时间：2022-02-04 09:15:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农地金融论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】农地流转；土地使用权抵押贷款；土地债券
1.基本概念与相关理论概述
1.1 农地流转与农地金融
农地流转指农民将自身的土地通过转租、转包、入股、换地等方式实现经营权的变更。所谓农地金融是指以土地产权的抵押作为获取信用的保证，使土地经营者获得发展所需的资金，解决土地经营者的资金短缺困难，以实现农业单位投入的产出增长。
1.2 农地使用权抵押
农地使用权抵押指农民以自身的土地使用权作为抵押物，向银行申请抵押，从而获得自身经营所需的资金并履行按时足额偿还借款的义务。由于农业自身的高风险性，银行一般不愿向农民提供信用贷款，而农民又无法向银行提供理想的抵押物。作为农民主要财产的土地，不仅具有较高的价值，而且因为土地的稀缺性，价值一般不会随时间而贬值，这恰好能满足银行所需抵押品的要求。
2.农地流转金融支持的必要性
农地流转，特别是农地使用权抵押，与金融支持是密不可分的。由于农地的资源稀缺性，其价值的货币衡量往往数目巨大，特别在人口剧增的情况下。这就使以农地使用权抵押为代表的农地流转所需的资金很大。同时，由于农地使用权抵押贷款往往与农业长期性投入相关，投入期限较长，无论是企业、个人还是政府财政都无法满足其资金的长期需求，在这种背景下，金融支持就成了农地流转的唯一选择。
通过e-views对1990～2010年的支农资金和第一产业产值的相关性分析可得，二者的相关性达到了0.85，建立二者的线性方程：
其中：nc表示农林牧渔总产值；zz表示支农资金总额。该式中变量的t检验和f检验都是显著的，可决系数也达到了0.732，能通过经济意义上的检验。可见，金融支持对以农地抵押为代表的农地流转有着明显的促进作用。
3.我国金融支持农地流转主要潜在制约因素分析
3.1 农地流转的支持金融机构缺失
金融机构要实现长期持续的农业支持，必须保证一定的赢利性，这就要求农地流转的支持金融机构将追求利润，或者至少是保本微利作为经营目标。
农信社在经过1996年的行社分离和国家注资消除部分历史包袱后，经营已经倾向商业化，目前已经基本实现亏损扭转，将原本具有双重属性的农地流转的金融支持业务交给商业化运作的农信社来负责，对农信社来说不仅会间接加重其运营成本、增加其资金运用风险，因此，从这个角度看，我国目前农地流转的支持金融机构是缺失的。建立符合农地流转规律、具有双重属性的金融机构是我国农地流转金融支持的当务之急。
3.2 农地流转的资金缺口大
（1）长期的“以农哺工”政策致使农业自身积累能力弱，无法完成农地投入的完全自身积累。
（2）农业生产回报率低，农民放弃经营土地。与第二、第三产业相比，我国农业的回报率偏低。在此背景下，越来越多的农村年轻劳动力放弃经营土地，开始进入经济发达的城市务工，从事第二、第三产业。这样，农村的大量土地要么交予家中的老人经营，要么闲置，为了获得更高的经济效益，该部分土地的流转需求相当旺盛，这就加大了对农地流转的金融资金的需求。
（3）农业自身的高风险性，农民贷款缺乏理想的抵押品。由于农业生产的对象受自然条件的影响很大，导致农业自身拥有很高的经营不稳定性。农业的高风险，农民贷款缺乏理想抵押品的条件下，使得追求利润的金融资金不愿涉足。
4.我国农地使用权流转金融支持的合理选择
4.1 我国农地使用权流转金融支持的选择
借鉴农地金融比较成功的国家、地区的经验，我认为目前国内流行的一种观点较合理：我国的农地抵押贷款由农业发展银行和农信社共同承担。具体说，由农发行作为主管机关来主管农地使用权的抵押贷款，并且负责发行土地债券，农村信用合作社作为农发行的基层机构来负责农地抵押贷款的发放、回收等具体的业务。
4.2 我国农地使用权流转金融支持模式的可行性
从我国金融支持农地流转的政策性和商业性入手，其资金来源主要有：
（1）财政部支农政策资金。土地抵押贷款有一定的政策性，目的又是促进我国农业发展，提高农民收入，优化财政支农资金的效率，那么财政性资金理应成为其资金的来源之一。政府可以将每年财政预算支出中的比如农业基本建设支出项资金，通过“农发行总行——农发行分支行——农信社土地抵押贷款部”发放到农民手中。由于农信社土地抵押贷款部的上级直接是农发行县级支行，而且该部门业务专一，在一定程度上可以避免财政支农资金被挪为它用。
（2）股金。合作性质是跟农业的自然特性紧密联系的，合作化经营对降低信息收集成本、监督成本、管理费用以及化解风险方面都有帮助。为此，贷款农民在取得贷款的同时，以贷款额的一定比例，比如5％购买农信社土地抵押贷款部的股份——美国农地系统便是采用的这种方式。这样，整个农地金融系统可以凭借乘数效应创造更多的资金。从理论上，100rmb股金可以通过农民入股的方式变成（假设农民购买贷款额5％的股份）：
银行获得了足够的资金支持，能更好的执行土地抵押贷款的业务，贷款农民在每年年末还可以获取一定的股息以及红利，这是一个双方都乐于接受的结果。
土地抵押贷款金融机构在成立之初的启动资金，可以参照美国联邦土地银行的方法：政府在其成立之初，以入股的形式投入一笔“种子资金”，但是所得股权不具有投票权，不能干预银行的正常运转。银行在今后的运营当中，逐步归还政府的资金，直至还清为止，政府完全退股。
（3）土地债券。以农地使用权为抵押的农地金融的国外运作成功经验之一便是以抵押土地做担保发行土地抵押债券。农地抵押贷款由于农业土地价值高、期限长，需要相当大的资金量来支持，商业性银行无法承担，发行土地债券，不仅能获得大量的经营农地抵押贷款所需的资金，而且能将位置固定、价值较大的农地分割为便于流通的、价值较小的债券。这在扩大抵押贷款的参与者同时也将土地抵押贷款金融机构的资产证券化，为金融机构带来了充分的流动性，加速了资金的流转速度。
参考文献
[1]邵绘春.“土地财政”的风险与对策研究[j].安徽农业科学,2007,35(13).
论文摘要:分析了现行金融制度对农业产业化发展的制约，指出，要根据农业产业化的特点和金融需求，构建新型农村金融体系;要扩大直接融资渠道，培育农村资本市场，加快推进农村利率市场化进程，解决农村信贷资金的外流，健全金融中介服务机构，为农业中小企业融资提供担保服务;要创新农地担保制度，解决农业中小企业贷款抵押难问题;要放开民间借贷，加快农村征信工作进程，为农业产业化的持续发展营造良好的信用环境;要创新监管制度和模式，对农村金融机构实行差别监管。
党的十七大报告提出“坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务”。而发展现代农业的基础，必须实现农业的产业化经营。我国的农业产业化经过十多年的发展，其总体水平还处在初级阶段，发展中面临着很多问题，其中最主要的就是信贷资金和金融服务缺失的问题。本文在认真剖析现行金融制度对农业产业化发展的制约的同时，从现代金融发展理论和功能视角出发，提出了金融支持农业产业化发展的对策和建议。
一、现行金融制度对农业产业化发展的制约
(一)农村金融体系不完善，农业产业化的发展缺乏金融扶持
从产业经济和金融经济相关联的角度来看不同的产业性质决定不同金融机构的滋生和发展…。我国目前农业的生产特点和农业产业化发展水平，迫切需要与此产业性质相对应的金融机构产生，农村信贷资金和金融服务要素的缺失，恰恰是农村金融机构缺失的充分体现。我国农村金融体制虽然经过十多年的改革和创新，也取得了一定的成绩，但是与农村经济发展特别是农业产业化的快速发展不相适应。从现行农村金融机构来看，其市场定位虽然是为“三农”服务的，但从贷款的额度、期限和服务方式上很难满足农业产业化发展的需要 ，更不用说需要大量资金支撑的农业开发和农村基础设施建设等项目的发展。同时 ，对农业产业化发展一直处于主导地位的国有商业银行，深化改革后调整了其发展战略，在县域及农村的分支机构向中心城市收缩，信贷业务向大中城市倾 斜。据统计，4家 国有商业银行从1998年开始至今 ，共撤并 3．1万个县及县以下机构，上收了贷款权限，县域网点功能萎缩。
(二)农业产业化发展的融资特别是直接融资制度缺失
尽管我国资本市场发展较快，但农村直接融资所占比重很小，间接融资仍然占主导地位。一是股权融资渠道狭窄，占比较低。我国较严厉的企业股票上市条件，只对大型企业特别是国有大型企业上市有利，导致金融供给结构与需求结构严重不对称。据有关部门统计，在中国农村经济发展和农民收人增长中发挥重要作用的农业产业化国家龙头企业，上市的仅有 10％，绝大多数国家龙头企业资金供给主要依靠间接融资。二是债务融资渠道单一。在中国债券市场发展严重滞后的情况下，长期以来以中小企业为主体的农村企业，外部融资的主要渠道是债务融资，而债务融资的90％以上来源于银行。在不能获取信贷资金支持的情况下，农村中小企业就不得不以非正规金融形式融资，造成企业成本上升，影响了其发展。
(三)农村金融利率市场改革缓慢，致使大量信贷资金从农村流出
农村经济因受自然风险与市场风险的影晌，生产效果和经营效益存在着较大的不稳定性和难估测性；农业实行产业化经营出现的众多中小企业，分布广泛，监测、管理成本相对较高。因此，金融机构投到农村的信贷资金，必须获得与其风险监管相对应的回报，但是由于我国利率市场改革步伐缓慢，国家对利率的控制较严，投向农村的信贷利率，不能覆盖整个风险，不仅国有商业银行不愿发放贷款，而且农村金融机构发放的贷款也经常出现非农化的现象。据统计，从2000年至200年9年间我国农村资金金融系统外流量累计高达27 344亿元，且每年呈递增趋势。
(四)金融中介组织不到位，使众多中小企业缺少担保服务
我国银行业的改革，不但使金融体制发生了重大变化，而且日常经营管理也更加严格、规范和有序。源于民间资本兴建起来的农业中小企业发展过程中达不到银行贷款所要求的条件，加之县域范围内基本没有为中小企业融资提供服务的担保公司、信托公司或者租赁公司等金融中介服务机构，中小企业在急需信贷资金支持时，由于没有相应的中介机构为其提供担保服务，不能获得足够的资金支持，只能依靠自身力量来发展，丧失了很多发展机会，企业在缓慢发展中求增长求生存，很难取得规模效益。
(五)集体土地产权制度与抵押担保制度的矛盾，使农业企业有资产而无法抵押
厂房抵押是当前银行信贷通用的一种担保形式，也是金融机构防范风险的重要途径。《担保法》明确规定：“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”；“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。但大多数农业企业建在乡镇或村组，厂房用地多是集体用地、宅基用地，由于集体土地所有权主体在法律上的模糊，造成在实际工作中集体土地所有权很难确定，这种房屋所有权与宅基地使用权在抵押上的错位，已成为众多农业企业难融资、金融机构难变现、担保机构难担保的“死结”。
(六)民间融资长期得不到政府的承认与支持，削弱了民间资金对农业产业化发展的促进作用
民间借贷自古有之，特别是在我国广大农村地区更是普遍存在。改革开放以来，我国经济持续、快速发展，使民间积累了大量的财富；同时农业企业的兴起和发展，也需要大量资金的支持。在银行信贷资金缺位的情况下，民间借贷起到了很好的补充作用，在一定程度上促进了农业产业化的发展。据统计，目前我国农村地区通过民间借贷的融资高达 8 000亿元至 14 000亿元。民间借贷虽然有发展的必然性，也有存在的必要性，但是在历次金融改革中都没有受到足够的重视，地位得不到认可、发展得不到支持，致使农村金融市场出现了“有资金的不能发放、需求资金的又得不到资金”的困境。
(七)农村信用体系不健全，农业企业信用等级普遍较低
我国金融机构的征信工作不完善，全国统一的征信系统还不普及，不用说是在农村，就是在城市对贷款客户的认定也有困难。由于广大农村地区征信工作开展得较晚，对贷款客户资料的收集存在不少困难，目前农村的各类企业法人和农民的信用档案没有真正建立起来，而少有的中介机构服务又不规范，信息经常失真，使得农村企业信用等级普遍不高，难以得到银行的支持。再加上当前农村逃废债务的现象时有发生，法律“白条”增多，金融胜诉案件执行不到位，兑现的资金甚至不足以弥补维权的成本开支，使得银行在涉农贷款的发放上更加谨小慎微，不利于农业产业化的发展。
(八)统一的金融监管制度，削弱了农村金融服务的效能
农村金融天然具有较高风险，其服务对象是我国的弱势产业(农业)、弱势群体(农民)、弱势区域(农村)。在当前我国尚未全面建立农业保险体系的情况下，农村合作金融机构面临的信用风险更高于其他商业银行，但是金融监管部门在制定监管指标和进行日常监管工作时，大多数还是实行统一的监管制度和办法，没有考虑农业经营成本高、收益低、风险大的行业特征，区别情况，分类对待。
二、金融支持农业产业化发展的对策
(一)根据农业产业化的特点和金融需求，构建新型农村金融体系
我国农业产业化发展具有较强的地域性和层次性，各种需求主体对金融服务的需求也表现出较强的多样性。因此，在构建新型农村金融体系时，应从功能视角出发，以有利于农业产业化发展为标准，逐步开放农村金融市场，健全和完善农村合作金融机构、政策性银行、邮政储蓄银行、中小企业银行、村镇银行、小额贷款公司、借贷组织等多种形式并存、功能互补、协调运转的机制，打破和消除垄断格局，真正形成基于竞争效率的多元化农村金融组织体系。国有商业银行要把在县域经营的重点放在农村新的经济增长点——农业产业化发展上，根据农业产业化发展的实际需求，不断创新信贷产品种类，积极拓展金融服务方式，扩大金融服务领域，在推动现代农业发展的同时，不断壮大自身实力。
(二)扩大直接融资渠道，培育农村资本市场
由于种种原因，中国资本市场发育较晚，农业运用资本市场又更为滞后。农业的产业化和现代化，是一个资金大量投入的过程，也是一个资产负债结构不断优化的过程。要提高农业的国际竞争力，必须依靠资本市场、培育和发展资本市场。一是深化农业产业化国家龙头企业产权制度改革，建立现代企业制度，组建规范的股份有限公司，实行股份制运作；二是制定优惠政策，鼓励农业产业化国家龙头企业进入证券市场，充分发挥股票、债券等金融工具直接在证券市场上为涉农公司融资的作用，为农业产业化的发展提供持久的动力。
(三)加快推进农村利率市场化进程，解决农村信贷资金外流问题
风险不同，要求的收益也不同，这是经济学的基本原理。农村金融服务的对象是分散、小额、风险状况各异的众多农户和农村企业，客观上要求农村金融机构有足够的利率自主权对不同的客户收取不同的利率，从而减少风险、增加收益。金融市场利率放开后，农村地区资金价格一般会呈现出较高的水平，不仅能有效地动员农村地区的资源、调动农村居民进行货币积累的积极性，而且能够极大地吸引非农资金流人、扩大资金供应。同时，资金将会更为有效地使用，从质和量两个方面保证农业产业化投资的顺利进行。
(四)健全金融中介服务机构，为农业中小企业融资提供担保服务
国外经验证明，中小企业因受自身条件限制达不到银行贷款所规定的条件时，完善的金融中介服务便是解决中小企业融资难的有效途径。因此，应由政府出面或者出政策，成立各种类型的担保公司，为产品有订单、经营有效益的中小农业企业贷款提供信用担保，同时积极推动民营资本参与组建担保公司，拓宽担保公司资本金的来源；发展信托业务，通过为农业企业发行各种信托产品筹集发展生产所需资金；大力兴办金融租赁公司积极发展金融租赁业务，为农业企业发展壮大提供租赁服务。
(五)创新农地担保制度，解决农业中小企业贷款抵押难问题
修改现行有关法律法规，明确农村土地所有权主体，将宅基地归农民所有，扩大集体用地的使用权，使建在集体土地上的农业企业真正享有包括使用权、收益权、处置权(含抵押)在内的土地经营权。建立农地使用权登记管理制度，引入市场竞争机制，促进农地的流转，将农地使用权这种固定的财产价值变成流动性较高的价值，优化资源配置，扩充农地贷款资金来源。
(六)放开民间借贷，尽快出台《贷款人条例》，为农业产业化多渠道融资开辟合法的途径
实践证明，一个经济体健康持续的发展，应该是以民问和社会投资为主体。特别是在当前，不经过银行体系的实体经济投资活动，还有助于减少货币创造。因此，政府及有关部门要顺应经济发展要求，加强对民间融资的引导与规范，尽快制定《贷款人条例》等法律法规，赋予民间融资应有的地位，明确其性质、活动范围、运作方式和借贷原则等，建立长效管理和监测机制，适时向社会进行信息披露和风险提示，为民间融资的健康发展提供法律和制度保证，以便更好地发挥其弥补农村金融市场信贷资金不足的作用，为县域经济和农业产业化发展服务。
(七)加快农村征信工作进程，为农业产业化的持续发展营造良好的信用环境
一个良好的信用环境，是增加金融有效供给实现经济与金融互动发展的根本所在。因此，要在现有基础上加大对农户、农业中小企业等征信工作的宣传力度，提高他们对征信工作的认识，促使其逐步建立健全财务管理、统计报表等规章制度，提高与银行打交道的能力。同时，要不断完善征信评价机制，规范对农户、农业中小企业信用评定的管理工作，提高其信用等级，促进农业产业化金融信用环境长效机制的建设。
(八)创新监管制度和模式，对农村金融机构实行差别监管
农村金融服务对象的弱质性，决定了对农村金融机构的监管不能同商业银行一样，应给予其更加宽松的监管环境和优惠政策。除了在存款准备金率、存贷款比等方面实行差别监管外，还应在市场准人、资金拆借市场、投资保险、中间业务发展等各方面给予优惠政策，壮大农村金融机构实力，从而支持农业产业化的发展。
[参考文献]
[1]郑秀峰．中国农村金融深化的产业约束分析[J]．财金问题研究，2004，(4)：57-62．
[2]何广文．中国农村金融转型与金融机构多元化[J]．中国农村观察，2004，(2)：12-20．
[3]农业部软科学委员会办公室．增加农业投入与改善农村金融服务[M]．北京：中国农业出版社，2005：76-82．
论文关键词 新疆兵团 土地流转 法律对策
一、土地流转问题概述
(一)近年来,国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累
改革开放后,我国于1988年修改宪法,废除了土地不得出租的规定,立法确认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定,颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此,土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界,土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段:早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段,涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题;以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程;辅助金融机制与信用体系构建;流转过程监管及农民利益保障;在土地流转中统筹城乡关系,及政府职能与责任重塑;耕地保护和资源优化配置探讨;后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。
第一阶段从1990年到2001年,学者们主要从土地流转的必要性出发,研究了土地流转市场化需求,兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题,分析了土地流转的动因,提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论着有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性,有少量的区域土地流转调查报告,纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。
第二阶段从2002年到2007年,主要研究方向有土地流转的效率和模式,也有探讨土地流转中的政府责任;土地流转与农村人口流动的关系;农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论,强调制度性保障在土地流转规范化中的作用;经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析,并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多,经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进,应该与党的十六大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。
第三阶段从2003年开始至今,其最显着的特点是:开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究,侧重土地流转中的农民权益保障研究;开始出现大量外国土地制度的对比研究;土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面;较多文献基于原有理论或实证成果建立,也有文献将研究重点转向资源优化配置方向;作为制度形成类型研究,除股份制合作等流转形式继续深化外,还呈现出与新农村建设结合,加强金融配套制度建设等特点;也开始出现述评类的总结着述,典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现“关注民生”的特点,研究中的农民利益保障问题被重点凸显;调查报告等实证研究方式较多使用,理论研究也进一步深入。部分问题已经解决,如土地经营权的法律定性,但仍有已经提出但尚未解决的新问题,如对策性研究中的农民权益保障制度构建,也有需要提出的新问题,如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。
(二)土地流转现象背后的规律性研究尚显不足,土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨
其一,政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择,土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革,土地流转中的利益向量评估等等研究,目前较多停留在描述性分析,尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二,针对土地流转效果的评价研究,现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上,针对一个区域的土地流转模式,在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法,目前都还有待探讨。
二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法
(一)新疆兵团土地流转的政策现状
根据新疆兵团相关政策文件的指示,兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多种形式的土地承包责任制,增强了干部职工的风险意识,有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展“回头看”为契机,全面抓好学习实践活动整改落实后续工作,并以构建保障、促进科学发展新机制为主线,严格落实国家土地政策和制度,全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力,为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中,坚守耕地保护红线,围绕兵团产业规划,积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度,实行耕地保护“一票否决制”;建立耕地保护激励机制,对完成任务好、新增耕地多的师,在项目开发和土地利用上予以倾斜;指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标,合理确定各类用地数量和布局,为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障,严格执行项目预审制度,按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量,积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上,全面规范兵团团场土地经营权流转行为,维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施,譬如部分团场对职工承包的土地提高等级:一是建立土地等级的改良提升制度,激励职工自觉的加大投入改良土壤,在3—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤,并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策,土地等级差进行轮作倒茬,水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入,清挖排渠,硬质防渗等措施,降低地下水位,提高土地等级,提高作物单产。
(二)新疆兵团土地流转的研究思路
首先,针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析,兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究;其次,通过农户的需求与满意度调查,对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳;此时,现实问题已经出现并已经充分总结。最后,结合国外土地制度比较研究,引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则,并基于前述成果,力争构建新的土地流转效果法学评价体系,同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分,即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究,再通过逆向研究部分,即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究,最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法,拟由农一师国土局领导主持实地调研,依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助,收集实证资料,再由实践回到理论,由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析,力争作出开创性结论。其次是对比研究方法,通过国外土地制度的分析与借鉴,作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在,农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环,农村土地流转,要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本,应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内,防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式,需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快,需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织,为规范土地流转提供完善的服务。同时,应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。
三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策
兵团土地总面积7457千公顷,农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展,要保证土地向种田能手流转,还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业,使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团,兵团土地流转实现由法律规范,必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大,地方性立法无从谈起。因此,欲使兵团土地流转纠纷有法可依,构建地方性司法解释,并且是政策司法化的司法解释,并对其正当性和可操作性作更深的理论研究,成为艰难却必经的途径。
我国作为当今世界最大的发展中国家,同样面临着资本积累的问题。随着改革的深入,我国经济体制由单一的公有制向以公有制为主体,多种所有制共同发展转变,计划经济也逐步过渡到市场经济。与大多数其他后发国家相比,中国当代的资本积累在短时间内得到了快速增长,中外对中国创造的经济奇迹给予了充分的肯定,但是,高速的经济增长掩盖了资本积累中的许多问题,造成转轨时期出现了经济与社会矛盾,这同样也值得我们思考。
一、当代中国资本积累存在的问题
中国改革开放取得的成就证明了市场经济的优越性,但由于一些制度改革滞后,使得转轨时期的中国经济没有达到普遍的权利界定和保障,资本积累方式也相异于传统的市场经济。
改革开放以来,多种所有制企业得到了快速发展,而相较于国有企业,资本积累的程度仍处于较低的水平。这主要表现在融资能力上的差异。当代,我国的银行业有很大的发展,特别是信贷业务,但是在相当长的一段时间,银行的信贷偏向于国有经济。据统计,非国有企业从商业银行贷款比例仅为16,5%,这使得许多中小企业只能依靠自身的资本循环或其他非正规的金融渠道获得暂时的基本积累。
从居民角度看,资本积累来源的限制。使人民增收的途径较为单一。可以发现,美国人民的资产性财富增长与劳动收入的基本比例为22:1,这也是为什么美国人的收入高,倾向于消费而不是储蓄的原因,因为美国人的收入主要来自于资本。而中国却不是,人民大众的积累来源仅仅依靠微薄的工资,很少有其他的资本性收入。依据弗里德曼的生命周期理论,当期的低收入造成了人们更原意储蓄以用来满足未来退休消费的需求,中国高额的储蓄率由此产生。而由于银行的存款利率长期低于CPI的增长率,居民自身的资本处于不断贬值的过程。因此,有限的资本积累来源是中国大众收入无法提高的重要原因。
处于经济转轨的中国,不合法的资本积累也存在。部分官员利用人民赋予的权利,将权利资本化,使其成为市场经济发展必备的要素投入,形成相当于国家垄断的力量,提高市场准入门槛与运作门槛。一个简单的例子就是,部分国有企业负责人利用手中的权力,通过压低承包指标与租赁价格,或通过非法的财务手段低估国有资产,使国有资产流失到寻租者手里。损害了国家与人民的利益。
二、当代中国资本积累的制度分析
事实表明,我国当前资本积累发生扭曲的很大部分原因在于制度改革落后于经济改革,造成了我国资本积累相异于传统的市场经济发达国家,这也是转轨时期国家体制不完善的原因。我们可以从政府的约束与产权两个方面出发,来探讨当前我国资本积累扭曲的状况。
(一)从建立社会主义法制市场经济的角度来看,第一步就是要防止政府对经济活动任意干预
较为突出的问题就是国家政策多变,政令具有很大的任意性,用张五常教授的话来说,中国政策说好听就是弹性大,说不好听就是朝令夕改。国家对微观经济活动进行行政干预十分普遍,如打着宏观调控或是市场调整的名义,授意相关部门对微观主体进行行政干预。市场规则的不确定性造成了微观主体无法很好地预测下一期的经济状况,一部分积累的资本需要防范风险,而无法全部投入生产。同时,国家政策制定没有约束性,可能造成资本积累发生偏离。如我国在较长的阶段主导工业发展,而忽视了农业与服务业方面的积累,造成了现在产业结构的不合理。
(二)从市场微观主体的角度看,市场的平等需要国家作为监督者而不是参与者
当代中国,多种所有制企业有了快速发展,在解决居民就业与社会资本积累方面起着巨大的作用。然而,一旦市场经济有较大比例的国有企业介入,这种条件下的市场就难有平等权,也难以法制。国企与国家有着千丝万缕的联系,国家作为国企的股东,更倾向于为自己的企业开绿灯,通过越过法律的束缚直接干预经济活动,使国企资本积累不受约束。如最近的农行股改,国家对其坏账进行买单;IPO发行的股票多是国企。正在审批的上市公司中,仍是国企居多,民营企业要想获得同样的待遇困难重重。可见带有国字的企业就同于拥有了市场特权,在预算软约束的条件下,国企不仅可以依靠自身来获得资本积累,同时还可以依靠特权获得额外的资本积累,政府背景使他们成为市场的强势者。而较为弱小的民企,无论融资能力还是企业规模都无法与国企相抗衡。等级效应促使许多民企必须通过寻租贿赂的方式获取市场的保护,在路径依赖的作用下资本积累不断变异,最后损害社会整体利益。
(三)制度缺陷造成产权不明晰,限制了资本应有的价值
例如农地制度,目前,我国虽然法律上确定了三权,即使用权、收益权和转让权,但是农地转非农地的问题迟迟没有解决,限制了土地作为农民资产性收益的来源,资本积累方式受到限制。
产权的界定是为了稀缺资源的排他安排,是市场经济定价的前提条件。由下表可知,我国的矿产资源特别稀缺,而在中国,各级政府所掌握的一些重要的资源配置权利,扭曲了资源投入生产时的价值,无法体现资源的稀缺性,造成资源以低于市场很多的价格出售,降低了矿产资源在资本积累中的真实价值。大量资源的浪费和生态的破坏使得原本资源稀缺的中国雪上加霜,资本的积累陷入了恶性循环。
过去二十多年中的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代以后，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本，包括金融转轨成本和社会保障成本；另一方面，在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破；同时，在多种因素，包括政策不当因素的作用下，三农问题有所恶化，农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。在这些问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村内部的农地调整、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。
就城市化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，"离土不离乡"的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前"半开放式"的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为"不完全迁移"，主要是单身、短期流动：一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格制约。这一点非常重要，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。
不仅如此，在当前的经济环境下，农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来，其所从事的往往是非正规部门的工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看，由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加，政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，流动人口，特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题迟迟难以提上议事日程。
进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工"离乡不放土"也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。
虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用，但在具体操作中，由于多种因素影响，包括家庭人口变动的作用，在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下，农户地权缺乏稳定性，结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整，很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。
比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转非农地的问题。在城市化和工业化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，形成社会不稳定因素。
城市化过程中的人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了一些政策建议。但如同我们将要指出的，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。
本文以下部分安排如下，第二部分结合文献分析我国城市化过程中的流动人口、农地调整和土地非农化三个主要方面的政策问题，并探讨三者之间的相互关系；第三部分分析中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对城市化与户籍制度改革的含义；在本文第四部分，我们对城市化和农地制度改革面临的主要政策选择进行了讨论；第五部分提出一个系统性解决上述问题的政策组合，并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论；在本文第六部分，我们测算并报告了实施该政策组合的一个财政预算平衡方案；文章最后是结论。
二、主要政策问题与研究综述
2.1城市化过程中的流动人口
在计划经济时代，中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致，城市无法创造足够的就业机会，只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有（林毅夫等，1999）。这构成了传统户籍制度的历史背景。
过去25年的经济体制改革逐渐放松了劳动力流动的限制，农村劳动力开始逐渐在城市寻求就业，但不同于其他很多发展中国家永久的、以家庭为主导的迁移构成城市化和长期经济发展的主要特征，中国劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而显得非常独特。在上个世纪80年代和90年代前期，人口流动主要是由于乡镇企业发展导致的乡村地区内部由农业向非农产业的流动，同时政府推动的也主要是"离土不离乡"、非集中式的的乡村城镇化和中小城镇优先的发展战略。但到了90年代中期后，随着以外资、私营企业为主导的城市部门的竞争，乡镇企业就业吸纳能力增长放缓，甚至出现停滞的趋势，劳动力迁移开始转为大规模向城市制造业、服务业部门流动的模式。城市政府也开始意识到充分利用农村廉价劳动力发展城市经济的重要性，并开始逐渐清除乡村迁移人口进入城市低端劳动力市场的各种政策限制。2000年全国第五次人口普查的数据表明，在中国1.21亿的迁移人口中，有9000万左右迁移到城市，其中8500万是从农村到城市的迁移人口（国家统计局，2004）。
改革前建立的户籍制度依然没有进行根本性的改革，构成了城乡一体化的阻碍。改革开放以来，特别是进入90年代以后，随着市场化过程的深化，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破。不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，在这些城市获取户口定居的门槛相当之高，而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市（镇），一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买，而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限；相反，获得城市户口必须要放弃农村土地和计划生育政策城乡差异所导致的二胎指标，因此，这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。
在户口制度依然无法取得突破的背景下，城市居民仍然享受着一些农村迁移人口无法享受的福利。在上个世纪80年代和90年代，它们主要包括由工作单位提供的住房、医疗、养老安排，而近年来越来越多的城市居民开始接受雇主和城市政府提供的医疗保险、社会保障以及住房补贴。此外，城市居民子女也能够进入地方政府提供财政补贴的城市公立学校，而迁移人口子女往往需要支付额外费用进入，或只能进入民办的打工者子弟学校。这些与户口相关的城市福利安排使得农村迁移劳动力往往无法实现举家迁移、并且只有相对而言很短的就业和生活计划时段。当然，严格说来，大部分迁移人口无法享受的养老、失业和医疗保险等福利安排是由雇主（或工作单位）、而非城市政府提供的，不能被看成与城市户口直接相关，因此，在现阶段，城市户口主要意味着平等获取城市政府提供的社会救助（如最低生活保障），政府补贴住房（如经济适用房和廉租房）以及子女在城市公立学校就学安排的机会。
绝大部分迁移人口无法获得城市户口也与我国当前的政府间财政体制安排有关。在许多国家，社会保障等财政支出是由省级、乃至于中央级别的政府提供的，而在我国目前的政府支出安排体制下，城市政府则要负责为具有本地户口的城市人口提供基本社会保障、补贴住房和子女就学等一系列安排。随着近年来国有企业下岗工人和退休职工数目的增加，城市政府往往面临巨大的财政压力，也必然缺乏激励为迁移人口提供上述福利，结果是，虽然在过去十几年中中国的劳动力流动性显著增加，户籍制度仍然限制了城乡和省际之间的人口迁移，并使得劳动力流动在很大程度上成为短期、单身迁移。
户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程，并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段的发展中国家的城市化水平。2003年，官方统计的中国城市化率为40.5%.但在官方统计的城市化率中，不仅包括具有城市户口的常住居民，而且也包括没有城市户口、但到城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民，以及部分由于统计口径偏差，实为农业、但被计入非农和城镇人口的农民，因此，实际具有城市户口的人口比例只有30%多一点。从表1我们可以看到，中国的城市化率一直显著高于全国具有非农户口的人口比例。在20世纪90年代前期，该差距在5-6个百分点，但2000年以后，增加到了10个百分点。从绝对人数上看，2003、2004年两者的差距达到1.4亿左右。考虑到中国大约有1000-2000万左右的农村非农户籍人口（如相当部分乡村教师，以及非建制镇的非农业人口），可以推断目前计算在官方统计"城市化率"内、但实际没有城市户口的"城市人口"将达到1.5-1.6亿，这其中最主要的是乡-城迁移且居住在6个月以上的人口和城郊的失地农民。根据第5次人口普查数据，2000年乡-城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万，一般估计现在应达到9000-9500万；至于失地农民，一般的估计，从1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，估计至少有3400万农民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于违法用地数量一般占用地总量的20-30%，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000-5000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城市户口，那么大约有2000-2500万未获户口之失地农民。乡-城迁移人口加上失地农民总数大约为1.1-1.2亿，仍然与前述1.5-1.6亿的数字具有4000万左右的差距，大概相当于3-4个点的城市化率偏差。根据我们的判断，这3-4%的高估主要是由于城市化率统计指标定义和操作过程中的偏误造成的。总之，虽然中国官方统计的城市化率已经达到40%，但可能有3-4个百分点是统计定义和操作的偏误。而且，即使我们接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500万没有城市户口的乡村迁移人口和2000-2500万没有城市户口的城市郊区失地农民。
2.2农地调整与人口迁移
目前，农村土地为集体所有，但主要由农户使用。土地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益；而且，在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，为农民充分利用家庭劳动力创造了条件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在丧失非农就业机会的情况下，土地更作为一种保险（Giles，1998）。由于土地权利对农民具有广泛的可达性，上述这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。
在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口的变化而变化（周其仁和刘守英，1997），土地产权因村内人口变动等多种因素而定期、不定期进行规模不等的调整，稳定的农地产权无法得到充分保障。虽然各地土地调整情况存在巨大差异，但进行调整的村庄占绝大多数。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215个样本村庄中，只有60个村庄没有进行土地调整，而一小部分村庄每年都进行土地调整，四分之一的村庄土地调整一次，五分之一的村庄达到两次，所有村庄的土地平均调整次数达到1.7次（表2）。
土地调整的效果是多方面的。从理论上看，不稳定地权对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响；但同时，行政性的土地调整可能也是土地租赁市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取的行动。因为它可以把土地转移给边际生产力较高的农户，从而改进土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也发现，调地频率与村庄人口变化正相关，也随非农就业机会上升而增加，这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同（但平均分地）所导致的配置效率损失。所以，调地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取决于调地导致的潜在效率损失和改进的相对大小。这大概也是为什么到目前为止已有的大部分经验研究发现，虽然土地产权不稳定对农业增长和效率的负面影响存在，但并不显著的原因所在。此外，由于土地为占农民提供了基本的生活保障，土地调整的社会保障和失业保险功能也应得到充分考虑（姚洋，2000）。
但行政性土地调整总体上看仍然是弊大于利。首先，相比于市场化租赁，行政性土地调整会因信息不完全和调整成本过高而带来效率损失。而且，由于行政性土地调整所导致的不确定性和较短的计划时期，它将可能减少市场化的土地租赁活动。更重要的是，如果乡村干部是出于完成国家粮食收购和税费任务并同时为自己牟利的目的而调整土地的话，那么这种行政调整将降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些粮食定购较高的地区，土地调整的频率会上升，这是因为粮食收购的增加将使得农业收益下降，有较好非农就业机会的村民将创造压力使得村领导将地调整给那些仍然愿意从事农业的家庭，村干部愿意这样做也将使得订购任务能够比较顺利完成。在他们模型中被分析的人口变动因素、租赁市场发育不完全因素、粮食收购、地方干部寻租因素等各个影响因素中，人口变动只能解释土地调整时机和规模的很小一部分，而完成国家税费和粮食收购任务和寻租则是影响土地调整的更加重要的因素。
在现有的户籍制度下，按照社区成员权分配的土地制度也影响着农村劳动力的流动和迁移决策。根据现行土地承包法，如果迁移人口获得城市户口，就必须放弃农村土地。但由于跨省和在大中城市获得户口的门槛较高，而小城镇户口由于地方政府提供服务有限而吸引力不大，迁移农民一般不愿意放弃农村土地并切断与乡村的联系，这就使得农村人口难以实现完全迁移，农村人口无法真正减少。因此，即使在越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入来源之后，人口变动导致的农村土地调整的压力仍然持续存在，调整也不得不进行。这不仅导致长期的土地租赁市场无法发育，甚至限制了短期土地租赁市场的发展，因为任何租赁行为将向乡村干部发出土地无法充分被所配置农户利用的信号，并诱致土地调整。租赁市场不发达的结果是土地利用效率降低，迁移劳动力往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）、甚至出现抛荒的情况。
由于以上原因，相当部分学者同意，中国需要一个能够提供长期稳定产权的农地制度，从而促进土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出台的土地承包法也赋予农户至少30年稳定的农地承包权利。但根据我们在浙江，江苏、甘肃等地的实地调查，土地调整仍然在进行，地方干部宣称虽然中央的政策很好，但未必符合地方情况，而人口变动因素必然导致调整压力。虽然各地土地调整都以人口压力为理由，但实际土地调整过程中地方干部的调地行为难以受到有效约束，人口变动往往成为地方干部寻租行为的借口。
2.3城市化过程中的农地征用
20世纪90年代中后期以来，随着城市化过程加速和城市土地出让的市场化、土地农转非进程加快（表3）、加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收支落差逐渐增大，地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩大城市建设规模，发展各类开发区，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，导致大量失地农民，并引起失业和社会不稳定现象。
城市化进程的加快和吸引投资的区域间竞争，也使得地方政府通过建立新城区、城市开发区和各类工业发展园区加大土地征用和供给规模。近年土地征用规模达到了每年250-300万亩左右。如果按人均1亩地推算，每年大约有250万到300万农民失去土地。
土地征用所产生的问题也与1994年后中央集中收入、但未配合相应转移支付的财政体制安排相关联。1994年开始至今，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但同时土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政，加上土地征用后的出让收入是政府预算外收入，地方政府有很强激励征用更多农地并获取出让利润。1998年以后，土地出让金大幅度增长，2002全国土地使用权有偿出让面积12.42万公顷，占总征地面积的58.52％，土地使用权有偿出让获得的土地收入为2416.79亿元。其中采用市场化方式挂牌招标拍卖的为1.81万公顷（国土资源部，2003）。有些县、市，土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，甚至有的高达一半以上。作为财政预算外收入，土地出让金应该专项用于城市基础设施建设和土地开发，但由于其收入以及使用过程很不透明，事实上难以监控，往往出现地方政府与开发商合谋牟利、并侵犯农民利益的情况。在浙江省进行的一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，而农民仅占5%-10%.从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取（涂名2004年）。
目前，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。而自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。2004年11月3日，国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中比《土地管理法》优厚的规定是：如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。如果农地每亩年产值为1000元，则最高补偿不超过3万元。在实际操作中，每征一亩地，铁路、高速公路等交通线性工程补偿一般是每亩5000～8000元；工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，最多达到每亩3～5万元。但征地后土地出让的市场价值往往达到补偿的几倍乃至10倍以上。
针对土地征用过程中出现的一系列问题，周其仁（2004）指出，症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因此，土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度、确立"农地转用"的市场转让权。他特别指出，中国改革的一条重要经验，就是要通过观察地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。实际上，农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。比如通过农民凭股权分享土地农转非带来的增值收益、以"土地股份制"为特点的广东南海模式，以村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的"额度"，然后向本村农户"招标"，由农户或由农民成立的合作经济组织联合投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼向外来工商投资者出租为特点、农民直接分享资产收益的江苏昆山模式，通过在征地过程中适当划拨安置用地的办法，村集体拥有部分原农地在非农用途上的转让权，然后农民通过低价买房市价出租、低价租商铺及集体分红等方式分享农地转非带来的增值收益的长沙模式等，都破除了国家对土地一级市场的垄断，大大降低建设用地市场利用的交易费用、增加了集体和农民合理分享工业化城市化带来的土地增值机会，同时改善了资源配置与收入分配。
综上所述，城市化不完全问题、农地调整问题、农村土地征用过程中农民利益受侵犯问题，都是目前困扰我国经济发展和社会政治稳定的重大问题。就我们看来，上述三方面问题之间实际上存在非常紧密的关联：城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的"不完全"，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不愿意回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地；在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、法律保障机制不健全的情况下，往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下，有时会出现"倒贴"包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况，这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素；正是由于不完全迁移，使得外出务工经商者"离土"的机制无法启动，造成"离乡不离土"的局面，使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的"余地"较小，村庄内部土地调整的压力增大；同时，在农村土地集体所有制，但法律对于地方政府和"集体"权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，结果必然是城市化过程引致农民剥夺，同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，不仅公平、公正和透明无法得到保证，而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。
三、城市化、农地制度和社会保障：一个转轨中发展的大国视角
我们认为，要解决前面提到的三个方面的重要问题，不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联，也必须把它们放在一个转轨和经济发展过程中的大国背景下进行讨论。
3.1全球化条件下发展中国家的人口迁移作为一个处于全球化背景下经济快速发展的大国，中国经济的高速增长在相当程度上来自于贸易和投资的高速增长。随着制造业出口的迅速增加，中国开始充分利用劳动力丰富的比较优势，并在制造业和城市服务业部门创造大量就业。
由于经济基础、区位条件乃至于政策优惠的作用，各地发展并不平衡，东部沿海地区集中了全国主要的国外直接投资，出口和就业的绝大部分（国家统计局，2004），这就意味着，东部地区将能够更加充分利用产业集聚的优势、更高的劳动技能水平以及基础设施条件在全国范围内率先实现工业化和城市化。由于中西部地区劳动力向沿海地区迁移的难度和成本相对于内地投资硬软环境改善和物质资本向内地转移的难度和成本更低，为了适应经济全球化的竞争，充分发挥中国的比较优势，我国的城市、产业和人口全国大空间范围内进行的重组仍然将以向东部地区的集聚为主体，而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模、长距离迁移，主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。事实上，我国人口迁移已表现出的模式也反映了上述特征。根据全国第五次全国人口普查的数据，大部分人口迁移到珠江三角洲、长江三角洲和环渤海的东部。从1982年到2000年，东部沿海地区迁移人口比例从38.4%增加到45%.仅广东一个省，1982年只有全国5%的迁移人口，到1990年增加到15%，到2000年进一步增加到27%（李若建，2003）。
全球化条件下的经济发展也意味着劳动力流动中迁移人口的年轻化和相对高教育水平。蔡昉（2000）总结了中国农村流动劳动力的特征。首先，迁移人口的年龄大大低于劳动人口年龄的平均水平，绝大部分在20-35岁之间。其次，与农村劳动力的平均水平相比，迁移者的受教育程度较高，即大多数为受过初中以上教育的劳动力。基于随机抽取的6省60个村1199个农户的具全国代表性的数据，DeBrauwetal（2002）的研究也发现，外出打工者的年龄结构越来越年轻化，1981年所有不同年龄段劳动人口非农就业参与率都在18%到19%，到了1990年则该范围扩大到20.5%to33.6%，但仍然没有出现越年轻比率越高的情况。但到了2000年，16-20岁年纪人口非农就业参与率（75.8%）则比1990年（23.7%）增加了两倍。21-25岁年龄段人口和26-30岁年龄段非农就业参与率则比1990年增加了一倍，30岁以上年龄段人口的参与率虽然也上升了17个百分点（达到37.6%），但仍然不及16-20岁人口参与率的一半。就30岁以下的农村流动人口看，该比例从31%增加到45%.使用与DeBrauwetal（2002）同样的数据，我们分析了长途（出县）、长期（在外工作6个月以上）迁移人口的特征。2000年，那些离开本县从事非农工作、且每年在外工作6个月以上的农村劳动力平均年龄只有25.2岁，平均教育水平达到8年，其中62.1%为单身，63.2%为男性。在这些人中，平均非农就业月收入达到1000元以上的年龄为28.6岁，平均教育水平达到9.1年；在此高收入组别中，男性劳动力占主导（87.2%），其中不到一半的人为单身（42.6%）。对于跨县流动、但月收入在800元以上，或者跨省流动、但月收入在800或1000元以上的劳动力，其情况也非常类似（表4）。总体看来，近年来迁移者的年轻化和教育水平提高趋势意味着，也使得迁移者不仅缺乏农业生产技能，也缺乏务农兴趣，而这些人恰恰是城市化过程的生力军。
3.2大国的人口迁移
中国人口迁移的另外一个重要特征是由于中国巨大的规模和人口分布的相对分散，长距离迁移在我国人口迁移中占相当的比例。使用前面的调查数据，我们的分析表明，在3445个农村劳动力中，1581个劳动力有非农就业，其中459人在县外寻求非农就业，平均月收入为626元，平均年工作月份达到8.6个月；在这459个县外就业者中，有264人（57.5%）是在省外寻求非农就业，平均月收入为611元，平均年工作月份达到8.9个月。如果我们考虑长途长期迁移劳动力（在县外工作6个月以上的），样本中有348人属于长途长期迁移，他们的平均月收入为602元，平均年工作月份达到10.3个月；这其中有209人在省外从事非农就业，平均月收入为577元，平均年工作月份达到10.4个月（表5）。由于该样本是随机抽取并具有较强的全国代表性，我们根据样本数据的比例推定，在2000年全国大约有7684万和4419万农村劳动力分别在本县外和本省外从事非农工作。即使是在本县外和本省外工作6个月以上的农村劳动力，其数额也达到3499万和5825万人。
由此可见，中国大陆的人口迁移与日本、韩国和台湾等经济体发展过程中的人口迁移有显著差别。后者基本上是短途迁移，加上这些经济体的土地私有性质，农民维护自己对于土地权利的成本更低，所以在这些经济体发展过程中，农民对于土地的"粘连"（如兼业化）也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长，以及发展过程中对农产品更高的保护程度，也使得农地价值及其增长相对更高，农地的细碎化更难以改变；而在中国，对于那些长途迁移的农村劳动力而言，在土地集体所有的情况下，迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障，或占而不用造成资源浪费。由于中国国土规模比较大，内地省份可耕地资源相对比较充裕，农地价值比较低，转化为非农地升值的概率和潜力也不太高，一旦迁入城市为迁移人口提供了基本社会保障、住房安排和子女平等就学条件，相当部分迁移人口将愿意放弃家乡土地而选择永久迁移。
3.3人口迁移与经济转轨最后，也必须注意到，中国的经济发展仍然是在经济转轨过程中的发展，这对于其人口迁移和政府可能的迁移政策选择具有重要的含义，更多人口向城市部门的完全迁移有助于扭转城乡收入差距恶化，乃至缩小城乡差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，转轨过程中中国的城乡差距异常扩大，而在城乡人口流动过程中，迁移出来的人群与留在农村中的人群收入水平差距较大，而城乡人口迁移从长期看将降低城乡收入乃至整体收入差距。DeBrauwetal（2002）的实证研究也发现，相对低收入的村庄中通过流动获得就业的劳动者比例要高于那些收入较高的村庄，而在更高收入的村庄中，更高比例的劳动力人口则选择在本地中小企业和大型制造业就业。因此，如果人口流动能够作到完全迁移，那么对于那些相对低收入的村庄，外出就业人口逐渐放弃土地将显著改善留在农村人口的生产资料和收入水平；而对那些收入较高的村庄，相对低收入人口的完全迁移将改善其自身收入水平，降低其与原移出地居民的收入差距。
转轨过程中的经济发展和人口迁移也意味着城市化过程、户籍制度和农地制度改革具有渐进性。中国传统的重化工业优先发展战略使得农村的剩余劳动力大量积累。从表6可以看到，非农GDP占总GDP的比重（85.4%）远高于其就业比重（50.9%），更高于城镇就业比重（34……4%）。根据国家统计局的数据，到2003年，在中国的7.6亿总劳动力中，2.56亿在城市部门工作，1.53亿在农村非农部门工作，3.25亿仍然在农业部门工作。即使迁移人口不断增加，农村仍然存在大批剩余劳动力，或就业不足的劳动力。根据OECD（2002）的估计，如果非农产业中劳均GDP被用来作为比较基准，农村的隐性剩余劳动力达到2.75亿人，如果该基准降低到非农产业劳均GDP的1/3（与其他亚洲发展中国家相类似的水平），则目前中国农村的剩余劳动力也达到1.5亿左右，加上每年2000万左右的年轻人达到就业年龄，中国城市面临的就业压力很大。
大量农村剩余劳动力意味着城市化过程的人口转移也必然是逐渐的，户籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也应该利用已有体制的基础而逐步进行。事实上，考虑到城市化和产业发展的就业吸纳能力的有限性及其增加的逐渐性，现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城乡人口迁移的推力，而户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城乡人口迁移的拉力。总体而言，虽然这一套历史残留的制度安排有其不合理的成分，但也确实使中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等国发展过程中出现的一系列城市政府难以短期内解决的问题，如城市高失业、贫民窟等。如果认识到这一点，在改革过程中，就需要充分利用既有制度的残余功能，来完成对这些制度本身的渐进改革。如果把户籍制度以及一系列相应的限制人口流动的制度安排比作一道阀门的话，现在需要采取的行动，不是一下子把阀门打开，而是如何通过具体的政策组合，逐渐地、但又是有效地降低这道阀门，从而促进更多的农村劳动力逐渐地、但又是完全地进入到城市中来。
综上，虽然我国现有制度安排在很大程度上已经无法限制劳动力流动，但户籍制度改革，特别是大中城市和跨省区的户籍制度改革还没有取得根本性的突破，从而抑制了劳动力的长期、完全迁移，造就了一支庞大的流动人口大军，使得人口在城乡之间、沿海和内地之间的配置无法有效完成，也增大了乡村农地行政性调整的压力。从目前的情况看，限制人口长期永久迁移（定居）的主要因素是社会保障制度、子女就学和住房条件。如果在以上三个方面取得突破口，户籍制度改革的突破口就找到了。
四、主要政策选择
4.1城市化过程中地方政府的职责
在目前的政策讨论中，城市政府为迁移人口和失地农民（甚至是所有城市居民）提供服务的边界是一个容易引起混淆和争论的重大政策问题。一般认为，相比于城市居民，乡村向城市的迁移人口和城市化过程中的失地农民不仅缺乏养老、医疗、失业保险，也缺乏社会救助，住房保障和子女平等就学条件。但是，是否城市政府应该提供上述所有的服务和福利呢？我们认为，要明确界定城市化过程中地方政府的职责，不仅要区分社会保障中的社会保险和社会救助，而且也要对外来迁移人口和城市化过程中的失地农民分别对待，才能在结合中国情况和既有体制特点的前提下，合理地进行政策设计。
广义的社会保障包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。在城市化过程中，与迁移人口和失地农民特别相关的是社会保险、社会救助和住房保障。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险等，是社会保障体系的核心；而社会救助在我国主要表现为面向城市居民的最低生活保障，局部发达省区最低生活保障也开始覆盖到农村地区。社会保险与社会救助一个主要区别在于前者需要通过单位或个人缴费才能够获得资格，而后者则是根据收入水平需要而决定是否享受。除此之外，城市居民的福利还包括子女平等进入城市公立学校的权利。
就我们看来，诸如养老保险之类需要缴费才能够享受的社会保险，只要在有效解决历史问题的基础上理顺体制，就可以逐渐运作起来，也可能吸引城市新增人口（包括迁移人口）参与，政府未必需要为建立这些保险担负太多财政成本。我国城镇社会保险体系的建立与国有企业改革密不可分。以养老保险来看，政府建立统一养老保险体系和扩大统筹覆盖面（以包括城镇非公企业职工）的改革在实施中遇到很大阻力。究其原因，主要是养老保险社会统筹部分过大，个人帐户过小。同时个人帐户资金的低回报率也导致人们参与积极性降低。低回报率在很大程度上是由于个人帐户是空帐，即进入个人帐户里的资金并没有用来投资，而是被用来发放给现有退休职工（赵耀辉和徐建国，2000）。为解决这些问题，2001年起政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，主要包括：逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法；将基础养老金水平与职工参保缴费年限更紧密联系；统一灵活就业人员的参保缴费办法等。实际上，养老保险难以覆盖到迁移人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于前述现收现付体制存在的问题使得缴费主体缺乏信心。显然，如果解决了"老人"问题，以"个人帐户"为主的新养老保险体系就可能建立起来，对于很多处于非正式部门和灵活就业乡村迁移人口而言，其交纳养老保险金的积极性将有所提高。
相对而言，政府可以积极作为的是建立基本社会救助体系。在中国对于城市低收入人口，包括新迁移人口最为重要的是一旦由于种种原因丧失获取收入能力而建立的最低生活保障，而该保障体系的建立已经建立了很好的基础，将其进一步推广到相当部分（获得户口）的迁移人口并不困难。
在住房保障方面，目前我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度，其中经济适用房政策在全国大面积铺开。虽然从理论上来看，经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但在实际操作中，由于这些经济适用房具有某种"免费午餐"性质，上述原则都非常难以实现，特别是经济适用房在户型设计和房源分配上也存在很多的问题，结果是很多购买经济适用房的家庭并非政策设计初衷希望瞄准的家庭。就廉租房政策来看，目前，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。在我国房地产市场的发展中，关于是否应该确保绝大部分城市家庭购买至少一套住宅，还是政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的争论一直没有停止。从目前看来，政府大力发展经济适用房的政策反映了前面一种政策思路，但在实践中由于各种体制问题和瞄准性差，加上低收入者仍然无法支付等问题而并不成功。所以，政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的方式应该得到更多的重视，特别是考虑到我国收入差距很大、土地资源有限，商品房价格必然超过收入增长速度的现实情况，就尤其应该推动发展廉租房政策。事实上，即使在人口密度比较高的发达国家，如英国和西欧一些国家，拥有住房家庭的比例也只有70-80%.应当指出，就政府的目前财力和各类社会保障的不同特点来看，政府直接筹资并提供给迁移人口的，除廉租房和子女平等就学权利外，只能够是依据各地情况制定的城市最低生活保障。在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上，则应该严格根据是否缴费来决定是否得到保障，政府所能做的是在解决前述"老人"问题的基础上，推动覆盖面扩大（以及最多是财政许可条件下的有限补贴）。
对于失地农民，情况要更加复杂一些。这不仅是因为城市化过程中因征地而失地的农民因此而丧失了从农地中获取收入的来源，而且在中国的户籍制度下，这些农民往往具有迁移人口不具备的本地户口，相对而言谈判力量要更大一些。同时，失地农民也因征地乃至于住宅拆迁获得一些经济补偿。显然，向迁移人口提供的、以最低生活保障为主体的社会救助、廉租房和子女平等就学的权利自然也应该向失地农民提供。除此之外，地方政府可以考虑通过部分征地后土地出让的收益乃至其他财政收入向失地农民提供基本医疗、失业和养老保险的部分融资。
4.2放开中小城市还是所有城市
在中国城市化的发展战略中，关于应该主要发展中小城市（镇）还是大中城市一直是一个热烈讨论的问题。显然，目前具有歧视性的户籍制度主要限制了人口向大中城市的迁移。根据AuandHenderson（2002）的研究，由于户籍制度等因素的限制，中国的城市化远远滞后于国民经济整体结构的变化，不仅表现在城市化的水平偏低，而且表现在城市的集中度不足，整体规模偏小。首先，相比于其他国家，中国的大城市规模偏低。到2000年，只有9个超过300万人口的大都市，100-300万的城市则达到125个，两个规模层次上的城市数量比例只有0.072，远远低于全世界平均水平的0.27.其次，中国城市的集中度很低。如果把中国的所有城市根据人口规模从最小排到最大，并计算国内城市化人口的累积人口比例，那么就可以得到2000年中国城市的空间吉尼系数，数值为0.43，远远低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大国的相应数值。甚至2000年该数值还低于1960年的0.47，城市绝对规模也偏小。因此，放开人口流动将使得一些地县级别城市及大城市在吸纳大规模人口的同时，获得显著生产力改进。AuandHenderson（2002）进行的实证分析表明，由于对人口迁移和城市发展的控制，中国地级以上的城市85%低于其最经济（人均产出最大）规模，而其中43%在统计上显著低于最经济规模；而对于更小规模的县级市和乡镇企业聚集地，更是存在很大的未被利用的规模效应，10%的城市规模增长将至少使得生产力增加4%.目前中国人口迁移的模式也显示大中城市在就业和吸纳人口方面的优势。到2003年，北京市的迁移人口达到380万人，上海为390万人，广州达到400万人，这三个城市相加达到1170万人，占全国迁移人口的13%.在深圳特区，外来人口与本地常住人口的比例达到3：1.根据全国第五次人口普查的数据，各省省会迁移人口数目为2505万，达到全国总量的31.81%.给定大城市的集聚经济优势，可以预期未来中国相当部分的服务业和制造业就业机会将在几个主要大都市（和都市连绵区）出现。考虑到大中城市发展的优势和中国庞大的剩余劳动力，正确的城市化发展战略应该是放开所有城市，积极推进城市化过程。
4.3土地私有化
在已有讨论中，土地私有化被很多学者认为是一个解决土地行政性调整和防止农地征用过程中农民利益被侵犯的最佳选择。比如，文贯中（2004）指出，现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权，名下土地不能私下出售。结果大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地，但同时这又使转包和出租带有种种限制和不确定性。因此，要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能，就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。此外，私有化将有助于农村金融的发展，因为私有化土地能够作为贷款抵押，而这对于那些没有其他资产的纯农户而言特别重要。赵耀辉和文贯中（2000）还指出，在年轻人外出打工日益增多，农村家庭养老功能可能削弱，而目前储蓄和养老金市场提供的回报偏低的条件下，永久租佃权、乃至于土地私有化可以在政府无法向农村养老进行较大投入情况下起到养老保障的作用。杨小凯（2004）则进一步从土地私有制与共和的关系强调土地私有产权，乃至于一般私有产权构成的基础，并以英国土地私有制是英国，代议制的基础，并为后来的经济发展提供制度保障为例说明中国实行土地私有的必要性。他认为，政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的机会主义行为。
与土地私有化的论点相反，另外一些学者和政策专家则认为从土地私有化中获得的收益不会太大。更有论者指出，农民本身反对土地私有化，因为在目前集体土地产权制度下，农民实际有更多的经济安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。这些学者倾向于认为中国目前并没有条件实现土地私有化。信贷市场的不发达，土地登记体制以及法律体系的不完善将使得土地私有化不仅缺乏效率，反而具有一定的风险。
这里我们无意否认土地私有化可能存在上述改善经济效率，乃至于从长期而言推进体制建设的功能，但是，能否进行某项体制改革不仅需要考虑经济效率，也需要考虑收入分配效应以及政治方面的可行性。从收入分配来看，私有化对于改善农村的收入分配未必是最佳选择，特别是那些中低收入地区，外出迁移人口收入往往显著高于滞留农村人口的收入，则私有化意味低收入人群必须为扩大土地经营规模向高收入群体支付租金或购买土地所有权来扩大经营规模；进一步来看，就保护农民土地产权而言，如果相当部分迁移人口已经、或将要从城市获得其主要收入来源，那么在配合以适当措施使其真正转化成为市民后，更应该保护的是那些留在农村的"农民"的土地产权；此外，在进一步的农地制度改革中，一个非常现实的、也最为关键的问题是现阶段进行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标，甚至还更有利于实现一些其他目标（如收入分配目标），并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础，从而在政治上更加可行的话，那么就值得寻求。
五、农地非农市场化条件下的户口-农地选择：一种备选政策组合
根据前面分析，我们提出一个政策组合，为解决我国城市化和农地制度中主要问题的政策讨论提供一种可能选择。该政策组合如下：首先，通过法律的形式充实和明确农民的土地使用权，并发放土地使用权证。在农村建立专门土地权益管理机构，负责给农民所承包土地（按照地块）发放长期土地使用权证；进一步充实和明确农民的土地使用权，包括：明确农民充分享有土地使用权的占有、支配、处置和受益等所有权益；允许土地能进行抵押；允许承包地自由进入市场，在法律允许的情况下不需政府批准和干预；在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商。
其次，设置城市流动人口迁移准入标准，城市迁移人口福利包，建立流动人口迁移机制，促进乡村流动人口的完全城市化。
1）降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如设定一定的、但不高的准入标准（如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上）。
2）在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为"城市户口".3）建立流动人口迁移机制，原则是：在自愿的基础上，达到上述准入标准的农村外来务工人员，如果（无偿）放弃农村的土地（将土地使用权证交还村集体），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，同时在城市打工，但就不享受城镇各种福利；农民也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。
再次，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，自动获得上述享有上述福利包的资格。
最后，促进农村土地非农化过程中的市场化，通过实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制。政府可以在农地转非农地的过程中，根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值（之贴现）的差额（即增加值部分）抽取一定比例的增值税，作为提供前述福利包的财政基础。
上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看，上述措施的本质是通过一种机制设计，利用户籍制度和福利包这个"杠杆"，通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体（特别是迁移人口群体）的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使得那些已经或希望迁移到沿海地区和主要大中城市的、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的乡村年轻人（其中相当部分进行长途迁移）能够完全城市化，而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象。而且，由于上述政策组合在准入方面设定了一定的条件，可以防止一下子开放"闸门"后大量迁移人口为享受福利包而涌入。这不仅能够在推进城市化和人口迁移有序完成的同时，鼓励迁移人口努力工作和创业，后者又可以反过来抑制基本社会保障支出的过快增长。正是这种基本的筛选机制，使得最终的结果是相当部分迁移人口将无须求助于基本社会保障。总之，考虑到目前中国的现实，为了避免出现城市贫民窟和由于城乡收入差距过大时乡村人口过度使用福利包的情况，现在的策略不是一下子放开户籍制度，而是利用它并适当降低其门槛，农村土地制度改革中也应当保持其平均性质，减少迁移推力。此外，迁移人口自愿放弃的农地也将有助于减缓农地调整压力，可以用来分配给留在农村、但人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因为人口变动而导致的分配不平等，或用于农村的公共品供给等。
我们认为，采取上述政策，就能够找到一个把前述城市化不完全、农地产权不稳定与社会保障体制不健全等相互关联问题导入良性循环的突破口。为迁移人口建立基本的社会保障制度，将使得进城农民有长久迁移的选择；而建立在农民自愿放弃在农村农地基础上的永久迁移，将为减少农村行政性调地创造条件；同时，农民在自愿基础上交易"农地转非农地"权利和政府征收土地增值税，则不仅能够保护城市化过程中农民的基本权益，提高土地资源利用效率，也将促进农村迁移人口社会保障福利包的融资。
5.1关于土地使用权证发放和农地产权稳定
在上述政策组合中，发放农民的土地使用权证至关重要，而且需要从法律角度明确和充实土地使用权，尤其是在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商，确保农民权益；允许土地可以抵押，允许自由买卖，促进其对农村金融和农民养老功能的实现。
发放土地使用权证对稳定农地产权具有重要意义。虽然新的土地承包法规定给予农户30-50年稳定的土地承包权，但实际上各地农村的土地调整还在进行。在导致土地行政性调整的多重因素中，固然部分是由人口变动以及非农就业机会变化所引致，因此可能有助于在保证公平的基础上实现效率改进，但如果一些地区的土地调整出于地方干部的寻租行为，那么通过一种可实施的法律手段去限制这类调地就成为必要；即使对于那些因人口变动而进行的土地调整，虽然它在一定程度上可能同时提高土地资源的分配公平和配置效率，但它也容易导致农户对土地投资行为的短期化，从而带来其他方面的效率损失。所以，如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力，则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次建立给土地权属管理办公室并直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中，除非其主动放弃，地方干部很难在进行调整。
目前也是发放长期土地使用权证的良好时机，这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝试后，2000年后我国粮食体制开始全面市场化改革，近两年以来改革进一步加速，传统的粮食订购基本取消；此外，一段时期内地方政府强行推动的农业产业化政策和结构调整计划也大都因为其"在市场经济条件下使用计划经济手段"所带来的弊端而日益减少。因此，总体而言，对于农地使用、农业生产等方面存在的各类管制开始逐渐减少。根据前面的分析，这显然在相当程度上降低了行政性调地的压力和必要性。所以，降低这些管制政策本身在一定程度上就有利于保障农民的土地权益（包括减少通过粮食收购抽取的收益权，增加作物种植选择所带来的潜在收益权，以及减少调地所带来的潜在权益，如保证对农地进行长期投资的回报等）。
5.2关于流动人口迁移机制的建立
首先，设置合理的城市流动人口迁移准入标准。降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上。表7根据DeBrauwetal（2002）使用的具有全国代表性抽样数据对全国农村外出劳动力中出县且从事非农就业工作6个月以上的迁移人口的收入分布进行了推断（表7）。可以看到，这些外来迁移人口月收入超过1000元的大约有788万人，800-1000元/月的大约有636万，600-800元/月的大约有1088万，400-600元/月的大约有1758万。考虑到样本数据为2000年的数据，而近年来农民工收入有所增长，目前的高收入人口应该有所增加。如果以1000元为准入标准，每年转移400万外来劳动力，则1000元以上迁移人口大约2年左右可以转移完毕。考虑到我国劳动力市场供给相对过剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入增长未必能够在短时期（如3-5年）内增长到1000元/月的水平，那么上述转移模式可能无法达到每年解决400万外来迁移人口户口的水平。在这种情况下，一种可能的应对方式是将准入标准降低到800元/月。但我们认为，如果考虑到目前还有至少2000-2500万过去失地农民造成的"历史欠帐"需要优先处理，则上述调整必要性不大。如果在对外来人口实施较高准入标准的同时，用几年时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，那么就有充分的时间使得800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入逐渐达到1000元/月的水平，从而实现递进的人口城市化。应该指出，在我们的政策方案中准入标准设定在1000元/月看起来比较高，但这将使得政府有时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，而且，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，相对而言外来迁移人口的准入标准是逐渐降低的。
其次，建立包括迁移人口的最基本社会保障体制，子女就学和住房安排机制在内的福利包，将促进乡村迁移人口的完全城市化，这就为降低农地调整压力创造了有利条件。考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门工作，为他们建立的社会保障机制应该以一旦出现问题后进行社会救助为主，如扩展目前在城市实施的最低生活保障机制，在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助。当然，也不排斥迁移人口（在缴费的前提下）进入已有的养老、医疗和失业保险机制，或者专门为低收入者和迁移人群建立的相应机制；在子女就学方面，至少在九年制义务教育阶段，建立迁移人口子女享有在与所迁移城市原住儿童相同的入学权利和缴纳相同的费用；在迁移人口住房安排上，应该考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行、但效果不佳的经济适用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新迁移人口）为目标群体的廉租房政策。
5.3关于实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制
政策组合中另外一个重要的配套措施是在给予农村移民"城市福利包-农地使用权证"自愿选择权利的同时，促进农村土地非农化过程中的市场化，而政府则从中抽取土地增值税，来为新增的、有"户口"之迁移人口所提供的城镇福利包进行融资。目前征地体制出现很多问题的关键在于政府垄断土地一级市场，并在很大程度上具有单方面制订补偿标准的权力，这种垄断的市场结构不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象，也使得有关城乡土地转换的法律无法实施，同时弱化了目前城市规划与土地规划的权威性和科学性。所以，市场化的征地模式要远远优于目前的模式。 政府通过农地转非农地过程中产生的土地增值税来为（那些放弃农地的）迁移人口建立福利包也具有不损害经济效率、但同时改善收入分配这两个方面的合理性。
从经济效率方面看，理论上讲，土地利用用途的转换所发生的增值在相当程度上来自于具有"外部性"的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资，因此，抽取一定比例的土地增值税用于为促进为城市发展作出贡献的迁移人口之福利包和城市基础设施建设具有经济效率方面的合理性。在实际操作中，土地增殖税的抽取需要考虑到以下几个方面的因素：首先，土地农转非不仅包括城市商业、工业开发用地，也包括国家基础设施建设，特别是交通建设等所谓"线性工程"用地，而后者价值一般远远低于前者，而且往往也不存在一个可以显示的市场价格。所以，土地增殖税的抽取应该只针对前面一类城市商业、工业开发所转化的农用地，而对于交通建设等所谓"线性工程"用地，则仍然需要根据各地实际情况由地方政府制定合理的补偿标准；其次，就城市商业、工业开发用地而言，由于两者的市场价值即使在同一城市也存在很大的差别，应该采取征收累进税的方式来进行，适当拉平同一城市不同区位农地转非所获得收益；第三，土地增殖税的征收必须明确是对非农土地的交易价格与其农业利用价值的差额，农地利用价值是当地未来若干年（至少是土地承包期30年，或者与城市土地使用期限50-70年一致）平均农业利用纯收益的贴现值，如果差额为负值则不予征收，差额为正则根据实际差额实行累进征税。这样做是因为土地农转非后，失地农民失去了维持生计的土地，必须保证失地农民处境不恶化；最后，从长远来看，考虑到城市土地开发的总量限制，城市基本建设和前述福利包的融资要逐步从农地转非过程中抽取的土地增殖税转移到以城市房地产为税基的财产税上来，建立以财产税为基础的地方政府税基，应该成为我国地方公共财政体系建设的基本取向。
从收入分配角度来看，上述措施的本质，是政府通过建立基本福利包，而以该福利包为交换条件，向迁移到城市的、具有一定收入水平和发展潜力（从而也有信心放弃农村土地产权）迁移人口去"购买"土地使用权，然后政府将那些被自愿放弃的土地再分配（补贴）给留在农村的人、或应付农村土地人口变动所需进行的调整，从而使得农民、特别是留在农村者既有的土地实现稳定，推动农村居民实现收入增长和土地社会保障。应该指出，正是因为上述福利包是新建立的，而迁移人口在福利包-土地产权证选择中具有完全的自主性，选择了福利包的新迁移人口显然获得了福利改进；而如果上述福利包的建立能够（或至少部分能够）通过征收"土地农转非"过程的土地增值税来实现，那么实际上是使得所有迁移人口分享城市化和工业化过程中所带来的土地增值收益。实际上，一个地区的经济发展越快，将不仅使得土地增值和增值税越高，而且将吸引更多的迁移人口，这恰恰为迁入地城市政府通过土地增值税为迁移人口提供福利包提供了对应的财政基础。当然，如果随着我国税收体制改革，地方政府能够开征财产税并作为地方政府的主要财政基础，则上述福利包的提供也可以部分依赖更加具有稳定性的财产税融资来实现。
如果我们可以大致认为相比于那些留在农村的人口，那些自愿放弃农村土地使用权（以交换福利包）而进入城市的迁移人口（主要是长途迁移人口）的收入相对较高，而城市郊区将失地农民的收入（由于靠近城市，发展机会比较多）和财富（由于土地征用补偿获益）一般而言又比外地迁移农民的收入和财富更高的话，那么，上述措施就具有促进收入分配改进、但同时对经济体系效率没有负面影响的优点。因此，上述措施不仅具有土地私有化的优点，而且相比之下，只进行土地私有化并没有这样的收入分配功能。进一步来看，之所以要利用土地增值税来融资建立福利包，一方面是为了将目前土地征收、出让过程政府预算外收支中的不透明情况透明化，另外一方面也正是为了防止对目前已经捉襟见肘的城市社会保障体系施加更大的压力。
六、基于上述政策组合的初步财政估算方案
本部分尝试对第五部分所提出的政策组合给出一些初步的财政估算方案。显然，由于政策所涉及问题的复杂性，我们不得不进行很多的假设以简化问题，而实际的政策操作必然要复杂得多。由于对任何尚未实施的政策组合方案进行收支估算都具有很大的风险。必须强调这里的财政估算方案只是初步的，说明性的，和本文所提出的整体政策组合一样，其目的都在于引起对有关问题的进一步讨论，并在充分讨论、争鸣的基础上，形成政策，以推动中国城市化和农地制度改革进程。
假设政策组合方案从2006年开始实施，持续到2014年（由于城市政府为新迁移人口和失地农民提供的福利包一个重要部分是子女平等就学的权利，采用9年的时段是为了与目前我国实施的9年制义务教育相契合）。政策组合的财政预算包括收支两部分，其中收入主要来自于土地非农化过程中地方政府抽取的土地增殖税，支出则主要包括财政对迁移人口子女教育、迁移人口最低生活保障以及廉租房补贴等三方面的支出。
土地非农化过程中地方政府能够抽取的土地增殖税取决于土地供应规模、出让价格和增值税率三个因素。根据统计数据（国土资源部，2003），2000-2002近三年我国土地出让的平均价格分别为8.2、9.6和13.0万元，2001和2002年价格分别比上年增长17%和36%.为此，我们假设2006年土地出让价格为15万元，此后每年以10%的速度增加；另外，假设被征用农地每年的农业净产值为1200元，用5%的贴现率对30年的农业净产值进行贴现，可以得到2006年农地价值大约1.9万元，此后假设每年增加5%；再假设农地转非农地开发成本为3万元，每年增长8%.这样，2006年土地增值税的税基为10.1万元，2010和2014年则将分别达到15.6和23.8万元。最后，假设未来10年为城市建设而进行的土地出让保持为每年200万亩左右的规模，在增值税税率为40%的情况下，2006年土地增值税将达到808亿元，2010和2014年分别达到1246和1904亿元（表7）。
政府每年的财政支出规模很大程度上取决于每年新增迁移人口的数量和累计迁移人口的规模，为此我们首先假设人口的迁移规模。方案假设每年需要优先转移因为土地农转非的人口300万（征地200万亩，但城市郊区人均耕地往往低于1亩），其中100万是学龄儿童；另外假设每年还要转移外来迁移劳动力400万。根据前面的样本资料，长途长期迁移并且月收入在1000元以上的迁移劳动力已婚比例为57%左右（表4），为此，我们假设2006-2008年迁移人口的已婚比例为57%，而考虑到迁移人口的年轻化趋势和进入城市人口的晚婚趋势，假设2009-2011年该比例降低到55%，2011年后进一步降低为50%.如果允许一个已婚外来迁移劳动力可以带一个就学子女，那么对应于每年400万迁移劳动力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期间迁移外来劳动力每年将分别携带子女228万、222万和200万。在上述假设下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期间，每年迁移人口的规模分别为928万、922万和900万，到2014年累计将迁移人口8352万（表7）。根据这样一个人口迁移规模，我们进一步估算了财政在迁移人口子女就学、最低生活保障以及廉租房方面的补贴支出。
子女教育方面的支出取决于迁移人口中学龄儿童的数量和财政补贴水平两方面。根据前面的人口迁移规模，土地农转非的100万学龄儿童加上400万外来迁移劳动力携带的子女，2006-2008年每年新增外来劳动力子女在城市公立学校新就学数目为328万人，2009-2011年为320万，2012-2014年为300万人。假设2006年每个学龄儿童就学政府需要支付1000元，其后每年增加100元，则可以估算出2006年以后每年政府为这些新增学龄儿童需要投入的财政支出。如表7所示，2006年该项支出为33亿元，2010年则达到227亿元，考虑到义务教育为9年，该支出将在2014年达到峰值512亿元。
其次是社会保障支出，这里假设转换户口人中有10%进入后需要进行低保，而且2006年每人每月低保补贴为100元，且以后每年每月增加10元，则低保支出将从2006年的11亿，增加到2011年的100亿和2014年的180亿。
最后是廉租房补贴，关于这部分的估算比较困难，补贴支出取决于补贴的方式是政府建设廉租房进行实物补贴，还是通过租金直接补贴给瞄准对象，或者进行不同补贴的组合。为了简化问题，这里假设政府补贴采取租金补贴方式，每人补贴面积为10平米，每月每平米补贴标准为10元，且对每年所有迁移人口进行补贴，则2006年每年每人房租补贴就可以达到可观的1200元。此后每隔一年补贴面积增加1平米，每平米补助增加1元，则到2006年每人每年房租补贴有2352元。考虑所有迁移人口，2006年财政支出为111亿元，此后逐年增加，到2014年达到1964亿元（表8）。
比较上述收支，我们可以看到对应于假设的政策方案9年内各年度和9年累积的财政收支平衡状况（表8）。从表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超过支出，累积盈余不断增加。2012年之后，开始出现年度内赤字，2014年年度亏损达到871亿元。但只要充分利用过去的盈余进行跨年度平衡，即使不计算过去盈余的利息，到2014年收支相抵后整个政策方案执行后仍然有累积盈余810亿元。
上述跨年度的收支模式对于推行用土地增值税为迁移和失地人口提供福利包，并逐渐过渡到使用财产税作为地方税基的公共财政体制改革具有非常有价值的含义。由于目前很多城市政府是通过土地出让收入进行城市基础设施建设，那么在近期推行土地增值税，将这种收入通过明税的方式划归地方财政后，由于开始阶段福利包支出规模比较小（2006年收入为808亿，支出为155亿，盈余达到653亿），地方政府仍然可以利用相当部分盈余进行城市基础设施投资，从而不会太大影响城市政府的支出模式，也使得地方政府在开始阶段有积极性为福利包进行融资。随着条件的成熟，地方政府将逐渐转向以财产税作为主要地方税基的公共财政体制后，随房产数量和价值增加而不断增加的财产税的收入将补齐由于城市扩张过程的饱和及可征收土地资源减少而有所减少的土地增值税收入，并与其他地方税收一起共同构成地方政府提供公共服务的财政基础。
在上述讨论中，设定每年城市将吸纳300万左右失地农民，400万左右外来迁移劳动力，外加随后者迁移的200多万子女，则每年城市吸纳非农化人口为900多万。这个方案综合考虑了失地农民的特点和外来迁移人口的收入分布。显然，在中国目前的城市化过程中，由于失地农民原来具有本地农业户口，对本地政府具有更大的影响力，加上土地被征用丧失农业收入来源，无论其目前收入多少，在城市化过程中是必须优先解决户口和享受前述福利包的群体。对于外来迁移人口，则可以通过一定的收入门槛（如每月收入1000元以上）加以调控，使得其逐渐转移到城市中来。
考虑到每年农村新出生人口1000万左右，每年死亡人口500万，净增加人口达到500万，如果不考虑地域分布的差异，平均而言，每年向城市转移外来乡村人口600多万人左右。在后者放弃农村土地的情况下，虽然无法完全做到土地分配"死不减地"，但被迁移人口和死亡人口放弃的土地将足以应付新增人口对于土地的需求，从而使得除因人口死亡之外的土地调整无须进行。
此外，我们还模拟了另外两个政策方案下财政预算的平衡情况。一个是假设每年有225万亩农地转非农地，每年转移500万外来劳动力；另一个是假设每年有250万亩农地转非农地，每年转移600万外来劳动力，同时，保持土地出让价格，失地人口，福利包标准等其他假设不变。总体上该两个方案除了收支规模有所增大外，财政收支模式都非常相似，两个方案到2014年累积盈余分别为510亿和144亿。
七、结论
本文在分析城市化过程中的户籍问题，农村土地调整问题，以及农地转非农问题的基础上，结合中国转轨过程中发展中大国的特点，提出了一个政策组合，尝试着给出一个系统性的解决方案。虽然我们已经尽可能地进行了比较全面的分析，并基于上述政策组合给出了一个初步财政预算方案，但由于问题的复杂性、篇幅的局限以及我们知识的有限性，上面提出的政策组合只能是抛砖引玉，期待学术界进一步的讨论。但是，我们认为，正是由于解决上述问题的重要性和紧迫性，把这些问题联系起来进行分析的研究相对还比较少，这样的分析应该有其必要性。显然，我们的讨论涉及到很多的问题，也触及到方方面面的利益，所提出的政策建议也需要全局性、系统性的改革，实施起来必然是困难的。比如，要实现上述政策组合，逐渐、但又坚决地改革不利于城市化、经济发展和社会长治久安的户籍制度，就必然需要中央政府在全国范围的统一行动和地方政府的配合，特别是给予后者以适当的激励。也可以通过在局部地区试点的方式来逐步推动（如在个别省份之内或两到三个迁入-迁出地省份之间进行试点）。但是，我们认为，中国的改革，包括户籍制度改革，土地产权制度改革，国有银行和大型企业改革，地方财政改革已经进入了一个攻坚的阶段，即使改革仍然需要把握渐进、避免过大利益调整和振荡的局面（比如不可能一下放开户籍制度，或马上进行土地私有化），但原来"那套摸着石头过河"、缺乏整体性、根本性套路的改革模式也到了必须进行调整的时机。
当然，对上述政策组合可能存在一些潜在疑问，如政府是否需要通过大规模的公共政策（如前述福利包）来推动城市化进程？人为设计的政策是否往往适得其反？如果土地农转非的市场化和通过土地增值税建立福利包将严重损害地方政府的财政利益和预算外收入，那么上述政策所导致的潜在利益格局调整是否会使得其无法实施？
我们认为，由于任何政府行为、特别是大规模政府公共政策实施过程中都可能出现的问题，在采纳上述政策组合时，也需要配套相当有力的具体措施来防止政府行为可能出现的偏误。比如，城市福利包的建立要防止福利过高引起的副激励和覆盖面过广导致的财政融资问题，而这可以通过一定的机制设计，如设定获得户口（福利包）的条件，适当增加申请低保的成本（如需要经常提供详尽的收入信息并接受监督）来完成。如果为迁移人口建立基本的社会保障、居住与子女教育安排，推进农地产权的稳定与保护等问题本身就是我国实现现代化、全面建设小康社会的题中应有之意，那么就有必要进行大力推动；而正是由于传统计划体制是一个人为设计的整套体系，而现有户籍制度、农地制度以及其所带来的大量农村剩余劳动力和现有农地制度存在的弊端是该体系的残留，要打破它们，就必须通过精心的、人为设计的政策组合来渐进、但又有效地去完成；更进一步来看，在当前阶段，进一步的改革必须打破既得利益才能够推进。就农地转非制度来看，如果改革不能够实现一定的利益格局调整，土地农转非仍然无法实现市场化的话，那么目前侵犯农民利益、降低土地利用效率，并最终危害社会乃至政治稳定的局面就无法遏止，我国城市建设和工业发展中土地管理的活乱循环局面将一再出现。因此，从这个意义上看，土地农转非的市场化改革势在必行。
关键词：政府行为；土地财政；文献综述
一、 引言
“土地财政”问题基本是一个专属于中国的问题，目前国外系统的研究文献并不多见。在目前的中国，“土地财政”现象十分突出，但是从研究结果来看，不管是理论还是实证，看起来都比较杂乱，学者们的各种方法的研究结论也经常相悖。
我在这里整理和介绍国内“土地财政”的相关文献，尽量准确完整的介绍各种研究的方法和结论；在此基础上，我们对各项研究的优缺点也进行了分析和评述，希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。
二、关于土地财政的定义
目前学术界对“土地财政”概念的界定比较一致的看法是地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系（程瑶，2009），这个定义囊括了土地相关收入的收与支两个方面。但是由于目前我国地方政府通过土地所获取的相关收入基本都作为预算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不仅仅是用在土地相关事务方面，所以对于目前国内的情况来讲“土地财政”主要强调政府依靠土地出让获取财政收入和相关税收收入，对于支出方面基本忽略。
三、 土地财政的成因分析
目前国内普遍的认识就是1994年的财税体制改革是造成今天土地财政问题的根源之一，分税制改革导致地方政府事权与财权的不匹配，为了缓解财政困难，不得不实施土地财政（周业安，2000）。而本文着重探讨的是土地财政的另外一个重要原因——政府行为。
改革开放以后，伴随着中央的放权和分权制改革，地方政府逐渐成为一个经济利益相对独立的主体，但是到目前为止我国仍然是一个政治高度集权的国家。对地方政府的政治考核激励主要有两种，一是以GDP为主的政绩考核机制，二是（基于民意调查基础上的）官员任免制度（王永钦等，2007）。晋升激励使得地方政府官员有着非常强的政治动力促进地方经济的快速发展，周黎安将其称之为“晋升锦标赛”。在“晋升锦标赛”的过程中，地方政府获得晋升的方式通常只有两种选择，一种是发展经济促进GDP以获取更多的税收收入；第二种方式是增加非正式的资金收入，在解决财政困境的同时也可以通过贿赂上级来增加自己的晋升机会。但是由于我国实行的是官员换届制，地方政府的目标相对于社会的目标更加短期化，其更加会注重短期内能在经济增长上获得效果的工作，所以地方政府采取第一种方式的动力不强。而预算外的资金基本都有地方政府掌控，灵活性较大。再加上不管是对于政绩考核还是民意调查，中央政府和当地民众都是处于信息劣势，这就造成了地方政府不遗余力片面追求经济数量的高增长，并不注重经济发展的质量（吴群、李永乐，2010）。
由于地方经济增长的源泉在非农产业，财政收入来源主要是第二、三产业，所以片面的依赖GDP作为政绩考核指标促使政府实行城市倾向的经济政策（陈钊，陆铭2004）。《土地管理法》规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，并且在征地过程中地方政府征收农业用地的补偿费用成本要远远低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民占5%—10%（中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队，2005）。于是地方政府通过低价征收大量农业用地，这些土地一部分通过农地非农流转以“招、拍、挂”的方式在土地二级市场出让，一部分作为砝码，用来通过优惠政策吸引外商直接投资，借此扩大税基增加收入。并且在城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部属于地方。地方政府在此过程中实现了财政收入与地方经济双增长（周飞舟，2010），为自己在晋升锦标赛中取的领先增加砝码。
四、 土地财政的影响
（一）正面影响
“土地财政”也从提高地方政府积极性、带动地方财政收入增加、推动固定资产投资增加（杜雪君、吴次芳等，2009）三个方面推动着经济增长，并且“土地财政”带来了外商直接投资，外商直接投资对基础设施投资的拉动是显著为正的（张军等，2007），也在一定程度上助推了地方政府发展第二、三产业的积极性，扩大了税基，促进了税收增长（曹广忠、袁飞、陶然，2007）。
（二）负面影响
张双长、李稻葵认为“土地财政”推高了房价，地方政府具有推动房价上升的内在激励，房价越高地方政府的效用就越大，中国式的土地财政必然推动房价持续上涨，从而降低居民个人的效用引起社会的不满。但是，这两者的关系类似于“先有蛋还是先有鸡”的问题，非常复杂，有待于进一步的研究
再一点土地财政会造成耕地的大量流失，而土地资源是不可再生的，依赖土地财政的经济增长模式将不可持续，“土地财政”模式使经济增长方式过度依赖于城市的基础设施建设，内需的作用被进一步弱化，固化了消费疲弱的经济格局。
另外，在征地和招商引资过程中容易产生政府官员腐败（王永钦、陆铭等，2007），土地财政的出现降低了地方政府进行制度创新的积极性，造成了改革的拖延。
五、小结
从相关文献可以看出“土地财政”在我国具有相当的贬义色彩，笔者认为“土地财政”本身并没有错，其仅仅是经济发展阶段所采取的一种必然的方式，问题来自于经济发展对其的过度依赖，我们的最终目标并不是要彻底消灭“土地财政”，而是使其步入健康的轨道上来。目前我国学者对“土地财政”问题的研究基本集中在财政体制、政府行为和金融体制等方面，但是由于目前相关数据取得有一定难度，所以大部分研究基本局限于规范性分析，缺乏数据的佐证。另外，对于土地财政的研究仅仅是从财政体制、政府行为、金融体制等一些局部进行的，缺乏将“土地财政”放在整个中国市场改革的大环境下进行的相关分析。对此，希望今后能出现更多相关的研究。（作者单位：浙江财经大学）
参考文献
[1]张双、李稻葵。“二次房改”的财政基础分析—基于土地财政与房地产价格关系的视角[J]。财政研究，2010，（1）。
[2]王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭。中国的大国发展道路—论分权式改革的得失[J]。经济研究，2007，（1）。
[3]周飞舟。分税制十年：制度及其影响[J]。中国社会科学，2006，（6）。
[4]周飞舟。大兴土木—土地财政与地方政府行为[J]。经济社会体制比较，2010，（3）。
[5]张晏、龚六堂。分税制改革、财政分权与中国经济增长[J]。经济学（季刊），2005，（10）。
[6]周业安。县乡财政支出管理体制改革的理论与对策[J]。管理世界，2005.
[7]吴一平。财政分权腐败与治理[J]。经济学（季刊），2008，（3）。
[8]周黎安。中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]。经济研究，2007，（7）。
[9]陈志勇、陈莉莉。“土地财政”缘由与出路[J]。财政研究，2010，（1）。
一、学术热点：日本战后经济体制源于何时?
对战后日本经济体制形成于何时，日本学术界尚未达成共识。概括而言，主要有两种论说，一种是“文化传统说”，另一种是“战后改革说”。前者认为：“日本的经济制度具有日本固有的文化背景，根植于民族特性。日本型企业和官僚制的原型，可以追溯到江户时代的‘藩’和‘家’。可以认为连带意识和平等主义的根源，早在农村共同体中就已经存在。”后者则强调：“战后的日本是在战争的废墟上站起来的‘新生的日本’，同以往的日本有本质的差异，同以往的历史没有联系。就这个意义而言，‘我们的生日是终战日，我们的父母是战后改革’。”由于“战后改革说”代表了长期占据日本史学主流地位的“战后史学”派的观点，因此在日本最有影响。
但是，早在20世纪70年代，否定“战后改革说”的动向在日本学术界已经出现。1977年，木神原英资、野口悠纪雄发表了《大藏省·日银王朝的分析——总体战经济体制的终焉》一文；提出了强调战时和战后经济体制存在连续性的“假说”，认为“战争结束时，日本社会的形式和理念发生了很大变化。但是另一方面，经济体制，特别是作为实行金融统制之基础的战时经济体制，却基本上得以存续”，“支撑日本经济高速增长的体制，基本上是战时总体战体制的继续”。1978年，中村隆英在《日本经济——其成长和结构》一书中指出：“战后和战前，不是飞跨战时联结起来的。战时形成、战后继续保持的社会制度、经济制度、技术、生活方式、习惯等，实在是出入意料之多。虽然这些东西在形成的时候，以后会变得怎样没人能够预料，但它们却构筑了战后的企业形式、生产组织乃至生活方式。”1988年，山之内靖发表了题为《战时动员体制的比较史考察——为了了解今日日本》的论文，认为日本为进行“总体战”而进行的战时动员，“形成了某种‘全体主义’。这种‘全体主义’，是形成战后日本‘体制社会’的起点”。
进入20世纪90年代以后，以日本面临种种经济难题为背景，诸多学者对战后日本的经济体制进行了深入分析，得出了“日本战后经济体制是战时经济体制而延续”的结论。1993年，冈崎哲二、奥野正宽编纂出版了由8位学者共同撰写的《现代日本经济体制的源流》。该论著撰写者对日本金融体制、企业体制、劳资关系、业界团体、财税政策、农业状况等各经济领域在战时和战后的变迁，进行了详尽的历史性考察和比较分析，指出日本至战前30年代的企业统治，即由财阀家族确保股东的经济体制，是盎格鲁—萨克逊型的自由主义经济体制。但是在战争时期，这一经济体制转变成了“日本型经济体制”。正是这种转型后的体制，构成了促使战后日本经济高速增长的经济体制的原型。他们通过各项考察后最终得出结论：“构成现代日本经济体制的大部分要素，都是在中日战争和太平洋战争时期，为了对国家资源进行总动员而实施‘计划经济化’的战时经济的需要，以及为了达到这一目的而实施‘统制经济’的需要而制定的。”1995年，山之内靖、J·维克特·考希曼(J.VictorKoschmann)、成田龙一主编了作为13位日美学者共同研究成果的论著《总体战和现代化》。该论著同样对构成战后日本政治和经济体制的几个方面进行了颇为详尽的考察，并最终得出结论：“战后各项改革的基本方向，和战时的各项改革是共通的，这些改革使战前经济体制的制度性基础彻底解体……使战后体制向战前体制回归的道路被封闭。日本的经济虽然也算是市场经济，但是其制度性基础中，包含着在战时计划、统制经济的基础上导入的要素。可以说，日本的经济体制是一种独特的经济体制。”问同一年，野口悠纪雄发表了《1940年体制一再见了，战时经济》(按：他所谓的1940年体制，即战时体制)，考察了“1940年体制”即战时体制的形成过程、日本经济高速增长和“1940年体制”的关系、“1940年体制”的基本理念、日本经济体制面向未来的选择等几个方面，明确指出了战时和战后经济体制的存续关系：“在战前具有浓厚古典的自由主义经济性格的日本企业和金融市场，在战时经济中发生了巨大变化。现在的日本型企业、间接金融体制的原型，存在于战时经济之中。”
总之，20世纪90年代后，以日本经济风光不再为背景，对日本战时和战后经济体制是否存在连续性的探讨，构成了日本学术界一个持续的热点，其影响波及日本现代史研究的各个领域。通过初步的历史考察，笔者认为至少就日本经济体制而言，战时和战后无疑存在连续性。
二、历史考察：日本战时和战后经济体制是否连续?
按照《现代日本经济体制源流论》中的论述，战后日本经济体制具有五项特征，即：(1)不是股东，而是经营者的“企业所有和经营的关系”；(2)以终身雇佣制、年功序列制、企业内工会为代表的“企业内的雇佣关系”；(3)以下包制或系列企业为代表的“企业间交易关系”；(4)以银行借贷为中心的“和金融市场的关系”；(5)以行政指导为中心的“企业和政府的关系”。如果我们认同该论著对战后日本经济体制之特征的概括并逐项进行历史考察，那么当不难发现，这些特征都是在战前呈现雏形、在施行战时计划和统制经济时期最终形成、在战后得以延续的。
就第一项特征而言，战前的日本企业也曾经是股东。但是1937年的爆发，使前此日本“股东”的古典资本主义企业经营模式受到了极大冲击，“使日本企业在大约30年的时间里，完成了从极端的股东，向极端的从业人员180度的转变”。曾赴美就职、后任日本电源开发总裁的高琦达之助，在1954年曾对他1916年和1947年两度回国时获得的不同印象作了生动描述。对前一次印象，他这样写道：“我首先没有料到的是，第一，在会社从业员不知情时，会社的股票已经从A大量流向B，而在股票流动时主要经营首脑已发生更换，经营方针很不稳定。第二，经营首脑主要不是着力巩固会社的基础，而是竭力博取股东的欢心和获取高额红利，以及竭力使股价上扬。”对第二次印象，他却这样写道：“股东的权益完全被无视，事业的经营由从业员执其牛耳，恰好同我大正五年(1916年)第一次回到日本时截然相反。”
日本经济体制的第二项特征同样是战时的产物。在战前，日本的劳动力流动曾经相当普遍。在明治时代，熟练的机械工人在全国到处流动的状况，至大正时代仍得以继续。大正年间大阪市的《劳动调查报告》曾这样写道：“不管怎么说，我国劳动者的最大缺点，就是在同一个企业里工作的时间太短。这种状况无疑使我国工业不断蒙受极大损失。”没有终身雇佣，也就没有与之密切相关的年功序列。但是，同样由于的爆发，为了摆脱通货膨胀的困境，日本政府对经济进行了战时统制，并了一系列法令。其中对形成终身雇用和年功工资序列产生重要影响的法令，有1939年颁布的《从业者雇人制限令》、1940年颁布的《从业者移动防止令》和《工资统制令》。前两项法令禁止随意招募员工和随意离退职，使职业流动现象几近消失，后一项法令则不仅扩大了工资中的定额部分，而且使基本工资定期、自动提高作为一种惯例在全国迅速普及。1939年3月，作为施行上述法令的具体措施，日本政府又规定了“初任给”，即对刚参加工作的员工的工资数额，根据地域、年龄、性别进行统一规定。另外，自1939年9月开始，又施行“工资冻结”，即一律不准擅自加薪的工资统制。1942年，日本政府又颁布了《重要事业所劳务管理令》，规定在某种条件下，如果获得厚生大臣的许可，企业可以不施行“工资冻结”。所谓的“某种条件”，就是制定加薪规则，事实上，日本政府“规定一年一次必须以所有从业人员为对象，按照最高、基本、最低基准额进行加薪””2)。如尾高煌之助和中村隆英所指出的：“正是因为经历了这一过程，年功序列工资和根据工作年限升职制度，在全国得以普及。”构成“企业内的雇佣关系”另一个侧面的企业内工会，也是在战前工人运动的推动下呈现雏形，在战时最终形成的。在这方面，为战时经济需要而组建的“产业报国会”，可以说是战后企业内工会的母胎。按照中村隆英的观点：“战后按照占领军的指令迅速组成的许多工会，均以该组织(产业报国会)作为母胎。”“按企业形成并存续至今的日本工会，事实上只不过是战时产业报国会等组织变换了一下名称。”
日本现代经济体制的第三项特征(同时也是日本制造业的一大特征)也是在战时形成的。在战前，日本的大企业即使零部件一般也自己生产，并不采取下包的形式。但是，由于战争，很多企业的生产规模急剧扩大，作为一种紧急措施，不少企业采取了将部分产品，特别是零部件交中小企业生产的“下包”方式。由于这种紧急措施不仅强化了大企业和中小企业的关系，提高了中小企业的生产技术水平，并且使中小企业因能够比较稳定地获得订单而减少了破产和被大企业挤跨的风险。所以，下包制或系列企业在战后作为一种理想的生产方式而得以保留。例如，根据美国学者约翰，多尔的研究，至20世纪60年代末，向丰田汽车公司供应零部件、作为其子公司的企业，40%以上都是在战时通过下包制，和丰田公司构筑起这种关系的。”
作为日本经济体制的第四项特征，即主要通过向银行借贷，而不是发行股票或企业债券融资的“间接金融”体制，更是战时的产物。在明治时代，日本企业基本上是依靠股份和企业内部资金储备进行扩大再生产的，属内部金融时代。在这广时代，由于财阀占有矿山开采和对外贸易等高收益产业，拥有充足的资金储备，因此一般均以企业内资金进行再投资，扩大再生产。不受财阀支配的一些产业，如棉纺织业和铁道运输业，则依存于以股东的股份担保金额支撑的内部金融机构。第一次世界大战后；日本正式进入了重工业和化学工业的迅速发展期，以往通过内部金融机制筹措资金的做法逐渐捉襟见肘。于是，企业通过外部筹措资金的做法开始被普遍采用。日本金融体制开始呈现直接金融和间接金融二者并重的状态。不过，当时主要仍以直接金融为主。1937年爆发后；随着日本当局金融控制的全面强化，日本进入了“时局金融”时期，上述情况开始发生显著变化。据统计，1936年，日本企业通过发行股票筹措的资金，占其资金总额的63.8%。但是战争爆发后，这一比率逐年下滑，再至1939年占33.6%，至1945年则仅占0.61%。与之形成鲜明对比的是，向银行借贷作为取代股票发行筹措资金的方式的比重，则自1939年呈显著上升趋势：1936年为40.6%，1945年达到93.2%，即企业已几乎完全以向银行借贷作为基本融资方式。”不言而喻，间接金融体制是在战争时期形成的。
最后，以行政指导为中心的“企业和政府的关系”，不仅是战后日本经济体制的一项重要特征，也是“东亚模式”的两大特征之一。但同样必须指出的是，尽管在实现近代化的历程中，日本政府在推进产业发展方面发挥了巨大作用，但是在以前，日本政府事实上并不直接、全面地介入民间的经济活动。即便在第一次世界大战期间，概览当时一系列“统制立法”，我们便不难发现，日本政府在战时经济活动中所扮演的主要角色，仍是保护、扶持乃至救助民间企业。只是为了发动对华侵略，日本当局开始真正将国民经济转人“战时经济”，才通过各种方式和手段，广泛介入民间经济活动，密切企业和政府的关系。“正是在这一阶段，战后政府和业界团体双向关系或者说行政指导体制的原型，开始出现”。
三、福兮祸兮：如何认识日本“战时经济体制”对经济发展的影响?
一般认为，战后日本经济的发展，主要得益于因日本向和平国家转型而摆脱了军费负担，以及农地改革、解散财阀、禁止垄断、劳动立法等经济民主化政策对经济发展的积极作用。但是，按照野口悠纪雄的观点，日本经济所以在战后迅速恢复并马上实现高速增长，主要归因于在战时形成的经济体制。他这样写道：“‘日本型企业’的各种特征，对经济高速增长的实现，起了发动机的作用。”“正是由于实行了金融统制，才可能对资本集约性战略产业实行重点资源分配，才可能在作为战后日本经济高速增长支柱产业的重工业和化学工业中，实现工业化。就这个意义而言，可以说在金融体制中维持‘战时体制’，是推动经济高速增长的最大原因。”不过，野口悠纪雄对“战时体制”的评价，绝不仅止于肯定它的积极作用，绝不意味着他称颂乃至推崇这一体制。相反，他认为这一体制已经落后于时代要求，应该退出历史舞台。他明确指出：“迄今为止，虽然日本政府几度试图进行改革，但是这一体制依然没有改变。在日本走向未来的今天，1940年体制已经成为一大桎梏。”
野口悠纪雄的观点，有助于启发我们对日本创造经济“奇迹”的进一步思考。众所周知，1968年，日本国民生产总值超过了英国和德国，成为仅次于美国和苏联的世界第三经济大国，创造了举世瞩目的经济“奇迹”。以此为背景，西方国家的政界和学术界开始探寻日本为何能创造“奇迹”，而上述现代日本经济体制特征的核心内容，曾被视为日本创造“奇迹”的要因。
首先，将日本经济“奇迹”的产生，主要归因于日本特有的企业用工制度和机制的观点，曾经倍受推崇并非常流行。美国哈佛大学教授埃兹拉·沃格尔于1979年发表的《日本名列第一：对美国的教训》，就是这方面的代表。沃格尔在该论著中通过对日本战后的政治、经济、科教和社会生活作了详尽的考察后得出结论：日本所以能取得成功，最根本的原因，就是日本企业拥有一大批愿意为企业尽心尽力的职工；而日本企业所以能拥有这样的职工，就是因为日本企业具有“对企业忠诚，对工作热爱，以及为企业献身”的激励机制。美国著名历史学家和外交家埃德温·赖肖尔和美国普林斯顿大学教授马里厄斯·詹森也认为：“终身雇用制度在日本发挥着良好作用。”“年功序列制度，也为经济发展起了促进作用。”“日本的雇用制度和工资制度显然对该国的工会发展产生影响。”
其次，就间接金融体制而言，国际学术界普遍认为，在日本战后的经济恢复和高速发展时期，银行一直充当了资金的提供者和企业经营风险监督者的角色。所以，尽管战后日本经济发展速度惊人，企业规模急剧膨胀，但整体上金融秩序井然，没有出现大的金融动荡。之所以如此，战时形成、战后延续的金融体制具有稳定性，是一大要因。寺西重郎提供的一个数据为此提供了证明：在战前，银行破产是寻常的现象，1902年至1919年的18年间，经营出现破绽的银行年均24.6家，1920年至1932年的13年间为43.5家，1933至1945年的13年间为7.8，但是在战后，直至70年代，没有一家银行倒闭。
再次，认为日本经济“奇迹”的产生，主要得益于政府和企业间的“密切协作”的观点，也曾经盛极一时，其中最具有代表性的，就是1970年美国学者吉姆斯·阿布格伦在《探讨日本式经营——株式会社日本》一书中提出的“日本株式会社论”。在该论著中，阿布格伦将日本比喻为一个综合企业——日本株式会社，日本政府是“总公司”，各日本企业是分公司。虽然阿布格伦的原意，是讽刺日本依靠官民一体的体制追求经济利润，但是，这一比喻，又被视为官民密切协调发展经济的范例，是“东亚模式”获得成功的一条经验。
关键词：农村土地；土地养老；家庭养老
中图分类号：F842.4文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）14－0172－05
家庭养老在农村养老体制中的主体地位和主导作用，是由以下几方面的因素决定的：一是家庭养老是老年人的一种自然选择。绝大多数农村老年人习惯于在青壮年时期将自己的全部收入和积蓄用于养育子女和置办家产，并在年老时全部交由子女掌管，不预留自己的养老费用，而是由子女担负起父母年老时的供养责任。表面看来，这是晚辈对长辈哺育的一种回报和反哺，其实质则是老年人对自己青壮年时期劳动成果的延期享用。二是家庭养老是老年人的一种精神选择。在当前的社会条件下，老年人的需求不仅仅是经济上的供养、衣食住行等物质生活方式的满足，更需要的是精神上的慰藉，生活中的照料。调查资料表明，85％的老人希望由配偶或子女来照料日常生活。三是家庭养老在农村有着丰厚的文化底蕴和历史渊源。在农村老人享有极高的威望和权利，已自觉不自觉地养成了尊老、养老的良好习惯，形成了以孝敬、赡养父母为荣，以虐待、歧视老人为耻的社会风气。四是农村家庭经济供养的能力得到增强。1978―1997年，我国农村居民人均家庭财富从233元增加到5 940元，其中，人均金融资产从18元增加到1 334元；每年粮食存量从人均64公斤（1980年）增加到562公斤[1]。绝大部分农民新建或改建了房屋，电视机、电冰箱、电话、摩托车等已进入普通家庭，娱乐、教育、文化、服务等支出的比重大有提高。农民收入水平、生活质量、文化教育程度也得到提高，对老年人的经济供养能力和主动供养自觉性得以增强。
土地被认为是农村家庭养老的基础，这也是农村养老与城镇养老的一个重要差别，本论文试图论述土地在不同情况下对养老的支持程度，为制定农村养老政策提供实证依据。土地对于广大农民来说，是就业保障、生活福利和医疗养老保障的可靠手段，是“衣食之源，生存之本”。我们所指的土地对养老的支持程度是指土地对农民养老经济需求的满足情况，通过调查了解农村老人的养老需求，满足这些需求的经济支持有多大比例来源于土地收入。
除了沿海经济发达地区，在我国大部分农村社会养老保险一时难以普及，因此，提高土地的保障能力作为解决农民养老问题的方式，仍具有现实意义。通过提高农业经营效益和比较利益水平，提升土地的保障能力。积极促进农业结构调整，提高农业产业化经营水平，提高农产品的价格竞争力和加工增值程度，同时，改善政府对农业的调控方式，加强对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持。积极鼓励土地流转制度创新，使土地发挥更大的经济效益。实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。此外，各地应尽快建立与完善土地流转制度，使土地通过反租倒包、转包、租赁、土地产权入股、大户托管等形式，合理有偿地流转起来，使农民从土地上获取更多养老支持。
一、农村土地养老保障问题研究回顾
关于农村土地对养老的经济支持问题，学术界存在不少争议。刘书鹤认为，我国的基本国情是人多地少，在城乡均难以充分就业的大势下，土地的作用就在于它保证了广大农民就业或部分就业的条件，保证或部分保证了农民最基本的生活来源。虽然农民外出打工者呈增长趋势，但多数在外生活不稳定，如果找不到工作或对工作不满意，还可以回来种地[2]。
肖来付认为，在传统的小农经济条件下，土地是农民最重要和最主要的谋生手段，也是农村家庭的重要经济来源，可以说，土地是家庭养老的基础。然而，在如今社会转型的过程中，随着市场经济的快速发展，工业化和城镇化进程的加快，农民所能够占有的土地资源不论是在数量上还是质量上都出现了危机，“土地养老”的保障功能呈现出弱化趋势[3]。
温铁军明确提出，农地现在最主要的功能不是生产资料而是社会保障；姚洋也认为，“这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制”，他把这种机制称为土地社会保障制度，认为这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失（姚洋，2000）。梁鸿通过对苏南地区的研究指出，土地已经不能担起抵御农民家庭生活风险的重任，他把这称为“最后一道防线的虚化”（梁鸿，2000）。齐莉梅根据对我国东、中、西部的实证研究，分别把农村人口自身拥有的土地、家庭等养老资源和社区、国家等外部供给的制度保障资源的状况描述出来。指出传统意义的耕地保障功能已经不能适应和满足工业化社会、老年化社会的生活保障和养老保障需求，只有耕地经营规模大、农业市场效益高的地区，耕地才能产生现代社会意义的生活和养老保障作用（齐莉梅，2004）。
一般认为，土地保障只是在风调雨顺的好年景才能靠得住。我国自古以来是一个灾害频繁的国家，每年不少地区都会遭受自然灾害的侵害，国家在这样的时候也会全力以赴地扶贫救灾，帮助农民渡过难关。有学者认为，无论是在什么样的情况下，农民获得的只是生存保障，即解决温饱问题。然而，人生问题不仅是温饱问题，还有生病、伤残、老年丧失劳动能力等问题，一场重病，就有可能使一个家庭陷入贫困甚至倾家荡产。在我国，农民对于土地，只有经营权而没有所有权，农民没有权力变卖土地以解决燃眉之急，所有只有靠借贷（高利贷）或变卖家产（大多数人除了最基本的生活用品，没有多余的家当）解决面临的困难。从国际范围来看，虽然许多国家农民都需要依靠土地养老，但基于土地实现养老的途径却很不同。在土地私有制国家，农民即使遭遇产销风险（天灾人祸、信息不对称、生产过剩）和道德风险（子女不孝），生活失去保障，但由于他们拥有土地所有权，仍然可以通过出租和出卖土地养老。在我国，农民依靠土地养老面临的各种风险，不仅大于发达国家，而且大于其他发展中国家，土地对于农民来说，只是一个附带风险的初级保障，因此依靠土地养老是靠不住的（刘翠霄，2006）。
也有学者对土地保障或“土地福利化”提出质疑，“土地福利化”是指由农民耕种自己的分地来给自己提供保障，而社会组织（政府、社区、企业）不对此承担任何义务。这种由于政府不承担任何义务，因而农民也享受不到任何权力的所谓保障，根本不是社会保障。社会保障的核心是“社会保障不能私有化”，这是指提供保障的义务不能“私有化”，即政府不能把自己的义务推卸给农民，而土地保障或“土地福利化”等于政府让农户自己保障自己，即把保障的义务私有化了，既然如此，还有什么必要再谈农民的社会保障？（秦晖，2003）
我们认为,土地是农村家庭养老的基础,传统社会土地为农民提供绝大部分生存保障（尽管是低水平的），在人们的收入多元化的今天，土地收入仍然占农民收入的很大比例。国家统计局2008年4月24日的数据显示，据对全国31个省（区、市）6.8万户农村住户的抽样调查，2008年一季度农村居民人均收入1 494元，其中，工资性收入人均608元，农民务工收入人均355元。其中，本地务工收入人均123元，外地务工收入人均232元，农民出售农产品的收入人均555元，出售种植业产品的收入人均284元，出售林产品收入人均13元，出售牧业产品的收入人均236元，出售渔业产品的收入人均22元[4]。可见，直接或间接的土地收入占农民收入的37.15%。目前，我国仍有3/4的农户是纯农户或以农业为主的兼业户，他们收入的主要来源仍然是农业，特别是中西部地区的广大农户，来自农业的收入高达60%以上[5]。在不同地区、不同的农业经营方式，农业收入差别很大，为农民养老提供的保障程度也不同。因此，有必要研究土地的养老保障程度，了解土地利用形式对养老保障程度的影响
二、农村土地养老保障功能弱化的现状
随着土地收入比较效益的下降和人们养老消费的增加，土地收入对农民养老的支持程度普遍降低。梁鸿在2000年对苏南农村地区土地保障能力作了估算和评价。鉴于我国现阶段农地的所有制形式，农户只拥有土地的使用权而无所有权，土地保障作用主要来源于土地的收成。苏南大部分家庭的土地收益在5 000元以下，占有耕地家庭总数的90.6%，平均家庭土地收益为2 521元。只有9.4%的家庭土地收益在5 000元以上，平均为6 518元。土地收益与家庭生活消费相比，在一般农户中，有81.6%的农户的土地收益已不能应付家庭日常的生活消费支出。也就是说有81.6%的农户靠土地收益已经不能完全保障日常生活，何况农民的养老支出除了吃穿、看病和零花钱，还包括人情往来和文化休闲开支。在苏南土地收益减去日常生活消费支出的剩余金额，在500元以下的为4.9%，在500―1 000元的为4.3%，在1 000―2 000元的为4%，超过2 000元的为5.2%[6]。如果以1 000元剩余收入为具有保障能力的标准，那么在苏南地区，在整个有耕地的一般农村家庭中，只有9.2%的家庭尚有一定的土地保障能力（约占家庭总数的8.1%）。
通过调查说明，目前我国大部分农村地区老人的消费层次主要在满足吃穿和看病等基本需要层次，但是，由于我国地区经济发展不平衡，发达地区和贫苦地区农村老人的消费结构和生活质量有明显的差异。
根据我们对100人的调查，农民的人均年养老费用2 000元，农业收入的年人均625元，养老支持程度为31.25%。综上所述，可见，目前农村家庭中的土地保障功能是比较弱的。
为什么保障程度下降，可以从两个方面来分析：一是农业的收入在降低，二是养老费用在提高。
导致农业收入低的原因很多，首先，农业利润难以实现。农业生产面临自然和市场双重风险，农民的收入难以有稳定的预期，农产品的完全竞争市场结构以及农资价格的持续上涨，抵消了政府的惠农政策，是农业收入难以提高的重要原因。据有关部门统计，2008年的主要农资品种比1990年平均涨幅400%以上，根据我们对河北、山东、河南、辽宁等地50户农民的访谈结果，除去种地生产资料投入，大多数老年人的种地纯收入平均只有400元，其中，有18%的老年人的农业纯收入为负值，他们不能通过在土地上的劳动来养活自己。能够靠土地收入吃饭的人为34.1%。能够除吃饭支付日常生活费和医疗费用的分别只有22.4%和12.3%。总体来说，能够靠土地收入来供给吃饭和日常生活的比例非常低，还不到1/4。以河南沈丘县D村老王家为例，家庭人口五人，儿女、儿媳均在外常年务工，他与老伴经营全家承包的5亩土地，主要种植小麦、玉米，2007年的每亩生产成本：种子45元（包括麦种：0.6元／斤＊20斤；玉米种：5.5元／斤＊6斤），化肥428元（包括复合肥：110元/袋＊3；尿素：98元/袋＊1），农药70元，机械149元（包括耕作：72元；收割：60元；播种：17元），水电39元，总投入（不含人工成本）为731元。而每亩的收入为：小麦900斤，单价0.82元，亩毛收入738元；玉米800斤，单价0.73元，亩毛收入584元。加上政府的粮食直补46元，一亩地全年收入1 368元，扣除成本每亩只有637元的收入。这一收入是不含自用工费用的，根据当地的折算，每耕种一亩地，需要投入的劳动力大约需要12天，当地每天的劳动力工资标准是50元，这样每亩的劳动力成本是600元，扣除劳动力成本，种粮的农民每年的纯收入只有37元。所以，农民这样评价农业的收入：“我们一年到头种田得到的就是自己的人工钱”。可以看出，农业的生产和收入水平实际上相当于为农民提供了一个低工资的就业机会。农业的收入只是保障了农民的温饱，按照当地的养老费用（我们估算平均为每年2 000元）农业收入的保障程度仅为31.25%。
其次，农业经营面积小。我国农村人口多，耕地少，农村居民家庭平均每人经营耕地仅2.07亩，户均耕地仅7亩左右。这一现状决定了农民一家一户不可能单纯依靠土地大幅度地增加收入。按照经济学原理，如果人均耕地面积不变，单靠增加其他要素的投入量将带来边际收益递减。在现有的人地比例下，农民即使像绣花一样来经营土地，增收幅度也非常有限。这也是为什么我们试图通过调整农业结构提高农民收入的效果不理想的原因之一。我们对北京、河北的调查，由于人均土地面积小，产业结构调整并没有给农民带来显著的收益。
再次，农业保障的实现是有条件的。土地对养老的保障体现在土地收入的积累和老年后的劳动能力两个方面。根据调查，农村居民有32%的农户没有储蓄，43.6%的农户没有明确的储蓄计划，只有25.5%的农户有很强烈的储蓄倾向。其储蓄的目的更多考虑子女教育和子女婚嫁。我们对50户的老年农民调查，几乎全部都是为了子女而储蓄，没有为防范养老风险而储蓄的动机。可见，在农村储蓄不是家庭养老保障的可靠经济来源。那么就只有在土地上劳动才能实现土地的部分养老支持。在我们的调查对象中，有劳动能力的老年人从60岁到80岁，存在较大差异。平均劳动年龄按70岁(调查对象中86%老人70岁后不再参加农业劳动)算，70岁以后失去农业劳动能力的农民就难以从土地上获得收益（特别是粮食种植业由于利润低难以转租他人）。
养老费用的提高也是土地养老支持程度降低的一个重要原因，与传统社会相比较，当今社会不仅养老支出的项目在增加，而且标准不断提高。传统社会农民的土地养老保障实际上是温饱型的养老保障，除了维持最低水平的吃饭、穿衣、住房外，一般没有什么其他需求。而今天的养老保障除了温饱，还包括了娱乐（如看电视）、通信、医疗、人情往来等，需要支付水电、煤或煤气等费用，据我们粗略统计，随着社会的发展，今天的养老保障项目比30年前多出了2陪多。而且标准不断提高，以穿衣为例，过去的“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”传统已经不见了，过去没有电视、冰箱、电话等费用，而今天这些成为老年人生活必需品。但是，农民人均的土地面积不仅没有增加反而减少了，土地带来的相对收入不仅没有增加反而降低了，农民的收入结构正在发生变化。这是土地养老支持程度降低的一个重要原因。
三、提高土地养老保障功能的可行性分析
那么有没有办法提高农民土地的养老保障程度呢？近些年，各地通过变革农民土地的利用方式和调整产业结构，在提高土地养老支持方面有不少经验值得总结。其中，影响较大、效果较好的有以下四种情况：
1.土地股份制改造
土地股份合作制始于1992年，广东南海区进行社区型土地股份合作制改革试验，其基本做法：（1）将集体资产及土地折价入股。以联合社（行政村）或经济社（村民小组）为单位，通过全面丈量土地、清产核资和资产评估，确定固定资产的净值和土地价值，作为入股依据，把全村或全社的土地集中起来，由联合社或经济社统一规划、管理和经营。（2）配置股权。以净资产量化给符合条件的当地村民配置股权。配股方法则各地因地制宜，多种多样。（3）股权管理。规定股权不得转让、抵押、赠送、继承和不得抽资退股。（4）进行“三区”规划。对土地进行统一规划，划分为基本农田保护区、工业开发区和商业住宅区。近些年，许多地方在尝试推广社区型的土地股份合作制。南海区农村土地股份合作制为保护农民利益提供了一个较好的“平台”：一方面，通过将包括土地在内的集体资产作股量化，给农民配股分红，使农民能够获取稳定集体资产收益。据统计，2005年，全区股份分红金额达10.29亿元，人均股份分红1 523元[7]。另一方面，社区合作组织经济实力的增强，使其有能力为农民提供社会保障和社会福利，建立了合作医疗、退休金发放、升学参军补助等项制度，还通过修建道路、学校、幼儿园、绿化环境等公共基础设施，改善了农民的生活环境，提高了农民的生活质量。对土地股份合作制学术界褒贬不一。但从养老保障的角度看，这一做法无疑值得研究和借鉴。因为当老年人劳动能力下降或失去劳动能力后，土地股份合作制可以保障农民土地利益的实现，为养老提供必要的经济支持。以土地入股，农民自然可以获得其所带来的赢利，从而为农民提供一项较为稳定的经济收入，解决了基本的生活问题。此外，土地的股份制改造为社区合作组织改善农村的设施和发展社会事业提供了基础。
2.促进土地流转
调查中发现土地养老支持程度与土地的经营规模和土地能否自由流动有关。首先，土地养老支持程度随着土地经营规模的提高而提高。我们比较了同一村庄经营耕地面积的大小对养老支持情况，种粮的农民人均一亩土地的养老支持程度为31.25%，人均5亩土地的养老支持程度为159%。在辽宁的一户农民承包了690亩耕地，老两口每年纯收入可达5万元以上，可提供全部的养老支持。在北京郊区，我们也比较了不同经营耕地面积的农户的养老支持情况。但是，如果耕地面积增加到人均10亩，每年的纯收入可达到6 000元以上，可基本满足农民养老的经济需求。我们调查的一户78岁的老人，还供养着一位98岁的老父亲，两个老人承包了50亩果园，靠78岁老人管理（采摘季节要雇工），每年的收入在3―5万元，可以提供两位老人的全部养老费用，每年还有储蓄。当我们问这位78岁的老人失去劳动能力后怎么办时，他说：“希望把土地作价转让给他人”。由此看出，土地流动对规模经营和老年保障都是重要的。就是被学术界指责的“反租倒包”也是受到老年农民欢迎的，在山东荣成宁津乡夏家村一老年农民这样讲述自己的愿望：“当不了了，希望能把土地租给别人种，能给我个口粮就行”。因为大多数年轻人对经营农业没有兴趣。“反租倒包”这种形式对解决老年人的土地价值实现是一个可以考虑的途径。
无论是规模经营还是土地出租的实现，都依赖于土地产权的变革。土地产权拥有形式影响资源的有效配置和农民生产积极性的进一步发挥，也影响到养老支持程度。国际经验证明，私有产权的保障比国有产权和公有产权更有效率，韩国和日本的的成功说明了这一点，我国台湾的也证明了这一观点。台湾在1949―1953年期间将土地分给农民（农民得到了长期稳定的土地权利），在随后的10年里，农民家庭年收入增长150%（罗伊，等，2000）。盖尔・约翰逊认为，可以将土地所有权交给农民以补充农民养老金的不足[8]。也有学者提出，赋予农民永佃权，土地可以成为农村老年人稳定的投资方式。农民就可以按照“自愿、有偿”的原则进行土地流转，这既符合市场经济的要求，也能够更充分地发挥土地的社会保障功能[9]。
3.调整产业结构
为了了解不同种植结构对养老的支持问题，我们对果树种植和蔬菜种植户进行了调查，特别是对设施农业的收入进行了详细调查。结果表明，经营设施农业可以提高农民收入，每个大棚（占地一亩）年纯收入平均为7 200元，比粮食种植高出10陪多。但劳动时间和劳动强度明显增加，如种大田作物平均每亩每年需要的劳动工作日为15天左右，设施农业则需要200个工作日（春秋冬三季）。而且设施农业劳动强度大，一般到65岁便难以胜任大棚里的劳动。但由于收入高，对储蓄养老具有一定意义。此外，发展果树与设施农业和大田作物相比，既可稳定收入，又能节省劳动力，这也是提高土地养老支持程度的有效措施之一。
4.发展旅游服务业
最近几年在大中城市周边出现的观光农业、休闲农业、采摘农业、旅游农业等，其实都是农民依托自己的承包地，通过调整种植业结构，发展乡村旅游，为城市居民提供休闲、度假、农事体验的新型产业，我们对京郊农业旅游的发展进行了系统的研究，发现乡村旅游业的发展不仅为农民致富搭建了一个很好的平台，而且显著延长了老年人的就业年龄，为农村养老保障开创了新的空间。以土地为依托发展旅游服务业有三个显著特点：一是农业结构得到有效调整，人们可以根据旅游消费者的需要调整自己的种植结构，如有的农户种植黄瓜和南瓜，有的种植杏核、樱桃，有的则种植花卉等，这种种植结构的调整是充分尊重消费者需要基础上的自组织现象，因此充满了活力和生机。二是农业产业链条有效延长，乡村旅游业的发展使农产品从田间一直延长到餐桌，升值空间是其他产业化途径难以实现的。三是农民收入显著提高。无论是产业结构调整，还是产业链条的延伸，都为农民增收提供了条件，在我们的调查中，乡村旅游户平均收入在5万元，特别是为老年人创造了一个“老有所为”的机会。多数乡村旅游户认为，只要他们能够劳动，可以为他们提供足够的养老保障。
以上这些提高农民养老支持程度的途径不是在任何地方都能发挥作用的，如乡村旅游的发展就只能在大中城市周围和有独特资源的乡村，土地股份合作制的实施也只有在经济发达地区才能实现。因此，提高农民养老支持的具体方法要因地制宜。
四、结论
农村家庭养老无论是对社会、对老人均具有重要意义。家庭养老具有国家、社会等其他方式无法替代的功能。因为养老包括“经济上供养，生活上照料和精神上慰籍”，前两者国家和社会可以给以适当的帮助，但第三个功能却是国家和社会无法替代的；同时，家人更了解老年人的各种需要和生活习惯，与公共养老机构相比，在保障资金相同的情况下，老年人的生活质量相对更高些。完善农村家庭养老保障制度可以使我国避免走上西方式福利国家的覆辙，走出一条中国式的社会保障之路。但是，家庭养老的巩固、继承与发展依赖于土地提供的养老支持程度。我们特别需要注意以下三个问题。
1.提高土地养老支持程度有助于农村老人提高生活质量
土地对老年人的作用有三个，一个是作为生产资料，老人自己在土地上进行生产，土地的产出是老人的收入来源，作为日常消费经济来源。另一个作用是土地的交易价值，当老人不愿意或者没有能力种植土地时，可以把土地交给子女或转包给他人，也可能被征用或占用，老人可以得到别人因为耕种土地而交付的转包费或征地补偿金。对农村老人来说，给子女耕种和转包给别人都是以放弃土地使用权换取生活来源为代价。以上两种情况下，老人都能直接从土地得到收益。第三个是土地作为有价值的资源，通过土地的继承交换子女养老，土地的继承能否交换子女养老，取决于土地作为生产资料和交易资源的价值。
实践证明，土地的产权制度、土地的利用方式影响土地的养老支持程度。姚洋曾对农地的不同的产权拥有对经济绩效的影响作过系统研究（姚洋，2001），他从土地的保险功能及其对土地制度改革的意义方面回顾了土地在中国农村所扮演的集体保险功能，并通过理论模型研究了土地的社会保障功能在什么时候不会阻碍农地产权改革，地权改革所带来的效率改进就足以抵消土地的嵌入式保险功能的损失。要发挥土地的保险作用，建立一个完善的土地租赁市场是必不可少的条件。大多数学者认为，地权的不稳定和土地交易权受限制对土地产出率具有负面的影响，其影响途径是降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入，在某些时候还会造成农户降低对土地的短期投入（何凌云，等，2001）。因此，我们认为，要提高农民的土地收益和养老支持程度，重要的是要稳定土地承包权，有必要变目前的有限期承包为无限期承包，给农民以承包地的转让、租赁、抵押、继承等权利，这样不仅使农民对土地收益有较长的预期，也可以加速土地的流转。一部分失去劳动能力的老年人可以获得土地流转的收益，另一部分有劳动能力的老年人可获得规模经营的收益。另外，国家对农业的投入和农产品保护政策也是提高农民的土地收益和养老支持程度的重要方面。
2.提高土地养老支持程度有助于传统文化的继承和保存
应该看到，现代人敬孝意识在趋向淡漠。在实际生活中，受各种因素的影响，对父母尽孝往往被一些人放在最次要的位置。有的甚至把老人看成是家庭的包袱，厌恶、不赡养甚至遗弃老人的现象也时有发生。要强化人们敬老和养老的意识，仅靠宣传是不够的，因为家庭养老作为一种文化是由特定的生产方式和其特定的经济基础所决定的。文化的保存需要载体，其中土地较高的收益和继承是重要载体之一。齐美尔认为：“人与人之间的所有接触都是以给予和回报等值这一图式为基础，……没有这种相互性，社会平衡和凝聚便不复存在……在不能等值的关系中，感激起到了补充物的作用，它建立了相互关系以及服务和回报服务相互关系的纽带，甚至在这些关系没有由外在强制加以保证时也是如此”（布劳，1987）。有了交换，社会才成为可能，才有了关系和人伦。当然，父母和子女之间抚育和供养的交换，不同于一般的市场交换，它是在温情中进行的，而且是不对等的。父母对子女的养育更多地出于生物本能，是自觉的行为，而子女对父母的赡养则在血缘亲情之外，还有道德压力和责任，主要体现为一种社会行为。由于社会的变迁使赡养正在从伦理取向向利益取向倾斜，从生育伦理型的养老模式转变为交换型的养老模式。这样，老人自身所拥有的资源，对其老年生活保障起着重要作用。实施上，农民收入低是导致家庭养老功能弱化的重要原因，要巩固和完善农村家庭养老，必须切实采取措施保证农民增加收入，尽快脱贫致富，使得赡养扶助老人不仅成为大家自觉自愿的行为，也成为大家力所能及的行为。
3.提高土地养老支持程度不能替代社会养老体系建设
需要指出的是，我们主张强化家庭养老意识，以家庭养老为基础，并不是否定社会养老和社区养老。中国农村养老应该走“家庭养老保障为基础，社区养老服务为核心，社会养老支持为主体”的养老保障体系。家庭提供吃穿住行费用，履行赡养义务。但随着家庭结构的变化，家庭难以全部承担老年人的照料事务，社区居家养老服务就显得十分重要。可以借鉴日本介户保险制度中介的做法，建立社区居家养老服务组织，提供生活照料服务、精神慰藉服务、医疗卫生服务、文化娱乐服务、体育旅游服务等涉及老年人生活的各个方面的服务。上海的经验值得农村养老借鉴。上海市的居家养老服务从2000年开始启动试点，至2005年底已在全市19个区县都成立了居家养老服务中心，在233个街道(镇)建立了助老服务社，并建成了83家社区老年日间中心[10]。参与老年人的社会救助和帮困，为老年人提供个性、多样化的养老服务。政府的责任在于发展和完善老年人的医疗保健事业，加强养老基础设施建设，为老年农民提供养老补贴等。由于农产品的特点，靠土地收入养老存在很大风险。土地不同于养老金，它需要通过劳动才能实现其价值，老年人在丧失劳动能力后只能找人代耕，而随着农村劳动力向城市转移，这种方式经常会遇到困难。因此，政府通过养老保险、合作医疗等建立完善的农村养老保障体系（或者说建立城乡一体化的养老保障体系）是其他途径不可替代的。提高土地养老支持程度的意义在于强化家庭养老意识，减轻国家养老负担，但不能替代社会养老体系的建设。
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关键词：房地产 呼和浩特 趋势
课题号：NJSY12177
本文从呼市房地产业剖析入手，深入探讨如何使房地产业走上良性循环、健康发展的道路。虽然针对的是个体城市，从特殊性到普遍性规律上摸索来讲，相信对整体市场还是有一定的借鉴意义的。
一、呼和浩特房地产业现状
（一）房地产开发投资情况
2011年以来呼和浩特市房地产开发投资持续增长，1-9月完成投资额997726万元，与上年同比增长40.16%；比1-8月增长29.84%，增幅比上月回落4.05个百分点；比1-4月下降313.65%。从投资构成看，商品住房和办公楼占完成投资的比重比去年有所下降，其他略有增加。商品住宅下降9.4个百分点，办公楼下降1.74个百分点，商业营业用房和其他用房分别增加6.02和5.13个百分点。因今年呼市临街改造和一些商铺的竣工等，加之去年以来的住宅楼基本都有车库，因而使商业营业用房和其他用房涨幅较高。
（二）土地购置和开况
2011年下半年购置土地面积1026190平方米，同比增长110.61%，涨幅比上半年提高138.62个百分点；土地成交价款109306万元，同比增长240.73%，增幅比上半年提高242.26个百分点；完成土地开发面积1142880平方米，同比增长123.85%，增幅比1-6月提高75.4个百分点。到三季度无论购置土地、完成开发土地及成交价同比均呈大幅上涨，特别是成交价涨幅240%以上，表明土地价格涨幅较大。同时也表明随着房地产市场的持续升温，房价没有出现下降，而是上涨。
（三）商品房供给和销售分析
2011年10月呼市商品房当期上市面积311.92万平方米，同比增长22.75%，环比增长6.88%。其中，住宅上市面积251.43万平方米，同比增长28.28%，环比增长7.81%。其中批准预售面积218.16万平方米，同比增长9.75%，环比增长5.24%。现售备案面积93.76万平方米，同比增长69.42%，环比增长10.89%。批准住宅预售面积180.73万平方米，同比增长16.95%，环比增长6.31%；现售备案面积70.7万平方米，同比增长70.48%，环比增长11.85%。
（四）保障性住房供给状况
2011年呼市经济适用住房投资16381万元，虽然与上年同比下降了72.6%，但环比基本呈逐月增长态势。保障模式创新、保障范围扩大、资金来源扩大，确保了2011年建设任务的顺利完成。2011年上半年，经济适用房施工面积1338312平方米，同比下降60.17%，环比增长29.93%。其中新开工面积259116平方米，同比下降了64.5%，环比增长了159.12%。竣工面积233010平方米，环比增长了113.75%。
二、呼和浩特房地产市场特点
（一）政府调控政策对楼市影响较弱
通过分析我们可以看出，呼市的楼市基本未受调控政策影响，成交依然火爆。本轮调控更多是针对房价上涨过快的一线城市，对房地产仍处于发展阶段、房价还有上升空间的二三线城市便成为投资者的新目标。呼市有些地段相对好的项目尚处前期推广阶段，开盘日期和开盘价格都未确定的情况下，已经出现咨询的人群。南二环周边已经涨到5000元/平方米以上，尽管这个价格超出了很多人的预期，但房源仍吸引了众多潜在买家。价格每平方米5000元以上的品质项目越来越多。
（二）土地市场总体活跃
2010年前三季度，呼市土地成交价款累计同比增长120%多。在开发商销售不断创新高的情况下，房企拿地热情没有减退。虽然现在调控很紧，整个大趋势不是很明朗，对后市预期过早，但根据前三季度土地开发和购置土地情况看，开发商对市场的信心指数在增加。
（三）房地产需求十分旺盛，开发潜力巨大
一方面，从消费结构看，国外先进国家发展的一般规律表明，恩格尔系数为40%左右时，是房地产业的快速发展时期。2010年，呼市城镇居民消费的恩格尔系数为33.85%，居民消费重点已经转向住、行和教育等方面，消费结构的升级转型，将较大幅度地提高住房消费在居民消费中的比例，增加住房消费总量，提高住房消费量，由“有其房”向“优其房”转变，改善型需求增长：另一方面，从消费水平看，城镇居民收入的增长，消费水平的提高，无疑也为住房质量的改善奠定了坚实的基础。旧城区和城中村改造产生的被动型住房需求。
三、呼和浩特房地产业面临的主要问题
（一）政府管理机制不完善
1.宏观调控乏力。当前，房地产供给与需求严重失衡，造成大量资源的闲置和浪费。这里固然有企业投资决策失误的原因，但政府在建设规模、结构方面宏观调控不力也是重要原因。2.职能部门管理方式落后。3.在房地产开发金融方面缺乏参与。当前房地产开发市场主要由买房人、开发企业、银行三者构成。4.监督机制不完善。对管理部门及管理人员的决定或决策缺乏有效的制度监督。
（二）房地产业政策法规体系和机制尚欠完备
随着开发业的日益发展，有关房地产开发的法规也相继出台，从开发建设到经营管理都有全国或地方性法规、条例涉及。但从整体上看，法律机制仍欠完善。1.必要的法规缺失。缺乏管制房地产交易行为的专门法规，缺乏有关房地产保险方面的法规，对一些诸如开发商重复售房、买房人退房、转让以及所购物业受损等实践中经常出现的行为和情况，尚无明确的法律可依。随着国有土地出让制度的建立，与之配套的征用补偿制度却没有建立起来，隐含矛盾。2.现行法规的滞后得不到及时修正和调整。现行的《城市房屋拆迁管理条例》中，拆迁直管公房不找差价，非住宅拆迁的补偿与安置不考虑土地区位等条款，已不能适应当前的环境，这些问题影响拆迁工作的顺利进行，也挫伤开发企业的积极性，不利于城市建设。在农地征用补偿方面，也有类似的情况。3.对一些新兴的投资、经营行为反应过慢，不能及时予以法规规范。现在许多开发企业实行的内部认购、包租、回租等销售方式，以及正盛行的农业庄园投资行为等，均不能及时给予必要的监督、规范和引导，给利益各方带来很大的风险。
（三）房地产供求矛盾十分突出
供给方面，土地是影响房地产供给的主要因素，而在需求方面，人均可支配收入、城市人口和房价是影响房地产需求的主要因素。我国房地产作为一种产业，与其他产业相比较，存在着严重的供给方面市场化不足而需求方面市场化过度的现象。产品市场化与要素非市场化之间严重不对称。造成这种非对称的一个重要原因，在于作为房地产供给方面的土地的稀缺性与不可再生性。
（四）房地产市场运行监管和协调体系不完善
当前有的开发企业经济实力和市场竞争力不强，房产开发交易行为不规范，虚假广告，合同欺诈，中介服务和物业管理中违法和违规行为等，还没有得到有效遏制，政府对房地产市场调控和监督有待进一步加强。同时，我国的市场化程度还不够高，房地产市场机制不够完善，住房供应体系还不健全，房地产市场的服务体系还远远不能适应居民住房消费需求，房地产中介服务市场也存在很多问题。不少家庭住房比较困难，适合我国国情的住房保障制度有待建立。
（五）房地产业内部垄断现象严重
虽然已经规定用于商品房建设的土地必须实行招标拍卖，但目前招标拍卖还未形成气候，地块出让仍以协议方式为主，这使取得土地的成本与招标拍卖取得土地的成本相差悬殊，造成了市场的不公平竞争。同时，由于房地产企业是政府的利税大户，各地纷纷致力于“固本培源”，成立房地产开发企业，这些开发企业与本地政府有着千丝万缕的联系，自然受到当地政府的庇护。
（六）土地供应不规范
在过去二十几年的房地产发展中，呼市土地供应很不合理。政府将土地以很低的价格划拨给房地产商，使得在房地产开发中土地所占成本极低，有些得到了大量的便宜土地房地产商得以快速暴富。与此相反的是，有些没有路子和关系的房地产商，拿不到一手划拨地，就必须去买别人倒卖的二手地、三手地，这就造成有些房地产商在房地产开发中，土地所占成本过高，甚至超过国际上公认的土地价占房产价20%的比例。这样既影响了房地产企业的公平竞争，也易出现腐败行为。
四、呼和浩特房地产业未来发展趋势展望
（一）房屋供给结构将会越来越符合人们的需求
从2011年12月的房地产投资结构分析，社会需求较大的住宅投资比重增长较大，占房地产开发投资的比重由2010年47%上升到期67%。特别是以中低收入阶层为主要需求对象的普通住房、经济适用房、廉租住房供给结构趋于合理，普通住房投资占投资总额的58%（包括经济适用房）。呼和浩特城市居民购买住房的需求中，需求在70一100平方米住房的占31%，而供给比例为42.4%。建设部今年发出通知，新开发的地产项目单套建筑面积在90平方米以下的小户型占到总面积的70%，同时严格控制别墅类用地，房屋供给结构越来越符合人们的需求。造成房屋供给结构的原因：（l）房地产的利润可观，许多开发商就能够从住房的需求出发，设计户型结构合理的用房。（2）有许多煤炭行业都投入到房地产中，造成从事房地产的人员迅速膨胀，房地产之间的角逐，必然会造成房屋户型结构更加合理。
（二）房地产投资规模将进一步扩大
经济发展将带动房地产开发规模进一步扩大。呼市国民经济以年均31%的速度持续快速增长，经济实力显著增强，地区生产总值由2008年179亿元增至2011年700亿元。从目前呼和浩特经济走势看，未来几年呼和浩特经济将保持这样的发展速度，也必将带动呼和浩特房地产开发规模的进一步扩大。另外，随着国家西部大开发政策的完善，以及呼和浩特提出的活跃房地产市场等多项措施的实施，也将激发房地产商的投资信心和积极性，为呼和浩特房地产开发投资的持续增长提供了强有力的政策保障。良好的投资环境为房地产投资规模进一步扩大创造了条件。
（三）房地产价格增长将会趋于稳定
从供给来看，建材成本及地价的上涨将带动房价上涨，从需求来看，有效需求的逐渐扩大将推动房价上涨。在供求关系的共同作用下，未来房地产价格将延续近年稳中有升的良好态势。这为我市房地产业提供了广阔的发展空间。主要原因；一是我市房价与其他城市比相对较低，具有一个上升空间；一是我市居民可支配收入增加，房价收入比逐年增加，人们购房能力不断增强，房价的稳步上升不会影响市场需求。另外，由于政府的宏观调控政策加强，未来的呼市房价增长将会趋于平稳。
（四）度假区、旅游地和退休居住区是房地产业发展的重点
随着中国经济的高速度增长，人均收入和人们生活水平的迅速提高，人均生活理念也会有大的改变。另外，双休日和黄金周的执行，假日经济的重要地位日益重要。呼和浩特市家庭中，具备旅游支出能力的家庭越来越多，利用收入休闲已成为大众选择。据我国人口普查显示，我国正逐渐步入老龄化社会，2011年底我国60岁以上的老人就达1.3亿，呼和浩特60岁以上的老人已达19.6万人。计划生育政策作为我国的基本国策，有效地拟制了我国人口的过快增长，为社会的稳定、经济快速发展起到了积极参的推动作用。但随之也带来了一些社会问题，一对独生子女夫妇赡养四位老人已成为社会普遍现象，有的夫妇甚至要赡养包括祖父母、外祖父母在内的6-8位老人。现代青年要面临社会的沉重压力，在激烈的社会竞争要想悉心照料老人是难上加难，现在不少老人已成为空巢老人，子女忙于工作无暇顾及父母。退休居住区可以将这些老人集中到一起，同时提供交流、沟通与娱乐的场所，使大家可以在一起安度晚年。退休居住区将成为我国房地产业发展的一个朝阳产业。
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[关键词] 紧凑城市 城市群 城市 整体 城市可持续发展
城市环境污染、交通堵塞、土地用途布局不合理等城市病已经成为全球性问题,国内外积极探索城市可持续发展道路,其中“紧凑城市”理论备受关注,目前学者们认为高密度、土地功能混合使用、优先发展公共交通是紧凑城市核心理论。紧凑城市建设是复杂的综合体,应该从多学科角度探析,本文站在哲学的角度探讨紧凑城市理论。
一、紧凑城市研究现状及评价
1.研究现状
城市在快速建设过程中出现环境污染严重、土地不合理利用等问题,这些问题已经影响了城市可持续发展,为了缓解这个问题,众多城市发展模式相继提出,如:“精明增长”、“填充式发展”、“新城市主义”、“城市增长边界”、“紧凑城市”等。1990年,欧洲社区委员会发表《城市环境绿皮书》,正式提出“紧凑城市”的概念。之后众多学术论文积极探讨紧凑城市理论,其中Breheny(1997)对紧凑城市的定义比较全面,他认为:促进城市的重新发展、中心区的再次兴旺;保护农田,限制农村地区的大量开发,更高的城市密度;功能混用的用地布局;优先发展公共交通,并在公共交通节点处集中城市开发等。
我国对城市形态的研究起步比较晚,尚无专门的关于“紧凑城市”的著作4,不过中国快速城市化进程带来诸多问题引起政府及规划专业人士的重视,紧凑新城镇和建设用地紧凑度成为热点话题,深圳光明新城的建设是紧凑城市理念在我国的具体实践,是符合国情的可持续发展城市形态的大胆尝试。对紧凑城市定义不统一,李琳认为以“紧凑”形容城市时,一方面以较少的土地提供更多城市空间;另一方面城市空间承载的生活内容必须是高质量的;韩笋生、秦波认为紧凑城市即运用城市紧凑的空间发展战略。王涌彬说:“紧凑”的含义包括城市形态的紧凑,以及以步行非机动车系统与公共交通系统为主体的城市交通体系,还包括紧凑之中完善的城市功能和舒适安全的生活环境等,从此可以看出,紧凑城市涵义处于百家争鸣阶段。
2.紧凑城市理论评价
综上所述,紧凑城市理论和实践在国外取得一定成效,目前很多国家把紧凑城市理论作为城市可持续发展战略,这说明紧凑城市是实现城市可持续发展的有效途径。中国城市建设国情与西方有所差异,因此在借鉴紧凑城市理论时应吸取精华再结合城市自身特色,走中国特色的紧凑城市发展道路。
紧凑城市涵义中的高密度发展,在借鉴时要谨慎,中国一些特大城市人口密度、建筑密度已经很高,一味提高密度可能会导致城市环境恶化,一个城市的运作效率取决于城市整体空间资源紧凑配置,不能仅靠提高密度来缓解压力。在探讨紧凑城市建设时,大多调整城市内部建设,这不符合事物联系的原理,因此,应从整体上考虑紧凑城市建设。另外,紧凑城市涵义概括,需要一条相对具体的途径建设紧凑城市。本文站在哲学角度探讨紧凑城市建设。
二、紧凑城市涵义改进
从哲学观点出发,利用内因与外因,整体与局部、联系、质变与量变原理看待事物发展,紧凑城市涵义有待完善。事物的发展取决于内因和外因的共同作用,虽然内因对事物发展起决定作用,但外因往往是促进事物发展的催化剂,因而外因也不可忽视。于是我们在探讨紧凑城市建设时,应该把城市内部和外部当作一个整体来考虑,在充分发挥城市内紧凑建设效益时,积极推动城市外部土地保护、控制,对城市保护应制定具体详细的政策,并严格执行。从整体与部分原理出发,事物整体由部分组成,当部分以合理的结构构成整体时,才会充分发挥它的优越性,同时整体具备部分不具有的新功能,另外事物是相互联系,因此,我们在看待和处理事物时应从整体着眼,树立整体观念和全局观念。从质变与量变的关系,在建设紧凑城市时要体现集聚效益,因此,在城市建设时提倡适度集聚。
有学者认为城市经济活力体现在集聚效益、组合效益、邻近效益发挥,笔者认为紧凑城市应从城市整体空间上紧凑配置资源,是以集聚效益、组合效益、邻近效益有效发挥促进城市内、城市间以及城市群间的紧凑发展,最终实现整个国家城市可持续发展。在此对集聚效益、组合效益、邻近效益在本文进行定义,三效益是在“紧凑单元”(借鉴吴一洲对紧凑单元的定义,下面提到此名词是此涵义)基础上进行的。集聚效益的发挥可以容纳更多的城市建设活动,笔者把集聚效益分为土地用途的集聚和土地集约利用。单个城市组合效益有两个方面的含义:单元内居住、工作、休憩、生活设施等土地功能合理混合紧凑配置,现代化建设与历史文化传承合理布局;单元之间有效组合;城市群的组合效益建立在单个城市组合效益的基础上,数个城市组合效益通过便利的交通、各单个城市自身特色吸引,从整体上形成城市群组合效益。邻近效益可以是单元内相邻或周边土地开发的相互影响以及城市群内,单个城市通过快捷的公交相互联系,通过城市群城市发展规划,充分发挥邻近效益,从而带动整个城市群的发展。
本文从哲学角度看待紧凑城市,在下文中以云南省为例,对紧凑城市运用进行探析。
三、 云南省城市建设中存在问题及改进措施
1.云南省城市建设中存在的问题
云南省位于西部地区,城市化水平低、质量差,在城市建设中存在一些问题,这些问题概括为以下三个方面:
(1)复杂的地形地貌条件限制
云南省地貌类型复杂多样,其中大部分都是山地,生态环境脆弱。近年来环境破坏严重,自然灾害频繁发生,给人们带来人身财产损害,这与不合理的城市建设活动密切相关。
(2)城市化质量差
目前云南省正在积极推进城市化进程,滇东、滇西、滇南、滇东北等城市群正在紧密锣鼓的进行,将大大推动全省城镇化进程。虽然城市群在一定程度上带动了区域经济发展,但是在城市群整体规划上缺乏紧凑配置空间资源,城市发展缺乏区域整体性,从长远来看城市发展不可持续。在城市建设中土地粗放利用严重,如存量建设用地数量多。(昆明市存量建设用地在云南省内位居第一位。2007年盘龙区有72个城中村,官渡区城中村95个,五华区75个城中村,西山区也存在城中村),新区的土地利用粗放,采取拼资源的发展方式,对后备土地资源稀缺的省情,促进城市可持续发展是一个挑战。另外,在城市建设中不仅粗放利用土地,而且土地用途布局分散、混乱,没有充分考虑对相邻土地利用的影响,这些不合理的资源空间配置影响一个城市运作效率。
(3)缺乏城市个性特色
云南省是多民族省份,有着浓厚的民族风情,这些宝贵的民族文化应该被传承,然而在城市建设中盲目追求现代化,忽视和破坏传统文化,造成了不可估量的损失,如:近年来,原来具有浓郁地方特色的赶街活动被商业步行街和农贸市场所替代,城镇的地方特色丧失。
综上所述,云南省相对平缓的土地较少,现在又在积极推进城市化建设,城市规模扩大,不断对周边农地吞并,城市内部交通堵塞、环境恶化、土地利用不集约、布局混乱、历史文脉破坏、空间资源配置不合理等问题,这些问题都将严重影响了城市的可持续发展,急需探寻一条城市可持续发展之路。
2.促进紧凑城市发展的改进措施
集聚效益、组合效益、邻近效益的发挥基于紧凑单元,单个城市把城市内分为若干个紧凑单元,城市群紧凑建设把单个城市当作紧凑单元。
(1)集聚效益的发挥
从质变与量变的关系来看,集聚效益的发生只有当事物在空间上集聚一定程度,才会发生集聚效益。不管是单个城市建设还是城市群建设,土地用途的集聚主要指在单元内避免土地利用类型的单一,要实现商业、居住、办公、娱乐等生产、生活设施在空间上的集聚,这种空间上紧凑可以是一个街区、小区,也可以是一幢建筑内多用途利用,但是对重工业应当另外安排。对单个城市群实行产业上的分工与产业链的集聚,方便企业间的合作,在申请、审批用地时也可以统一规划,节约用地,紧凑布局,在一定程度上减少土地面积的消耗,同时集聚容易形成规模经济,可以利用共同的基础设施,降低生产成本,集聚性有利于城市活力的发挥和单元内经济的发展;集聚效益的另一个方面是土地集约利用,目前云南省城市建设中存在粗放利用土地的现象,因此挖掘单元内土地利用效率、适度提高建筑密度,使建筑布局较紧凑,可以更充分利用单元内的资源,减少基础设施等资源的使用率低的情况,从而使单元内的资源实现紧凑发展。
(2)组合效益的发挥
事物要想得到更高、更持续的发展,必须按照一定规律有序发展,杂乱无序的密集发展只会导致混乱,组合效益在土地用途集聚效益的基础上要考虑土地用途的合理组合,因此,城市可持续发展不仅要发挥集聚效益,而且要实现资源合理配置。
紧凑城市强调土地用途的混合使用,合理配置商业、居住、轻工业、娱乐设施布局。土地用途如何有效的合理组合,城市规划发挥极其重要的作用,它应从城市整体空间上着手,规定单个城市、区域土地利用性质,未来的发展方向等,滇中城市群发挥金融、服务业为主;滇南城市群以工矿业为主;滇西城市群以旅游业为主;滇西南城市群发展热带作物和边贸城市;滇东北城市群以工矿、种植业为主。每个城市群都有自己优势产业,促进数个城市以及单个城市内分工合作,资源在空间上合理配置,有利于土地资源有效利用,充分发挥组合效益。城市间、城市群通过发达的公共交通把各单元紧密联系在一起,形成有活力的有机整体。
一个城市要实现可持续发展,保持自身特色是必不可少的,云南省是多民族地区,有着浓厚的民族文化气息,城市建设要实现现代化和保护文化遗产,处理两者关系,这也是在城市建设中的难点,因此,我们在城市建设中,遇到民族建筑、古城等,不能简单的圈个范围保护,要考虑现代化的建设怎么和历史遗产相协调,在空间布局上要有渐变的过程,有效的组合更能发挥经济效益、社会效益,如果处理好两者关系,这个城市将成为现代化与历史文化有机结合的魅力城市。
(3)邻近效益的发挥
紧凑城市邻近效益,每种类型的土地使用对周边的环境产生一定的影响,从而产生了对其他类型土地的潜在使用需求,因此,区域内新的开发活动应该结合周围已经形成的环境氛围,合理确定开发类型,而对于还未确定选址的开发项目,应该把用地相容性原则考虑在内,处理好地块之间利用产生相互影响的关系,充分发挥邻近效益。
城市建设的高级阶段会形成网状结构,这种网状结构会把各个城市形成有机整体,从而提高城市群的有序发展。在单个城市内或城市群,紧凑单元之间可以寻求基础设施、公共设施的合作关系,节省建设成本。通过上文分析,每种类型的土地使用对周边的环境产生一定的影响,以此类推,每个城市的建设时对土地需求也会对相邻城市土地会产生影响,因此,在城市群内,应该编制城市群发展规划的远期目标和近期目标,要考虑土地利用邻近效益作用的影响,把城市规划置于区域规划的大环境中,从区域整体上合理配置城市群、城市的紧凑建设,不仅对城市内建设采取紧凑措施,对城市外要制定详细的保护措施,最终达到城市群整体空间资源紧凑配置。
四、结语
紧凑城市建设没有通用的模式,各城市发展要考虑城市本身的特色。本文站在哲学角度看待紧凑城市建设,这对紧凑城市涵义拓宽了视野,虽然目前紧凑城市建设还处在探索阶段,但是笔者认为单个城市紧凑建设―城市群紧凑建设―全省城市紧凑建设―整个国家城市紧凑建设形成有机网络体系是将来发展趋势,云南省正在大力建设大中型城市,综合考虑从整体上紧凑配置空间资源,这对今后云南省城市紧凑建设有一定的指导意义。
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以产业化方式经营农业已成为现代农业的重要特征。从产业化组织数量和各类组织带动农户的能力看,“公司+农户”是农业产业化经营组织的主导模式。截至2006年底,全国各类农业产业化经营组织总数达154842个,比2000年增长132.2%。其中,龙头企业71691个,占产业化组织总数的46.3%,联结龙头企业与农户的服务组织70874个,占产业化组织总数的45.8%(黄连贵等,2008)。
迄今为止,人们对于“公司+农户”的模式存在不同的理解,大体区分为三种类型:一是市场交易形式。农户随行就市将农产品卖给公司,公司一次性收购,不签订合同,自由买卖。二是完全一体化形式。即公司与农户通过劳动、资本、土地等要素的联接,将农户生产活动内化为公司的经营车间,所有生产要素由企业中的权威配置。三是公司与农户保持各自独立的主体地位,通过签约形式建立双方间固定供销关系的经营模式,通常称之为合同农业或订单农业。目前学者们普遍认为农户与公司交易中,通过合同建立交易关系形成的中间型组织模式是普遍的形式(万俊毅,2009;赵德余等,2004;生秀东,2001,2004)。从统计数据看,2005年龙头企业与农户以合同方式联接的占55.3%,以股份合作方式联接的占15.2%,以其他方式联接的占13.5%。
上述数据表达了一个值得关注的重要问题:为什么合同交易能成为农户和公司的共同选择?这个问题也暗示着:为了理解市场与企业间的权衡关系,有必要更确切地分析“公司+农户”采用合同交易的潜在优势与生成机理。
二、组织形式的选择:一个简化的交易成本经济学分析框架
交易成本经济学作为理解如何安排交易治理的一个普遍性框架而出现,并成为了经济学、管理学与组织学的主流研究范式。这一分析框架的基本观点为:一项交易要选择可供选择的交易成本最小的治理结构来完成,即把属性各不相同的交易与交易成本最小化的不同治理结构“匹配”起来。Coase(1937)在《企业的性质》一文中,将市场理解为用契约形式执行的交易,而企业则被视为用权威形式执行的交易,认为企业是对市场的替代性制度安排。受Coase经典论文《企业的性质》影响,很长时间里,人们关注市场或层级的问题,似乎除了市场就是企业。Larsson(1972)指出:“企业与市场之间直接协调和自动协调的两分法,使人误解为性质截然不同的协调方法,它忽视了企业间合作的事实。”现实中存在大量的合作生产和合作经营,并非“非做即买”,由此引申出介于市场与企业之间的中间组织理论的萌芽。威廉姆森(2004)具体化交易成本概念,以组织的适应性为核心问题,依据交易特性带来的交易成本与组织管理成本的变化,进行组织形式选择的比较分析,区分出市场、中间型组织和科层三种基本组织形式,揭示了组织形式选择的逻辑。图1简化的交易成本经济学分析框架
根据威廉姆森关于组织形式选择的理论逻辑,通过绘制图1建立一个简化的交易成本分析框架。图1横轴的两端代表组织形式选择的两级:市场和企业。采用市场组织治理交易时,成本主要表现为市场交易成本(C2);采用企业形式治理交易时,成本主要表现为企业内部管理成本(C1)。因此,偏向市场组织的一端,表现为不断增长的交易成本与不断下降的管理成本;偏向企业内交易的一端,表现为不断增长的管理成本与不断下降的市场交易成本。由此,经济组织形式的选择问题可以表述为交易成本与管理成本的权衡过程,以折中交易成本与管理成本之间的两难冲突,达到总成本(TC)的最小化。
当某项交易治理的交易成本与管理成本的取值如图1所示,那么总成本曲线(TC1)最低点决定的H1点成为组织形式选择的均衡点。由于不同交易客体、交易主体、交易环境隐含不同的交易特性,交易特性的差异会影响治理交易的内部性质和属性,从而形成不同的交易成本与管理成本取值区间。不同的交易成本曲线与管理成本曲线所决定的总成本最低点,构成了不断变化的均衡点,从而形成了现实中多样化的组织选择类型。具体而言,当某项交易治理的管理成本偏高时,在图1中表现为管理成本曲线(C1)向左上方移动,新的管理成本曲线(C12)与交易成本曲线(C2)决定的总成本曲线(TC2)的最低点H2成为组织形式选择的均衡点。均衡点从H1移至H2意味着:组织边界向市场方向移动。表明管理协调成本上升时,出于节约管理成本的考虑,组织中会保留更多的市场成分。如果管理成本太高,中间型组织形态就会滑向横轴的左端,即采用完全的市场交易。当某项交易治理的市场交易成本偏高时,组织出于节省交易成本的考虑,组织的边界就会向企业方向推移;如果市场交易成本过高,组织形态就会转向横轴的右端,即采用完全的企业内交易。由此可见,企业、市场,以及处于市场与企业之间的中间型组织类型的选择过程就是交易成本与管理成本持续不断的权衡过程,根本目的在于寻求管理成本与交易成本之和最小化。
三、农户的经营模式、经营特征与潜在合作需求
(一)农户经营模式:自给模式转向市场化经营
1.生存压力淡化——农户经营模式转变的前提条件
农户的经营模式与其生存状态密切相关。对于处于生存线边缘的“生存农户”而言,追求生存最大化是其根本的行为目标,是典型的风险规避型。在小规模自给自足的生产方式下,尽管从生产效率角度来看是低效的,但由于是多品种、小规模生产,品种间产量波动的非同步性为农户预留了品种间产量调剂补缺的行为空间,通过赋予农户收成的稳定性保障农户的生存。因此,对于“生存农户”而言,自给自足的生产方式是其规避生存风险的有效策略选择。1978—1984年,我国普遍推行了家庭承包经营制,农民获得土地经营的真实权利与身份自由,农地产出率不断增加,承包地尽管不足以使小农致富,但吃饭问题基本解决,家庭生存问题越来越淡化。也就是说,家庭承包地确保了农户的生存安全,生存对农户生产行为的约束作用已越来越弱。这为农户转向市场化经营奠定了物质经济的基础条件。
2.市场化改革的推进——农户经营模式转变的诱致性条件
改革开放以来,市场经济改革将小农与外部市场紧密地联系在一起,农户的生产和生活领域更深、更广地卷入开放的、流动的、分工的社会化体系。一方面,随着农产品流通体制改革的推进,农产品市场的交易环境日渐宽松,交易空间不断扩展,一个以市场导向为基本特征的农村经济新体制正在逐步形成。以农产品市场交易为基础的货币收入成为农户家庭收入的重要组成部分。另一方面,市场化改革的推进,社会化服务体系的发展,农户生活社会化程度的提高,农户的医疗、教育、日常消费等方面的支出越来越大,产生了持续性的货币支出压力。在产品市场化交易的货币收入,以及持续性的货币支出压力下,诱发农户从低效的自给模式转向市场化经营模式,生产目的由满足自身需求转向市场化经营的利益目标。
(二)农户经营特征与合作需求
重建的农户经济,确立了农户独立经营的微观主体地位。农户作为一个生产组织,在其内部形成了劳动监督的自我执行机制,有效地解决了我国农业集体生产带来的生产效率问题。但我国人多地少,土地按人口均分,普遍而言农户的经营规模只可能是“小农”形式。分散生产的小农户受理性和能力的局限很难驾驭市场交易伴生的交易风险,在市场交易中处于劣势。
1.农户生产管理的优势:“天然为低”的管理成本
农户经营的优势在于:面对的是“天然为低”的管理成本。农户是基于血缘关系的生产组织。这种天然的“关系”特性决定了作为生产组织的家庭成员间的关系不仅限于经济利益的工具性关系,而更多地表现为情感性关系。双重关系纽带的重合使得农户内的组织成员从许多方面对农户家庭的整体目标和利益目标的认同,生产性努力动机无需通过家庭内部精密的劳动计量并同报酬挂钩来激发,在农户组织内部形成了生产劳动的自我监督执行机制。“天然为低”的管理成本有效适应了农业的生产特性。因为农业生产具有经营的灵活性,农业劳动存在监督与考核的困难。由此可见,重建的农户经营体制的优势在于:农业生产中形成了“低而平直”的管理成本曲线G(见图2),解决了我国农产品生产的劳动生产效率问题,将中国丰裕劳动力的比较优势发挥出来,给农村经济注入了前所未有的强大动力和活力。
2.农户市场交易的劣势:“高而上升”的市场交易成本
我国分散生产的小农户传统上与市场处于脱离的状态,受其理性和能力局限,要与大市场有效衔接非常困难,面临较高的市场交易成本。改革开放以来,我国农产品市场经历了由卖方市场向买方市场的转型。这种转型使得农户市场经营的交易成本问题日益凸显,农户收入函数发生了质的变化。
改革开放初期,我国农产品整体上供不应求,特别是粮食问题没有完全解决,经济也没有完全融人世界经济体系。在这种“卖方市场”结构下,小农户的市场交易成本问题不是核心问题。因为农户只需负责生产,生产多少都能以较好的价格销售出去。在这种“生产约束型”的市场经济条件下,农户家庭经营的劳动生产效率优势带来的农产品增产与农户市场化经营的增收目标具有一致性的增长趋势。因此,尽管重建的农户经济没能解决市场交易问题,但在“卖方市场”结构下,这一问题的严重性被掩盖,农户增产基本能保证增收。
1990年后,我国粮食等主要农产品的供求格局从过去的长期短缺,转为总量基本平衡,丰年有余,农产品市场日益成为买方驱动。农产品供求的结构矛盾取代总量不足成为主要矛盾,“谷贱伤农”成为一个长期性问题。从消费需求看,人们不再仅仅满足于吃饱,而是要求吃好,要求农产品的品质高,品种多样化,还要达到保健、安全的目的。与此同时,在经济全球化的国际背景下,我国农产品市场面临进一步开放的严峻挑战,国内市场逐步国际化,导致农产品市场竞争的复杂性与不确定性进一步加大。市场成为农业生产最主要的约束因素,农业生产者所面临的风险从生产领域转向市场流通领域。而分散、小规模经营的农户受理性和能力局限,难以准确判断市场需求动态和市场信号,与市场交易伴生的高昂的交易成本成为影响农户收入的决定性变量。具体而言,市场交易成本包括:(1)价格搜寻费用,包括产前要素购买价格与产后产品出售价格;(2)品质度量费用,包括对购买的投入要素、服务的质量评价费用,对自身出售产品的质量评价费用;(3)交易的谈判成本、监督费用以及因监督不足而遭受的欺诈损失等。孔祥智(2003)指出,由于分散的小农户在市场交易中处于弱势地位,由此造成了三大“黑洞”:一是“交易黑洞”,小规模农户在与工商企业进行原料和产品交易中,得不到平等的谈判地位,往往受到多重盘剥;二是“信息黑洞”,由于信息不对称,小规模农户不可能获取准确的市场信息,从而出现买难卖难现象,重复性的结构调整将进入一种恶性循环状态;三是“利益流失黑洞”,小规模农户难以分享与农业相关联的
二、三产业的增值利润,从而造成利益流失。由此可见,随着我国农产品市场结构的转型,“小生产”与“大市场”矛盾衍生的高昂的市场交易成本问题成为制约农户收入增长的首要因素。这表现为图2中随市场化经营程度提高而“上升”的交易成本。因此,农民需要组织起来进入市场成为各方面的一个共识。
3.农户的潜在合作需求:节约市场交易成本
以上分析表明,农户经营尽管面对的是“低而平直”的管理成本曲线,但转向市场化经营的“小农户”存在“卖难”、“买难”问题,且由于处于讨价还价的弱势地位,容易受到价格、成本波动的冲击,面临着不断上升的市场交易成本。在农业市场化、农民进入市场与市场交易成本过高之间的矛盾日益激化下,降低市场交易成本成为农户实现市场化经营利益目标的关键。由此,农户对市场稳定提出了要求,寻求具有市场网络与市场开发能力的组织进行合作,寻求通过组织创新解决产前、产中投入要素的“买难”和产后农产品的“卖难”问题,从而达到既改善生产效率,又改善交易效率的目的。
四、农业企业的产生与组织形式选择规则
(一)农业企业的产生
从农村突破的制度变迁解放和发展了生产力,给农业企业进入农产品市场创造了良好机会。传统的国营、供销合作企业是我国改革前农产品流通的主渠道,但由于其改革滞后,不适应市场竞争环境,导致改革后各类农产品的流通渠道出现重大空缺。这为其他企业进入农产品市场创造了良好机会。20世纪80年代末、90年代初,出现了外国公司、私营企业与国、合企业集中进入农业领域从事生产和购销活动的新气象。先期进入我国市场的外国公司、新创办的私营企业以及经过改制以后的国、合企业,尤其是多成分股份制企业,无论是在资金融通、技术引进、设备改造、质量保障方面,还是在企业管理、市场开拓、信息收集、经营网点分布方面,都具有先天优势(杜吟棠,2001)。毋庸置疑,在整个农业价值链中,资金、技术、市场营销及管理技术等现代要素主要存在于公司之中,这些优势条件,正好与农产品价值链上游的农户形成了互补型的比较优势。公司成为引领、组织农户进入市场的一个潜在合作主体和重要的推动力量。各级政府对农业龙头企业的态度从肯定,到鼓励,再到扶持,进一步推动了农业龙头企业的快速发展。
(二)组织形式选择的决策规则
公司与农户经营的显著区别在于:公司广泛采用雇工经营,采用层级制的管理方式,面临的并非“低而平直”的管理成本曲线。因此,公司对于组织形式的决策必须兼顾管理成本与交易成本。对于公司而言,理性决策规则就是管理成本与交易成本之和最小化的规则。
农户经营特征表现为:“天然低的”管理成本特征,但面对不断上升的市场交易成本。因此,对于农户而言,交易成本与管理成本之和最小化问题可以简化为交易成本的最小化,即交易成本最小化的交易组织形式是农户的理性选择。
(三)组织形式选择权的配置
由于公司与农户作为交易的主体双方,具有地位不对等的关系特征。大量分散化、小规模的农产品生产者,作为供者,形成了竞争性的农产品供给市场;由于规模经济性,当地一般仅有少数的农产品加工或流通企业,公司成为拥有一定程度市场力量的买方;在农业分工领域,农户拥有农产品生产信息控制能力优势,公司具有市场、技术优势,处于产业链的核心增值环节。公司与农户双方市场力量的差异以及比较优势的竞争力差异导致组织形式的选择往往在公司主导下形成。农户作为从方,决定是否接受该合作契约,并以一定的从方策略响应公司。因此,组织形式选择是在公司主导、农户响应下形成。
五、“公司+农户”:为什么采用合同交易
(一)合同农业的选择:交易成本与管理成本的权衡
任何交易的产生都是既定约束条件下利益相关者博弈的均衡解。“公司+农户”采用合同交易成为一种普遍形式,这必然要求回答:为什么合同交易能成为农户和公司的共同选择;这个问题也暗示:为了理解市场与企业间的权衡关系,有必要更确切地分析“公司+农户”采用合同交易的潜在优势及其存在基础。
公司与农户间存在着三种典型的交易组织形式选择:市场、一体化与合同农业。采用市场交易组织方式,意味着公司与农户间按照价格机制交易产品,各取所需,这种交易方式不能有效地降低农户的市场交易成本,因此,农户会尽量减少利用市场与公司进行直接交易。对于公司而言,采用市场交易可规避内部管理成本,但面临上升的市场交易成本,而农产品交易特性以及农产品市场结构的转变会进一步加大公司的市场交易成本。一方面,从农产品交易特性看,在外观上,农产品同质性极高,不同农民所生产的同种农产品在外形、色泽等特征上的差异很小,难以像工业品那样在产品上进行标记;在内在品质上,具有极大的异质性,而且农产品具体的口感与质量只有在食用后才能够知道,对健康的长期影响也许是永远无法知晓的,具有典型的经验产品特征。农产品外观的同质性、内在质量的异质性以及经验性产品特点可能导致公司在采用市场机制收购农户农产品时,因信息不对称而使产品分等定级的计量成本高昂。另一方面,当农产品市场结构转向买方市场时,消费者导向的农产品质量、安全需求日益受到重视。在市场诱导与政府推动下,农产品质量认证体系规范不断推广。高质量的、标准的、规范的农产品加工生产要求高度专业化的投资。专用性投资在市场交易中易产生潜在的“敲竹杠”问题。为减少专用性资产的投资风险,公司需要稳定地获得一定数量的、必要质量属性的原料供应。这要求公司事先与农户交流,从而保证原料产品供应的数量和特定的质量规范。这时,延时交易、农户的身份、重复交易变得重要。因此,随着农产品市场结构的转变,相比于合同等更紧密的垂直协调,采用开放、匿名、瞬时的市场交易成本问题更为突出。
选择一体化组织形式意味着公司将农户纳入企业内部管理,实行农产品种养、加工与销售等环节的一体化。在这种组织形式下,农户的市场、生产风险降到了最低,农户收入稳定,收入水平高,对于农户而言是一种有效的选择。但对于公司而言,虽然可以规避市场交易成本,但随着企业规模的扩张,科层组织存在管理成本不菲的弊端,而农业的生产特性可能进一步限制了这种组织模式的扩张。因为农业生产是通过利用有构造生命自然力进而利用其他自然力的活动。这一特点决定了农业生产活动主体必须根据农作物的生物需要指令做出灵活、及时的反应,也决定了农业生产绩效(包括农产品的产量与质量)既与气候等自然条件相关,又与农业活动主体的生产性劳动努力行为相关。采用雇工生产,企业难以对农户的生产给出标准化、严格的指令,难以将农户生产性劳动的努力程度与其绩效直接挂钩,或者这样做的成本极其高昂,因此,对于组织管理主体——公司来说,面临高昂的监督管理成本。
以上分析表明,受农业特性以及农产品市场结构转变的影响,随着组织形式向科层或市场集中,组织成本曲线将出现非线性的增长趋势。对于公司而言,基于交易成本与管理成本节约的折中,某些交易混合使用科层和市场机制,利用处于市场和企业之间的“合约”作为交易的一种联结方式可以获得最小的总成本,即合同农业成为公司的一种有效的选择。对于农户而言,合同交易可以稳定农户农产品投入要素供给和农产品的需求,减少农户必须承担的事前与事后的交易费用。事前交易费用包括要素与产出品的市场价格搜寻费用、品质度量费用、谈判费用以及专用性投资过多或不足的损失;事后交易费用包括市场风险损失、交易监督费用以及监督不足带来的欺诈损失等。并且,在组织合作过程中,农户可在一定程度上分享到农产品价值链上下游各环节的整合带来的增值收益,从而带动农户增收。因此,在公司主导、农户响应下,合同农业可能成为交易双方的共同选择。此外,交易成本与管理成本曲线取值的变化特点,进一步拓展了中间型组织选择的范围,以至于“公司+农户”大部分的交易是“隆起的中部”,即合同农业成为普遍的选择。
(二)合同农业的组织形式:潜在优势
就逻辑关系而言,“公司+农户”采用合同交易的组织形式恰好结合了“市场”和“企业”的特点,将“价格协调”与“权威协调”兼收并蓄,同时将“平等的市场交易关系”和“目的性的合作关系”合二为一,是克服市场失灵和内部科层组织失灵的一种处于边际状态的组织形式。
具体而言,与企业相比,公司与农户的双边关系具有相对独立性,农户并不是公司的员工,公司也并非农户的“老板”,双方各自保持了相对独立的所有权自主性,使得其在一定程度上具有类似市场的激励优势。在具体运作方式上,主要表现为公司将农产品种养环节外包给地点分散的农户,农户承担种养环节的土地、物质设备等固定资产投资并拥有资产所有权,农户成为加盟公司的相对独立的作业车间,由农户负责生产日常管理并独自承担生产风险。这种“外包”式的不完全企业化、准外部化合作,既给公司、农户一定的自主性和激励诱因,也带来了公司管理成本的节约,包括员工管理费用、生产监督费用、投资管理费用等。与市场相比,公司与农户的双边关系中存在一定程度的等级性、目的性合作,公司要求农户按合同进行生产,对农户实行准车间化管理,从而将农户生产纳入公司一体化的生产流程。这种对农户生产进行“选择性干预”的不完全市场化、准内部化分工,既给公司和农户一个稳定的生产决策预期,也带来了公司与农户交易成本的节约,这包括市场搜寻费用、质量监督费用、产品质量和数量不确定所造成的事后损失等。随着时间的进展和交易的重复进行,交易双方之间的信息不对称程度大大降低,双方的交易行为也会变得更加具有规律性,进一步支持了公司与农户间更好地协作,使组织具有更大的合作适应能力。
六、结语