，通过适当的方法和程序，有组织、有领导地对公务员的素质和表现进行的调查、衡量和评价，并以此作为公务员奖惩、培训、任用、辞退及调整职务、级别和工资的依据的制度。它是实施公务员各项管理制度的重要依据，对建设高效、廉洁、透明的政府、加强公务员队伍建设、增强应对新形势新任务的挑战能力等，都具有重要作用，也是公务员晋升、晋级的重要依据。
一、目前我国公务员绩效评估中存在的问题
缺少外部监督，民主化、公开化程度不高
考核程序是指为保证考核的客观、公正而必须经过的法定步骤或阶段。但在公务员考核的实践中，却不是这样的，由于我国行政机关大多数实行行政首长负责制，首长权力集中，实际中，领导的评价作为公务员考核的一个重要组成部分往往起着很重要的作用，同时被考核者的直接上司对人员考核也往往占有很大的权重系数，忽视了群众对公务员的评议和考核，领导评估与群众评估相分离，使公务员考核成为上司任人的合法途径，使公务员考核带有了很强的主观色彩。同时缺少必要的考核信息反馈。许多单位只是将考核结果简单通知被考核者，并没有进行必要的面谈；有的单位甚至没有把考核结果通知给被考核者，所以被考核者根本就不知道自己的问题在那里，也就无所谓改进，从而使考核失去了实际意义。
测评指标体系不合理
我国公务员绩效评估虽然明确强调要采取定性和定量相结合的原则，但政府目标的多元性和复杂性，使公务员的工作受多种因素的制约，以至于一些单位缺乏评估公务员的量化测评指标体系，不同部门、不同岗位的公务员都采用统一评估指标体系，对不同职位职责及其所承担的工作任务没有区分，公务员的评价依然是公式化、概念化、简单化，评估过于笼统，缺乏针对性，这些都造成了评估效度不高，从而难保证考核工作的顺利开展。
评估等次比例不合理
考核结果等次越多，区分度越高，考核的准确性就越高。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》和1994年的《国家公务员考核暂行规定》规定了公务员考核的结果分为3个等次:优秀、称职、不称职，又规定了优秀的比例。一般在本部门国家公务员人数的10%以内, 至多不超过15%，在实际工作中，80%以上的人就集中到了称职这个等次。在这个等次中，有德才和工作实绩表现好的，也有表现差的，他们享受同样的待遇，大大削弱了考核制度的激励作用。虽然，2005 年《中国公务员法》增加了“基本称职”这个等次，但是对于考核结果等次少的状况没有多大改变。
奖惩不合理
对被评为优秀的公务员奖励不够，中间两档又几乎与利益无关，奖励档次没有拉开，很难引起评估者与评估对象的广泛重视，对不称职公务员的处理似乎又过于严厉，连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定就会予以辞退，这比受行政处分的公务员惩罚更重、更严厉，这就使得执行起来存在多方面的压力，较为困难，就容易造成放宽标准定等次。结果导致“平均主义”和“轮流作优”两种现象，即不管工作实绩优劣，表现如何，一律“利益均沾”，这严重挫伤了公务员的工作积极性，大多数公务员就在这样平淡而又无可奈何的制度下混日子、等年头，公务员考核评估的激励作用得不到体现，没有鼓励，没有刺激，没有动力，最终导致公务员考核评估变得软弱无力、疲惫不堪。
二、应对绩效考核所采取的措施
选择合适的考核方法
考核的方法要简便易行，评估有成效。根据职务要求和考核目的，具体可选用三种考核方法：一是与认同目标相比的考核方法，如目标管理法；二是与工作标准相比考核方法，如评价量表法、关键事件法；三是在个体之间相比的考核方法，如一一对比法、强迫分配法。考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。另外，一些西方国家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鉴意义。例如美国采用人员比较法，即预先设定几项因素，各项因素分为不同的等级尺度来对考核者做出判断。充分发挥平时评估的作用，改变年度评估“一锤定音”的做法。
信息公开化
要在制度建设上建立公示制度、告知制度。即要求评估的过程和结果都要及时对内对外公示, 整个评估过程应在各方面的监督之下进行。还要把评估结果及时反馈给被评估者，可以给被评估者一个申辩说明或补充的机会，同时也可以使其了解到自己的表现和组织期望之间的差距。只有实行有效的监督，才能保证考核的公平、公正，也才能使其发挥实际作用。还可以采取评估面谈的方法，面谈者与被评估者通过谈话，将评估意见反馈给被评估者，征求被评估者的看法，同时，就被评估者的要求、建议与新一轮的工作计划的制定等问题与被评估者进行广泛的沟通。
合理设计绩效评估指标
一般而言，评估指标应力求细致、量化、全面，避免粗枝大叶，建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。首先建立科学的职位分类制度，对每一个岗位制订职位说明书。在工作分析的基础上设立指标，明确每个职位的具体职责，然后再结合该部门的战略目标和所属的系统设置指标。其次，要充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的评估维度。再者，要建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。最后还要注意绩效指标的制定应由评估专家和评估对象共同参与。
培训评估者
加强评估者的培训对于提高评估者的业务能力，减少评估者人为造成的偏误。通过培训，可以增进考核者对考核目的和重要性的认识，提高考核者理解考核内容、维度和搜集被考核者信息的能力，养成考核者时时注意搜集有关被考核者的信息并做好记录的习惯，达到提高绩效考核的公正性，防止因评估者主观原因造成的各种偏误，进而达到有效地防止因评估者主观原因造成的各种偏误的目的。
建立健全公务员绩效评估的法律休系
对政府行为的绩效评估，没有制度保障是很难进行下去的，制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。应在《国家公务员考核暂行规定》基础上，通过制定行政规范、规章及相关政策文件对《公务员法》中关于公务员绩效评估的规定进行细化，增强公务员绩效评估的可操作性。通过制定法律法规将绩效考核主题的权力和责任以法律的形式固定下来，从而保障绩效考核的公平性和科学性，从制度上保障我国公务员绩效考核的顺利实施，并实现其应有的功能。
【关键词】基层公务员 激励机制 公务员法
激励机制是我国公务员制度的重要组成部分，是指能够调动公务员积极性并对其行为起到引导和制约作用的一系列制度性措施，对于提高公务员的工作积极性以及提高政府工作效率、规范公务员的公权力、维护公务员队伍的稳定性等具有重要的意义。
基层公务员及激励机制的含义
基层公务员的界定。根据最新的《中华人民共和国公务员法》规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在此明确了公务员的范围，限制了公务员的职能标准、编制标准和工资标准，在新的公务员法的规定下，我国公务员的范围不仅仅局限于行政部门，而是向政党、政协、公、检、法部门和派扩展。
目前我国政府和学术界没有统一界定基层公务员的含义，按照行政职务高低，我们将基层公务员界定为公务员队伍中科长以下，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。基层公务员是国家行政活动的主体，国家大部分行政职能都是由基层公务员来承担的，所以建立有效的面向基层公务员的激励机制具有重要意义。
激励机制的含义。激励机制是指能调动公务员积极性并对其行为起到引导和制约作用的一系列制度性措施。从管理学角度来讲，激励是指激发人的动机，使人充分发挥内在动力，朝着所期望的目标采取行动的过程。西方管理学界有着丰富的激励理论，如马斯洛的需求层次理论、赫兹伯格的双因素理论、麦克雷格的XY理论、麦克莱兰的成就需求理论等。这些理论对于我国公务员激励机制的建立具有重要的理论价值。
我国基层公务员激励机制存在的问题
我国最新的《中华人民共和国公务员法》把公务员的各个管理环节作为主线，包括从公务员的招录、培训、职务升降、工资福利、奖惩到公务员的辞职、辞退、退休等环节，主要包括入口环节、出口环节和中间的管理环节。在此我们可以看出，在对公务员的管理中主要有分类机制、开发机制、新陈代谢机制、监督制约机制和竞争激励机制。其中属于激励机制的主要有公务员的考核、职务升降、奖惩和公务员的工资福利。下面就结合这几个环节谈谈公务员激励机制中存在的主要问题。
绩效考核体系不健全。绩效考核是公务员奖惩的基础，也是公务员职务晋升的主要依据。根据最新《中华人民共和国公务员法》，我国对公务员考核的内容主要是德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。但在实际应用过程中却存在着诸多问题。首先，考核标准过于笼统，缺乏可操作性，并且考核中往往依赖于个人的理解和感觉，这在某种程度上增加了考核的主观性和随意性，削弱了考核的客观性和公正性。其次，虽然都是公务员，但因所在部门、职务、岗位不同，工作性质和工作责任不同，考核的具体内容和指标也应该有所不同，而现在如果都笼统地采用德、能、勤、绩、廉不加区分的话，必然造成结果失真，难以真正有效成为公务员法规定的作为公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。再次，考核走过场，往往流于形式。最后，考核的结果根据个人实际需要确定优秀合格等级，考核等次偏少，难以起到应有的激励作用。现行做法没有明确规定“不称职”和“基本称职”等次的比例。实际考核中，由于种种原因，真正被确定为“不称职”和“基本称职”是极少数人，被确定为“优秀”的人数又有比例限制，因此，绝大多数人都集中在“称职”这一等次上，出现了扎堆现象。
职务晋升机制不完善。职务晋升机制不完善突出表现在职务晋升空间狭窄。目前我国公务员职务分类只包括领导职务和非领导职务。但是一个部门的领导职务往往是有限的，再加上“论资排辈”的问题以及我国根据与领导关系的亲疏或者领导者的好恶来作为职务升降的标准的现象也比较普遍。这使得大部分的年轻人无法展现自己的才华，晋升无望，基层大部分公务员往往在科员的岗位上退休。
薪酬制度不合理。我国公务员薪酬主要是由工资、福利和津贴等组成。其中工资是主要部分，工资主要是由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资组成。其中职务工资的比重较大，而基础工资和工龄工资的比重较少。其中基础工资起薪太低，而工龄工资也不能反映因年功的增加对公务员工资的影响，这就造成了大部分公务员都想往官位上走，这也是腐败形成的一部分原因。此外，我国公务员津贴福利还存在着地区之间、部门之间不平衡以及各部门发放的随意性等问题。
奖励制度不科学。奖励是指行政机关在行政管理活动中，对工作表现突出、有显著成绩和贡献的公务员的一种激励方式，是晋升、薪酬之外的奖励。在我国既有物质奖励又有精神奖励。在奖励方面，物质奖励方式单一，物质奖励主要是由公务员的工资构成，如前所述，工资不能很好地反应公务员工作业绩与实际才能。精神奖励流于形式，简单地说是脱离实际，在经济利益得不到保证的前提下，精神激励失去作用。惩戒是指对公务员违法违纪行为给予的行政制裁。如果奖励是正激励那么惩戒就是负激励。从实际情况看，对公务员的监督时紧时松，尤其对公务员理论和业务能力的管理较弱，个别单位对违反制度的行为姑息迁就，导致惩戒力度相对薄弱。
我国基层公务员激励机制构建的途径
借鉴西方激励理论并结合我国基层公务员的实际，我认为应从以下几方面构建我国基层公务员的激励体系。
塑造“以人文本”的激励理念。根据西方激励理论，人的需求是多层次、多方面并在不断变化的，所以应该针对公务员不同层次的需要采取人性化的激励措施。在满足公务员基本经济需求的同时，满足公务员的精神需要、职业需要和成就需要。同时，应将政府的公共目标和公务员个人目标结合起来，内化为公务员自身职业发展的阶梯和目标。再次，在整个行政系统中应着力培养竞争参与的行政文化。在行政系统内部应加强沟通，鼓励公务员发表意见，扩大公务员参与决策的广度，最大限度地激发公务员的潜能。最后，还要加强公务员的职业道德建设，使他们树立公务服务的意识，增强自身的责任感。
完善绩效考核体系。首先，建立量化指标考核体系。改变重印象、缺乏定量分析的做法，确立数量性、确定性的绩效考核体系，并可通过现代技术对德、能、勤、绩、廉的量化指标进行分析测量，弥补定性考核有失全面、客观的不足。其次，丰富考核形式，改变过去单一的考核方式。实行全方位、多层次的考核。如增加民主投票、群众考核等形式。再次，严格考核程序。认真履行填表、撰写述职报告、民主评议、考核结果反馈等环节，切实杜绝走过场。最后，把考核结果同职务晋升、奖惩有机联系起来，并加强对考核的监督。如建立考核举报和考核结果反馈制度等，对考核工作及时跟踪反馈。
扩宽晋升渠道，增加职级空间。虽然《中华人民共和国公务员法》规定公务员级别为十五级，但对于广大科级公务员只有六个级别。而我国92%的公务员都在科级以下，职务晋升难度极大。所以应增加公务员同一职务的级别层次，扩大晋级空间，并使级别向基层倾斜。其次，破除逐级晋升的原则，实行竞争上岗制度，“不拘一格降人才”，使有突出贡献，有突出才能的公务员能通过公平竞争的渠道成为晋升对象。对同样情况的人员晋升标准应相同，可以大力推广考试的方法来确定最后人选。
建立科学、合理的薪酬制度。公务员薪酬不仅是满足公务员基本生活的主要手段，也是激发公务员上进心和进取心的最直接途径。因此，建立科学、合理的薪酬制度十分紧迫。首先，要优化薪酬结构。公务员的薪酬由工资、福利、津贴等部分组成，工资部分应加大基础工资和工龄工资的比例。津贴是工资的重要部分，应起到弥补各地区经济、生活水平差异的作用。此外，应注意内外平衡，缩小地区之间、部门之间的差距，以及与企业相当人员的工资水平的大体平衡。最重要的是，应将公务员薪酬纳入法制化轨道，减少除工资之外其他津贴和福利发放的随意性，增强公务员薪酬的规范性。
切实发挥奖惩制度的现实作用。首先，公务员的奖励制度应以科学的理论为支撑，但我国的奖励制度大多凭经验，所以应在科学理论基础之上，建立奖励制度。其次，应使奖励内容明确化，即奖什么、怎么奖都应有明确的规定。目前我国对奖励标准的界定模糊，也不能具体到个人，容易挫伤广大公务员的积极性，产生不公平感。最后，丰富奖励项目，使奖励方式多元化。奖励不应只过多强调公务员在品德方面的优异性，还要结合公务员的考绩和工作表现等各个方面；另外，考核方法应该灵活多样，针对公务员个体差异及不同奖励内容，采用不同的奖励方法。在惩戒方面，强化风险机制，培养公务员的职业危机意识，对基层公务员中存在的推诿扯皮、人浮于事等现象要加大惩戒力度。
总之，广大基层公务员在整个行政系统中居于重要的地位，而一套有效的激励机制，是留住人才、激发人才积极性的根本保证。经过十余年的努力，我国公务员法制建设取得了长足进步，但是从实际情况看，还不能满足现实需求，有许多不足之处。我们应从公务员激励机制入手，在不断提高公务员工作积极性的同时，促进整个公务员制度不断完善。
关键词： 公务员考核； 形式化； 互惠主义； 轮流坐庄
中图分类号： G235.7文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)04-0047-04
The Characters and Harm of the Formality of Government Servants’ Assessment in China
LIU Yu-xin1 ， REN Zong-zhe2
(1. Shaanxi Radio & TV University， Xi’an710068， China； 2. Northwest University， Xi’an 710069， China)
Abstract: Currently， the formality of our national government servants assessment mainly can be represented in three aspects， which are “Give-and-Take” and “Being Bankers By Turns”; “General inclination” and “Competent Platform”; and “Majority-trend Mentality” and the ineffectiveness of public appraisement. This formality of government servants assessment will not only discourage the working initiatives of government servants as well as damage the government servants system， but also reduce the governmental work efficiency and do harm to the construction of government servant team.
Key words: government servants assessment； formality； Give-and-Take； Being Banker by Turns
一、公务员考核形式化的界定
公务员考核对于客观公正地评价公务员、对公务员进行严格的管理，提高公务员及政府部门的工作效率都有着非常重要的意义，但是如果公务员考核的相关规定不能够被严格认真地执行，就会使得公务员考核变成一种没有意义的形式。
“形式化”一词与“形式主义”、“走形式”还有着一定的差别，下面将从区别三者的概念入手界定公务员考核形式化的含义。形式主义原指文艺创作中的一种倾向，它强调审美活动的独立性和艺术形式的绝对化，认为不是内容决定形式，而是形式决定内容，从而否定内容的意义，割裂形式与内容、艺术与现实的联系。形式主义的思想根源和哲学基础是唯心主义和形而上学，它的理论和创作实践都置内容于不顾，而把形式强调到一种绝对化的程度。而引申到生活或工作中的形式主义则是指片面地注重形式而不管实际的作风，或只看重事物的现象而不屑于分析其本质的思想方法。由此可知，形式主义是一种作风或者思想方法，公务员考核的形式主义则应该是指某些认为公务员考核中需要注重形式而不需要注重实际的思想。笔者认为“走形式”有两种含义：其一是对某些结果已经确定而程序上不合乎规定的事务在事后补充形式上的完整性，即需要“走一下形式”；其二，“走形式”则是“形式主义”的具体化和典型表现，即对于某些事务在形式主义观念的影响下认为只需要“走一下形式”，而不关注事务的实际。公务员考核的走形式则是“走形式”的第二种含义，即公务员考核形式主义思想影响下的必然行动，即思想上缺乏公务员考核需要实质化的内容。“形式化”则是一种过程，即将某些本应有实质内容的东西却造成了一种只有形式的结果，其原因可能有两种情况：其一，受形式主义思想的影响，此时，它与“走形式”的第二种含义相同；其二，对某种事务本有详细和实质的规定和操作程序，但因为执行中的种种原因，造成其程序和结果与实际存在很大的出入，最终使得此事务丧失了其本质意义的过程。那么公务员考核的形式化则是指由于考核过程中的种种原因导致公务员考核违背《公务员考核规定（试行）》的内容与精神并造成公务员考核不客观和不公正的过程。
二、我国公务员考核形式化的表现
我国公务员考核制度实施以来在公务员的竞争意识和进取精神的培养、行政机关的勤政廉政建设以及后备干部队伍的建设等方面取得了较为突出的成效。然而，目前在公务员的考核中还存在不少不如人意的地方，一些违背立法初衷的现象仍然存在，其最突出的表现便是公务员的考核形式化，这不仅使得公务员的考核难以落到实处，也为我国公务员队伍的管理带来诸多的不良影响。总的来说，公务员考核的形式化主要体现在以下几个方面。
（一）“互惠主义”与“轮流坐庄”
所谓“互惠”就是参与各方在某种机制中都能够获得一定的利益。在一般的生活交往中，“互惠主义”可能没有什么危害，但如果这种“互惠”变成一种“制度的互惠”并渗透到社会的各个领域，其危害之大常常超乎想象。[1]“制度的互惠”就是人们把这种生活交往中的“互惠”转移到工作中，并使之成为组织部分人员默认的一种行为准则。这种“互惠”如果出现在公务员的考核中，往往会诱使一些公务员为了通过考核，千方百计地与上级领导、同事搞好关系，对自身工作上的具体要求，则置之不理，这就会导致人们在“一些规章制度面前无法获得实质的平等，只要有关系、有人情，什么事都可以通融、变更，规章制度可以因人而异、因事而异，考核中无德无能之人照样可以获得好成绩。”[2]16-17在公务员的考核当中互惠主义的盛行通常会导致一个大家默许的考评规则――“轮流坐庄”，即一个组织中的成员都同意从某一个人开始轮流做这个组织中的“优秀”或“先进”，而不论被考评者的真实工作绩效和工作表现。长此以往，组织中的人便没有了工作的积极性，因为大家做好做坏都能够评上“先进”，这就会造成工作效率的降低和机关工作作风的散漫，而且会强化公务员的考核形式化意识。笔者对陕西省R厅下设的8个处室的63名工作人员进行了连续5年的年度评选的优秀“频率”调查，其结果如下表1。①
根据表1可知，5年来，R厅共评选优秀公务员40名，而重复获奖者仅2名，占总获奖比例的3.2%，1次获奖人数38人，占总获奖比例的60.3%，这说明，在这个组织的优秀公务员评选中存在着“轮流坐庄”的现象。在调查中笔者还发现，有的组织中的某些员工平时表现很差，根本不具备“优秀”的条件，但最终被评定为优秀的原因竟然是被评上优秀的人“主动让贤”，其理由是自己已经评过一次，这是典型的“互惠主义”表现。
（二）“宽大化”倾向与“称职大平台”
宽大化倾向是组织在员工绩效考评的过程中最常见的误区之一，它主要是指组织在设计员工的考核指标时，将考核标准制定得过于松弛，大多数指标的可达程度在一般员工的能力以下，也就是说，为考核制定的标准几乎组织中的所有员工均可以达到。这就会造成一个组织中员工的工作绩效都在“称职”或“良好”以上，这就使得组织中的员工绩效表现在最后的考评中缺乏区分度。在公务员的考核当中，很多组织就是自觉或不自觉地走进了绩效考评“宽大化”倾向的误区，造成组织中所有员工的考核结果都是在“称职大平台”②上。这种情况也会导致公务员的考核偏离公务员真实的绩效状态，造成公务员考核的形式化。笔者继续以陕西省R厅为例来说明公务员考核中的“称职”大平台现象。通常来说，任何一套科学化的考核量表都应该能够把组织中员工不同层次的绩效区分开来，区分性检验就是要验证一个组织所采用的考核量表体系是否能将这个组织中绩效表现优秀、一般和较差的员工区别开来。检验区分度常用的衡量标准是：将全体考核成绩从高到低进行排序，将前面三分之一划分为“高分组”；将最后三分之一划为“低分组”，设高分组的平均分为A，低分组的平均分为B，如果考核的满分为M，则区分度Q的计算公式为：
Q=（A－B）/M[3]126
当Q≥0.4时，区分度很高；当0.3≤Q0.4时，区分度较高；
当0.2Q0.3时，区分度一般；当Q≤0.2时，区分度较差。
在2008年陕西省R厅63名处级以下公务员的考核中，前21名公务员的考核平均成绩为A=92.58分，后21名公务员的考核平均成绩为B=79.86分，本次考核的满分是100分，则本次考核的区分度值是：
Q=（A－B）/M
=（92.58－79.86）/100
=0.1272≤0.2
陕西省R厅2008年度公务员年终考核结果分布的区分度0.1272≤0.2，这说明本次考核的区分度很低，也就是说R厅的公务员考核没有能够将本厅内部优秀绩效、普通绩效和劣等绩效的公务员区分开来，大家都在称职以上。
（三）“从众心理”与群众考评失效
“从众心理”③也是组织绩效考评过程中常见的误区之一。我国的《公务员考核规定（试行）》第三条规定：“公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。”按照规定，对公务员的考评应当坚持群众参与原则，但是在实际的公务员考核中，由于从众心理现象的存在，导致群众考评或者民主考评的形式化，从而达不到实际要求的考评效果。要求群众参与的目的是要克服公务员考核中单位领导的或者纠正单纯上级考核产生的误差，而如果让群众考核形式化了，那么这样的作用自然难以起到。一旦如此，不仅会纵容公务员考核中的及某些领导干部的家长制作风，也会使公务员考核的客观性和公平性大大降低。需要说明的是，在很多情况下，在公务员考核中群众的从众心理不是源自于具体化的某些人的随大流，而是源自于大多数人对于公务员考核“形式化”本身的“大众认识”，即大家都认为公务员考核的“严肃性”已经在现实中非常稀薄，没有必要去认真对待，至于让多数人参与的“群众评价”，要么大家都认为所有人都是良好或者称职，所以大家都不约而同地做好好先生；要么大家都认为今年的优秀又该轮到某人坐庄，所以大家便心照不宣地采取了统一行动，对某些人的评价不自觉地达成共识。在对陕西省R厅63名公务员的调查中，对于“你是否每一次在给别人进行评定时给予称职以上的评价”、“你对某人给予优秀或者良好的评价是基于其工作业绩吗？”、“你是否认为自己的打分会影响考评的结果？”等问题的回答中，对第一个问题答“是”的有56人，占88.89%；对第二个问题答“是”的有12人，仅占19.05%；对第三个问题答“是”的只有6人，占9.52%。这些数据充分说明了群众参与在公务员的考评中被“边缘化”和“去功能化”了。
三、我国公务员考核形式化的危害
对于任何一个组织而言，考核是人力资源管理的重要支点，很多的人力资源管理决策都要依据考核的结果做出，组织很多战略及政策调整也要通过考核去发现问题并为管理者的决策提供依据。如果一个组织的考核被形式化了，它对组织的伤害是非常大的，对于公务员的考核依然如此。
（一）影响公务员的工作积极性
充分调动公务员工作的积极性和主动性，是考核的根本出发点。公务员的主动性与积极性既是其学习和工作的动力，也是其能力与智力等各个方面全面发展的动力，这种动力主要来自于对经济利益的期待和对精神享受的渴望。怀特认为：“为了使行政职位能够吸引最优秀的人才并使他们能够尽力服务，除了使其能够晋升职务和提供优厚报酬之外，再没有其他更好的办法。”[4]330客观公正的考核能够有效地克服管理者偏见和考核过程中的长官意志，保证公平合理的薪酬调整、职务升降和岗位变动，使公务员在精神和物质两个方面都得到较大满足，这不仅能够有效地激励被奖励者，而且对其他公务员也能够产生长期的激励作用，有助于公务员树立正确的发展目标并引导他们产生积极的行为表现。而当被考核者认为对其考核不公平时，不仅会导致公务员本人产生消极抵触情绪，影响其工作的积极性和创造性，也会在公务员群体内部造成各种矛盾，破坏他们的整体团结，从而影响组织的效率。另外，不公正的考核还可能引发不良的社会风气，使人们产生消极怠工情绪，甚至，更为严重的，可能会引发其他过激行为。[5]20-21心理学的研究表明，不公平的感觉是影响员工工作积极性的重要因素，其对组织的伤害不仅仅在于员工个人的工作积极性大大降低，同时也会在组织中产生“逆淘汰”现象，①即将有能力的人“淘汰”（自动辞职）出局，这是因为当被考核者认为自己遭遇了不公平的待遇时，便会采取改变投入、改变产出、重新选择比较对象、改变认知、离开工作场所等一系列策略行为。
（二）损伤国家公务员制度的公信力
实行国家公务员制度的目的在于培养一支高素质的公务员队伍，以促进政府部门能够恪尽职守，依法行政，从而提高政府的行政效能。但是如果公务员制度中的考核制度不能够被认真执行，仅仅是走走形式，这就会导致公务员的考核结果不能反映公务员在德、能、勤、绩、廉等方面的真实情况，也就很难起到奖优罚劣的作用。在对公务员管理的过程中，如果用不公正的考核结果作为公务员升降的依据，就不能够将优秀的人才选拔到合适的岗位上；如果用不客观的考核结果作为公务员评价的依据，就不能充分地显示公务员的能力。同样，形式化的考核不仅不能对公务员起到警示与教育的作用，而且也不能帮助行政首长发现工作中存在的不足及管理制度上的各种漏洞，这样就不能帮助公务员了解自己工作中存在的各种问题，更不能鼓励公务员之间相互比较与公平竞争。如果考核被形式化，就会使公务员丧失对考核的信心，不仅公务员制度的权威性会受到损害，而且党和政府的形象也会受到影响。[5]21本来公务员考核是一项比较严肃的制度，但是因为在现实中被执行的走样，被形式化了，这会给很多人造成一种制度本身不合理的错觉，会导致某些制度调整的呼声，这是形式化对制度的最大伤害。
（三）导致政府工作效率的下降
政府部门要保持较高的工作效率，一方面要求政府部门的主要领导在评价人、使用人和鼓励人的问题上尽可能避免主观性、随意性、片面性和任人唯亲，应当本着客观公正的原则，认真执行公务员考核制度，以体现公务员考核机制法定化、程序化、规范化的特点。另一方面要求政府部门的工作人员，要充分发挥自己的积极性、主动性和创造性，在履行职责时避免精神萎靡、人浮于事的现象，争取最大限度地提高自身的工作效率。公务员的考核机制正是通过采用一套科学的和行之有效的方法，对公务员的素质和工作状况进行客观公正的评价，并根据评价结果实施奖优罚劣，优胜劣汰，从而保证公务员队伍持久的工作积极性和创造性。[6]19但是，由于公务员考核的形式化，并不能使考核真正体现奖优罚劣的功能，也就大大降低了公务员工作的积极性，公务员工作的积极性与政府机关的工作效率紧密相联，一个组织中员工的工作积极性较低，无论如何都不会提高组织的产出，对于政府仍然如此。所以，考核的形式化必然会导致公务员工作效率的下降，最终导致政府部门工作效率的降低。
（四）不利于公务员队伍的建设
政府部门如果要充分认识和全面了解一个组织中的公务员，就必须对其进行绩效考评。“知人善任”是人力资源管理的一条重要原则，对于公务员的管理也不例外。不过，“知人”是“善任”的前提，在传统条件下，部门的领导者主要凭借个人的才智、积累的经验和兴趣偏好来达到“知人”的目的，如此以来，主观性、随意性和个人倾向性就在所难免。现代人力资源管理所提倡的“知人”，则要求领导者要尽可能地避免主观意志和个人倾向，通过对公务员一个绩效周期内的真实表现进行客观的考察和评价，而这种考评就要求相关部门或领导要采取现代的绩效考核方法和技术，真实测量公务员在任职期间内的能力水平、服务意识和业绩状况。但是，当公务员的考核被形式化以后，由于考核的结果不能够客观地反映公务员的真实工作绩效，所以，不仅不能通过考核来进行“识人”，也不能通过考核起到奖优罚劣的作用，不能使得优秀者得以留下，也不能将不能胜任的人淘汰出局。因此，从这个角度来讲，考核的形式化不利于公务员队伍的建设。同时，公务员考核是一个不间断的连续过程，这个过程能够使得每个公务员都置身于群众、下级、同事和上级的监督之中，这就有利于公务员自身的自我约束与自我发展。依据世界上多数发达国家公务员考核评价的情况可知，为保证公务员考核的公正性和客观性，必须充分征求来自不同方面的意见。我国的相关法律或法规中规定了公务员的考核要贯彻“领导评价和群众评价相结合”的原则，这就是希望通过考核构建一个针对公务员的全方位的监督体系，从而充分发挥考核的监督功能。[6]19但是，当公务员的绩效考核被形式化以后，不管是来自哪个方面的监督都成了一种形式，考核的监督作用也就慢慢地被消解了。一旦考核不能真正地发挥其识别人才和监督人才的作用，不仅会导致公务员队伍质量的下降，也会导致公务员自律性的降低，这都不利于公务员队伍的建设。
参考文献：
[1]皇娟.试论中国公务员考核制度的缺陷与改进[J].理论与改革，1998，（4）.
[2]李静.我国公务员考核公平现状的制度分析[D].西安：西北大学，2008.
[3]叶向峰.员工考核与薪酬管理[M].北京：企业管理出版社，2005.
[4]〔美〕怀特.行政学概论[M].北京：商务印书馆，1947.
一、年度考核存在的主要问题
（一）考核标准概念化、笼统化。一是考核指标量化不够，考核结果失真。二是针对性不够，没有体现不同类型、不同层次公务员的评价标准，担任领导职务的公务员与一般公务员一个考核标准，综合管理类公务员与专业技术类公务员拿同一把考核尺子进行衡量，不分级不分类，可比性差。
（二）执行程序不够统一。一些公务员部门不按照考核程序进行，简单草率，确定考核等次的透明度不高。
（三）考核内容简单化、程式化。一些单位设置的年度考核内容没有与本单位的工作性质、职位特点结合，没有与每年的工作结合起来，体现不了本年度的工作重点和难点。
（四）“优秀”等次轮流坐庄，激励作用大打折扣。少数单位领导把评“优”当作照顾、笼络、弄权的手段，群众意见很大。
（五）平时考核近于“抛荒”，年度考核缺乏基础。平时考核是年度考核的基础，但相当多的单位没有进行平时考核，年度考核自然“模糊”。
（六）年度考核难。一是评定“基本称职”、“不称职”等次难。极少数单位对受到党纪、政纪警告以上处分的公务员仍然定为“称职”。二是年度考核结果执行难。奖惩不分明，戒勉不落实。
（七）工作指导、监督不够。公务员管理部门深入单位指导不够、跟踪监督不力。
二、对策建议
（一）分级分类确定考核内容。领导干部和一般公务员考核内容要有所区别，不同部门、岗位公务员的考核内容要有针对性。
1、考核内容要与本单位本年度的工作目标、工作重点（难点）相结合，正确导向，促使广大公务员奔有方向，赶有目标。
2、突出重点。重点考核公务员本年度的工作实绩，不面面俱到，重点突出，易于操作。
3、适当量化考核指标，防止考核尺度过粗。
4、考核内容与具体职位相适应，增强考核的针对性。
（二）制定合理的考核标准。一要针对不同类别、不同层次公务员制定考核标准。二要注重考核职业道德水准、廉政状况、服务水平等共性内容。三要合理确定各个要素的标准和分值。对主要工作和薄弱环节要加大分值。四要合理设置权重。考核中要减少人为因素，提高考核的准确性。考核指标要确定相应的权重，如单位领导对中层干部的评分占多大比例，一般干部对中层干部的评分占多大比例。
（三）规范程序，严格年度考核操作方法。考核原则和标准确定之后，程序和方法往往起决定性作用。各单位要合理安排本单位的年度考核工作日程、要求和具体操作程序。加大宣传，让每位公务员都了解年度考核工作程序、考核标准和优秀指标数。考核程序和方法一经确定，不得随意更改，维护考核工作的严肃性。
（四）做好平时考核，夯实年度考核基础。平时考核是年度考核的基础。搞好平时考核，对于客观、准确地评价公务员一年的工作具有十分重要的意义。平时考核没有固定现成的模式，也没有统一的时间规定，各公务员单位可根据实际，采取一段时间（一个月或一个季度）或完成一项工作任务进行考核，如实记录被考核人情况。一是要求公务员本人建立《工作日记录》定期送交分管领导审核；二是单位负责人要建立重点工作和难点工作《考核记事本》，如实记载每个公务员完成重点和难点工作的有关情况；三是各单位人事机构建立《考核登记本》，对公务员考核内容涉及到的情况予以收集、登记，为年度考核奠定基础。
一、年度考核存在的主要问题
（一）考核标准概念化、笼统化。一是考核指标量化不够，考核结果失真。二是针对性不够，没有体现不同类型、不同层次公务员的评价标准，担任领导职务的公务员与一般公务员一个考核标准，综合管理类公务员与专业技术类公务员拿同一把考核尺子进行衡量，不分级不分类，可比性差。
（二）执行程序不够统一。一些公务员部门不按照考核程序进行，简单草率，确定考核等次的透明度不高。
（三）考核内容简单化、程式化。一些单位设置的年度考核内容没有与本单位的工作性质、职位特点结合，没有与每年的工作结合起来，体现不了本年度的工作重点和难点。
（四）“优秀”等次轮流坐庄，激励作用大打折扣。少数单位领导把评“优”当作照顾、笼络、弄权的手段，群众意见很大。
（五）平时考核近于“抛荒”，年度考核缺乏基础。平时考核是年度考核的基础，但相当多的单位没有进行平时考核，年度考核自然“模糊”。
（六）年度考核难。一是评定“基本称职”、“不称职”等次难。极少数单位对受到党纪、政纪警告以上处分的公务员仍然定为“称职”。二是年度考核结果执行难。奖惩不分明，戒勉不落实。
（七）工作指导、监督不够。公务员管理部门深入单位指导不够、跟踪监督不力。
二、对策建议
（一）分级分类确定考核内容。领导干部和一般公务员考核内容要有所区别，不同部门、岗位公务员的考核内容要有针对性。
1、考核内容要与本单位本年度的工作目标、工作重点（难点）相结合，正确导向，促使广大公务员奔有方向，赶有目标。
2、突出重点。重点考核公务员本年度的工作实绩，不面面俱到，重点突出，易于操作。
3、适当量化考核指标，防止考核尺度过粗。
4、考核内容与具体职位相适应，增强考核的针对性。
（二）制定合理的考核标准。一要针对不同类别、不同层次公务员制定考核标准。二要注重考核职业道德水准、廉政状况、服务水平等共性内容。三要合理确定各个要素的标准和分值。对主要工作和薄弱环节要加大分值。四要合理设置权重。考核中要减少人为因素，提高考核的准确性。考核指标要确定相应的权重，如单位领导对中层干部的评分占多大比例，一般干部对中层干部的评分占多大比例。
（三）规范程序，严格年度考核操作方法。考核原则和标准确定之后，程序和方法往往起决定性作用。各单位要合理安排本单位的年度考核工作日程、要求和具体操作程序。加大宣传，让每位公务员都了解年度考核工作程序、考核标准和优秀指标数。考核程序和方法一经确定，不得随意更改，维护考核工作的严肃性。
（四）做好平时考核，夯实年度考核基础。平时考核是年度考核的基础。搞好平时考核，对于客观、准确地评价公务员一年的工作具有十分重要的意义。平时考核没有固定现成的模式，也没有统一的时间规定，各公务员单位可根据实际，采取一段时间（一个月或一个季度）或完成一项工作任务进行考核，如实记录被考核人情况。一是要求公务员本人建立《工作日记录》定期送交分管领导审核；二是单位负责人要建立重点工作和难点工作《考核记事本》，如实记载每个公务员完成重点和难点工作的有关情况；三是各单位人事机构建立《考核登记本》，对公务员考核内容涉及到的情况予以收集、登记，为年度考核奠定基础。
一、考核原则。
公务员考核应坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合，公务员考核与单位目标考核相结合的办法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。
二、考核内容和标准。
对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。
能，是指履行职责的业务素质和能力。
勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。
绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。
廉，是指廉洁自律等方面的表现。
考核标准按《××省公务员考核实施细则（试行）》执行。
三、平时考核。
平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标任务以及出勤情况，可以采取被考核人按月度和季度对完成工作目标任务记实情况进行自我评价、考核单位专项检查、考勤等方式进行，由主管负责人审核评价。本文中考核单位一般指市局各处室、分局，也适用于分局所属科室、工商所。
平时考核的基本程序是：
_．一岗一要求。各考核单位对公务员定岗定责。围绕市局考核制度的深化和完善，逐步形成切合公务员岗位实际的考核指标体系。认真抓好公务员履行岗位职责、完成目标任务和领导交办事项的每月工作记实。有条件的分局、工商所应使用工商所综合管理系统软件，试行网上考评。
_．一月一讲评。月底前，各考核单位要结合市局“网上局务会”的要求，在综合本单位公务员工作月记的基础上，召开月度例会，由考核单位主管负责人进行讲评。
_、一季一考核。季度末，各考核单位在月度讲评的基础上，进行季度考核，主管负责人作出季度考核评价。季度考核评价分“好、较好、一般、差”四种。其中“好”的评价最多控制在本单位总人数的三分之一以内。
平时考核结果的使用，根据上级和市局的有关规定执行。
各考核单位对本单位公务员的岗位要求、月度讲评、季度考核情况应做好书面登记，重点登记相应的出勤、过错与失误、创新与贡献奖励等情况，以及季度考核评价，作为年度考核的重要依据。
四、年度考核。
年度考核以平时考核为基础。年度考核根据不同职务层次，分类进行。
年度考核的基本程序是：
_．个人自评。被考核公务员按照职位职责和有关要求进行总结，填写《公务员年度考核登记表》。衡量平时考核结果，提出自评等次意见。
_．考核单位内部交流、互评、推优。考核单位召开内部会议，组织全体干部交流、互评、推优。在此基础上，主管负责人结合平时考核结果，并征求监察室等部门的意见，提出本单位副职及以下干部优秀等次候选者名单，以及基本称职或不称职等次的建议名单。优秀等次候选者名单应在平时考核成绩突出、季度考核获“好”的评价较多的人员中产生。存在《基本称职、不称职等次确定标准》中的情况，即使情节较轻，一般也不得列入优秀等次候选者名单。优秀等次本文来源：文秘站 候选者人数控制在本单位总人数的__%以内。考核单位人数较少，按__%比例计算不足_名的，可以报_名。
_．述职述廉和工作展示。分不同职务层次进行：
处室、分局主管负责人在市局机关大会述职述廉；
处室、分局副职在市局政务网述职述廉，展示业绩；
处室、分局副职以下干部优秀等次候选者在市局政务网展示个人工作业绩。
_．民主测评。召开有市局机关全体干部、分局副科（所）长以上干部参加的市局机关大会，组织开展对市局处室、分局正副职、机关全体公务员和分局副科（所）长以上干部的民主测评。民主测评与述职述廉等相关工作同时进行。
分局及越城分局下属工商所召开本单位全体干部会议，组织开展相应的民主测评。
《年度考核测评表》见附件三。
民主测评结果参照××组______号通知的有关方法进行量化计分，具体如下：得分=“好”票数×_+“较好”票数×_+“一般”票数×_._+“差”票数×（-_._）×__÷总有效票数。
对分局副科（所）长以上干部的民主测评，按市局机关大会和分局及工商所干部大会民主测评结果进行复合计分，其中市局机关大会民主测评计分占__%。
民主测评结果由考核委员会分别反馈给考核单位主管负责人。主管负责人逐一向本单位干部反馈。
对民主测评得分最后的处室、分局正副职和副职以下（不含副职，下同）干部，对照《基本称职、不称职等次确定标准》，查有实据的，由考核委员会责成所在考核单位提出意见，将其考核等次确定为基本称职或不称职。对连续两年民主测评得分最后的，要谈话提醒或调整岗位。
_．主管负责人提出考核等次意见。考核单位主管负责人依据考核委员会反馈的本单位优秀等次候选人的民主测评结果，提出考核等次的意见，其中优秀等次人数不超过本单位总人数的__%。
_．考核委员会审定考核等次。考核单位主管负责人中的优秀等次人员，原则上在先进单位中产生。但考核单位主管负责人的民主测评得分居后三位的除外。
考核单位副职的优秀等次人员在民主测评得分较高的副职人员中产生，由考核委员会按不多于考核单位副职总人数的__%审定。同一考核单位的副职中，一般最多确定_名为优秀等次。
考核单位副职以下干部的优秀等次人数，控制在副职以下干部总人数的__%左右。在市局____年度公务员考核优秀等次分配的限额（其中包含副职优秀等次人员，包含两个处室共享优秀等次名额）以内，按民主测评计分从高分到低分择定优秀等次名单。同一考核单位副职及以下干部中优秀等次人员一般不低于考核单位人数的__%。
考核委员会同时审定基本称职、不称职等次名单。
_．公示优秀等次名单。对公示期间有反映的，要及时核实。对确实不符合条件的，必须重新确定考核等次。
对确定为基本称职或不称职的，要 将考核事实书面通知本人，并告知可在规定的时限内提出复核、申诉。
年度考核结果的使用，按照××省公务员考核实施细则（试行）的规定处理。
五、考核委员会。
市局设立考核委员会，由局领导，机关党委、办公室、人教处、监察室、法规处负责人和公务员代表组成。公务员代表由各考核单位提名，经民主推选产生，以得票高的当选。____年当选名单如下：丁海荣、王建、阮军根、洪晓康、郭玲、赵建忠。
考核委员会的职责是：
（一）依据有关规定制定本局年度考核实施办法；
（二）组织、指导、监督本局年度考核工作；
（三）审核考核单位主管负责人写出的考核评语及提出的考核等次意见；
（四）审核公务员对考核结果不服的复核申请。
六、市局监察室全程参与和监督公务员日常考核、年度考核，及时反馈与公务员考核有关的有效投诉等信息，对优秀等次候选人的推荐提出意见。
公务员聘任制是指机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则，通过签定聘任合同来任用公务员的一种任职方式，这是对公务员制度的完善，也是一种创新。现就政府机关如何实行公务员聘任制谈谈个人的一些建议：
一、明确聘任制的适用范围
聘任制适用于两类职位：一是专业性较强的职位。这类职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面，包括领导职位和非领导职位。其特点是与机关的优质高效运行密不可分，而且要求具备较高的经过一定时间的专门学习才能掌握的专门知识技能。二是辅职位。这类职位事务性强，在机关工作中处于辅助地位，如书记员、资料管理、文件分发、数据录入等方面的职位。这部分工作的社会通用性较强，可与人才市场相衔接，具有用人成本低、效率高的优势。
二、聘任人选的产生方式
根据公务员法第96条规定，机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘参照公务员考试录用的程序进行；直接选聘是与符合条件的人员直接签定聘任合同。两种方式都要坚持公开、平等、竞争、择优的用人原则。
三、科学定编设岗
实行公务员聘任制，必须在编制限额和工资经费限额内。因此，推行公务员聘任制管理，科学定编设岗是前提和保证。定编设岗要适应市场经济的要求，从人力资源合理配置的高度，围绕单位的发展中心和整体目标进行认真研讨。
在公务员聘任岗位设置上，主要依据政府机关的工作任务、工作性质、技术要求、需求层次、单位规模、工资总额和编制等因素。同时还应把握两个原则：一是精简效能原则，设置少量岗位即可满足工作需要的，不多设岗位。二是科学合理原则，要从社会效益和经济效益两个方面出发，对单位聘任制公务员编制和相关工作总量进行分解，定编数量是否合适、职责分解与其工作负荷和责任轻重是否相称都是衡量设岗方案科学与否的重要标准。
四、完善聘用程序，健全聘任规程
第一，严格实行按需设岗。政府机关新补充聘任制公务员，必须在核定的聘任制公务员编制数范围内进行，不得突破核定编制数额。补充聘任制公务员应由用人单位根据工作需要向政府人事部门提出意见，人事部门根据单位意见及其岗位工作特点进行调查、权衡后予以确定。
第二，严格聘任程序。完整、配套、规范的操作程序，是实现合约目标、维护双方权益、避免歧义纠纷的必要手段。在聘任程序上可采取以下步骤：公布空缺岗位及其职责、聘用条件、工资待遇等事项；应聘人员申请应聘；对应聘人员的资格条件进行初审；对通过初审的应聘人员进行考试或考核，根据结果择优提出并决定拟聘人员；聘用单位与受聘人员签订聘用合同。
第三，加强聘任制公务员的监管。为了稳步推行聘任制，公务员法规定了加强监督管理的措施。如实行聘任制需经省级以上公务员主管部门批准；聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。
五、聘任合同的签订及合同内容
公务员法中有关公务员管理的一般原则和制度精神适用于聘任制公务员的管理。此外，公务员法中有些不受任用方式限制和影响的具体规定也适用于聘任制公务员，如公务员法中规定的公务员的义务权利、奖励纪律等。但是，对聘任制公务员的具体管理主要还是依据聘任合同进行，聘任合同可以对聘任制公务员管理的内容进行约定。签订聘任合同应当坚持平等自愿、协商一致的原则，采取书面形式进行。非书面的聘任合同无效。聘任合同应当具备以下几个必备条款：一是合同期限，聘任合同期限为一年至五年，不能短于一年。具体合同规定期限为几年，由机关根据工作需要确定，也可以由公务员和机关在规定的期限协商确定；二是职位及其职责要求，这是聘任合同的核心条款，是对公务员设定的义务条款，没有职位及其职责要求的规定，公务员的义务就处于不明确的状态，无法履行合同；三是工资、福利、保险待遇，聘任制公务员的工资实行协议工资制，由受聘公务员与机关按照有关规定，通过协商，达成一致意见后确定。四是违约责任。此外，聘任合同还可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。当然，在聘任合同中约定试用期，并不是强制性规定，当事人双方可以约定，也可以不约定。
六、建立业绩评价体系，加强岗位绩效考核
目前的公务员考核，普遍存在考核缺乏明确的目的，仅仅是为了考核而进行考核，这样做的结果通常使考核流于形式，起不到激励约束作用。公务员聘任管理，考核有了明确定位，即考核结果作为公务员续聘、解聘或者调整岗位、薪资的重要依据。因此，建立公务员绩效考核体系，加强岗位绩效考核是公务员聘任制顺利运行的重要保证。岗位绩效考核就是要通过收集、分析、评价聘任制公务员在其工作岗位的工作表现和工作成果，实现公务员工作业绩客观、科学、公正地考评，从而公平处理公务员的待遇、续聘、解聘等问题。建立以定量考核为主的业绩评价系统，依据人力资源规范管理的目标和职位序列要求，对岗位进行分类。在岗位分析和研究的基础上，相应制定“岗位说明书”，说明书要对不同的岗位目标、任职要求、职责范围、行为规范进行详细说明。考核的内容应当与岗位的实际需要相符合，并区分优秀、称职、基本称职、不称职不同等级的具体行为。此外，也可采用实行领导考核与群众评议相结合、考核工作实绩与考核工作态度相统一的综合考评的办法，采取“个人述职、量化打分、综合评估”等步骤实施，最后按得分确定不同等次。
七、改革分配办法，实行协议工资制
收入分配是否合理，直接关系到聘用制公务员的经济利益，也关系到公务员聘任管理改革的成功与否。工资作为物质利益的主要体现形式，也是调动聘任制公务员积极性的主要手段。对聘任制公务员采用协议工资制，实现工资报酬由档
案工资向以岗定酬的转变。在协议工资实际操作中，工资数额应完全取决于劳动关系双方的意愿，在劳动力人才市场交易法则的指导下，由聘用单位根据其工作岗位的性质、工作量大小、工作难易程度等因素与其协商确定，并在聘用合同中予以明确。其基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和住房公积金等应按国家和地方关于机关公务员的标准执行。采取协议工资形式确定聘任制公务员的待遇，不仅切合实际，又灵活简便，还可每年进行调整，具有较强的实用性。
关键词：公务员；引咎辞职制度；实践
“连续两年考核不称职将被辞退”，2005年公务员法一经推出，一片哗然。
公务员法中，包括公务员录用、考核、惩戒、福利保险等一系列新制度，被以法律形式得以确立，这部从2006年1月1日起施行的法律，是建国50多年来中国第一部干部人事管理的综合性法律，里程碑意义不言而喻。
然而之后数年，公务员改革的步调开始放缓，“铁饭碗”变成“金饭碗”，考公务员热持续升温，一个职位近万人赴考。不可否认，相对于中小企业员工“蜗居”的生活现状以及随时面临的失业风险，公务员福利待遇相对较好，对于多数人而言，依然有着无法抗拒的吸引力。
如何建立“能进能出、能上能下”的公务员制度，当公务员考试进入第三个十年，赞扬与改革的呼声并存。
一、我国公务员引咎辞职制度的问题
（1）我国“官本位”观念影响深远。我国“官本位”的观念根深蒂固，大多数人把从事公务员当作一生最大的追求，缺乏面对社会竞争压力、主动搏击市场风险的勇气，公务员在主观上缺乏积极性。
（2）公务员退出法规不健全，执法操作程序欠规范。我国公务员退出制度，触及面广，涉及公务员切身利益，比较敏感。辞退的情形适用范围狭窄，现有规定过于宽松。公务员自觉适用引咎辞职的普遍性不够。公务员调任或转任至其他单位任职（领导职务），产生变相安排干部之嫌，成为接收单位所诟病。公务员法律的执行存在执行不力和避重就轻问题，比如，以辞职代替辞退，以辞退代替开除，以提前退休代替辞退等，而且辞职、辞退程序繁杂、费时费力，破坏政府工作效率，社会关系复杂，开除变辞退或提前退休，辞退则变不退。
（3）公务员录取和聘任缺失公平竞争。公务员初次录用考试缺失公平。我国每年选用一批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才充实公务员。但录用中，一些人员没有经过严格选拔，个别甚至违反规定，一些素质低劣的人混入公务员队伍。选拔面试随意性大，标准不统一。公务员分流渠道不畅。我国政企分开、政事分离逐步到位，行政安置、计划调拨交流干部已经不合时宜，而由市场体制实现人才合理流动的机制尚未形成，机关党政干部与其他群体间交流的渠道狭窄，客观上影响了公务员的退出。公务员竞争上岗，没完全打破论资排辈，公平竞争力度有限。一些公务员不在业绩上下功夫，而专门靠讲假话、大话、空话骗取领导信任而被提拔重用。
（4）公务员考核机制流于形式。我国公务员考核制度有必要改进。我国公务员主要在行政机关内部考核、测评，缺乏社会化评价和公众评判考核机制形同虚设，未明确规范各考核主体在各个考核环节负何种责任以及履行职责后的奖惩。在考核实践中，考核主体或碍于面子或与考核客体有私交，考核客体轻松过关，考核流于形式。考核的内容不分类别等，各级别公务员一起考核，难分优劣。无具体考绩过程，亦无具体执行细则出台，考核中无法考核工作实绩。有些为了达到连续三年优秀普升一级工资，轮流坐庄当优秀，考核结果缺乏客观公正性。
（5）公务员引咎辞职制度不畅通。公务员退出渠道不宽阔，形式较为单一。我国公务员现行的退出口径仅有辞职、辞退、退休和开除，但实际中只有退休正常运用执行，其他执行甚少或是难以执行。公务员被录用后只要不犯大错误，可以安稳干到退休。即使犯了错误，可以大事化小，小事化了。只有所犯错误社会影响严重时，才会给以较重行政处分。这造成作风严重，同时带来公务员队伍出口不畅。不断进入新公务员，同时使不适合的人出去，我国才有活力。通过辞职、辞退、退休制度畅通“出口”，我国公务员队伍的出口比例差。
二、公务员引咎辞职制度的对策
畅通出口、增强活力，关键在于以推进干部能上能下、能进能出的公务员引咎辞职制度，面向社会，接轨市场，构建“开放式”的行政系统。对于我国公务员引咎辞职制度中存在的问题，我们有以下一些建议：
（一）完善公务员聘任制度
（1）设立专门机构来为聘任制公务员提供权利保护。聘任制公务员的“契约式”身份，使其与委任制公务员相比，对自身权利的保障意识更加明显，像英国、法国都设有专门机构来处理聘任制公务员薪酬、福利、休假等方面的一些纠纷。我国公务员法中虽规定了聘任制公务员可以对聘任合同中的人事争议问题申请仲裁及提讼，但是对于一些机关先设的区别于委任制公务员的诸多规定却并没有发言权利。同时，由于任期的有限性，聘任制公务员在自己的权益未得到维护或者感觉自己被不平等对待时，更容易在行为上出现更明显的短期化倾向，有更强烈的将手中权力“折现”的动力。
（2）公务员是一个特殊的群体，他们代表政府行使职能，直接为人民服务。其执行力、能力和服务的态度和意识如何，实现了什么样的效果，该不该得到奖励，自然是被服务者社会和人民最有发言权。只有让更多的人全面、深入了解聘任制，加大民主参与和监督力度，增强与聘任制公务员和机关的良性互动，才能真正地推进新制度的施行和完善。因此，在其试行阶段，更应该注重信息的及时公开，接受外界监督；在聘任制公务员评价上多参考民主评议的意见，通过多方沟通来探寻解决问题的方法，切忌闭门造车。
（3）立足本地区实际情况，科学理性试行聘任制。介于公务员岗位不同，其产生的方式也不尽行同，选任、委任和聘任都要依据具体实践，使用最适合的方式。公务员法明确了聘任制公务员的范围，聘任制公务员主要是吸引专业人才，聘任的范围是极其有限的，还远不能实现能者上，庸者下的功能，切忌将聘任制变成一聘定终生的作秀式改革。我们目前能够做的就是通过不断地试点实践来调整各种任用方式的比例，使其实现效益最大化。而不是迫于领导的压力，亦或是为了“赶时髦”，要政绩，不加分析地盲目推行公务员聘任制，为博取公众眼球和舆论关注，而忘记了改革最初的目的。
（二）健全公务员引咎辞职制度体系
健全我国公务员保障体制，公务员保障体系社会化。改革公务员保障体制，把公务员的退休金纳入养老保险的框架，为公务员的退出提供保障。改革公务员退休制度，拓宽公务员退出主渠道。根据各地实际、各层级要求、各岗位情况，针对性地提出退休年龄。对体力、精力要求较高的基层公务员适当提前退休年龄，对经验积累要求较高的机关公务员推后退休年龄，对知识更新较快的岗位采用聘任制。依据公务员法规，结合我国公务员队伍实际，健全以任期制为核心，公务员正常更替、适度淘汰、职务免除为基本内容的制度体系。引入优胜劣汰机制，提高选拔公务员工作水平。
参考文献：
【关键词】公务员 绩效考核 分类分等
【中图分类号】D630.33 【文献标识码】A
自从《国家公务员考核暂行规定》（人核发[1994]4号）颁行以来，公务员绩效考核作为一项制度不断深入发展，并且在不断总结经验的基础之上，公务员绩效考核逐步走向规范化。经过近20年的实践和完善，从开始在各地的实践基础之上借鉴采用企业和国外绩效考核方法，到后来不断改进甚至有所创新，绩效考核的框架和改革思路越来越贴近实际，但是在具体操作层面仍然存在一些问题。
当前公务员绩效考核的框架思路
公务员绩效考核建立在中央统一框架的指导之下，由地方自主组织进行绩效考核，在这一思路指导下，各个层级的政府部门都建立了绩效考核体系。随着改革的深入，分类分层分级与量化成为指导改革的重要理念，在此基础之上，公务员绩效考核的形式、内容和结果运用不断细化。
中央统一框架指导下的地方自主改革。自1994年开始，中央先后公务员绩效考核的一系列通用规范，对公务员考核的内容和标准、方法和程序、结果的使用以及考核的机构进行了规定，以此指导中央部门和地府部门推行的公务员绩效考核程序化和制度化。中央各部门和地方政府部门根据自身情况，先后运用企业中的各种绩效考核方法，比如平衡记分卡、360绩效考核、目标考核、关键绩效指标等方法，结合考核的德能勤绩廉的内容和通用的考核标准，制定具体详细的指标体系，形成了具有个性的部门考核标准和针对每个具体岗位的绩效考核指标体系。中央和地方政府部门的公务员考核虽然有统一的框架，但是不同层级的部门系统内并未形成统一的考核体系，而是各个层级部门均有自己的考核体系，由此形成考核碎片化特征。
绩效考核评估体系的分类分层分级与量化。随着公务员制度改革的深入和完善，公务员职位分类和改革也不断深化，经过多年的绩效改革实践，通用考核的有效性亟需改进。绩效改进的路径依赖仍然是基于统一的考核框架而提高其针对性，因而绩效考核向分类分层分级的指标体系细化，从“均码考核”向“量体考核”转变，与各部门的性质、岗位性质、管理层级以及行业性质相结合，通过考察公务员的行为、思想和态度，并以量化评分的指标体系形式确定公务员的得分，因而分类分层分级和量化成为形式科学的考核方法，加大了考核的可操作性和准确性。以能级考核和标准量表为基础的量化考核体现了一定的考核导向，尽管采用了绩效考核软件辅助测评，但是量化评分基础上的考核程序繁琐，更关键的问题在于评价结果的主观性在很大程度上影响甚至替代了过程的客观性，因而定性与定量相结合的考核仍需要不断深化。
平时考核与年度考核的权重比例式结合。公务员绩效考核是在干部考核和岗位责任制的基础上发展而来，而公务员法规定公务员的考核包括平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础。《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》规定，“定期考核以平时考核为基础”，“定期考核采取年度考核的方式”。由于定期考核通常是在年末进行，所以最初各个部门的考核非常重视年度考核，制定了每个部门的年度绩效考核量表。作为一种策略工具，中央强化了平时考核在改进公共服务的作用，通过平时考核强化公务员的服务意识，由年度总结算总账和奖罚转变为由平时考核增量累积为年度考核结果或在整个考核中占很大比例。平时考核是阶段性考核的一种形式，有的是按季、月或周进行考核，这在一定程度上增强了年度考核的准确性和可操作性，也在一定程度上制约了部门领导将绩效考核作为政治策略工具的可能性。
考核内容的基本框架固定。公务员绩效考核的内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，并且在能力的通用标准作出了明确规定。“德”的考核要点在与公务员具有三重属性，一是党管干部原则下对党的忠诚，二是政府政策的执行者，三是公务员个人的品质，因而政治忠诚、职业道德和个人品德是考核的要点。“能”的考核要点是公务员通用能力标准框架中规定的九项能力。“勤”的考核在于工作的积极性和纪律性，量化的方向通常是工作态度和出勤率。“绩”的考核点在于工作的履职和完成考察。“廉”的考核在于公务员对国家的操守和个人自身的操守。这些方面的考核都要基于公务员个人的行为、态度和思想进行量化评定，但是很多标准是无法量化的，仍然需要进行定性观察才能得出相应的结论，即便勉强进行量化，也会因为考核的无效性而失去作用，尤其是如何评价道德是量化考核的难点。
考核结果的运用与激励和惩罚相结合。考核结果的档次通常与激励和惩罚联系在一起，对于称职和优秀的公务员而言，通常会获得行政奖励或其他方面的待遇，或者在增加工资、职务和级别晋升以及评优方面获得优先机会。对于基本称职或不称职的公务员，惩罚措施通常是诫勉或调离岗位。考核制度的最主要功能在于查验一年的工作情况和工作成果，但是由于缺乏对考核数据细分和处理以及成本不足问题，导致绩效考核中发现的公务员能力不足和能力差距无法与培训制度、晋升制度和薪酬制度实现无缝隙衔接，而是只作为一种年度结果被束之高阁。
公务员绩效考核存在的深层次问题和原因
公务员绩效考核一方面是不断深化改革，一方面仍然存在形式主义和走过场的难题，这在一定程度上说明绩效考核存在一定的深层次问题，这里面既包括思想意识层面的问题，也包括制度设计和现实困境的问题。
考核意识淡薄与集体温情主义的消解。绩效考核存在不重视和走过场的问题一方面是因为考核意识淡薄。领导不重视或可能认为绩效考核是一种策略工具或方法，用来佐证自己主观判断，因而会放松考核；下级不重视，认为考核结果好坏由领导决定，考核的过程是走过场，因而会消极应对考核；负责考核的部门则因为搜集数据的成本或精力问题而直接按上级授意进行考核；在考核标准的制定方面，由于每位领导干部所在的部门性质、岗位性质和领导职责不同，考核的内容和标准缺乏统一性，因而在具体应用时会变得虚化。另一方面是人情关系和集体温情主义的影响。由于工作关系的缘故，同事之间或多或少存在合作关系，彼此之间需要相互依赖，“面子”和“圈子”是需要维护的，并且许多量化标准仍需依据考核者的主观判断，因而主观印象和人情关系会影响到考核的客观性。
绩效考核成本的考量。绩效考核往往需要考核部门负责组织和进行数据整理统计，全体公务员参与，购买绩效考核电子系统或软件，而且每年平时考核组织次数较多，如果要想获得精准的数据，就要花费大量的时间和精力。再加上整个考核过程具有神秘性和保密性，公务员自身会产生抵触心理，进而会采用各种策略方法进行消极应对，因此绩效考核的复杂性和繁琐性在一定程度上催生了考核的简洁性。由此，绩效考核的精密性与考核对象追求的简便性之间便产生了一定的张力，量表考核的精确性会因考核对象的消极应对而丧失，而考核对象追求的简便性则会被领导者的外部观察考核所取代，那么整个考核就会流于形式，成为浪费时间和精力的一项日常活动。
考核结果的制度关联性缺乏制度刚性约束。绩效考核虽然已经成为政府部门普遍通用的一种考核方式，但是考核的过程和结果仍与考核的设计初衷存在很大的差距。在考核的结果运用方面，虽然相关法律规章要求考核结果要与评优、晋升和奖金挂钩，比如《公务员法》第三十七条规定，“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”。但是在实际应用时，部门人员相互熟识，而且由于工作关系和人情关系，使绩效考核流于形式，激励的效果由此大打折扣。在绩效考核的惩罚激励中，虽然有降职的规定，但是在具体操作中一般只限于对犯有严重错误的公务员进行处理，而对那些不求有功但求无过的公务员则缺乏一定的约束，从而使大多数人在考核中处于称职档次中，而对基本称职或不称职的干部，基于公务员队伍建设和培养成本的考虑，往往会采取其他方式继续任用，这种激励的弱化在很大程度上消解了绩效考核的制度刚性。
结果性考核指标与过程性考核指标的混杂。在绩效考核过程中，有的考核适用于结果性考核，重点关注结果而忽略过程，比如出勤率、发表文章数等量化性较强的指标，属于达标性考核，而过程性考核则重点关注的是服务质量、品行道德等关键性指标，属于验证性考核。在指标体系设计过程中，为避免实现统一量化可能会将二者混淆，从而造成考核失效。在平时考核中，更注重的是过程性考核，直接关系到服务的质量和效率，而在年度考核中，则是对平时考核过程的累积加总。在实际操作中，平时考核与年终考核的形式和过程需要各有侧重和选择，而不是平时考核与年终考核都使用同一套指标体系。由于过程性考核指标体系的设计比结果性考核的指标设计更难以量化，因而在平时考核和年终考核时应进行区分。
考核指标体系的整体制度设计存在偏差。考核指标体系的整体制度设计缺失主要表现在在考核标准的制定方面、考核关注层面以及考核的制度配套方面。在考核标准的制定方面，公务员考核指标体系大多数是根据部门要求和岗位需求而制定，很少或根本就没有服务对象或公众的评价，而只是由上级考核组或领导负责。考核者与考核对象之间缺乏对目标、计划和标准的沟通交流，造成考核的个性化特征与职业规范之间存在一定差距，目标的确定、验证和沟通存在一定的偏差。在考核关注层面方面，大多数考核体系关注的岗位，重在考察个人，致使对个人、部门和社会的评价比例出现一定的失衡。在考核的制度配套方面，注重采用先进的绩效考评工具而忽视制度设计，忽视制度合力的作用。比如在与奖励制度挂钩方面，奖励的范围狭窄，奖励的形式和奖励的时间不当，会导致产生恶性竞争或奖励失效。
考核激励的现实性困境。在公务员呈金字塔型的晋升结构中，受职位数量的限制，注定绝大数人要在基层职务中奉献。《公务员职务任免与职务升降规定》指出，在具备学历条件的基础上，晋升乡科级副职领导职务的，应当担任科员级职务三年以上。乡科级干部从副职升到正职往往还需要经历很多隐形台阶，这些台阶虽然能够提升干部能力，但是也会极大消耗工作热情。对于县处级干部而言，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：提任县（处）级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历；一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历；由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上。由此可以看出，公务员的晋升竞争非常激烈，而晋升的前途渺茫在很大程度上影响公务员工作热情和积极性，绩效考核的激励功能因此会消解。
公务员绩效考核的完善探索与方向
公务员绩效考核存在的问题在很大程度上是制度设计的问题，因此对绩效考核的顶层制度设计和底层制度设计都至关重要，关键的要点在于通过制度刚性设计强化考核的动力，用制度进行考核，而不是根据人情考核。由此，公务员绩效考核制度完善应注重以下几个方面：
公务员绩效考核的框架既要关注过程性考核，也要关注结果性考核。对平时考核和定期考核的内容和过程进行功能的程序性规定。定期考核关注的是过程，而定期考核关注的结果。一方面，平时考核重在收集绩效数据，由其他评价主体进行评价，而定期考核重在评价考核对象，由考核对象进行自述和考核组对其进行评价。另一方面，平时考核重在考察提供服务的质量和数量，定期考核重在对考核对象的整体工作状况进行评价。为了实现以上目标，需要对平时考核和定期考核的内容进行分类。在这一思路下，需要进行科学合理的设计，简化平时考核的内容，减少考核对象的平时考核工作量，所有人员只在年末或定期考核中才会进行总结评价，其他任务则由专业的考核人员负责完成，最终降低考核成本。
强化考核的激励和约束机制的制度刚性。从考核的激励层面来说，考核与工资、津贴奖金、行政奖励、晋升、培训和其他待遇的关联性制度设计需要继续细化分类，比如工资、津贴奖金和行政奖励等物质激励的设计应发挥长效作用，而不是按次或年度奖励。对于晋升、培训和政治待遇等机会性激励则可以按照累积结果进行设计，达到一定的分数或等次就可以享受优先资格。从考核的约束层面来说，诫勉和调离岗位等处罚应当与平时考核结合在一起，而不是年终算总账，一评定去留，发现问题解决问题，及时纠正问题才是考核的目的。除了现有的考核的激励和约束措施外，还应增强与培训和晋升制度的关联设计，通过细化与培训制度和晋升制度的关联，增强考核的科学性。
考核标准的制定注重上下级的交流沟通和依据职业规范的科学性设计。绩效考核的程序和内容需要根据上级政府、本部门和本系统的目标进行优化调整，在原有的框架基础上进行调适，在绩效考核的导向方面进行设计，注重与上下级的交流沟通，依据职业规范进行科学化设计。首先，考核指标体系的确定应注重与下级的交流沟通，尤其是在目标、计划和考核标准方面，通过上下级的交流达成一致，并就出现的问题进行及时化解。绩效考核目标和标准要求的设定过高或过低都会挫伤工作积极性，因而注重上下级的交流沟通是制定考核标准的重要依据。其次，考核指标体系确定的另一个依据是职业规范的科学化设计。只规定考核纲目会难以进行考核，而规定的过于细化则会限制工作积极性，因此，通过对平时考核的模块化设计来把握考核指标体系的灵活性仍需要把握好原则与标准的关系。岗位职责和工作分析的设计应以职业规范为导向，而避免以个性化特征为导向，对达标性考核和验证性考核进行区分，增强考核的科学性。
程序性制度设计和结构性设计提升考核规范性。考核的程序性制度设计是指对平时考核和定期考核进行优化，改变原有的比例式设计强化平时考核的基础性地位，定期考核应包含平时考核以及其他考核，合理确定平时考核和定期考核结构、内容及方法，由平时考核与其他考核结合得出定期考核的结果，避免由定期考核与平时考核各自占一定权重比例决定最终绩效。结构性设计则是指平时考核与定期考核的内容模块化，简单易行，由数据对考核的指标进行支撑，避免使用主观臆断或评价的方式进行打分。利用程序和结构的设计确立制度公平和制度刚性，使程序设计最终转化为公平性，结构设计转化为结果优势。
一、 基本情况
***镇2008-2012年新招录公务员共5名，他们的基本情况（表略）。里镇这五年新录用的公务员中，戴丹同志（2010年新招录公务员）于2013年2月转任至市纪委工作。
二、 基本管理。
***镇对新招录公务员，注重培养和发展，组织他们统一参加市人社局统一组织的初任培训和其他各类培训，让其尽快适应新环境。针对新录用公务员没有基层工作经验的特点，我们按照上级规定，把新进公务员安排到有关村进行为期一年的挂职锻炼，挂职期满后再安排具体工作。之后，再根据机关内部岗位特点和公务员个人自身特点，对新录用公务员进行内部轮岗，在多个岗位上锻炼和提升，从而提高各方面的能力素质。
我镇还定期组织新录用公务员参加业务培训、廉政讲座等，对其政治素质、职业道德、履职能力、工作作风等方面进行培养教育；试用期满，我镇安排对新录用公务员的德、能、勤、绩、廉进行全面考核。试用期所参加的培训内容及结果计入考核内容。考核合格的人员，按照相关规定任职定级。
我们还鼓励新录用公务员在职参加学历学位的继续教育；本镇组织人事部门定期组织新录用公务参加培训，使新录用公务员牢固树立“政治坚定、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正”的行为规范、树立“热爱祖国、忠于人民、求真务实、开拓创新、顾全大局、团结协作、恪尽职守、廉洁奉公”的公务员精神，努力打造一支勤政为民、办事高效、公正廉洁的年轻公务员队伍。
三、 通过自身努力和单位培养下，一部分青年公务员已经得到了自我提升和发展，走上了领导岗位。
四、 问题和建议。主要对乡镇新公务员招录以及招录后培养发展中存在的问题以及建议。
建议增加对公务员的培训工作的指导性规定。作为公务员考核内容，公务员培训需要进一步规范量化，进而提高公务员学习的积极性，努力提高他们的思想政治素质，科学文化水平和依法办事能力，使广大公务员牢固树立全心全意为人民服务的思想，不断改造自己的世界观、人生观、价值观，不断提高他们贯彻执行党的路线、方针、政策的努力以及依法从政的能力。
关键词：SSM 公务员 绩效考核 指标体系
绩效管理的核心是绩效考核，绩效考核指标反映的是考核内容，即从哪些方面来对绩效进行考核，是不是所有工作都需要考核，是不是时时都需要考核，如何进行考核。所以绩效考核指标的设计科学与否关系到考核的结果是否准确，影响到绩效管理的有效性和考核对象的公平感，也能在很大程度上推动行政机关尽快对社会公众的需求做出反应，提供优质高效的公共产品和服务。本文基于公务员绩效考核指标体系设计展开探讨，以人事部门的教育培训岗位为切入点，着力将软系统方法论（SSM）的分析方法引入到公务员绩效考核指标体系设计当中，以完善公务员绩效考核制度的科学性和合理性。
一、公务员绩效考核指标体系存在的问题
根据《中华人民共和国公务员法》和《公务员考核规定（试行）》，我国对公务员的考核涵盖德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。虽然《公务员考核规定（试行）》对这五个考核方面做出了解释，但是依然过于笼统，指导作用不强，公务员绩效考核指标体系的不健全，表现在以下几个方面：
1.考核指标过于笼统，缺乏具体性和针对性。首先，考核指标“德、能、勤、绩、廉”这五个一级指标的层次划分不够，指标要素笼统、模糊。其次，公务员按照职位类别可分为综合管理类、行政执法类、专业技术类等，各类公务员从事的工作岗位在工作性质、特点、内容等方面存在一定的差距，对他们的绩效考核标准应有所不同。然而，现实情况是对所有的公务员都采用相同的考核内容，考核指标缺乏具体性和针对性。
2.考核指标不够量化，可操作性不强。我国公务员考核虽然明确强调采用定性和定量相结合的原则，但在实际考核中，考核指标“德、能、勤、绩、廉”主要采用个人述职和民主评议法，属于定性分析方法，缺乏可量化的数据进行分析。一般而言，考核指标应力求细致、量化、全面，程序设计科学，避免随意性和片面性，客观、公正地评价考核对象的真实工作实绩和工作表现，让被考核者信服和持续改进工作业绩。
3.考核指标与实际岗位工作相脱节。目前很多行政机关对公务员的考核采用相同的考核内容“德、能、勤、绩、廉”和标准“优秀、称职、基本称职、不称职”，没有基于岗位职责制定具体的、有针对性的绩效考核指标，致使对公务员的绩效考核指标与实际工作内容相脱节，无法发挥绩效考核的杠杆作用，因此岗位分析是分解提炼公务员绩效考核指标的基础。公务员的个人绩效考核指标，应在分解提炼部门绩效考核指标的基础上，再结合个人的具体岗位职责分解细化出来。
二、运用SSM分析法分解提炼绩效考核指标的方法
SSM（Soft System Methodology）是由Checkland教授等在1972年提出，从系统的角度来认知和处理复杂问题的方法。SSM能将系统面对的软因素（政治、文化、人类行为）和复杂环境，逐步逐层地进行剖析，然后提出逻辑合理和现实可行的解决方案，至今，SSM日益成为分析和诊断复杂问题的有效工具。SSM的核心是任何一个被分析对象都可以从三个问题——为什么做（why）、做什么（what）和怎样做（how）入手，通过概念模型的构建细化必要的行为，逐层分析明确“做什么-怎么做-为什么做”三个核心问题，直到绩效考核指标（产出指标、效率指标、效果指标）可以直接和清晰的定义，通过和各方利益相关者讨论，达成共识，进而形成逻辑严谨、系统全面的绩效考核指标体系。
利用SSM方法设计公务员实际工作岗位的绩效考核指标，具体过程如下：（1）收集与岗位相关的资料信息，明确岗位职责。可以从岗位说明书、组织机构文字材料、工作日志、工作总结等方面收集查找关于岗位描述的信息资料，进而明确岗位职责。（2）针对具体的岗位职责，通过“做什么-怎么做-为什么做”的范式来重新描述，形成概念模型。（3）对每一个概念模型逐层展开，上一层的“做什么”与下一层的“为什么做”相关联，且每一层的步骤都是在回答上层步骤中的“怎样做”。（4）每一个步骤又可以分解成一系列子步骤，这些子步骤需在逻辑上保证上一步骤的实现，有些子步骤可能和现实行为有所不同，这时就需要与不同层面的利益相关者讨论，找出影响其绩效的关键行为。（5）重复第（3）和第（4）步骤，直到所有的步骤都可以按照产出、效率、效果等分类给出可测量的绩效考核指标。（6）不同绩效考核指标之间权重的分配，可以根据指标所处层面的不同位置判断指标重要性，层面越高则越重要。通过这样的方法，提炼单位里所有公务员工作岗位的绩效指标，以构建公务员的绩效考核指标体系。
三、运用SSM分析法分解提炼绩效考核指标的步骤
公务员的工作性质有如下特点：以脑力劳动为主、对自己的任务时间安排弹性大、工作过程难以监督、工作成果难以准确衡量、知识和技能的要求高。因此，公务员绩效考核指标的设置要结合公务员的工作特点，基于岗位职责以及所在部门职责，采取SSM分析法逐步逐层分解提炼绩效考核指标，从而构建更量化、更科学的公务员绩效考核指标体系。
下面以人事部门的“教育培训”岗位为例，介绍如何运用SSM分析法分解提炼其绩效考核指标：
第一步：收集大量关于“教育培训”岗位描述的信息和资料，了解到人事部门对该岗位的职责描述是“制定教育培训工作规划、计划和管理办法，并组织实施”。
第二步：明确表述“做什么-怎么做-为什么做”。即为了确保教育培训工作计划的制定和实施（Why），通过对培训计划制定、培训过程监控和培训效果评估（How），致力于确保年初制定计划的完成、培训过程顺利和培训效果良好（What）。
第三步：进一步回答第二步中的What“致力于确保年初制定计划的完成……”。通过一系列的步骤来表征如何实现。
第四步：测评。对第三步中的具体举措执行效果进行测评，分为两个层面，其中产出和效率关注内部或操作层面；另外效果是在战略层面关注产出的结果是否能到达目标。根据图1，形成可测量的绩效考核指标，如表1：
综上所述，SSM分析法适用于对那些目标和内部关系较为复杂的运行和管理系统展开科学有效的逻辑分析，是一种具有逻辑结构程序，并具备可操作性的分析工具。基于公务员实际工作岗位，采用SSM分析法分解提炼出来的绩效考核指标，更科学、更准确、更合理，而且容易被各级管理者所掌握，可操作性强，能较好地弥补目前公务员绩效考核中普遍存在的考核指标过于笼统含糊、与实际工作相关脱节、不够量化等不足。
参考文献
[1]孟溦，李强，刘文斌.基于3E理论构建科研机构评价指标体系[J].科学学研究，2007，25（5）：908-914
