时间：2022-11-10 19:47:41
关键词：行政问责制；异体多元；执政理念
自从行政问责制提出并实施以来，中央和地方各级政府先后颁布了一些条例、法规、规定、办法，通过行政问责追究了某些官员的责任，这在一定程度上整肃了官场之风，对行政权力的正确行使，增强监督合力与实效起到了一定作用。但是，就总体而言，行政问责制的推行与实施还存在着较大的困难和阻力，其中原因也是多方面的。我们认为，行政问责主体的同体单一化是其重要原因之一，而行政问责主体从同体单一向异体多元的转化是行政问责制发展的必然趋势。本文着重阐述异体多元行政问责制的价值理念及其构建问题。
一、从同体单一向异体多元问责制转变的必然
同体单一问责是指在行政问责制的体系设计中，问责的主体是行政系统内的机关和相关人员，问责只是在行政系统内部进行，与非行政的外部机关、团体、组织无关或关系不大。目前，在我国绝大多数行政机关中实行的问责制主要是同体单一问责，主要有纵向问责、横向问责和专门机关问责等类型。纵向问责主要指本部门内上级对下级的问责；横向问责主要指本部门内不同职能部门之间的问责；专门机关问责是指系统内特设的行政监督机构进行问责，其相同之处都是问责主体单一。
行政问责制作为学术语境专用话语是一个舶来品。2003年“非典”之后，对它在理论和实践的研究方面有了较大的进展，并且在行政权力监督、责任追究等方面发挥了积极的作用。应当看到，同体问责是一种主体单一的问责方式，问责方式主要是行政系统内的上级机构或领导
对下一级或同一部门内相关机构对责任的追究。同体问责有直接性、低成本、好操作、可控制的特点，它是现行行政问责体系中一种较为常见的问责形式。但是，同体问责的缺陷也很明显，主要表现为：一是问责体制不科学。同体问责的主体设置比较单一，缺乏制衡。它主要是行政系统内的问责，对体系中更高一层行政权力往往缺乏有效问责，也就是人们常说的“一把手”的权力监督与制约问题同体问责无法有效的解决。单一问责主体设置还取决于政府官员的素质，特别是处于主要领导岗位上的干部的素质，直接影响着行政问责的效果。个人的责任心强，敢于和善于承担责任，就会更多地将个人行为置于问责框架下，对自己的行为后果负责；相反，就会凌驾于组织、制度之上，将责任视为儿戏，同体问责约束力就弱。依靠个人修养的制度设计很容易造成官员行为的出轨。二是问责范围较窄。同体问责易形成问责的内容狭窄，很多官员把问责的范围仅仅锁定在举报、重大事故、媒体曝光，或者上级指定查处的人或事上，导致问责消极被动，使得行政问责难以常态化，问责成了一种无奈的应付行为。加之，很多官员对行政问责的内容缺乏全面的了解，认为问责只是针对特定人、特定事的，或有重大违法乱纪事件发生时才适用的，而属于日常行政职责范围内关系公众切身利益、影响小的事件往往被问责所忽视，以至于造成了“不求有功，但求无过”的庸官，“大错不犯、无所事事”的昏官则无法被问责的现象。三是问责力度较弱。首先，同一行政系统内部的纵向同体,导致下级只看重上级关注的问题与领域，甚至存在着为了投其所好或为了本部门利益，而有意规避和推卸所应承担的责任，这在客观上弱化了问责力度。同一行政系统内上级对下级问责还容易把个人感情掺杂在问责过程中，在一定程度上存在着避重就轻、有意袒护和息事宁人的现象，上一级的问责主体常常成为下级的保护伞和庇护神。其次，同一行政系统内横向存在的不同部门，由于同处于一个利益共同体中，都是对同一个行政首长负责，各部门之间的关系复杂、利益紧密相关，造成问责中领导的意志和部门之间的利害关系影响很大、考虑过多，使问责力度大打折扣。最后，同一行政系统内部设立的专门问责机构，相对来说职责与任务更加明确，能够解决某些问责主体缺位的问题。但是，问题在于这样的问责机构还是行政系统内部的机构，行政隶属于本部门领导，其问责的独立性仍然要受到本系统领导的左右，受到部门内部各种力量的制约，使问责阻力较大，问责结果往往流于形式。四是问责效用难以发挥。问责的效用在于能够使公务员的失责行为得以追究，并给予相应的处罚，以达到警戒预防的作用。惩罚只是手段，使责任得以切实履行才是目的，而同体问责却使问责效用难以全面发挥。由于本系统、本部门内的同体问责缺乏透明性，甚至存在暗箱操作的行为，会使行政官员在承担责任时避重就轻，以引咎辞职、组织处理、行政处分的方式来规避法律责任，使问责的真正目的难以实现；失责行为难以界定，责任的真正承担者难以惩罚，惩罚的措施也难以达到警戒的目的。五是问责缺乏程序性制度设计。在同体行政问责制中，往往由权力大的人来确定和追究权力小的人的责任，实际运作的结果是权力小的人，责任越大；权力大的人，责任越小。究其原因，就是因为缺乏程序性的制度设计，同体问责主体对问责的启动、内容、方式、结果、效能的规定实际上不清楚。如果存在程序性的制度设计，问责的启动是根据原则、按程序来进行的，就能避免了强者对责任的推卸与规避，对作为弱者的被问责方权力的保护也就有了依据。［1］目前同体单一问责中存在的职责不清、实效不大的主要原因之一就是缺乏程序性的制度设计。
总之，同体问责由于本身主体的单一性造成了众多的缺陷，很难适应当今中国特色社会主义民主政治的发展，与建立责任政府、法治政府、服务政府的要求相去甚远。从行政问责制的长远发展方向和趋势来看，实现从同体单一主体向异体多元主体问责的转变是一种必然趋势。
二、异体多元行政问责的价值理念
异体多元行政问责是指在行政问责中问责的主体有多个，并且处在不同的社会组织和系统内，主要包括执政党、国家权力机关、行政机关、新闻媒体、派、公民等。从广义上说，它包括同体问责和异体问责。西方一些国家在民主政治建设中关于多元主体问责有较完整的论述，认为政府官员要受到四种力量的问责：一是民主授权的最高权力机关，二是政府专门的监督机构，三是行政系统内部机构，四是政府之外的监督系统，如司法、公众、舆论等。这种问责不仅是系统内的问责，更是系统外的问责。这种以异体问责为主，同体问责为辅，两者相结合构成的问责体系，可以较好地实现民众对政府的监督问责。异体多元行政问责的价值理念是指在行政问责中遵循和体现的民主政治建设的核心价值观。西方国家与我国在异体多元行政问责中的核心价值观是不同的，所表现的价值理念也是有差异的。
异体多元问责是问责制进一步的发展，是民主政治发展的必然结果。西方国家的多元主体问责理论是建立在政治市场和经济人假设基础上的，认为政治家和官僚同样是自私的，都会追求自身利益的最大化，政府权力容易被滥用，所以人民要对政府进行限制，否则政府官员很容易背离选民利益，走向民主的对立面，造成公共资源的浪费。行政问责的基本理念是实现从对上负责向对下负责的转变，这源于现代政府责任的内涵，即现代政府的政策和行为必须以人民的意志为转移，对人民负责，因为“只有受治者同治理者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反的原则时，才有民主制度存在”［2］。这也是行政问责制作为一种民主诉求和政治制度产生的理论依据和现实根源。多元主体问责的价值理念是在民的思想。人民论是现代国家的基础政治理论。卢梭认为，人民通过出让部分个人权利缔结成国家，国家的属于全体人民，人民通过政府来行使权利，并用法律来限制政府权利的滥用，因而政府的权利属于人民，政府的目的在于服务人民。人民通过选举用议会制来监督政府，媒体通过自身的特点来揭发政府的不良行为，人民通过成立团体或是行使个人权利来质疑政府的不合理行为，如此问责的主体便走向了异体化和多元化。
在我国，异体多元主体问责的价值理念是立党为公、执政为民。我们党把立党为公、执政为民的理念作为自己的最根本的执政思想。立党为公还是立党为私，这是无产阶级政党区别于其他政党的分水岭。立党为公、执政为民，是中国共产党的本质特征，是我们党在长期的革命和建设中始终坚持的一贯思想。同志说：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”［3］“我们的责任是向人民负责，每句话，每个行动，每项政策，都要符合人民的利益。”［4］邓小平同志指出，全党要始终把人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为党的一切工作的出发点和归宿点。“中国共产党员的含意或任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”［5］同志强调指出：“全党同志的一切工作都是全心全意为人民服务的，都是为了实现好、发展好和维护好人民的利益。”［6］总书记在“十七大”报告中也指出：“我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”［7］立党为公，执政为民，就必须监督政府的行为。为了更好地监督政府，就必须让人民用更多的形式来监督政府，而多元主体问责就是监督问责的最佳选择。立党为公，执政为民，就成为了问责主体异体化和多元化的价值理念。
2004年“两会”期间，国务院总理在《政府工作报告》中强调，“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。2006年，在部署加快推进政府职能转变和管理创新工作时，他又
明确提出，“增强责任感和使命感，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府”。责任行政是现代民主政治的诉求，民主政治要求政府必须是负责的。责任政府是现代民主政治的价值导向，是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治的一种基本价值导向，责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须积极地履行其社会义务和职责；作为一种制度安排，责任政府意味着要保证政府责任实现的责任控制机制，意味着要强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法、舆论、公民监督等等［8］。问责制是责任政府实现的有效途径，而多元化的问责主体是问责制的内在要求，问责主体的异体化多元化是责任政府的必然要求。
近年来，公共行政所提出的“善治”理念，也为多元问责主体提供了一种价值解说。善治理论认为国家治理的主体不应该是单一的，而是多元化的，多元主体之间是权利依赖与合作的关系。它表现在机制上必然是一种资助自治的网络，这一网络要求各种治理主体都要放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任、相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。［9］善治的理念是以公民权利为基础，体现民主社会的发展，这个理念有助于公民社会的成长，促进民主多元化，加强对政府的监督。善治理论要求政府的监督必须是多元的、网络的，这也为多元主体问责提供了理论支持。
当前，在我国民主政治建设和政府体制改革的过程中，异体多元问责制的发展有其必然性。一方面，多元主体问责是防止行政权利滥用的客观要求。行政权力具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，是最容易违法或滥用的一种权力。由于行政权利掌控着国家资源，如果利用不当，很容易造成行政机构膨胀，资源浪费，导致寻租行为的发生。因此“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法完全避免的”［10］。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止［11］。只有用权力制约权力，才能达到平衡。而多元主体问责的制度安排能够较好地制约行政权力的扩张和滥用，而行政权力本身的特点就决定了问责主体必须是多元的。另一方面，多元主体问责是弥补同体问责缺陷的必然选择。同体问责在实践中的诸多缺陷，可以由多元主体问责来弥补。第一，多元主体问责可以减少人情行政。单一的同体问责易造成人情行政，造成行政责任的隐瞒，而多元主体的问责将问责的权力交给多个主体，因而减少了由于上级领导的偏好而造成行政责任的隐瞒。第二，多元主体问责可以明显提高问责的效果。由于监督是多方面的，行政官员就会时刻约束和检点自己的行为，否则就会被问责，这样就在日常行政行为过程中实现了行政责任的明晰化，达到了通过行政问责提高行政效率的目的，更好地服务于人民。第三，多元主体问责可以弥补同体问责的制度缺陷。同体问责制下同一行政系统中的行政一把手，由于缺乏相对独立的监督主体，常陷入无人问责的境地。而多元主体问责能很好地解决体制内最高领导无人问责的问题，把行政问责的主体从同体扩展到了系统外的异体，且问责主体不是一个而是多个，各个层级的首长和官员都是问责的对象，从而可以从制度上保证问责制的有效实施。
三、异体多元行政问责制的构建
从全国范围行政问责制实践的情况看，问责的主体还主要是强调同体问责，各地很少有关于异体问责的规定，更不用说多元主体问责。所以当前主要的任务是从建设中国特色社会主义政治文明和实现政府自身改革出发，构建异体多元行政问责体系，为行政问责制的有效实行提供理论指导。
1.构建异体多元的行政问责体系
根据我国社会主义市场经济发展的现状和当前的政治体制改革的需要，我国的异体多元问责体系必须建立在五种力量之上，政府行政行为要受到这五种力量的问责。第一种力量是我国的执政党——共产党；第二种力量是国家权力机关——人民代表大会；第三种力量是行政系统内的主管部门和专门机关；第四种力量是派；第五种力量是来自新闻媒体、社会团体和公民等。这五种力量相互补充共同构成我国行政问责主体的立体网络，形成多元主体问责的格局。
要构建异体多元问责主体体系，需要有主有次，有所侧重的逐步推进。体系构建必须以共产党为领导核心，人大为问责主体中枢，并充分发挥公民和新闻媒体的舆论监督作用，增强派参政议政和民主监督的力度，加大司法审查的力度。如此的制度安排是由中国特色社会主义的具体国情和五种主体力量的各自特点决定的。
第一，共产党是多元问责主体的领导核心。中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，其政治地位决定了共产党必须是问责体系中的一个重要组成部分。共产党不仅在全国人民代表大会中处于领导地位，而且在政府管理中也发挥着极其重要的领导作用。发挥共产党的问责作用，特别是政府外党的系统对政府内党员的问责，不仅会促进党内民主的发展，更会起到领导示范作用，保证多元问责制的健康发展。共产党的地位和作用决定了必须以共产党为多元主体行政问责的领导核心。
第二，人大是多元问责主体的中枢。人大是我国的权力机关，代表人民行使国家权力。宪法规定人大具有质询权、调查权、弹劾权等，人大又与其他的问责主体紧密相连，是其他问责主体权利的保证。公民通过人大来表达自己的意见与主张，人大则代表人民行使权力，舆论监督的最终目的在于引起社会特别是人大的重视，共产党要通过人大来领导国家，而派最主要的参政议政的场所之一便是各级人民代表大会。人大是各个问责主体的枢纽中心，只有通过人大这个问责主体才能更好地发挥行政问责制的作用。
第三，司法审查是多元问责主体的法律屏障。司法检察机关是一种重要的问责主体。特别是在行政问责惩罚手段上，行政责任不仅是撤职、罢免这么简单的行政处理，对违法者还要移交司法部门，严格追究其法律责任。当行政权力侵犯公民的合法利益时，司法的问责显得尤为重要，只有追究官员的法律责任，才能从根本上震慑那些不负责任和触犯法律的官员。司法问责既是最有力度的问责手段，也是其他问责主体的最后屏障。
第四，派是多元问责主体的重要力量。派在国家政权中是议政和参政党，在中国共产党的领导下，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。它们是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党。中国共产党同各派团结合作，互相监督，共同致力于建设中国特色的社会主义和统一祖国、振兴中华的伟大事业。派是我国政治生活中的一个重要组成部分，我国派多由高级知识分子和各界别代表人士组成。各类专家和各类精英云集，充分发挥派政治协商、民主监督、参政议政的重要职能，有利于更全面地监督政府行为，更好地发挥多元主体问责的优势。
第五，社会团体和新闻媒体是多元问责主体的社会力量。社会团体和新闻媒体通过法定渠道和特殊手段对政府问责，是一种巨大的社会力量。社会团体是指社会上自发组成的、具有法律地位的一些团体、组织，它是政府外问责的主要力量。社会团体作为政府政策的直接受众，对政府行为有着更为直接的感受，发挥社会团体的问责主体作用，有利于政府行为的优化，有利于行政问责主体的多元化。西方通常把新闻媒体称为国家的第四种力量，并认为媒体是监督公共部门，保证政府及其人员履行公共责任的重要力量。真正的媒体问责是指媒体人能够敢于且善于发现和揭露政府官员的违法行为，在责任追究过程通过发挥舆论监督作用保证问责的公开、公平与公正，使之成为问责体制中的一个重要组成部分。
第六，人民群众是多元问责主体的基本力量。发挥公民的问责主体作用，是多元问责主体体系中的重要一环。只有公民问责广泛化，问责体系的作用才能得到最大的发挥。公民问责常态化也是多元问责制完善的重要标志。事实表明，我国查处的官员腐败案件中，绝大多数线索来自公民的举报。东西方的民主理论家都承认，政府存在的目的是为人民服务，按人民的意愿行事，只有把人民纳入到问责体系中，实现公民与政府的直接对话，才有利于政府政策的优化，才能形成公民和政府的良性互动。而目前，我国公民问责意识薄弱，公民问责缺乏组织保证，缺乏有效的法律保护。所以，多元问责体系的建立，重要的一项工作就是确保和维护公民问责主体地位的确立。
2.发挥异体多元行政问责体系的功能
要发挥异体多元行政问责体系的功能，必须要使多元主体问责体系制度化和法律化，着力培育新型的多元问责土壤，革新原有的官僚思想，培养公民的问责意识和问责精神。
第一，实现多元主体问责的制度化与法律化。良好的制度设计是行政问责能够有力推行的根本保证。只有把行政问责的理念上升到制度层面，才能确保问责主体的问责地位，问责才能有法可依，问责才能切实可行。如果没有问责制度的确立，问责制不过只是一种口号，一种摆设，一个良好的愿望。“如果不能跟进制度保证和相应的配套措施，问责制也有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围的扩大，甚至掩盖更大责任的工具”［12］。多元问责主体的制度化就是将多元主体问责体系的构想上升为国家意志，转变成一种法律，一种现实的制度安排，同时实现五种力量对政府的监督。多元问责主体的制度化、法律化不是只强调其中的一个问责主体，而是五种问责力量综合发展，只有这样才能保障问责主体网络的形成，多元问责效用才能发挥。只有尽快推出行政问责法律法规，将多元问责的一些可行意见、规定等转变为法律，问责才有法可依，有章可循。
第二，培育公民的问责意识。多元主体问责需要有现代化的公民意识，这种公民意识是以马克思主义的群众观和我们党的根本宗旨为基础的，国家是人民的，人民的权力高于一切，人民是国家的主人。只有这种观念深入民心，人民才能踊跃参政，公民问责局面才能真正形成。在我国，长期形成的封建主义思想影响还很深，公民精神的养成需要一个渐进的过程。培养公民问责意识，可以从以下几个方面着手：一要推进民主进程，加大民主宣传和普法教育；二是继续推行农村村民自治，加强基层民主建设，促进公民社会的形成；三是完善社会主义市场经济体制，实践证明，经济越发达，市场经济越完善的地方，公民问责的意识就越强。所以加快经济发展，完善市场体制，也是培养公民意识的一个重要方面。
第三，加强政府行为的透明度。扩大政务公开，推行阳光行政。行政信息公开和政务透明是尊重公民知情权的重要体现，也是公民对政府和官员问责的重要前提。只有公民对政务知情才能对政府和官员的行为进行监督和评价，异体问责才能发挥作用。我国政务公开的范围和程度还非常有限，政府公共资源的配置很少向社会公布，某些政府行为甚至还存在着暗箱操作现象。韦伯就曾指出：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性，公务秘密概念是科层制特有的创造，没有比科层制更热衷于此的了”［13］。加强政府行为的透明性，实行阳光行政，政府就要定时向社会公布政务。首先，定时公布政府公共支出状况，加大人民对政府支出的监督，加强对大额支出的管理，对每次的超过一定数额的公共支出都要由人大通过后政府才能实行；其次，完善电子政务，使政府活动能够及时公开，增强行政行为的透明性，提高行政效率；加强人事任免的透明性、公正性，坚决杜绝买官卖官行为的发生。
3.完善异体多元行政问责机制
所谓异体多元行政问责机制是指能够确保多元主体的行政问责体系正常运转，发挥其功能作用的制度安排。异体多元问责机制的实质在于制定确保制度安排得以实现的途径，实现从同体单一向异体多元行政问责的转变，可从以下几个方面完善和健全机制：
第一，确保共产党核心领导作用发挥的机制。要充分发挥共产党的问责作用，就必须继续推行党内民主。“十六大”报告提出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”“十七大”报告又指出：“党内民主是增强党的创新活力，巩固党的团结统一的重要保证。”我党为了更好地为人民服务，严格要求党员，近年来推出了诸多党内条例，例如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《党内监督现行条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》等，为问责提供了依据。要从机制上发挥共产党的问责作用，就要从严治党，努力从以下几个方面改进党的领导方式：一是加大对政府内党员的监督、问责。按照我国政治惯例和干部组织原则，行政一把手往往又兼任党委副书记，绝大多数的政府官员及公务员是中共党员，只要党管好了自己的党员，建设责任政府就有希望。二是实现政府内党员领导干部的专职化，提高行政效率，尽量减少在人大、政协和其他公共部门兼职的现象。三是加强党内监督，实现党内民主。执政党的问责主要是加强各级党委的领导，特别是要充分发挥党的纪检部门的作用来追究政府部门中具有党员身份的行政人员的责任。四是进一步加强、改进和完善党对国家、政府的领导方式。
第二，畅通人大问责的中心枢纽机制。人大是多元问责体系的中心，而现在我国人大监督问责权还不完善，人大问责作用缺失严重、机制运转不灵，主要表现为人大主动问责次数少，问责的广度和力度不够。人大很少主动监督政府行为，我国人大的质询权、调查权、弹劾权很少使用。所以要发挥人大的中心枢纽作用就必须对人大进行改革和完善。一是完善选举制度，扩大差额选举，扩大人大代表的代表范围，体现人大代表选举的公正公平。二是实行人大代表的专职化，逐步增大专职化人大代表的比例，提高人大代表的素质。现在的人大代表大都是地方骨干，公务繁忙，很少有时间专门研究问责，人大代表的专职化，有利于提高问责的针对性，提高问责的效率。三是细化人大问责的方式，完善质询、调查的程序。我国宪法虽然规定人大具有质询权和调查权，但不够详细，例如，若人大对质询结果不满意，具体应该怎么办，法律没有明确的规定。
第三，积极探索派问责的有效机制。探索派问责主体的有效机制，是多元主体问责制完善的重要方面。建国初期，我国宪法就赋予了派监督政府的职能，但在实践中却很少使用，主要原因是派监督问责缺乏科学机制。我国法律虽然规定了派问责职能，却没有对问责的范围和渠道作详细的规定，派的监督问责权限就无法落实，也就很难设置专门机构来实施问责，从而导致派的监督问责缺乏组织保障。所以，要发挥派的问责主体作用，必须从以下几个方面着手：一是坚决贯彻“多党合作、政治协商”的方针。各级政府应听取各派的意见，特别是派专家的建议，充分发挥派的智力优势、专业优势，做到科学决策、民主决策。二是明确各派的问责权限，使派问责法律化、程序化。三是成立必要的问责专门机构，提高问责的效用，为问责提供组织保证。
第四，规范和加强媒体问责主体的机制。媒体问责是多元主体问责中的一个重要组成部分，媒体监督问责近年来有了显著的加强，例如中央电视台推出的“今日说法”、“焦点访谈”等节目，为媒体监督问责提供了很好的范例。但媒体问责作为多元问责的一个重要主体，与推进民主政治建设的要求还有一段距离。规范和加强媒体问责的机制，可从以下几个方面着手：一是加大政府决策的公开性，保证媒体的知情权。政府决策只有公开、透明，才能保证媒体报道的及时性、公正性和真实性。二是在遵守行业规范和新闻法律的前提下，保障新闻报道自由，保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评权和评议权，特别是反面事件的揭露权。［14］三是制定《新闻法》，我国现在还缺少一步完整的新闻法，来规范和保证新闻媒体问责的权限范围，监督问责程序。规范和加强新闻媒体的问责作用有利于给行政问责创造一个良好的问责氛围，便于公民和政府的互动、沟通。
第五，确保和强化司法问责的有效机制。司法机关问责是追究行政机关及其公务员责任的底线，是其应承担的最起码的责任。在我国的司法实践中，常常出现司法介入滞后于组织处理或行政处理的现象，甚至有些纪检、监察部门越权或违法行使职权，以行政处分、组织处理代替司法追究，使一些官员规避本应承担的法律责任，导致司法问责的力度弱化，损害了司法权威。所以要扩大司法审查的范围，强化司法问责机制，可从下面几个方面完善：一是虽然我国宪法规定，我国司法机关有权独立行使各种权力，但是实际行使中司法机关常常受到各种因素的干扰，为此，可以改由上级司法机关的党组织直接对下级党组织的领导，以免多头领导的矛盾。二是改革司法机关的经费来源方式和人事制度。为保证司法的独立性，建议全国各地的司法经费由公共财政统一支付。改进现有司法人员的选拔制度，司法机关的人员必须有自己严格的选拔制度和任职制度。三是必须建立检察机关与政府监察机构、党的纪检部门的工作协调机制。
第六，保障和维护公民参与问责的机制。广泛的公民参与是多元主体行政问责体系完善的标志。在我国，公民参与问责的意识还比较差，而良好的制度安排对公民问责的顺利实行至关重要。当前，要保障公民问责主体地位，需要从以下几个方面着手：一是拓宽公民参与问责的政治途径，积极引导公民参与政治的热情，形成一个政府与公民能够互动沟通的秩序。“积极参与是以公民与政府合作为基础的关系，在这种关系中公民积极地从事对政策制订过程和政策制订内容的界定和参与”［15］。公民积极参与政治，有利于多元问责主体的完善。二是健全制度。是我国公民表达政治诉求的一种合法手段，也是我国公民参与政治的一种方式。近年来，我国制度逐步完善，通过公民的，揭露和查办了一大批有问题的官员，保护了公民的利益。但现有制度还需进一步改善，例如应加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护，防止对上访人的打击报复。三是加大民意调查。只有真实地了解民意，政府才能更好地制定政策为人民服务。我国现在关于民意调查的机构还很少，调查的手段还很有限，人民的很多意愿还不能充分表达，所以我们必须积极完善民意调查的机制，加大民意调查的范围，让政府政策能更好地代表和体现民意。四是继续改进听证会制度。要对听证会制度的程序进行详细规定，保证听证中公民的意见能够得到及时回应。［16］
总之，行政问责制是建设责任政府的必然要求，行政问责主体是一个多元的问责主体系统，既有同体问责，又有异体问责，各问责主体在其权限范围内，组成一个相互补充的问责网络，有效地限制政府权力的滥用。虽然当前我国问责制多为同体问责，但是向异体多元问责的转变是一种必然趋势，我们要积极创造条件，促进多元主体问责体制的不断完善。
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［14］周亚越.行政问责制研究［M］.北京:中国检察出版社,2006:320-323.
关键词：行政问责制；基本内涵；问题；对策。
党的十七大报告提出了"加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府"的目标，同时还对加快行政管理体制改革做出了一系列新的部署：如"要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制"，"健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务"等。
一、行政问责制的基本内涵。
行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。
1、行政问责的主体
行政问责的主体即由谁来问责的问题。按主体的内涵划分,行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构，包括执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政干部的问责；异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。在我国，异体问责主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括:人大代表对政府的问责、派对执政党的问责、派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、人民法院对执政党组织和政府的问责。
2、行政问责的客体
行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。从理论上说,行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。因此，目前我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。
3、行政问责的范围
行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责任，大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。在责任追究过程中，要避免以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任。做进一步划分，可分为五类：一是决策失误类，主要追究行政违法决策和严重不当决策行为的责任；二是违法行政类，主要追究行政有法不依、执法不严、违法不究的责任；三是执行不力和效能低下类，主要追究行政推诿拖拉、敷衍塞责等行为；四是疏于管理和处置不当类，主要追究在社会管理特别是处置突发公共事件方面失职渎职的责任；五是治政不严、言行失检类，主要追究行政不作为及个人言行严重损害政府形象等行为。
4、行政问责的程序
问责的程序，是指"如何问责"，严谨、合法的程序是公共行政问责制顺利进行的前提和保障。行政问责的程序包括两方面:一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的问题做出及时和令人满意的回答。这种形式重在经常性，事前性。二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责，包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的救济等程序制度。
5、行政问责的结果
就是承担责任的种类与形式。根据《中华人民共和国公务员法》及相关的法律规定,主要有行政处分,如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种;进行损害赔偿,行政人员违法造成的损害要承担部分或全部赔偿费用。
二、当前我国行政问责制存在的问题
第一、职责不清和职能交叉，责任主体难以明确。
行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。
由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面：一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍，出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定；二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是"一把手"负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职问责制。
第二、以同体问责为主，异体问责相对薄弱。
根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责,以同体问责为主，主要是由党委和政府来实施行政问责,问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。
第三、问责范围过于狭窄。
时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓"小事"却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。
第四、行政问责制的相关法制不完善。
目前，我国行政问责制的相关法制很不完善。虽然行政问责制适用的法规、条例比较有党的条例、中央和地方政府的法规,但这些规定大多责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况，不够科学；问责主体缺乏有效的监督制约机制,行政问责的决定权掌握在行政领导手里，容易受个人好恶和人为因素的影响；责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责,最终可能导致问责流于形式。
第五，行政问责文化氛围没有形成。
官本位思想的长期存在，使得很多官员思想深处依旧是官主民仆，官贵民贱，官贤民愚，也就造成了官员没有问责的习惯，老百姓因为"畏官""惧官"心理，而缺乏问责的勇气，从而缺少了行政问责任文化的根基与氛围。所以，在我国要追究权力者的责任，行使行政问责制并作出相应的处理，往往遇到各种各样的阻力。这种问责文化的缺失与落后也就阻碍了行政问责制的建设。第六、行政问责的配套制度难以到位。
推行行政问责制是一项复杂的系统工程,必须依靠各项改革措施的衔接配套,做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位,直接影响了行政问责制的顺利贯彻落实。如行政公开程序缺乏制度保障；缺乏科学的干部考核评价机制；被问责的行政主体救济与保障机制不完善等。
三、完善我国行政问责制的对策。
行政问责制在我国刚刚开始，还未真正成熟，因此，必须在实施进程中进一步完善，理论上深入探索。通过完善问责体系和问责制度，进一步健全政府职责体系，建设责任型政府和服务型政府，使十七大提出的"加快行政管理体制改革，完善制约和监督机制"的要求落到实处，以促进政府行为更加规范，责任更加明晰，公信力更加提高。
第一、要明确划分权责界限,厘定官员问责标准。
要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立科学的岗位责任制，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用程序来保证问责制的健康发展；对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究；明确正副职之间该问谁的责；确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。
第二、完善异体问责。
积极推行和构建以人大为主导，司法机关、派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与，相互协调的异体问责体系。首先，强化人大的监督制约职能。限制、减少政府官员担任人大代表的比例；完善人大的质询、罢免和引咎辞职制度，强化人大预算监督和审查权。其次，要加强媒体的舆论监督。要增强新闻媒体的独立性，加快保障新闻自由报道的立法，更好地发挥舆论监督作用。再次，要强化派、公民团体和公民个人对政府的监督。建立健全地方政府公共事业管理公众参与机制，发挥其参政议政的职能。最后，加强党内监督，保障党对政府的监督和问责。
第三、拓宽问责范围。
应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴；建立重大（下转第76页）（上接第74页）决策的执行跟踪制度；实行决策效果的评价制度；把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴；不仅问行政责任，还要问法律责任、政治责任和道德责任。
第四，制定一部统一的行政问责法。
我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，有鉴于此，当条件成熟时应制定一个全国性的《行政问责法》，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的《行政问责法》，才能摆脱现有问责模式的缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责。
第五，深化我国行政问责制的文化建设。
行政人员要将"以人为本"作为施政理念,全心全意为人民服务，要对人民负责、强调民众参与；要积极履行责任和严格追究责任相结合，提高政府机关及全社会的行政问责意识；要重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力只对上级负责、只热衷于权力而漠视责任等障碍。
参考文献：
[1]薛瑞汉:我国行政问责制存在的问题及对策研究[J]国家行政学院学报,2007,（3）。
[2]方舒:关于我国行政问责文化的思考[J]重庆教育学院学报,2007,（9）。
行政责任是近代国家责任政治的产物，是“在民”及“权力分野”原则的必然要求。在政府管理中，行政与责任从来是一对孪生兄弟，有权力必须有责任制度约束。行政问责制是在行政责任基础之上提出的一个新的概念。指涉行政问责制的概念内涵，有许多不同的释义。韩剑琴认为，行政问责制就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或不正确履行法定职责、或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
顾杰认为，行政问责制是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力，明确责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范。它不仅是指犯了错、违了法要追究，其溯及范围还包括能力不足，推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”，公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面。行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。
以上的几种概念界定中，问责主体和问责客体各不相同，涉及的角度也各异。我认为，行政问责制是指特定的问责主体针对行政机关及工作人员等问责客体在行政管理过程中由于没有或没有正确履行法定的职责，影响了行政运行的效率和行政机关的口碑、信度或效度，甚至部分损害了行政管理相对人的合法权益，对其追究责任(此类责任包括政治责任、法律责任、岗位责任和道义责任)的一种制度。行政问责制是评估行政管理活动效能的一种原则或者说是一种检验行政活动运行效率的一种程序。
二、行政问责制实施的路障分析
行政问责制的构建是行政管理体制改革和政府公共管理创新的一大特色和重要内容，在新的时代背景和形势下是一项不断探索创新发展的复杂的系统工程。行政问责制的推行能够有效地督促行政机关工作人员努力工作，全面正确地履行各自的职责，保证政府管理的高效运转，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社会公众对政府管理工作的满意度。目前，在行政问责制建立的过程中，仍然存在一些难题和困境亟待解决。
1.同体问责和异体问责失衡，以同体问责为主，异体问责相对薄弱
问责主体可以分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或政府行政系统对其内部行政人员的问责。而执政党对政府及其领导的问责在本质上因包含在同体问责之内。所谓异体问责的主要内容是指涉宪主体之间的问责制，其中包括人大、派、新闻传媒、法院等对政府的问责。就我国目前问责的实践情况看，我国问责主体是以同体问责为主，在一定程度上忽视了异体问责的重要性。因此就难免会出现一些问题和弊端，比方说可能导致官官相卫、暗箱操作等严重问题，使行政问责沦落为流于形式，没有实质意义，从而就难以做到真正的问责。鉴于此，我国当前缺乏的就是异体问责。因此必须要加强异体问责的力度，能够切实地起到维护行政管理相对人合法权益的目的。例如，建立对不信任官员的投票制，主要负责人的引咎辞职制，弹劾制等一系列的惩罚机制，要增加监督机制的创新手段，加强新闻媒体的舆论监督力度，通过一揽子的举措，让行政问责制在行政管理活动中能够真正奏效。
2.行政问责制度的缺位
“运动性问责”、“政策性问责”、“人治式问责”等是我国目前实施行政问责制的主要方式，可以看出带有大量的人治色彩，并不是我们通常所说的严格意义上的责任追究制度体系，因而也就没有形成良好的制度惯例和传统。当前，我国适用的行政问责制的法规条例甚多，见诸各级党组织、政府的相关政策文件里，但这些文件条款大多是零散的，没有形成体系，也就不具有统一性。同时，法律条例中涉及行政问责制的条条框框很多，但是具体到实际事例的问责却显得模糊不清、笼统抽象，所以执行难度大，缺乏可操作性和可应用性。这样就严重影响行政问责的顺利进行。
3.行政信息缺乏透明性和完整性
行政信息的障碍主要体现在两个方面：一是行政信息的非对称性。在我国，大部分的信息资源掌握在政府部门手里，政府信息不透明，信息不公开，社会公众缺失知情权，行政问责就无从谈起。政府信息不透明，信息公开度不高，问责主体缺乏知晓权，导致行政问责难以实现。二是行政信息公开的不完整性。要问责行政官员的行政过失或行政不作为，必须首先要获得相关信息的第一手资料，然而政府部门为了维护自身的利益，在公布信息的过程中只一些关于自身功绩的信息，或者一些无关紧要的资料，对政府过失的信息避而不谈或者较少，即使，透露的信息也反映不了实际情况，这种行为其实是愚弄社会公众和欺骗上级的不正当行为，由于此种行为使行政问责难以有效顺利开展。
4.问责的监督体制不完善
目前，我国的实践中存在的行政体制内自查自纠的“同体问责制”，出现问题后由上级追究下级的责任，这种做法会让下级看到只要对上级负责就可以了，形成“怕上不怕下”的现象。政府部门即使处罚某些行政失职者，给其降职、免职或者责令辞职等一些程序也不为社会公众知晓，这就难免保证问责结果的公正性，这是由行政问责缺乏有效的监督所致。在很多的情况下，即使规定了监督部门，但在我国特殊的情况下，有的行政系统内部设置了监督机构，也只是形式。因为一个系统的监督机构和行政执行机构虽然是两个部门，但是是一套人马，不可能自己监督自己。这是由于缺乏有效的制度和体制支撑。
三、完善行政问责制的举措
要有效地实施行政问责制，就要从整体上完善政府的问责体系，建立问责主体的责任约束机制，采取各种有效积极的措施，全方位地保证问责机制的顺利运行。我认为应该从以下几个方面切入。
1.实现问责主体的多元化
在继续充分发挥行政系统内部同体问责主体作用的同时，要积极探索发挥对外部系统的行政机关和领导进行问责的各种社会机构、社会组织及个人作用的途径，尤其要发挥新闻媒体的特殊问责作用，也即是强调要加强异体问责的作用，切实实现人大对政府的问责制、派对执政党的问责制、派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、人民法院对执政党和政府的问责制，从而有效地实现行政问责，监督行政权力的有效行使，防止行政机关工作人员滥用或误用权力。同时，要加大对“问题官员”的惩罚力度，严惩那些事故官员，应该制定惩罚机制。2.加强现有的行政问责制度网络化建设
面对各地党委和政府的一系列过时或没用的行政问责制度，要进行一次系统地全面地清理工作，废除过时的问责规章制度，保留相对有实用价值的法律条款，确保从中央政府到地方政府制定的有关行政问责制度的效力、适用范围等明晰化，同时，适时制定全国范围内统一使用的“行政问责法”。加强行政问责的制度制定、执行、监督及信息反馈等制度网络化建设。针对各地的特殊情况，各地方政府部门在中央行政文责法精神的指引下因地制宜地制定本地的行政问责制度。另外要加大明晰问责条款的细化工作，如：问责的对象、范围、主体、客体、责任认定、期限等，严格准确地制定问责程序，制定可操作性、有实用价值的问责法规或规章，确保问责制度的权威性。
3.建立健全政府行政信息的公开机制，全面落实《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）
国家颁布的《条例》为行政问责制的实施提供了信息条件，也为问责主体获得政府行政信息提供了法律依据。各级政府要转变观念，政府的“自由裁量权”是不包括政府信息是否公开、公开的方式以及公开的范围，政府公开信息是政府必须承担的责任。各级政府必须依据《条例》要求依法公开行政信息，主动提供各种信息的获取渠道，保障公民的知情权主要包括举行公开听证、实行民意调查、完善舆论监督、推行电子政务建设等，确保社会公众全面准确了解政府行政活动的动态，把握相关信息，彻底解决社会公众获得信息的非对称性和非完善性等难题。同时还应该建立制度、社会投诉制度、社会考核制度等，保证行政追究信息渠道的畅通。
4.健全完善行政问责监督机制
监督机制是实现责任政府的基础和前提。如果没有健全的监督机制对政府责任履行情况进行监督，责任政府只能成为理想中的“空中楼阁”。因此建立系统、全面而有效的责任监督机制是实现责任政府的基础要件。行政监督机制包括行政系统内部监督和行政系统外部监督。仅仅依赖行政系统内部监督是远远不够的，且弹性较大，必须依靠系统的外部监督作为支撑和辅助，二者的相互结合才能保证问责机制的健康运行。而行政系统的外部监督包含人大代表、派、新闻传媒、社会公众等组织群体或个人。
(1)人大代表的监督。保证党对人大的政治领导的同时，也要确保人大在国家监督中的最高特殊地位。2007年颁布的《监督法》中明确强调了监督的实效性问题。行政监督以法律的形式确定了其特殊地位，从而确保行政问责监督的有效实施。
(2)社会团体、组织及公民的监督。社会公众对行政官员的行为最清楚，因为行政官员与公众直接打交道，因此行政官员的一言一行都在公众的掌握之中，因而公众对监督最具有发言权。同时，也不可忽视社会团体和组织的特殊监督作用。
(3)新闻舆论监督。随着新闻媒体的快速发展，其对行政监督的作用愈来愈突出，具有特殊的威力，能有效地监督政府官员在工作中的行为，避免权力的滥用。
行政问责制的旨义就在于“责”。一个负责人的政府是由所有参与政府管理具有高度负责精神的公务员组成。公务员行使的每一项权力背后，都伴随着特殊的责任。建立行政问责制要在源头上对政府及其公务员的权力、职责进行充分全方位的约束和规定。由于政府及其公务员必须对其所负责领域内的决策及施行负责任，因此他们应该有一种很强的责任感来行使权力，以减少工作中的差错和责任事故的出现。与此同时，行政问责制弥补了法律上的空白，因为即使公务员在工作中没有违法，但在政绩上无所作为，我们也可以通过问责制的实施，让一些公务员在法律上没有规定要承担责任的时候，也让他们承担政治责任和伦理责任，最终建立起廉洁、高效的责任型服务性政府。
参考文献：
论文摘要：行政问责制是现代政府强化和明确责任与改善政府管理的一种有效制度。目前我国行政问责制在理论和实践中仍然存在很多问题，探讨这些问题和对策的研究，对于完善和推行行政问责制，完成党的十七大报告提出的"加快推进行政管理体制改革，建设服务政府"的目标，建设法治政府、责任政府和效能政府具有十分重要的指导意义。 论文关键词：行政问责制；基本内涵；问题；对策。 党的十七大报告提出了"加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府"的目标，同时还对加快行政管理体制改革做出了一系列新的部署：如"要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制"，"健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务"等。 一、行政问责制的基本内涵。 行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。 1、行政问责的主体 行政问责的主体即由谁来问责的问题。按主体的内涵划分,行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构，包括执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政干部的问责；异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。在我国，异体问责主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括:人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、人民法院对执政党组织和政府的问责。 2、行政问责的客体 行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。从理论上说,行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。因此，目前我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。 3、行政问责的范围 行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责任，大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。在责任追究过程中，要避免以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任。做进一步划分，可分为五类：一是决策失误类，主要追究行政违法决策和严重不当决策行为的责任；二是违法行政类，主要追究行政有法不依、执法不严、违法不究的责任；三是执行不力和效能低下类，主要追究行政推诿拖拉、敷衍塞责等行为；四是疏于管理和处置不当类，主要追究在社会管理特别是处置突发公共事件方面失职渎职的责任；五是治政不严、言行失检类，主要追究行政不作为及个人言行严重损害政府形象等行为。 4、行政问责的程序 问责的程序，是指"如何问责"，严谨、合法的程序是公共行政问责制顺利进行的前提和保障。行政问责的程序包括两方面:一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的问题做出及时和令人满意的回答。这种形式重在经常性，事前性。二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责，包
关键词:问责 行政问责制 现实困境 路径选择
三鹿毒奶粉事件以及9・8”襄汾溃坝事故,引发了席卷全国的问责风暴,一批负有重大行政责任的官员被问责,体现了政府“应时而带动,与时俱进”举措,凸显了民意的力量,彰显了民主政治的进步。从实践的角度诠释了“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的深刻内涵。但是,我们应该理性地感觉到行政问责作为一项“新制”,缺乏系统的制度支撑、缺失行政问责文化的土壤以及公民参与问责的环境等,充分认识并突破这些困境将成为我国行政问责制度建设的应有之义。
一、理论解析:行政问责制的内涵审视
对行政问责制的研究是从“问责制”概念起步的。“问责制”,顾名思义,就是“你的责任,出了差错,唯你是问”的意思,国内学者刘厚金认为行政问责制是指法定的公共权力主体针对各级政府及其公务人员所承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的制度规范。[1]行政问责制也即是对问责客体在使用公共权力时的所有行政行为及后果进行全过程的监督和能够被追究责任的一种制度安排。
学者黄健荣从政府问责的理论基石的角度阐述了问责制的合理性、合法性和必要性:[2]从参与式民主理论角度表明,实施问责是回应时代要求推动和保障公众直接参与公共管理的必然选择;从交易成本理论论证,问责可以推进建设高效廉洁的政府;从委托人/理论角度揭示,问责关系是人民与政府之间委托/关系的合理延伸;从社会资本理论论证,问责是提升社会资本存量的必由之路;从制度主义层面论证,问责是公共管理制度良性运行的保障;从善治理论考察,推进问责有利于推动我国公共管理真正形成由政府部门与公民社会协调合作以实现公共利益最大化的善治体系,实施问责新政,是推进善治的必然选择。
学者周亚越认为行政问责制的内涵主要包含:[3]1.行政问责的客体,也称问责的对象是指“向谁问”。各级政府及其公务员。2.行政问责的主体,是指“由谁问”。"不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导"而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各派、司法机关、新闻媒体、公众等。3.行政问责的范围,是指“问什么”。不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政作出的错误决策问责;不仅要对的行政作为问责"而且要对故意拖延,推诿扯皮等行政不作为问责。4.行政问责的程序,是指“如何问”。“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求。5.行政问责的责任体系。按照中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙的观点,承担责任有四个层面:一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向执政党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在。6.行政问责的后果。后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。
二、现实考察:行政问责制实施中的问题
行政问责制从公共危机的应急措施逐渐走向政府管理的制度规范,回应了民主政治、行革的要求,彰显了我国在寻求制度突破、优化公共管理与服务水平的一种有益的尝试和创新。然而,不容乐观的是行政问责制在制度建设上的内在缺陷,使其在现实运作的过程中存在很多的障碍,导致推行政府官员问责的问题是多重的,突出表现在以下方面:
(一)行政问责法规的缺陷
目前,我国的行政问责制领域的法律法规仍处于不甚健全的状态,使得行政问责制缺乏强制力作为保障。从应该问责领导的事件来看,尽管个案中也有腐败因素,但是许多事件是由领导不作为和处理不妥当造成的。因此如果没有相关的法律法规作后盾,官员问责就难免显得有些牵强,实际执行起来缺乏持续性和警戒性。学者刘厚金认为,法规零散可操作性差,地方政府创制的问责规范与法治体系多有冲突,其合法性、持久性受到普遍质疑。[4]就目前全国范围来讲,中央层面仅有一些追究责任的条款散见于各种相关的法规、规章和文件之中,但是尚未形成系统化的制度和法规支撑体系。各地方政府层面出台的行政问责暂行办法虽然在一定程度上体现了民主法治下的行政问责理念,从理论层面上较之以往的责任追究制度有了很大的突破,但仍存较多内在的缺陷,比如行政问责的法规依据不统一,难以操作;责任追究主体单一,惟“上”是从;问责范围狭窄模糊,唯“过”是问;责任追究手段偏颇,罢官为终等。
(二)行政问责文化的滞后
“问责”的落实有赖于在整个社会中形成一种“问责”的政治文化氛围,但在一个有着几千年封建意识的积淀,“官本位”思想以及官场“潜规则”盛行的传统政治文化大行其道的土壤中,致使行政问责文化的发展步履维艰。2004年轰动全国的阜阳奶粉造假致使10多名婴儿死亡、近200名婴儿严重营养不良的案件被披露出来以后,该市分管卫生工作的副市长公开向媒体表示:“如果人民群众还能信任我在这个岗位上,我不想引咎辞职,我还想继续干下去”。[5]这就是时下部分政府官员只看到自己的权力而忽视应有的责任,责、权对等观念缺失的自然流露。可以肯定,如果整个社会缺少行政问责文化氛围, 那么社会民众普遍具有依附仆从的政治心理,意识不强、监督意识缺失,他们甚至并不知道自己有监督和问责官员的权力,行政问责制则会因缺少观念和文化支持而无法充分发挥其作用。
(三)问责官员救济的缺位
“行政救济是指由国家法律规定的、对因违法或不当行政行为造成公民、法人和其他组织合法权益侵害,以及因合法行为造成其损失时进行救济的法律制度的总称”。[6]问责之所以被称为“风暴”,定然意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在我国尚未形成一套完善的操作运行机制,在问责过程中难免出现操作的无章可循,使问责结果在法治和恣意人治之间出现偏差和失误。更为重要的是,《公务员法》没有对责任追究和道义上辞职作出任何法律救济的规定。被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分保障的情况下,处理问责对象的过程基本上还是幕后操作,缺乏应有的信息公开,权利救济渠道又失序。如果这一环节失衡,必将致使我国行政问责尤其是高官引咎辞职在制度化构建中陷入新的困境。如何妥善处理那些被问责的官员一棒子打死,束之高阁,和防止其过快的复出,规避其凭不正之风将问责的效果虚化。特别是对主动引咎辞职的仅是道义上负有责任高层官员,进行救济显得尤为必要。
(四)公民参与问责的缺失
公民参与是行政问责制得以良好运转的一个社会条件。然而,中国传统社会上遗留的“官本位”主导价值观念,导致畸形的权力崇拜,使公民在政治参与上表现的臣民意识,表现为其意识淡薄,政治参与不积极,对政府的决策、管理、执行等行政行为漠然视之。此外,从我国公民的实践角度来看,由于信息不对称和表达自己利益畅通渠道的缺失,也在一定程度上抑制了公民进行有效的政治参与和官员问责,使很多公民对一些政治活动和政治事件只能被动的接收,并没有主动地参与进来。随着我国政治文明的不断进步,公众对政府管理社会公共事务和提供公共服务提出越来越高的诉求,政府及其官员也越来越重视对社会公众正当需求的积极回应,以提高政府治理的合法性。所以,如何培养及怎样培养一个公民社会,以促醒和提高公众的人民意识和官员问责观念,从而达到公民对政府及公职人员的失职、渎职进行有效的问责参与,必将成为行政问责制在发育的实践中和理论的探索中进一步深入的应有课题。
三、完善措施:行政问责制建设中的路径选择
学者张创新认为,当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事,无问责之法,即存在严重的制度资源稀缺。[7]行政问责制不仅是一种政治逻辑或执政理念,而且是一个系统的吏治规范,因此必须在政治生活中通过一定的配套制度得以落实。 “如果不能跟进制度保证和相应的配套措施,问责制也有可能扭曲、变形,沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大,甚至掩盖更大责任的工具。”[8]如果没有完善的制度体系支撑,必将成为政府部门问责乏力的重要根源。为此,完善行政问责制的路径选择主要应从以下几个方面来改进:
(一)构建成熟的问责制度体系,完善行政问责制的法规支撑
依据事实和法律法规来完善行政问责制,是民主政治和法治社会的必然走向。以实现行政问责制的刚性化、硬化,产生制度之力,同时体现出行政问责制的操作性、细腻性,散发细节之美。首先,构筑科学严格的责任追究和问责制度平台:界定公职人员及权力,规范问责对象及职责,明晰问责事由,厘清问责标准,完善问责程序等。此外,建立健全行政问责制的配套法律法规,衔接现有法律、规章和行政法规,消除相互抵触的条款规定,弥补体制漏洞和法律缺陷,强化问责的操作性,增强法治的强制力约束。再着,进一步实现行政问责的体制外的监督控制,例如强化新闻舆论媒体的“第四种权力”,使媒体密切关注政府官员的行政活动,一旦发现官员失职、渎职的线索,就孜孜不倦的揭露和跟踪报道,使公职人员难逃舆论监督。正如芬兰拉普兰大学教授特尔图・乌特里阿伦形象表述的:“对待腐败行为,新闻媒体的工作是到处打听并大喊大叫。这样的新闻媒体的存在本身就是对腐败的一种威慑。”[9]
(二)倡导新型的行政问责文化,完善行政问责制的伦理内涵
毋庸置疑,社会转型期的行政文化环境仍然具有浓厚的传统色彩。而问责文化是行政问责制的灵魂,是实施责任追究的内在精神驱动。如果缺失新型的问责文化这个柔性机制,即使有健全和完善的问责制度平台,行政问责的有效运作是不可能实现的。为此,倡导和培育新型的行政问责文化建设:首先,应该着眼于以正确的民主法治理念引领官员的职业道德培训,强化公共行政人员的责任意识和“民本”思想,使责任意思和“民本”思想内化于工作操守中。其次,以不断的法规制度创新培育出问责文化的新内涵,提升公共行政人员的道德自律和“官德”建设,实现制度约束与道德自律的有机统一。再次,以深入的问责教育塑造新的公共服务精神,转变公共行政人员的权力本位和“唯上”理念,克服传统官场的文化积弊,以彰显出“廉洁奉公、勤政为民”的深刻内涵。最后,以搞好全社会的政治文化建设为契机,大力培育全社会的行政问责意识的提升。
(三)拓宽问责官员的救济渠道,完善行政问责对象的权益保障
“权利依赖于救济”,无救济则无权利。任何权利必须要设定救济的途径,这是法治的基本理念之一。面对问责官员救济制度的缺失,要进一步健全和拓宽问责官员内部行政救济的申诉渠道,从而增强内部行政救济的及时性和有效性;同时扩大行政复议或诉讼范围,逐渐允许被问责的公职人员对某些涉及自身权益的行政行为通司法程序向相关上级机构申请行政复议,也可以向法院申请行政诉讼,以司法手段来维护自己的合法权益。此外,必须考虑建立被问责公职人员的政治经济待遇等保障机制,应妥善安置问责公职人员,强化对其的跟踪管理,使他们在新的岗位上能充分发挥自己的优势,真正落实干部资源的优化配置。特别对在道义上主动引咎辞职的高层公职人员,应根据其特长和一贯表现,“如果官员仅是道义上负有责任,那么可能被重新任用”,中国人民大学公共管理学院教授张成福认为。
四、强化监督和公民参与机制,完善行政问责主体的多元化
一个完美的民主社会,既需要责任政府的建立,也需要积极性的公民参与。[10] “只有公民的积极参与,才会使政府负起责任而不敢消极懈怠;只有公民积极参与,才可以使政府更具有回应性和有效性”。[11]首先用法规和制度来保障公众问责权利的落实,以强化监督和参与机制。政府应主动提供全方位、多渠道的参与方式,例如举行公开听证会、实行民意问卷、建立决策咨询机构等。其次,培养公民积极参与问责的意识和问责观念,施行有奖举报和保密制度。再次,充分发挥网络的舆情功效,整合有价值的网络民意为监督和问责提供参考。最后,构建畅通的民众和政府的互动机制,在利益表达和利益协调过程中,推动政府与公民的良性合作,使理论上的公民的政治诉求成为现实的强音表达。
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关键词：政府责任；政府问责；多元治理主体
1 公共治理主体多元化视角下政府责任的提出
在以传统官僚制为核心的行政管理模式中，公共管理参与者被简单的划分为严重对立的管理主体与管理客体，强调主体相对于客体的优先性和至上性的思想。伴随着信息化和全球化的到来，传统官僚制的外部环境发生了深刻变化，建立在“主体——客体”二分思维范式之上的权力监督问责机制失去了应有的价值。20世纪70年代以来，随着新公共管理运动在西方国家的兴起，许多政府转向以“经济、效率、效能”为目标的管理改革运动。为了提高政府部门的服务效率，本着由效率优位向绩效优位转移的原则，西方各国实行了将国有企业私营化、公共事务管理民营化和政府业务合同化的行政改革，使众多非政府部门实体参与到公共事务的管理中来，形了公共治理主体多元化的局面。
公共治理主体的多元化不是对传统政府管理模式的否定，它体现的参与合作不是一般的民主机制理念中所包含的政府为主导、对社会多样性成份的吸纳与接收，而是一种平行的、各自以主体身份而出现的合作与对话机制；它不是某种整套规则或某种形式的活动，而是一个以协调为基础的社会互动，治理既涉及公共部门，也包括私人部门。所谓的公共治理主体多元化主要是指“依靠多元的主体互相发生影响的互动以实现公共管理目标的社会管理活动”的状态。基于周亚越教授在行政问责制研究中提出的相关观点，本文将择取多元治理主体这一视角对政府问责展开探讨。
2 治理主体多元化视角下我国政府问责建设的理论基础
2.1 民主政治理论
人民拥有一切权力并不意味着全体人民直接行使公共权力，代议制下民意代表对人民利益的负责就是政府责任的最初起源。在这种间接民主之下，国家权力的所有者与行使者发生了分离，执掌权力的少数人运用权力时人民是要承担交易风险的，诚如孟德斯鸠所言：“有权力的人们在运用权力时非走到极限绝不停止”，如果对权力运用者缺乏强有力的外部约束监督，权力的腐败和人民利益的损害几乎是必然的。所以，对权力运用者的监督是必须的。在公共治理主体多元化的状态下，首先，权力的运用者除去政府之外，还包括由政府权力转让而成为治理主体的许多非政府部门实体，在政府承担“无责任”前提下，责任主体多元化；其次，伴随着责任主体的多元化，对政府的问责主体必须实现理论回归，即只要是权力的让渡者就享有对政府的问责权。在我国包括人大、司法、政协、人民团体、媒体以及公民个人都是政府问责的参与力量。这种参与式民主下的政府问责是民主政治原则的彰显。
2.2 委托代理理论
主权不能由所有公民行使，人们只能选出代表代为行使自己的权利，由此产生了民主政治领域的委托代理关系。标准的委托代理理论有两个基本假设。即委托人对有随机的产出没有直接的贡献，并且代理人的行为不易直接被委托人察觉。权力所有者的人民与权力行使者的政府在意志上不可能一致。矛盾冲突时有发生。委托代理关系下的政府基于两个理论假设，加上自身的有限理性和机会主义，会使人民付出相当的交易成本，而代理行为的不易察觉又为政府自由裁决量的恣意扩展提供了空间，造成人民权力的扭曲、公共治理效率低下以及腐败滋生，公众利益受到侵害。权力拥有者对权力运用者的监督是最有效的监督。
2.3 公共选择理论
政府不是万能的，有其自身的缺陷和不足：进行政治决策的人和进行市场决策的人一样，都受自身效用最大化的影响；政府是由人来组成的，作为政府组成的官员以及政府自身也有自己的行为目标，这些行为目标与公众利益之间存在的差异是政府责任得以存在的现实根源。政府决策时，以公共物品为决策对象，以公民选票为决策导向，然而由于政治市场交易双方的群体性、交易过程的复杂性以及交易结果的间接性，使得政府决策容易出现失误，并在一定程度上将根据公众利益进行选择的过程演化为特殊利益集团之间进行利益协调的过程，伴随而来的是政府“寻租”活动的产生，对公众利益的抵触也会成为政府消极怠工，效率低下的一大原因。应当看出，公共选择理论中所谓的政治领域“市场化”视角下，政府行为对一般公众据有很强的隐蔽性，要加强对政府的问责，需要大众监督与专业监督相结合，过程监督与重点监督相结合，扩大监督范围，实现监督的专业化对约束政府行为极有必要。
2.4 善治理论
治理主体的多元化造成主体间责任界限的模糊性，并且权力之间不再是科层官僚制下的条块分割，权力的扁平化与交叉性日益突出，这种自主自制的公共治理网络体系对社会自治力有新的要求。社会实现了权利回归，政府成为公共治理体系的协调者，公民与政府的关系由服从变为合作，公民自治成为常态，政府的作用趋向于政策输出和公共产品提供。此时政府处在公共治理链条的上游，决策失误和导向错误而引发的后果将更加严重。政府问责不仅是必须的，而且要突破原来的问责理念，将公民对政府的问责转化为公民对政府的治理。
3 治理主体多元化视角下我国政府问责问题及对策
随着社会的发展，政府的行政环境较之于以前有了深刻变化。社会主体的参与使行政权力重新配置，但由于我国行政职位分类机制不健全，政务类和业务类公务人员职责不清，造成责任虚置或无法追究；我国两千多年的封建君主专制统治使得“官本位”观念影响至今，多元治理语境下政府的“主导”作用受此影响又被异化为“领导”作用；长期以来，由于政府官员升降选用的权力是由各级党委组织部门，人大作为国家权力机关对政府官员没有足够的威慑力，加之人大代表的产生并不具有足够的代表性和问责启动机制的缺失，人大对于政府的问责或是流于形式，或是处于缺位状态；政府内部的专门监督问责机构处于一种尴尬的境地，由于体制设计的缺陷，这些部门受同级行政机关和上级业务部门的双重领导，虽然在程序和制度上都开创了相应渠道，但本部门的人事安排、财政拨款等事关个人利益的权力却掌握在同级行政机关手里，缺乏监督问责的动力来源和激励机制，独立性和权威性受到限制。再者，基于以上原因，政府权力被过分集中，少数领导干部的专断使集体领导流于形式。另外，信息公开机制、行政问责法律和绩效评估机制的缺失使得政府问责问题愈加突出。概括来讲，当前我国政府问责的主要问题集中在职责、职权和责任不清、问责文化落后、监督问责制度虚置和政府问责约束机制不健全四个方面。
4 公共治理主体多元化状态下政府问责的路径选择
4、1 加快关于政府问责的法律法规建设
政府责任的高效实现需要有严格的行政问责制，为此，在立法过程中必须要明确监督主体和问责发起的主体。人大作为国家权力机关，对于政府问责的权力必须通过法律得到回归和提升，政协以及各社会团体以及公众对于政府监督的权限、程序以及沟通和互动机制都是立法需要解决的。其次，要通过立法来确定问责的客体，即行政责任承担的主体。因为牵扯到不同治理主体之间职责权限的交叉和不明确，对于责任的认定是确定责任承担者的关键。再次，要通过立法来确定问责事由。对政府官员的问责事由可以是出于个人行为或集体行为，直接行为或间接行为，不作为或乱作为，严格区分政府与其他主体之间责任发生的因果关系，从而使问责具有针对性。最后，要通过立法来消除问责过程中的体制性障碍，诸如问责的程序、方式等因为体制的缺陷而不能构建或是构建之后不能发挥作用确保多元主体对政府问责的立体化。
4、2 大力培育具有中国特色的政府问责文化
政府问责法规的建设是实施政府问责的有力基础，但是完全依赖刚性的法律条款并不能取得政府官员对于问责的心理认同，官员的引咎辞职或依法惩处不仅是基于具体的成文法规，更需要良好的问责文化和由此形成的外部压力。加强政府问责文化的建设，要从政府与公民两方面抓起。在政府方面，要加强对官员的道德教育，树立“权力在民，行政为民”的思想，对人民的利益负责，履行职责与承担责任相结合，从以民为本来的角度定政策、选干部，自身扮演的是主导者而非领导人，与其他治理主体之间是基于平等之上的引导，消除特权思想；公众要树立权利意识，应该意识到在多元治理主体中，一定程度上和政府是一种合作和监督的关系，敢于问责。
4、3 全力推进问责主体的多元化
在我国绝大多数的政府问责事件中，发起问责的主要是党的机关和上级行政机构，人大和司法机关表现出令人失望的集体失语，社会团体、媒体以及公众由于程序、体制、利益和观念等原因，缺乏问责意识。大力推动异体问责是问责主体多元化的关键所在。推动异体问责，首先要实现人大对政府问责的正常化。充分发挥人大在立法方面的优势，强化政府问责立法建设，同时通过对政府的监督权，加强对政府行为的监督，通过对政府官员的选举权，完善对政府官员的质询和罢免力度。司法机关要强化对政府行为的司法监督，增强自身的独立性，通过司法权制衡行政权，加强和其他享有实质性权利的政府监督机构的交流与合作。政协和人民团体是基于某种集体利益而形成的组织，治理主体的多元化为他们监督问责作用的发挥创造了有利条件，通过构筑与政府的问责平台，监督政府的决策和执行活动。推进媒体的问责关键在于保证媒体的新闻自由和知情权，对公众提供准确、实时的政府动态。公众在政府问责的参与过程中，要开创多元化问责渠道，建立问责激励机制，激发公众的公民意识，对政府问责产生要求。
参考文献
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[2]周亚越，行政问责制研究[M]，北京：中国检察出版社，2006
我国从行政诉讼制度创立伊始就十分重视其举证责任分配问题。从1989年公布的《行政诉讼法》（以下简称“《行诉》”）到2000年公布的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称“《高院解释》”），乃至2002年公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称“《髙院规定》”），都对行政诉讼举证责任问题作了专门规定（以下将这三者中存在的举证责任规定统称为“行政诉讼举证责任规定”）。这些行政诉讼举证责任规定，毫无疑问，是以关于行政诉讼举证责任的特定的理解为基础的，从这个意义上讲，在范畴上是行政诉讼举证责任论的一部分。
恰逢行政诉讼制度的改革乃至《行诉》的修改被提上了议事日程[1]，本文试图从举证责任问题的理论原点出发，参照德国、日本的有关理论，对我国的行政诉讼举证责任论――包括行政诉讼举证责任规定――进行一个比较彻底的反思，以供参考。
一、问题的状况
总体而言，我国目前的行政诉讼举证责任规定并不周延，它没有完整地涵盖行政诉讼举证责任问题的基本方面；与这种行政诉讼举证责任规定的不周延性相关，学说处于众说纷纭的状态，判例处于亟需梳理和充实的状态（特别是其“判决理由”部分）。
（一）关于原告对具体行政行为违法的事实承担举证责任的情形
1、《行诉》第32条规定：
“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”
作为对行政诉讼举证责任问题的立法性解决，本条的规定至少在文面上并不周延。因为，它既没有规定、也没有规定特别是。
2、根据《行诉》第32条，有人认为“行政机关的举证责任是单方责任，即被诉的行政机关负举证责任”[2]，还有人认为“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”实质上是一种“举证责任倒置”、即“将原来的由原告负担的证明责任予以免除，而就该待证事实的反面事实由被告负证明责任”[3].按照这一理解，这一命题是成立的。
3、而实际上，这一命题并不符合裁判实践。至少，（1）原告指控行政机关滥用职权（如行政机关工作人员殴打辱骂了原告）时，（2）被告证明了自己的行为合法以后、原告还主张被告行为违法时，原告是要承担与其主张相应的举证责任的[4].
「案例1国家外汇管理局、中国证监会、国家工商管理局（95）汇管函字第191号《关于查处非法外汇期货（按金）交易活动的通知》（以下简称“《查处通知》”）第1条第1项规定：对经营外汇期货（按金）交易并已对外接盘、下单的机构，由外汇管理部门进行处理。同时，《查处通知》第2条第3项规定：对以经营商品期货交易、信息、投资咨询为名，实际进行外汇期货交易，且未与境外接盘下单的机构，由工商行政管理部门按超范围经营进行处理。
本案中，原告公司未经国家证监会、中国人民银行、国家外汇管理局批准和国家工商行政管理局核准注册，擅自接收客户从事了香港恒生指数期货交易。被告市工商局依据《企业法人登记管理条例施行细则》（以下简称“《细则》”）第66条第1款第（四）项、国办发（94）69号《国务院办公厅转发国务院证券委员会关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见请示的通知》（以下简称“《制止通知》”）第5条，以原告公司超范围经营为由对其进行了处罚（本件处罚）。对此，原告公司提起撤销之诉，引用《查处通知》第1条第1项的规定，主张本件处罚显属越权（本件主张）。
法院首先对被告工商局提供的原告公司超经营范围从事期货交易的证据和所依据的行政法规和规章（本件处罚的要件认定）进行了审查核实，然后要求原告公司提供其已经接盘下单的证据。由于原告公司没能提供该证据，法院认定被告工商局在本件处罚中没有越权，判决维持本件处罚。[5]
在这个案件里，原告超经营范围从事期货交易这一事实是没有争议的，正因为如此，法院首先认定被告已经完成其举证责任。有争议的是原告擅自从事期货交易是否“已对外接盘下单”。如果这一事实存在，根据《查处通知》第1条第1项的规定，应该由外汇管理部门而不是被告对原告作出处罚。法院就该事实向原告求证，原告没能提供相应证据，法院据此否定了原告的本件主张，判决其败诉。应该认为，在这里，原告承担了对“（自己）已对外接盘下单”这一事实的举证责任[6].
4、为了解决《行诉》第32条的不周延性，《髙院解释》和《髙院规定》对行政诉讼举证责任问题作出了更加详细的规定。
我们注意到，这些以司法解释形式存在的举证责任规定，主要是明确了原告关于其起诉符合起诉条件的事实、行政不作为案件中其曾经提出申请的事实、行政赔偿诉讼中其（因受到被诉行为侵害而）受到损失的事实的举证责任（《髙院解释》第27条，《髙院规定》第4条、第5条）。从这些规定的内容我们可以看取这些司法解释的制定者的一个很明显的问题意识：明确这一认识。特别是《髙院解释》第27条第（四）项的兜底规定（“其他应当由原告承担举证责任的事项”），更是在逻辑上为涵盖的情形留下了充分的解释空间。
但是，《髙院解释》第27条第（四）项兜底规定所预留下的解释空间，被《髙院规定》第6条消除了。该条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”如果对该条作严格的语义解释，我们不得不认为，它是在表达这样一个意思：[7].
结果，行政诉讼举证责任规定的不周延性并没有因为司法解释的出台而解消[8].
5、关于的情形的存在，除了姜明安之外，其他学者亦有论述。如，刘善春指出，在如下情形下，原告要承担相应的举证责任[9]：
（1）原告主张被告“作出了法律禁止其作出的行为”，可以由原告负举证责任。??????被告对行政行为合法性构成要件证明，不能冲抵的余下的事实争执点，只能由原告证明的情形下，由原告负举证责任。
（2）关于登记、注册、行政确认或许可等授益行政行为，申请材料的实质真实，在行政诉讼中，仍由申请人或登记、注册权利人负举证责任，登记、注册机关可以不负举证责任。
另外，刘飞也曾经指出：
“在首先负举证责任的一方为其实体请求的举证足以使法院认定其实体请求合法的情况下，举证责任才能转移到诉讼中的另一方当事人，并且，举证责任还可以依此在双方当事人之间不断转移。”[10]
在引文的观念里，这一命题是成立的。
6、但是，不能忽视的是，还有学者一方面承认在行政诉讼中原告也应该承担一定的举证责任，另一方面对原告所承担的“举证责任”与被告的加以严格区别。认为：
原告为了推动诉讼的进行，应当首先证明起诉符合行政诉讼法规定的起诉条件、为了胜诉还必须进一步提出证据动摇被诉具体行政行为的合法性，使审判人员对被告的举证产生怀疑或者有进一步调查的必要性。即，在行政诉讼中，被告承担的举证责任是说服责任，实质是一种败诉风险的承担，而原告所承担的证明责任则是推进责任。[11]
另外，还有学者在对提证责任和法定责任加以分别之后，认为行政诉讼中原告“主要负提证责任，被告在行政诉讼主要承担法定责任”[12].
这些观点似乎都没有意识到的情形的存在。
（二）关于被告的举证责任的性质与证明的程度
行政诉讼举证责任规定的不周延性，不光表现在原告所应承担的举证责任问题上，还表现在被告所承担的举证责任的性质（是作为后果责任的所谓“客观证明责任”还是作为行为责任的所谓“证据提出责任”？）问题上。这个问题与通常所说的被告举证的“程度”或“证明标准”有关。
1、《行诉》第54条第（一）项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”
根据这一规定，有学者指出：通常认为，我国行政诉讼的证明标准是“确凿、充分标准”，即行政机关向法庭提供的其做出具体行政行为的证据必须达到“确凿、充分”的程度[13].更有学者明确指出了其背后的思想基础：
“我国三大诉讼法有关证明标准的规定虽然在措辞上有所不同，但实际上实行的仍然是一元化的证明标准，即案件事实清楚，证据确实、充分。我国证据制度是建立在辩证唯物主义认识论的理论基础之上的。根据辩证唯物主义认识论，客观世界是可以被认识的，同任何其他客观事物一样，案件事实也是完全可以被认识的。基于这一思想，我国学者通常都认为，只要办案人员发挥主观能动性，全面正确地收集和审查判断证据，诉讼案件的事实真相是完全可以发现的。” [14]
2、与上述被告举证的“程度”或“证明标准”相呼应，关于行政诉讼中被告所承担的举证责任的性质，一般的理解是它在本质上是一种作为后果责任的所谓“客观证明责任”。如刘善春明确指出：
“在大陆法系国家如德国，客观证明责任成为主导概念。所谓客观举证责任是指诉讼进行到终结，而争议中的事实仍处于真伪不明状态，由哪一方当事人负担败诉责任。这个定义，着眼于诉讼后果，而不是过程，应当说抓住了举证责任的要害。行政诉讼完结，行政行为的事实根据和法律根据缺乏或不足，被告行政机关负败诉责任，这才是举证责任的本质。??????被告负担后果责任，是行政诉讼举证程序的启动器或动力源，也是诉讼完结之后胜败评判的准绳。就行政行为合法性举证责任而言，行政诉讼中提供证据的责任以承担后果责任为前提，只有承担后果责任，才承担提供证据的责任，不承担后果责任，也就不承担提供证据的责任。后果责任和提供证据的责任同时存在。承担后果责任的被告，首先负有提供证据的责任。这是我国行政诉讼举证责任的根本特征之一。”（下线笔者）[15]
另外，还有学者参照英美法系学者的理解，将举证责任分为推进责任和说服责任，并把说服责任定义为“当事人提出证据使法官或者陪审团确信其实体主张成立的义务，否则必然遭受不利的裁判”[16]，认为“《行政诉讼法》第32条规定，如果被告不能证明被诉具体行政行为合法，人民法院只能判决撤销具体行政行为，这是说服责任。”[17].应该认为，这种观点与刘善春的观点相比，只是用语上有所不同，其内涵是一致的。
3、但是，或者说，无疑是不可能的。有学者这样指出：
在很多情况下，案件事实达到百分之百的客观真实对于诉讼活动而言，既是不需要的，也是不可能的。??????笔者认为，行政诉讼证明标准的确定，必须考虑以下几个方面：第一，行政诉讼证明标准的中间性。行政诉讼的证明标准在总体上应当低于刑事诉讼而高于民事诉讼。第二，行政诉讼证明标准的审查性。行政诉讼证明标准的确定，必须考虑行政程序的证明标准。第三，行政诉讼证明标准的多元性。不同的行政案件所涉及的权益大小及所适用的程序繁简各不相同，所要求的证明标准也不相同。由于行政诉讼证明标准与行政程序证明标准存在对应关系，行政诉讼证明标准自然也存在多元性。[18]
应当认为，这一观点切中要害。问题随之而来：
既然在一些场合被告在行政程序中不可能在对案件事实取得百分之百确信的前提下才发动行政权力、作出具体行政行为，那么不得不说，在这些场合里，被告在行政诉讼程序中不可能负担客观证明责任。
4、在一些场合里被告不可能负担客观证明责任，有如下案例为佐证。
「案例2《上海市收容遣送管理条例》（本件条例）规定，有关行政机关可以对“露宿街头，生活无着的”实行收容遣送。
1993年某日，一个民警在巡逻时，发现男子（A）露宿街头。民警上前询问，A称：刚从外地来沪打工，因寻工无着，又举目无亲所以暂栖街头。民警所属的公安分局将A送往上海市遣送站（被告）。被告接受A后，根据公安分局移交的材料和A本人的陈述，认定A露宿街头，生活无着，作出将其收容遣送的决定（本件决定）；同时向A居住地人民政府发电，通知其家属来沪领回。
收容期间，A身体虚弱，不愿进食。工作人员几次送他到医务室和上海市第九人民医院诊治，未能查出病因。数日后，值班人员发现A已经死亡。
A的父亲（原告）以A不属于收容遣送对象为由起诉，请求撤销本件决定。
在行政诉讼中，被告提供了相关笔录和本件条例[19]；原告则提供了确凿的证据证明：A在上海有正常工作，不属于本件条例规定的收容遣送对象。法院判决维持本件决定[20].
本案中，被告在作出具体行政行为（收容遣送决定）时所根据的事实认定并不符合客观实际，其在行政诉讼中也没能证明A确属收容遣送对象。既然如此，如何理解本案中被告所应承担的、关于本件决定的合法性的举证责任呢？
5、在本判决里，被告对具体行政行为的要件（“露宿街头，生活无着的”）认定所承担的并非严格意义上的客观证明责任，而是证据提出责任。这一点应该是没有异议的。问题在于，如何理解本案中被告的这种证据提出责任与《行诉》第32条规定的举证责任的关系？如何将这种证据提出责任正当化？
笔者所接触到的对于本案的评析，都没有明确回答上述问题。有的评析将重点放在了本件决定的合法与否上，认为：被告接受公安分局移送的证据是A 露宿街头的事实，被告对A进一步审查时，根据A本人陈述和分局移送的证据，只能推断A系露宿街头、生活无着的人；被告据此作出本件决定，于法有据、合情合理[21].有的评析虽然意识到本案在举证责任问题上的特殊性，认为本案之所以会引发争议，关键在于A在行政程序中的陈述与事实不符；并提起问题：“原告（在行政程序中称为相对人）在行政程序中未举证证明其行为合法，甚至作出虚假陈述，导致具体行政行为认定事实错误，在行政诉讼中败诉责任应由谁承担呢？” [22]同样没有回答笔者上面提出的问题。
6、毋庸讳言，如果将《行诉》第32条和第54条作整合性解释，那么我国目前的行政诉讼举证责任规定，没有涵盖被告在行政诉讼里不承担客观证明责任、只承担证据提出责任的情形。与此相关，目前的学说或者没有充分意识到这种情形的存在、或者没有明确对其加以表述；有的判例如「案例2虽然实际上减轻了被告的举证责任负担――相对于《行诉》第32条的上述通说性解释而言――，但是对这种减轻没有进行充分的说明。
二、问题的症结
上面我们看到，我国目前的行政诉讼举证责任规定，没有完整地涵盖行政诉讼举证责任问题的基本方面。即，
（1）原告对具体行政行为违法的事实承担举证责任的情形
（2）被告在行政诉讼里不承担客观证明责任、只承担证据提出责任的情形
与此相关，学说中存在着一定程度的混乱，判例中存在着的问题。
笔者认为，我国行政诉讼举证责任论的这种状况，并非只是因为我国行政诉讼制度的历史较短、关于行政诉讼的举证责任问题的经验积累在数量上比较有限；它实际上反映了我国行政诉讼举证责任论在理论前提上存在着若干误区。换句话说，这种状况只是结果和表象，其背后有着深刻的理论原因。
（一）关于行政诉讼举证责任与民事诉讼举证责任的关系（固有还是特殊体现？）
1、在我国，行政诉讼法与民事诉讼法和刑事诉讼法一起，并列为国家三大诉讼法律部门[23].应该说，这种理解是对行政诉讼法在我国诉讼法律体系中的一种高度抽象的定位，有讨论余地，但并不宜且不易直接证伪。问题在于，与这种定位相呼应，[24]这一观点，在如今的行政法学界还颇有影响。而所谓的“很大的差异”一般被概括为 [25].
这一命题，很显然，与前述的这一现象有着逻辑上的联系。
2、其实，我国有的学者并没有认为《行诉》第32条所规定的被告的举证责任是行政诉讼所固有、与民事诉讼有着很大差异，也就没有忽视原告对具体行政行为违法的事实承担举证责任这一情形的存在。如，姜明安于1993年在其所著的教科书中曾经这样指出：
“被告对作出的具体行政行为负有举证责任是‘谁主张，谁举证’的一般举证责任原则在行政诉讼中的特殊体现。举证责任的一般原则是谁主张，谁举证，行政诉讼的举证规则并不与这一规则冲突，因为行政诉讼主要是审查具体行政行为的合法性而不是审查原告行为的合法性，??????被告如不能提供充分确凿的证据证明自己的行为合法，法院就推定被告的行为违法，原告无须为被告的行为违法举证。只有被告已提供了充分确凿的证据证明了自己的行为合法以后，原告还主张被告行为违法，例如提出被告滥用职权，其行为侵犯了其合法权益，这时才应由原告负举证责任。原告不能证明自己的主张，即要承担败诉的后果。所有这些，都并不违反‘谁主张，谁举证’的原则，而恰恰是谁主张谁举证原则的体现。”[26]
刘飞在1998年的论文中指出：
，忽视了“被告为其作出的行政行为负举证责任”和“被告在行政诉讼中负举证责任”的区别，否定了诉讼中举证责任在双方当事人之间的转移；，将“被告对作出的具体行政行为负举证责任”与“谁主张，谁举证”相对立，因而是错误的。《行诉》第32条是基于行政诉讼制度的特性对“谁主张，谁举证”这一举证责任基本原则的重申。[27]
（刘飞没有否定的情形的存在如前所述。一（一）5.）
3、而另一方面，还是有学者坚持认为：“我国行政诉讼应当继续坚持被告承担举证责任的制度，摒弃‘谁主张，谁举证’的主张”[28].――显然，这种观点与上述姜明安、刘飞的观点是对立的。
4、笔者愿意这样理解我国的行政诉讼举证责任规定：《行诉》第32条的规定，是立法者基于我国国情以明确规定的方式对进行的特别强调。这种“特别强调性的重申”，既照顾了我国国情和行政诉讼的特性，又注意了行政诉讼与民事诉讼在举证责任分配问题上的共性——正如《高院解释》第27条第（四）项的兜底规定所显示的那样， 这一命题是成立的――无论是在法理上还是在实践上都有其合理性。
但是，后来的《髙院规定》第6条，过度强调了被告的举证责任。这种过度强调，与学说中的的观点相呼应，导致了对原告所应承担的（对具体行政行为违法的事实的）举证责任的忽视。
（二）关于举证责任的本质和举证责任分配的基准（行政实体法还是行政诉讼法？）
1、要理解举证责任的本质、进而明确其分配的标准，得从“诉讼”这一人类活动的特殊性谈起。这是一个需要引用法哲学、法哲学史、法史学等方面的广博的知识进行论述的极为复杂的问题，当然不是本文所能完成的。本文只能站在前人的肩膀上，直接提示一个笔者认为争议最少的结论：
到各个实体法里去寻找举证责任分配的基准，提倡这种做法的代表人物当首推德国法学家罗森伯格（Leo Rosenberg）。他是这样理解法的适用与举证责任之间的关系的[31]：
（1）法规范只有在其要件事实实际发生时，才要求其命令的实现。
（2）但是，不能避免的是，当事人的证明有时并不能确实得足以说服法官。
（3）解决这一问题的是举证责任。在事实主张的真伪难以确定的情况下，它指示法官应该如何判决。举证责任规范的本质和价值就在于此。
（4）所以，举证责任的理论是法律适用理论的一部分，举证责任规范甚至可以与各个具体的诉讼无关地、从各个法条的抽象性命题中得出。
2、以罗森伯格为代表人物的、这一做法，依据的是这样一种“举证责任观”：[32].
这种“举证责任观”在德国和日本乃至我国的台湾一直处于支配地位。挑战它的支配地位的，或者因为最后不得不回归到实体法上来而反证了它的生命力（德国学者莱伊波尔特），或者并未引起多大反响而不得不自守其说（日本学者石田穰）[33].
从这一意义上讲，作为法制后发展国家的我国，要想构建自己的行政诉讼举证责任论，不可能也不应该跳过这一做法，因为它毕竟是一个到目前为止比较公认的、人类共同的智慧成果。
3、反观我国目前的行政诉讼举证责任论，马上产生一个疑问：我国是在《行政诉讼法》这一实定程序法中对行政诉讼举证责任作出了明确规定，相对于这一做法，是否属于另辟蹊径？
《行政诉讼法》虽然相对于各个行政实体法规而言属于程序法范畴，但是，在这个程序法中作出某些实体规定也是可能的。这样看的话，上述疑问还只是一种疑问。
关键在于我国的行政法学是如何论证《行诉》第32条的。
4、我国学者一般是这样表述《行诉》第32条的主要理论和实践依据的[34]：
（1）由被告方负举证责任，有利于保护原告一方的诉权（与证据的距离）。
（2）由被告方负举证责任，有利于充分发挥行政主体的举证优势（举证能力与专业知识）。
（3）由被告方负举证责任，有利于促进行政主体依法行政（“先取证，后裁决”）。
以上三点，（3）可以直接理解为一种一般的――在这个意义上――行政实体法规范，（1）和（2）则可以作为解释各个行政实体法从而抽出其中的举证责任规范时所必须考虑的要素。总体而言，从以上三点来看，上述疑问仍然只是一个疑问。尽管我们不能否认：我国的行政诉讼举证责任论，从整体上看行政实体法的观念比较淡薄；而且，在《行政诉讼法》中规定举证责任，容易引起误解。
（三）关于行政诉讼举证责任论的存在形式（统一规定还是具体问题具体分析？）
我国是在《行政诉讼法》这一实定程序法中对行政诉讼举证责任作出了明确规定的，这是否意味着我国实际上已经放弃了的做法而另辟蹊径？――如上所述，由于《行诉》第32条也可以理解为一个行政实体法规范，这还只是一个疑问。我们不能用它来责难这一做法。
1、但是，我们必须注意，这一做法本身，存在着一种危险：用一般的行政法原则代替各个具体的行政实体法来规定举证责任，极有可能导致一刀切，迫使法官在某些类型的行政案件的裁判中不得不采用与《行政诉讼法》的举证责任规定不尽整合的举证责任分配。
应该说，「案例2就是这种危险变成了现实的典型。
2、在诉讼法中规定举证责任这一做法，从世界各国的立法实践来看，是比较少见的。
1877年1月30日制定的德国民事诉讼法，在立法过程中虽然曾经试图对举证责任分配法则进行明确规定――等等――，但最后那些规定都被删除了[35].1935年的中国民事诉讼法第277条和匈牙利民事诉讼法第269条虽然明确规定了举证责任分配法则――其内容与1877年德国民事诉讼法草案中的举证责任规定类同――，但是，由于实际的举证责任的分配最后还不得不到实体法中去寻找线索――如，是某一事实的存在（如善意）使权利成立，还是该事实的不存在（即恶意）妨碍权利的成立？――被认为并无多大实际意义[36].
3、是否在诉讼法中规定举证责任？由于两者各有利弊，其选择依据立法者的衡量和判断：是使举证责任分配有法可依、以避免学说和判例的混乱？还是从举证责任问题的性质出发而预留下灵活柔软的解释空间、以避免一刀切？[37]
可以推测，我国《行诉》的立法者和司法解释的制定者选择了前者。
应当认为（参见前述二（一）4），这种选择在行政诉讼法制度初创、理论有待发展、知识有待普及的特定国情下，有其合理性。但是，这种选择必然伴随着导致一刀切的风险。
4、从我国《行政诉讼法》到目前为止的执行情况来看，在诉讼法中规定举证责任，除了必须冒一刀切的风险之外，还有一个问题。那就是，虽然努力地追求全面、不断地补充和修改举证责任规定（主要是以司法解释的形式），但还是难免遗漏。因为各个行政实体法情况各异，无法穷尽列举。
5、所以，那种认为还应该继续对行政诉讼举证责任问题作出明确立法规定的主张[38]，是有商榷余地的。
（四）关于原告的诉权保护与行政诉讼举证责任分配的关系（诉权还是法秩序？）
1、以上的所有考察，最后都可能面对一个非常严厉的反问：主张行政诉讼的举证责任分配原则在本质上与民事诉讼并无差异，结果必然是承认 的情形的存在；主张，无非是要涵盖 的情形；主张举证责任规定存在本身有讨论余地、行政诉讼举证责任分配要具体问题具体分析，无非是要为正当化的情形预留下解释空间。既然如此，这些主张，难道不妨碍对原告的诉权的保护吗？难道不妨碍行政诉讼的制度目的的实现吗？
实际上，有学者从保护原告诉权的目的意识出发，主张“确定被告承担举证责任的举证责任制度，摒弃‘谁主张，谁举证’的主张，仍然是现阶段我国行政诉讼举证责任制度的最佳选择。”甚至认为：强调或过分强调原告的举证责任，在行政权力过于膨胀的今天，会使行政诉讼出现扭曲，甚至出现对行政诉讼宗旨的严重违背；《高院解释》第27条第（四）项的兜底规定并不妥当[39].
应当认为，这种观点与本文的主张所可能遭遇的反问其宗旨是一致的。也就是说，上述“反问”也许并非只是笔者的假设。
2、“反问”的出发点无可非议。如前所述，本文把《行诉》第32条的规定解释为是对“谁主张，谁举证”原则的“特别强调性的重申”，这意味着本文也认为，立法者在《行诉》第32条里表达了一个很强烈的意志：要通过制定举证责任规定实现保护原告的权利的制度目的。从这个意义上讲，“反问”在出发点上与《行诉》的立法精神是一致的。
3、但是，如前所述（二（一）4），《行诉》第32条的规定可以理解为是对“谁主张，谁举证”原则的“特别强调性的重申”，既照顾了我国国情和行政诉讼的特性，又注意了行政诉讼与民事诉讼在举证责任分配问题上的共性――并没有排除的情形的存在；同时，在逻辑上，由于“举证责任”既可以理解为“客观证明责任”又可以理解为“证据提出责任”，也可以说并没有排除的情形的存在――.在这个意义上，毋庸讳言，“反问”与《行诉》的立法精神相一致的，也只是在其出发点上。
4、另一方面，如下的对“反问”的反驳也是成立的。
首先，“反问”本身并不见得有利于保护原告的诉权。因为，行政诉讼举证责任的分配是由各个行政实体法的规定推导出来的，从这个意义上讲是客观的；法院并不会也不应该从保护原告诉权的良好愿望出发无视行政实体法的规定、无视国家的法秩序而免除原告的举证责任或者在任何情况下都坚持由被告行政机关负担客观证明责任，「案例1和「案例2中法院的判断就是例证。既然如此，在法学理论中抽象地谈论由被告单方面承担举证责任、或者在行政诉讼举证责任规定中明示原告在任何情况下都不承担对具体行政行为违法的事实的举证责任，反而有一种误导的嫌疑，可能使相对人疏于证据的收集和保全。
其次，承认的情形、的情形的存在，并不等于不要保护原告的诉权。法秩序是客观的，把客观的法秩序充分地予以揭示，这本身就是对法律的可预见性的一种贡献，有利于原告通过行政诉讼实现其权利。
何况，如后所述，通过对行政实体法的解释对的情形乃至的情形加以认定时，是要考虑行政行为的性质、关系人与证据的距离等要素的；换言之，本文的主张把保护原告的诉权的目的意识和操作要素预设在各个行政实体法的解释中了。
三、解决的方策
找到了问题及其症结，下一步就是考虑如何解决它。笔者认为，以下的工作――转变观念和引进概念――在目前是必要的：
（一）不要过于强调与民事诉讼相比行政诉讼举证责任的特殊性。
如前所述，过于强调行政诉讼及其举证责任的特殊性，容易忽视行政诉讼中原告所应承担的关于具体行政行为违法性的举证责任。
（二）回归到各个具体的行政实体法规范
为了把法官从在「案例2里所遇到的那种窘境里解脱出来，我们应该到各个具体的行政实体法规范中去寻找适合于各个行政案件的举证责任分配基准。比如，行政处罚案件，我们要到《行政处罚法》等行政法规中去寻找；行政许可案件，我们要到规定了该许可行为的行政法规中去寻找；收容遣送案件，我们要到规定了该收容遣送行为的行政法规中去寻找。
这里需要特别强调的是，行政诉讼举证责任论应该回归到各个具体的行政实体法规范，并不意味着制定统一的行政诉讼举证责任规定（主要是司法解释）毫无意义。如前所述，应当认为，在行政诉讼法制度初创、理论有待发展、知识有待普及的特定国情下，在实定法（包括司法解释）中以一般性的行政法原则为依据对行政诉讼举证责任做出一定限度的统一规定，有着相当的现实意义。
本文只是在肯定这种现实意义的同时，提醒行政诉讼举证责任规定的制定者：这种做法伴随着一刀切的危险，并且不利于与国际接轨。况且，可以想见，随着判例公开制度的完善，司法解释的功能在很大程度上可以由判例来完成。
还需要赘言一句：回归到各个具体的行政实体法规范，意味着我们必须把实际分配行政诉讼举证责任的任务交给处于审判第一线的法官，把说明、指导、监督法官的行政诉讼举证责任分配的任务交给学者。也许会有同志以“有可能引起混乱”为由表示反对，但如前所述，由法官来具体问题具体分析地分配行政诉讼的举证责任，符合法理和时代趋势，是迟早的事情。这种信任是必须的也是应当的。
（三）导入（行政机关的）“调查义务”概念
上面我们看到，在「案例2里，行政机关所承担的并非严格意义上的客观证明责任，而是证据提出责任。如何将这种证据提出责任正当化是该判决留给我们的作业。
要想正当化行政机关所承当的证据提出责任，我们需要引进一个工具概念：行政机关的“调查义务”。把调查义务概念导入行政诉讼举证责任论，这一做法的首倡者是日本东京大学教授小早川光郎。他主张：
为了避免特定关系人的利益受到违法侵害，行政机关应该在作出具体行政行为时进行充分的调查研究。这是行政机关在诚实地执行立法的过程中对该关系人所承担的义务。我们称其为“行政机关的调查义务”[40].
一般而言，被告行政机关应该在其对该相对人所承担的调查义务的范围内，对具体行政行为的要件事实、关于行政主体本身的权限的事实、具体行政行为所应遵守的行政程序和形式等负举证责任[41].而另一方面，行政机关在作出具体行政行为时，不一定在任何情况下都承担对进行积极调查的义务，也不一定在任何情况下都承担对进行积极调查的义务[42].对于这些事项，举证责任需要另行分配[43].
从引文中可以看出，“调查义务”这一概念，既可以成为减轻被告行政机关的举证负担的工具，也可以成为行政程序中行政机关的调查取证活动与行政诉讼中（被告）行政机关的举证活动之间的媒介。在行政程序中的举证责任与行政诉讼中的举证责任之间的内在联系日益受到重视[44]的今天，其价值是显而易见的。
下面尝试用“调查义务”这一概念来论证「案例2中被告所承担的证据提出责任。
被告作出本件决定是基于这样的事实认定：A属于“露宿街头，生活无着的”（本件条例规定的收容遣送对象之一）。而“露宿街头，生活无着的”的认定包含着很复杂的问题。第一，在逻辑上，它应该包含着两个步骤：（1）看相对一方是否露宿街头；（2）看相对一方是否生活无着。第二，这两个步骤，需要复杂的判断过程来完成：（1）“露宿街头”是一个直观事实，很容易认定，但它在决定是否实施收容遣送的判断过程中不过是一个起点、并非关节点――主管行政机关（民警）不可能也不应该收容并遣送每一个他所见到的露宿街头的人，有的人甚至可能只是醉酒不归家而已。（2）“生活无着”是关节点，它的认定却很复杂 ――要想认定它，需要了解相对一方在本市是否有正常工作、是否有正当生活来源等情况，而这些情况，其信息源在相对一方，主管行政机关要想了解这些情况，只能通过察看身份证、工作证、口头或电话询问等手段进行调查；而这种调查因为涉及到“尊重相对一方的人格”等与人权相关的问题，如何掌握调查的“度”是个关键。
决定调查的“度”的关键要素是调查的目的行为的性质（在本案中是收容遣送行为，在其他案件中可能是行政处罚行为或税收行为等）。一般而言， “侵害行为”与“授益行为”相比，其调查的“度”要高――因为“侵害行为”蕴含的危险更大，不得不更加慎重。本件决定性质比较复杂。一方面，它意味着（为了维护大城市的治安、人文环境）要对相对一方的人身自由进行一定的限制，从这个意义上讲，具有“侵害行为”的属性；另一方面，它还意味着行政机关（为了保护“生活无着”等处于困境的人的基本人权）向处于困境的人提供最基本的生活资料和其他人道主义救助，从这个意义上讲，它又有“授益行为”的属性[45].收容遣送决定行为的这种“授益行为”的属性大大地调低了行政机关在作出该行为时进行调查的“度”。
从该类行为的性质来看，应该认为：行政机关只要（1）看到相对一方露宿街头，（2）经任意的而不是强制的证件验看和询问、获得相对一方的关于“生活无着”的本人陈述，即完成了其调查义务，可以据此作出收容遣送决定。
本案中，被告提供了相关笔录，应当认定：被告已经在其（在行政程序中对相对一方所承担的）调查义务的范围内进行了充分的举证；本件决定在这个限度内是合法的（如果原告还主张本件决定违法，必须承担相应的举证责任）。
在以上“尝试”里，被告行政机关对具体行政行为（本件决定）的要件事实所应承担的举证责任（证据提出责任而非客观证明责任），通过调查义务这一媒介概念，从行政实体法（本件条例）直接推导了出来。同时，原告对具体行政行为违法的事实所应承担的举证责任，也在逻辑上得以预置。
四、结论与课题
（一）结论
1、回答“在行政诉讼中，举证责任应该如何分配？”这一问题的、本文的核心论点是：
在对行政诉讼本案审理阶段（原告的起诉符合法定起诉条件，行政诉讼进入对具体行政行为的合法性进行司法审查的阶段）的举证责任进行分配时，首先应该通过对各个行政实体法进行解释（解释时，需要考虑具体行政行为的性质、关系人对证据的距离等因素），根据该行政实体法对行政机关的拘束程度来明确行政程序中行政机关对相对人所承担的调查义务的范围，进而据此决定行政诉讼中被告行政机关所应承担的举证责任的性质（是客观证明责任还是证据提出责任）和范围（是局限于要件事实、行政程序事实，还是扩大到其他事实，比如关于比例原则、平等原则等要考虑事项的事实）；在此基础上，结合原告的主张和其所提出的证据，确定原告对具体行政行为违法所承担的举证责任及其范围。
2、这一论点力图回到举证责任问题的理论原点，从这一“举证责任观”出发，主张，具体而言是。这是其基本理论前提。
与之相应，这一论点从、这一“行政实体法拘束程度观”出发，从正面承认的情形的存在，进而导入“（行政机关的）调查义务”概念，用它来把与联系起来。这是其基本理论特征[46].
同时，这一论点并不认为关于具体行政行为的合法或违法原告在任何情况下都不承担举证责任、或者说只由被告一方承担举证责任。换言之，这一论点从正面承认的情形的存在。这并非本文的独家见解――如前所述，很多学者认为有时原告是要承担对具体行政行为违法性的举证责任的。
3、需要特别强调的是，本文的核心论点虽然不主张在行政诉讼法和司法解释里作出统一的举证责任规定，但是，其本身并不与现行举证责任规定的基本部分相矛盾。即，《行诉》第32条所规定的“举证责任”既可以解释为客观证明责任又可以解释为证据提出责任――如何将《行诉》第32条和第54条作整合性解释是另外一个问题――、而且它没有排除原告对具体行政行为违法的事实的举证责任。
换言之，尽管是否制定举证责任规定这一问题本身有商榷余地，但是，只要实际制定的举证责任规定预留下足够的解释空间以避免一刀切，考虑到我国的特殊国情，不妨予以保留甚至继续制定。当然，预留下足够的解释空间意味着规定的抽象程度比较高，这很可能有违“使行政诉讼举证责任分配有法可依”的初衷，但这是属于立法技术范畴的另外一个问题。
但是，毋庸讳言，《髙院规定》第6条明显容易引起误解，本文的核心论点无法与之整合。
4、如上所述，尽管本文的核心论点在一定程度上与现行举证责任规定是可以整合的，在一些方面与现存的各种学说也有着这样那样的一致，但是，应该说，本文的核心论点在基本理论前提上和基本理论特征上，都与我国目前的行政诉讼举证责任论（包括行政诉讼举证责任规定）有着较大差异。从这个意义上，笔者斗胆称其为“重构”。
（二）课题
1、本文针对我国行政诉讼举证责任论目前存在的问题，提出了自己的见解。这些见解，产生于笔者在日常的教学实践中对我国的行政判例和对行政诉讼举证责任基本理论的思考，同时，还借鉴了日本以及德国的相关理论。应当承认，日本的行政诉讼制度与我国存在着比较大的差异，这种差异――比如――有可能影响到举证责任问题，有的学者明确指出：
“在行政诉讼中，原告承担的举证责任属于程序性的推进责任，还是实体性的说服责任其实很难分清。这与一国的法制状况、当事人的举证能力等等有相当大的关系。总体而言，奉行当事人主义的国家，原告既承担推进责任，也承担一些说服责任；而奉行职权主义的国家，原告一般承担的是推进责任。我国属于后者。”[47]
在引文里，我国的行政诉讼制度被理解为采用了职权主义，同时，原告所承担的举证责任的性质被理解为“推进责任”。笔者认为，关于我国的行政诉讼制度是采用了职权主义还是采用了当事人主义、以及应该采用两种主义中的何者，需要进一步思考和讨论。
2、另一方面，本文将考察的范围限定于行政诉讼的“本案审理”阶段（原告的起诉符合法定起诉条件，行政诉讼进入对具体行政行为的合法性进行司法审查的阶段），而实际上，行政诉讼的“要件审理”阶段（法院审查原告的起诉是否符合法定起诉条件的阶段）与“本案审理”阶段存在着内在的关联性 [48]，把两个阶段中的举证责任问题合在一起进行考察，有助于对行政诉讼的过程进行全面、充分的描述和说明，比如，对前述刘飞所指出的“诉讼中举证责任在双方当事人之间的转移”的现象进行描述和说明。
但是，将行政诉讼的“要件审理”阶段和“本案审理”阶段作为一个整体来考察，需要从若干在我国现阶段也许不被认可的理论前提――如――出发，导入“行政法上的请求权”或者“撤销请求权”等概念。这一伴随着复杂的理论问题的作业不是本文所能完成的，只能留待它日另文讨论了。
注释：
[1]参见：马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善――修改建议稿及理由说明书》代序（马怀德执笔），中国政法大学出版社2004年。
[2]张銮英、王琦《行政诉讼的证据规则及其运用》，罗豪才主编《行政审判问题研究》第十五章，北京大学出版社1990年，第224页。
[3]杨芳、陈雁凌《行政诉讼举证责任倒置制度评价》，《行政与法》2003年第9期第81页。
[4]参见：姜明安著《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年8月，第143-145页。
[5] 参见：方世荣主编《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社1999年，案例66.
[6] 本案中，《查处通知》以“（相对人）是否已对外接盘、下单”为基准对外汇管理部门与工商管理部门的权限进行了划分。“（相对人）是否已对外接盘、下单”的认定，尽管与行政主体的权限有着密切关系，但是从事物的性质来看，应该是由主张其存在的一方即原告来证明的事项。因为，举证的必要性存在于主张一方而不是否定的一方（necessitas probandi incumbit ei qui dicit non ei qui negat）（参见： Nicholas.Rescher，Dialectics：A Controversy－Oriented Approach to the Theory of Knowledge，New York，1977. 日译本（内田种臣译《对话的逻辑――辩证法再考》纪伊国屋书店1981年）第50页。）另一方面，工商行政管理部门对超出经营范围进行经营活动的企业作出行政处罚的权限，已经在其它行政法规中规定，从这个意义上讲，本案中被告原则上拥有行政处罚权，只有在《查处通知》这一特别规定所规定的例外的事实（“（相对人）是否已对外接盘、下单”）发生的情况下，其行政处罚权才转移给外汇管理部门。也就是说，对被告的行政处罚权成立与否而言，“（相对人）是否已对外接盘、下单”这一事实属于权利消灭要件事实。基于以上两个理由，笔者认为，本案中法院就“是否已对外接盘、下单”这一事实向原告求证、在原告没有提供相应证据的情况下判决其败诉是可以首肯的。
[7] 参见：姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年10月，第348页（刘恒执笔）。
[8] 参见：马怀德主编《行政诉讼原理》，法律出版社2003年4月，第265页（王万华执笔）。
[9]刘善春：《行政诉讼举证责任分配规则论纲》，《中国法学》2003年第3期，第72页。
[10] 刘飞《行政诉讼举证责任分析》，《行政法学研究》1998年第2期，第53页、第98页。
[11]张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》，法律出版社2002年11月，第117页、第127页。
[12]赵红伟、刘伟《行政诉讼举证责任的新视角》，《行政与法》2003年第4期，第73页。
[13]夏立彬《行政诉讼中的举证责任及证明标准》law-lib.com/lw/lw_view.asp？no=3029.
[14] 马怀德、刘东亮《行政诉讼证据问题研究》，《证据学论坛》第4卷，中国检察出版社2002年。
[15]前揭刘善春《行政诉讼举证责任分配规则论纲》第69页。
[16]前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第115页。
[17]前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第117页。
[18]前揭马怀德、刘东亮《行政诉讼证据问题研究》。
[19] 关于规范性文件是否为证据，有讨论余地。本文对此暂且予以搁置，留待他日详论。
[20] 参见：前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第三章案例5；最高人民法院中国应用法学研究所编《人民法院案例选行政卷（1992年-1996年合订本）》人民法院出版社1997年4月，案例137.
[21] 前揭《人民法院案例选 行政卷（1992年-1996年合订本）》第776页。
[22]前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第137页。
[23]参见：前揭姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第300页（王宝明执笔）。
[24]参见：前揭姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第347页（刘恒执笔）。
[25]参见：前揭姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第347页（刘恒执笔）。
[26]前揭姜明安著《行政诉讼法学》第145页。需要注意的是，姜明安在被告的举证前面加了一个限定语“充分确凿”。笔者更愿意认为，由于他在此论述的并非被告的举证责任的性质或者证明标准问题，他使用这一限定语只是出于一种书写习惯。
[27]前揭刘飞《行政诉讼举证责任分析》第51-53页。
[28]前揭马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善》第219页（执笔者不详）。
[29]参见：（日）兼子一著《举证责任》，《民事诉讼法讲座第2卷》有斐阁1954年，第571页。
[30]参见：前揭（日）兼子一著《举证责任》第575页。
[31]Leo Rosenberg，Die Beweislast 5.Aufl.（1965）S.1-3. 参见（日）春日伟知郎《证明责任论的一个视点——从西德证明责任论得到的启示》，判例Times第350号第102页。
[32]参见：毕玉谦《举证责任分配体系之构建》法学研究1999年第2期第51页。
[33] 参见：前揭毕玉谦《举证责任分配体系之构建》第57页。
[34] 参见：前揭姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第348页（刘恒执笔）。
[35] 参见：（日）龙崎喜助《举证责任论序说（一）――德国举证责任论中的行为责任和后果责任的交错》，《法协杂志》第92号第1457-1458页。
[36]前揭（日）兼子一著《举证责任》第573-574页。
[37]参见：前揭（日）龙崎喜助《举证责任论序说（一）》第1458页。
[38]参见：前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第151页。
[39]前揭马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善》第221-222页（执笔者不详）。
[40] （日）小早川光郎《调查??处分??证明――撤销之诉中的证明责任问题的一个考察》，《雄川一郎先生献呈论集 行政法的诸问题 中》有斐阁1990年，第267页。
[41] 前揭（日）小早川光郎《调查??处分??证明》第271-272页。
[42] 前揭（日）小早川光郎《调查??处分??证明》第277页。
[43] 前揭（日）小早川光郎《调查??处分??证明》第273-274页。
[44] 比如，刘善春??前揭《行政诉讼举证责任分配规则论纲》第70页明确提出：“行政程序中的举证责任分配基本决定了行政诉讼举证责任分配”；余凌云周云川《对行政诉讼举证责任分配理论的再思考》认为“行政诉讼举证责任是行政执法程序证明责任的延续和再现”。
[45]关于收容遣送行为的性质，参见前揭《人民法院案例选行政卷（1992年-1996年合订本）》第775页。
[46] 主张“行政诉讼证明标准的差别适用体系”的观点是存在的，但这种观点没有明确提示“证明标准差别适用”的依据，尽管其具体的论述中实质上将行政行为的性质列入了考虑要素。参见王晓杰《行政诉讼证明标准的重构》行政法学研究2004年第2期；前揭马怀德、刘东亮《行政诉讼证据问题研究》。
[47]前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第121页。
【关键词】 经济责任审计； 治理功能； 实现机理
中图分类号：F239.47 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0078-04
经济责任审计是一项极具中国特色的审计监督制度，是政府治理中的一项重要制度安排，具有推动完善政府治理的功能。国家高度重视经济责任审计在加强干部管理监督、建立健全问责机制、推进依法行政、加强对权力运行的监督和制约、惩治和预防腐败等方面的治理作用。1989年，世界银行首次提出“治理危机”的概念以后，治理相关问题成为学界研究的热点问题。近年来，政府治理问题的重要性日益凸显，引起了各界的高度关注。政府审计与政府治理之间有着密切的联系。最高审计机关国际组织（INTOSAI）秘书长Moser在2008年举行的联合国经济与社会理事会会议上就指出，国家审计是良好国家治理的关键要素；2013年举办的世界审计组织第21届大会的两个主要议题之一就是“国家审计与国家治理”。我国亦有诸多学者曾在其文献中提出过“政府审计是政府治理的一种工具、手段或机制，政府审计能够促进政府治理完善”的观点，如张立民、赵彩霞（2009），尹平、戚振东（2010）等。
政府审计的治理功能可以体现在诸多方面。世界银行学者D. Kaufmann等（2008）认为治理功能体现在六个方面：话语权和问责制、政局不稳定和暴力、政府的效率、管制负担、法治、防治腐败。当前，我国学者对政府审计治理功能的研究主要集中在四个方面，包括政府审计推进问责制的研究、政府审计提升行政效率的研究、政府审计维护国家经济安全的研究以及政府审计防治腐败的研究。经济责任审计是政府审计的一种重要类型，是政府治理结构中的一项重要制度安排。国家对经济责任审计在监控权力运行、防治腐败、提升行政效率以及维护国家经济安全等方面的治理功能寄予了厚望，急需学界进行系统、深入的探究。基于以上背景，本文拟以经济责任审计为切入点对政府审计的治理功能进行系统、深入的探讨，论证经济责任审计为何具有治理功能，指出经济责任审计的治理功能具体体现在哪些方面，揭示经济责任审计的治理功能是如何实现的。
一、经济责任审计具有治理功能的理论与经验依据
（一）理论依据
根据契约理论，国家是人们相互之间或人民同统治者之间相互订立契约的产物；政府的合法性来源于社会契约，政府对公民负有责任并且必须达到契约的约定。政府治理过程是契约的签订和执行过程。政府的契约关系包括公众与立法机构之间的契约、立法机构与政府部门之间的契约、政府部门与消费和供应商之间的契约（政府部门作为公共服务的提供者与顾客、供应商之间的关系）、上级政府与下级政府之间的契约、政府部门与支出部门的契约以及政府部门与政府官员之间的契约。领导干部经济责任的确认和解除过程，就是契约的签订和执行过程。从契约论的角度来看，可以认为经济责任审计是对政府官员履行一系列契约的情况进行监督、评价和控制的过程。因此，经济责任审计是一项的有效制度安排和监控手段，可以促进领导干部尽职尽责地履行经济责任，从而使得政府部门和政府官员之间的契约得到有效执行。
同时，也可以从新公共管理理论的角度来解释经济责任审计具有治理功能的理论依据。20世纪70年代，西方国家针对政府效率低下、政府运行成本过高、公共服务质量低劣的情况，兴起了新公共管理运动，以改变传统的政府治理模式。新公共管理理论认为，政府管理应摒弃官僚制，重视服务质量和顾客满意度，提倡改善政府实施公共管理的能力，在有限的资源条件下提供成本更低、质量更好的公共服务。经济责任审计通过对领导干部财政收支责任等情况的监控，可以促使领导干部有效地经管其受托的公共资源，有效率地提供公务服务，从而改善政府治理。
（二）经验证据
国内一些学者曾对政府审计与政府治理之间的关系进行过实证研究，董延安（2006，2007）从预算执行权、税收征管权两方面实证检验了经济权力的审计控制效果，结果表明：审计执行力度、审计任务强度、审计经济处罚力度、审计信息披露力度、经济发达程度对公共经济权力审计控制效果有显著影响；李江涛（2009）对中央政府部门和地方政府部门两个层级的经济权力审计监控效果进行了实证分析，结果表明：审计人员数量、被审单位数量、审计发现的违规金额对经济权力审计监控效果有显著影响；刘更新（2010）实证检验了经济责任审计对政府治理效率的影响，研究结果表明：经济责任审计人员数量、审计提交的信息报告数量、审计机构移交司法检察机关案件数量与政府治理效率显著正相关；韦德洪、覃智勇（2010）通过实证研究发现，政府审计效能对财政资金运行的安全性存在显著影响。上述实证研究都从一程度上验证了政府审计具有改善政府治理的功能。
二、经济责任审计治理功能的涵义及具体表现
经济责任审计治理功能是指经济责任审计具有完善组织治理的功能。在我国，经济责任审计对象包括党政机关、事业单位及国有企业的主要领导人。因此，经济责任审计的治理功能可以体现在党的治理、政府治理、非盈利组织治理以及公司治理之中①。
世界银行D. Kaufmann & Aart Kraay（2005）认为治理包含三个“维度”，每个维度分别由两个综合指标来表示，综合指标下涵盖多个具体指标（如表1所示）。表1中的综合指标反映了治理体现的六个方面：表达权和问责、政治稳定性、政府效能、监管质量、法治水平和腐败控制。以治理指标体系为参照，根据领导干部经济责任审计的主要内容和一些实证研究的结果，经济责任审计的治理功能主要体现在以下几个方面：（1）维护国家经济安全。通过对领导干部财政收支责任、国有资产管理责任、政府债务责任以及重大经济决策责任的审计可以维护国家经济安全。（2）提升政府效率。通过对领导干部财政收支责任、经济社会环境效益责任、政府投资重要项目管理责任、对直接分管部门的管理和监督责任、重大经济决策责任的审计，可以提升政府效率。（3）加强法治。通过对领导干部法律法规政策执行责任的审计可以加强法治。（4）防治腐败。通过对领导干部廉政责任的审计可以防治腐败。（5）强化问责。通过对领导应负经济责任的审计可以强化问责。
三、经济责任审计治理功能的要素
借鉴公司治理、财务治理等理论研究的要素框架，经济责任审计治理功能的要素框架可以从治理主体、治理客体、治理载体以及治理环境四个方面来进行探讨。
（一）经济责任审计治理主体
分析经济责任审计治理主体的内涵，要与经济责任审计主体进行区别。经济责任审计主体是指审计机构或审计工作人员，而经济责任审计治理主体是指拥有特定的审计委托权、实施权或监督权的机构、法人和自然人。具体包括：（1）经济责任审计委托人。根据《宪法》的规定，国家的一切权力属于人民，人民为公共财产或资源的所有者；人民代表大会代表人民行使权力，选举或任命各级政府及其部门首长。审计关系人理论认为，审计委托人一般为财产或资源的所有者。结合上述分析，我们可以把经济责任审计委托人在理论上分为三个层级，第一层级的审计委托人是全体人民，第二层级的审计委托人是各级人民代表大会，第三层级的审计委托人是各级党委和政府（我们国家是共产党领导下的社会主义国家，实行党管干部的原则，因此，审计委托人包括党委部门）。在经济责任审计的实践工作中，审计的具体委托权一般由党委部门和各级政府及其部门机构来行使，包括组织部门、纪委、审计部门、人事部门、国资委、监察部门等。（2）经济责任审计人。经济责任审计人指开展经济责任审计工作的机构或人员，具体包括政府审计机关、会计师事务所、国资委以及企业内审部门等。（3）其他拥有监督权的经济责任审计信息使用者。经济责任审计信息使用者一般都是经济责任审计的利益相关者，他们需要通过审计报告，了解被审对象履行经济责任的情况，从而作出与之相关的决策。其他拥有监督权的经济责任审计信息使用者具体包括除审计委托人以外的上级部门、被审计对象所在单位、组织人事部门、纪检监察部门以及社会公众等。
（二）经济责任审计治理客体
经济责任审计治理功能从具象的角度来分析，是对领导干部履责行为的治理，因此客体是领导干部及其履行经济责任的行为，具体包括两个方面的内容，一是按照委托人特定的要求和原则（一般指合法合规性、经济性、效率性和效果性）经营、管理受托的公共资金或资源，二是定期向委托人报告经营、管理公共资金或资源的情况和结果。
（三）经济责任审计治理载体
经济责任审计治理载体是联系治理主体和治理客体之间的桥梁和纽带，是使经济责任审计治理功能得以发挥并实现的各类信息、作用实现路径和机制等的总和。经济责任审计治理信息主要包括领导干部的履责报告和审计报告。经济责任审计治理功能的作用实现路径和机制等本文将在后述部分进行详细探讨。
（四）经济责任审计治理环境
经济责任审计治理环境主要指政府治理状况。全面地看，政府审计既是内嵌于政府治理结构中的一个要素，也是政府治理的重要组成部分；政府治理结构和状况是经济责任审计治理功能发挥所依赖的重要环境。政府治理状况的好坏会直接影响到经济责任审计治理功能的实现，在良好的治理结构和治理状况下，经济责任审计发挥作用的机制就会比较完善，审计的独立性就会比较强，审计风险将更容易把控。反之，经济责任审计作用的发挥就会更多地受到机制体制方面的限制，独立性可能受到损害，审计风险也会更大。
四、经济责任审计治理功能的实现机理
（一）经济责任审计参与政府治理的方式（见图1）
政府治理的实现需要构建一套完善的治理制度，这些治理制度安排主要包括参与机制、监督机制、问责机制、沟通机制（秦荣生，2007）。经济责任审计通过促进社会公众参与政府治理，监督和制约权力的运行，强化领导干部问责以及加强社会公众与政府之间的交流等方式，可以有效参与政府治理，并推动政府治理的完善。
1.促进社会公众参与政府治理。多元化的治理主体是现代政府治理的主要特征之一，良好的政府治理需要各类不同利益主体的广泛参与。通过文章前述分析可知，经济责任审计的终极委托权在人民代表大会，同时，政府审计部门的行政长官由人大选举产生，政府审计工作置于人民代表大会和社会公众的监督之下。由于经济责任审计对象范围的宽广性，对权力监督的普遍性，社会公众对经济责任审计工作的关注、支持，甚至是监督，本身就是间接对政府治理的参与。另外，人民代表大会可以根据经济责任审计报告中所反映的违法、违规问题，有针对性地对政府部门权力运行的情况行使监督权和建议权，从而代表社会公众参与政府治理。
2.监督和制约权力的运行。公共委托理论认为，政府的行为具有强制性和垄断性，而且委托方和方在利益目标函数上是不一致的，在拥有的信息量上是不对称的，因此，需要建立内部、外部的监督机制，以对政府的权力形成制衡，保护委托人的利益。目前，我国设立有纪检部门、监察部门、审计部门等机构，对政府部门的权力使用进行监督和制约。经济责任审计就是侧重于从监督领导干部个人权力使用的角度，对财政收支责任、重大经济决策责任、法律法规执行责任和廉政责任等进行审计，通过发挥威慑预防作用、纠偏整改作用和揭露公开作用，加强对政府公共权力运行的监控。
3.强化领导干部问责。事前的制度体系规范、事中的监督检查和事后的责任追究，是规范权力运行、改善政府治理的一个全过程框架。如果仅有科学的治理制度安排，而不注重执行和问责，治理的效果将会大打折扣。国际经验也表明，审计是加强行政问责、完善现代政府治理的重要举措。经济责任审计的对象与一般类型的审计不同，是领导者个人，极具针对性，经济责任审计报告的结果可以直接为行政问责提供依据。
4.加强社会公众与政府之间的交流。目前，全国各地正在积极探索实施经济责任审计公告制度，这为经济责任审计加强社会公众与政府之间的交流提供了良好的平台。一方面，通过事前将经济责任审计项目予以公告，可以让社会公众知晓审计工作的安排，同时可以为审计提供线索。另一方面，通过事后将经济责任审计报告予以公告，可以让社会公众知晓领导干部的权力使用情况和责任履行情况。
（二）经济责任审计治理功能的实现路径（见图2）
经济责任审计治理功能的实现包括4个环节：即审计监督、审计报告、审计问责、审计改善。审计机构接受审计委托人的委托，对领导干部开展经济责任审计，并向审计委托人提交审计报告。审计委托人通过审计报告，了解领导干部的履责能力、履责过程中存在的问题以及制度设计上的漏洞，据此选拔任用干部、实施审计问责，并采取措施改进政府治理制度安排，最终完善政府治理。各环节之间紧密联系，前一个环节是后一个环节的基础，后一环节是前一环节作用的深化，通过4个环节周而复始的循环，持续改善政府治理。
五、研究结论
本文从契约理论和新公共管理理论的视角阐述了经济责任审计具有治理功能的理论依据，总结了相关实证研究文献的结论提出经济责任审计具有治理功能的经验证据；结合经济责任审计的内容，探讨了经济责任治理功能的涵义。并以此为基础，从经济责任审计治理主体、治理客体、治理载体、治理环境四个方面分析了经济责任审计的治理功能要素，从经济责任审计参与政府治理的方式和经济责任审计治理功能的实现环节两个方面研究了经济责任审计治理功能的实现机理。
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本文通过对责任政府理念内在绩效要求的考察，认为完善绩效管理促进责任政府的构建是一种可行思路。因此，针对我国构建责任政府的迫切要求及我国责任政府绩效评估的现状，借鉴国内外政府绩效评估的先进理论与实践，探索适应责任政府的绩效评估模式。文章分析指出，国外政府及我国一些地方政府通过绩效评估来推动责任政府建立的努力，为我国政府改革找到了新的切入点。但也要看到，在责任政府构建过程中，绩效评估由于缺乏系统理论指导、相应的制度和法律保障，导致评估实践中具有盲目性、评估主体单一、没能建立科学的评估指标体系和信息体系、定性分析和定量分析的方法没能很好结合等问题层出不穷。这些问题都表明了
我国目前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。理论研究的不足必将导致实践的盲目性，增大实践探索的成本代价，从而激发了研究者研究的紧迫感和动力。鉴于此，文章从理论上分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础，从实践上构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式，该模式包括“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、“绩效信息的反馈利用”三大过程性要素;设计出责任政府绩效评估的操作程序，并分析该模式的适用条件;最后进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。
关键词：责任政府；政府绩效评估；评估模式；平衡积分卡
中文文摘
国家经济与社会的发展，公民素质的提升以及公民意识的日益凸显，给传统行政模式提出了改进要求，构建“责任政府”既是社会发展的必然要求，也是政府自身发展的必然;全球化不确定性的日益增强，给政府自身发展带来了客观压力，在加入wto己成为现实的今天，身处国际经济循环中的中国政府，尤其面临着提升自身效能、发挥比较优势的迫切压力。在此环境中，搞清楚“责任政府”究竟是什么样的政府，如何构建责任政府，如何提高责任政府的绩效水平，这是我国政府当前必须思考和解决的问题。本文针对“责任政府”在我国的迫切建设要求、我国政府绩效评估现存的问题，力图在充分分析“责任政府”内涵及其框架体系之后，让责任政府赋予政府绩效管理以新的制度基础和目标导向，并结合国内外政府绩效评估的理论与实践基础，构建出“责任政府的绩效评估模式”，并进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。
第1章绪论
该部分主要说明选题的研究背景、研究问题的提出、研究的目的和基本思路等。首先介绍相关的研究背景，指出新公共管理运动以来，西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广。而我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段，由于理论研究不足所导致的实践的盲目性，使得责任政府绩效评估问题层出不穷。其次介绍研究问题的提出及研究目的，在分析绩效评估作为构建责任政府的基础工程的重要作用后，指出引入和改善政府组织的绩效管理与构建责任政府的内在价值相吻合。因此本文将绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府能赋予政府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的绩效评估，可以进一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。最后介绍本文研究的基本思路。
第2章责任政府构建中的绩效评估理论概述该部分首先介绍责任政府相关概念和理论。通过分析对比国内外学者对责任政府的阐释引出本文对我国责任政府的理解，指出责任政府重心不再是权力本位，而是政府责任本位;政府的责任范畴不再单一是政治责任，还包括法律责任、道德责任;责任政府还强调公民责任和政府责任同时并重，责任政府不再是层级考核，而是从质和量两个方面保证职、权、责、利关系在行政管理实践中得到贯彻落实。在这一部分，还从法治、德治、民治三个维度介绍了构建责任政府的动力机制及其目标。
其次，主要介绍责任政府绩效评估的内涵。在简要回顾政府绩效评估的历史基础上，文章结合国内外学者有关政府绩效评估的定义，提出责任政府绩效评估的内涵，并分析其性质。从提高政府行政能力、促进政府质量与公平意识、提升政府形象三方面分析政府绩效评估对构建责任政府的促进作用。最后，小结。文章结合上述分析，进一步指出有必要借鉴当今国内外政府绩效评估典型实践的先进经验，以作为构建责任政府绩效评估机制的经验方面的预备。
第3章国内外政府绩效评估的实践及启示该部分首先是西方政府绩效评估实践概述。先介绍美国、英国的政府绩效评估的发展进程与成效，再结合弗吉尼亚州的绩效指标、英国警务绩效评估框架两个典型案例，指出其指标选择的广泛性、创新性、可操作性以及评估的法制化、制度化等特点。其次，介绍我国责任政府绩效评估的实践探索。典型的有青岛市的目标责任制考核，山东省的社会服务承诺机制，福建省的效能建设。最后，对国内外绩效评估创新实践的借鉴经验进行综合评述。在比较分析的基础上，可以发现，从绩效评估制度化和规范化、评估方式的选择、评估主体的确定、评估指标体系的设立等方面，都具有某种程度的借鉴意义。 论文网
第4章我国责任政府绩效评估存在的问题及成因分析该部分首先阐述责任政府绩效评估理论体系在构建和规范上的不足。主要从四个方面来分析理论体系存在的问题及成因。第一，绩效评估的知识体系准备严重不足:第二，缺乏相应的制度和法律体系的保障;第三，未建立科学的评估指标体系;第四，绩效评估的价值体系未得到构建和认同。其次，理论不足导致实践过程中问题层出不穷。评估多处于自发状态，评估主体比较单一，多是上级机关对下级机关的监督，缺乏社会公众对政府的评估;有效的绩效评估信息体系尚未建立起来，存在信息失真现象，导致评估结果很难做到客观公正;从评估的方法上看，缺乏对定性分析和定量分析的方法的正确运用，严重影响了评估的实效。最后，小结。责任政府绩效评估中存在的问题给当前政府管理带来了诸多弊端。在分析问题之后，有必要结合国内外责任政府绩效管理和评估的经验和做法，构建适合责任政府的绩效评估模式。
第5章责任政府构建中绩效评估机制的完善·该部分是文章的主体部分，结合理论与实践构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。首先，分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章主要从分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向四个维度分析责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章指出，只有在这些制度化基础上推行绩效评估，才能够确保绩效评估的有效性。其次，构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。在这个模式中，主要包括三大过程性要素:“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、“绩效信息的反馈利用”。第一，战略目标系统即要确立政府绩效评估的合理目标。责任政府的绩效评估目标是一个综合考虑内外顾客，将组织使命、组织责任、战略规划、工作程序设计、目标设定和优先排序、界定成果和投入的逻辑关系等工作有机融入政府所制定的、旨在改善政府绩效的战略性框架。第二，基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量。基于前文对我国绩效评估存在问题的分析，在绩效评估机制的构成方面，采取多元主体与平衡性绩效管理工具相结合的评估方式，以求全面、准确而具有建设性地对政府绩效进行管理。文章设计的是三元主体绩效管理的框架，三元主体包括:社会主体(公众、专家)、上级机关、机关自评。通过三元主体的平衡性评估机制回应责任政府在政治、法律、专业领域、管理以及服务方面的责任要求。第三，强调绩效信息的反馈利用。文章指出，只有把决策执行中的各种信息不断地，及时地反馈到政府部门，管理者刁‘能对偏离绩效目标的各种情况进行调整、修正和完善，进而达到不断提高政府绩效的目的。因此可将“政务公开”引入责任政府绩效评估领域来、更可通过网络加强公民与政府互动，促进政府效能提升。再次，通过图表介绍责任政府绩效评估的操作程序设计和适用条件。文章构建了责任政府绩效评估的七个操作程序:制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用。这七个操作程序互相联系和互相影响，构成了持续循环的政府绩效评估过程。另外，绩效评估模式的引入，必须从组织的内部结构、权力模式、组织制度、文化和人员素质等方面，给出全面支持。即，绩效评估系统要求组织结构系统、制度系统、人事系统和资源系统的全面跟进。所以，文章接着分析了该模式的适用条件，要根据机关具体实践条件的差异，找到扭转传统观念栓桔的切入点和方法。
最后，进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系。鉴于政府业务的复杂性、多元绩效动机、多元绩效标准的现实情况，以及国内关于政府整体绩效评估指标研究的滞后性，文章另起一点，选取平衡积分卡这一综合性战略绩效评估和管理工具，作为构建基于责任政府理念的政府绩效评估的指标体系建设工具。文章先简单介绍平衡积分卡的内容以及其在责任政府绩效评估中应用的可行性，再从顾客满意、财务绩效、内部业务、创新与学习四个维度来构建责任政府绩效评估平衡积分卡的框架体系，最后以公共卫生管理部门为例，运用平衡积分卡进行实例分析。
第l章绪论
1.1课题背景
1.1.1西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广
20世纪70年代末80年代初以来，为了应对经济全球化的猛烈冲击、国内环境的巨大变化，进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，伴随着风起云涌的“新公共管理运动”，特别是由于高层领导人的大力支持和积极推动，英国、美国、欧洲大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本等国相继掀起了政府管理创新浪潮。这一以公共管理为理论基石和实践指南的改革，其重点主要集中在“减少施政成本”、“提高服务效能”两个方面，以“效率、责任和响应作为其基本价值基础”。综观各国改革，政府再造的内容主要体现在:
1)变管理为服务，树立“顾客至上”观念;
2)民众评议政府;
3)政府绩效管理;
4)公共服务市场化与社会化;
5)政府人力资源管理;
6)注重投入产出的企业化管理。
西方发达国家上述6个方面的政府再造，对我国政府体制改革提供了有益的经验和借鉴。其改革策略的核心内容也应当成为我们构建责任政府的价值参照。尽管各国政府管理创新的起因、议程、战略、策略以及创新的范围、规模、力度各有千秋，但都有一个共同的基本取向，即在公共部门引入市场竞争机制，运用商业管理的理论、方法和技术来提高公共部门管理水平及公共服务质量和绩效。绩效评估得到了极大的重视和推广，以至西方学术界惊呼:现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”。关于西方各主要国家政府绩效评估的实践情况，本文将在第三章重点进行介绍。
1.1.2我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段责任政府是行政现代化的产物，最初出现在现代市场国家中。在我国是最近出现的概念，党的十六大明确提出了进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的政府改革目标。这一目标明确反映出的信息就是，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，随着政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能的确立和不断加强，新时期政府改革战略选择的重点是构建责
任政府。而我国中央政府使用这一概念则是2003年的事，在非典肆虐的时期，面对非典型性肺炎的挑战，政府总理在有关讲话中表明了中国政府建立坦诚、负责政府的决心，开始明确提出了责任政府的执政理念。
在构建责任政府的过程中，需要一系列制度构架确保政府及其公务员对人民负责关系的确立。除
以公务员规范明确其职责、以问责制建立政府及公务员责任追究机制外，引进绩效评估机制是责任政府建立中制度构架的一个重要方面。相对来说，明确政府行为规范、公务员规范及建立相应的政府及公务员问责制度是责任政府建立的核心内容，但绩效评估是责任政府建立的基础工程。
因此，为了建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，改革开放以来，我国政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，不断创新管理理念，在政府绩效评估与管理方面进行了有益探索，取得了一定的成效，极大地推进了我国的行政现代化进程。
国外政府及我国一些地方通过绩效评估来推动责任政府建立的努力，为我国政府改革找到了新的切入点。但也要看到，在成为一种口号和时髦的前提下，责任政府的绩效评估走向“政绩工程”评估的倾向，存在的问题还是相当突出的:评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律保障;缺乏系统理论指导，实践中性;评估主体缺乏多元化，多以官方评估为主，缺乏公民评议，而且多是上级对下级的评估，缺乏政府机关的自我评估;评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标;评估程序没有规范化，存在很大的随意性，因此评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式;评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学等等.、这止岭问题都表明了我闪日前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。现论研究的不足必将导致实践的育即胜，增大实践探索的成木代价，从而也更加激发了研究者研究的紧迫感和动力。对比西方国家政府绩效评估的法制化、制度化、规范化，以及在公民导向的强调和目标管理、战略管理等理论工具有效运用，我们还处于初级阶段，有待提升。
1.2研究问题的提出及研究的目的
作为责任政府建立的丛础工程，绩效评估为责任主体承担责任提供工作履行过程和结果方面的数据。绩效评估作用具体表现为:既注重过程中的事业心和务实态度，看政府依法办事、按章办事的情况，看公务员是否勤勉工作、踏实肯干又重视结果导向，鼓励政府、公务员打破陈规争取能带来更好结果的创新，以“三e”标准(即经济标准、效率标准、效益标准)测定政府生产率的状况，重视公务员的业绩和他们对组织目标的贡献。绩效评估还在于把测定的政府生产率的状况与公民期待对比，促进责任政府的建立。在政府对人民负责的责任关系中，如何推动一个更具责任感政府的建立?当代，绩效评估通过引进公民参与，使绩效评估及责任承担中，政府坚持公民导向;公务员履行职责不仅对上级负责还要以公众的满意度作为自身工作的重要的考量。以此为基础建立的问责制，能有效地增强政府官员的责任心，端正他们为公众服务的态度和提高为公众服务的质量，促进责任政府的建立。由于组织的目的是在于通过社会化结合方式，实现某种特定的目的。而这一目的实现方式、手段，乃至具体的运作过程，其本身也是一个需要管理的过程，这就是绩效管理对于提升组织有效性的意义所在。从这一视角出发，责任政府的建立正是为了改善政府运作，提升政府各方面的效能，从而更好地履行其组织使命—提供公共物品，为人民负责。而引入和改善政府组织的绩效管理，无疑是与构建责任政府的内在价值相吻合的，因为责任政府总体上看作为对传统管制型政府行政模式的超越形式，也必然会强化传统政府绩效管理和评估与现实的滞后性和不适应性。此外，由于政府部门自身在价值原则、管理方式、业务内容等方面的特点，绩效管理这一在赢利性部门广泛使用并获得良好结果的管理工具，在政府部门的应用还基于政府价值定位的调适问题。所以本文将政府绩效管理的核心—即绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府可以赋予政府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的政府绩效评估，可以进一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。
1.3研究的基本思路
我国目前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。理论研究的不足必将导致实践的盲目性，增大实践探索的成本代价，从而激发了研究者研究的紧迫感和动力。鉴于此，文章从理论上分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础，从实践上构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式，该模式包括“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、“绩效信息的反馈利用”三大过程性要素;设计出责任政府绩效评估的操作程序，并分析该模式的适用条件;最后进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。
关键词：责任政府；政府绩效评估；评估模式；平衡积分卡
中文文摘
国家经济与社会的发展，公民素质的提升以及公民意识的日益凸显，给传统行政模式提出了改进要求，构建“责任政府”既是社会发展的必然要求，也是政府自身发展的必然;全球化不确定性的日益增强，给政府自身发展带来了客观压力，在加入WTO己成为现实的今天，身处国际经济循环中的中国政府，尤其面临着提升自身效能、发挥比较优势的迫切压力。在此环境中，搞清楚“责任政府”究竟是什么样的政府，如何构建责任政府，如何提高责任政府的绩效水平，这是我国政府当前必须思考和解决的问题。本文针对“责任政府”在我国的迫切建设要求、我国政府绩效评估现存的问题，力图在充分分析“责任政府”内涵及其框架体系之后，让责任政府赋予政府绩效管理以新的制度基础和目标导向，并结合国内外政府绩效评估的理论与实践基础，构建出“责任政府的绩效评估模式”，并进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。
第1章绪论
该部分主要说明选题的研究背景、研究问题的提出、研究的目的和基本思路等。首先介绍相关的研究背景，指出新公共管理运动以来，西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广。而我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段，由于理论研究不足所导致的实践的盲目性，使得责任政府绩效评估问题层出不穷。其次介绍研究问题的提出及研究目的，在分析绩效评估作为构建责任政府的基础工程的重要作用后，指出引入和改善政府组织的绩效管理与构建责任政府的内在价值相吻合。因此本文将绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府能赋予政府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的绩效评估，可以进一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。最后介绍本文研究的基本思路。
第2章责任政府构建中的绩效评估理论概述该部分首先介绍责任政府相关概念和理论。通过分析对比国内外学者对责任政府的阐释引出本文对我国责任政府的理解，指出责任政府重心不再是权力本位，而是政府责任本位;政府的责任范畴不再单一是政治责任，还包括法律责任、道德责任;责任政府还强调公民责任和政府责任同时并重，责任政府不再是层级考核，而是从质和量两个方面保证职、权、责、利关系在行政管理实践中得到贯彻落实。在这一部分，还从法治、德治、民治三个维度介绍了构建责任政府的动力机制及其目标。
其次，主要介绍责任政府绩效评估的内涵。在简要回顾政府绩效评估的历史基础上，文章结合国内外学者有关政府绩效评估的定义，提出责任政府绩效评估的内涵，并分析其性质。从提高政府行政能力、促进政府质量与公平意识、提升政府形象三方面分析政府绩效评估对构建责任政府的促进作用。最后，小结。文章结合上述分析，进一步指出有必要借鉴当今国内外政府绩效评估典型实践的先进经验，以作为构建责任政府绩效评估机制的经验方面的预备。
第3章国内外政府绩效评估的实践及启示该部分首先是西方政府绩效评估实践概述。先介绍美国、英国的政府绩效评估的发展进程与成效，再结合弗吉尼亚州的绩效指标、英国警务绩效评估框架两个典型案例，指出其指标选择的广泛性、创新性、可操作性以及评估的法制化、制度化等特点。其次，介绍我国责任政府绩效评估的实践探索。典型的有青岛市的目标责任制考核，山东省的社会服务承诺机制，福建省的效能建设。最后，对国内外绩效评估创新实践的借鉴经验进行综合评述。在比较分析的基础上，可以发现，从绩效评估制度化和规范化、评估方式的选择、评估主体的确定、评估指标体系的设立等方面，都具有某种程度的借鉴意义。
第4章我国责任政府绩效评估存在的问题及成因分析该部分首先阐述责任政府绩效评估理论体系在构建和规范上的不足。主要从四个方面来分析理论体系存在的问题及成因。第一，绩效评估的知识体系准备严重不足:第二，缺乏相应的制度和法律体系的保障;第三，未建立科学的评估指标体系;第四，绩效评估的价值体系未得到构建和认同。其次，理论不足导致实践过程中问题层出不穷。评估多处于自发状态，评估主体比较单一，多是上级机关对下级机关的监督，缺乏社会公众对政府的评估;有效的绩效评估信息体系尚未建立起来，存在信息失真现象，导致评估结果很难做到客观公正;从评估的方法上看，缺乏对定性分析和定量分析的方法的正确运用，严重影响了评估的实效。最后，小结。责任政府绩效评估中存在的问题给当前政府管理带来了诸多弊端。在分析问题之后，有必要结合国内外责任政府绩效管理和评估的经验和做法，构建适合责任政府的绩效评估模式。
第5章责任政府构建中绩效评估机制的完善·该部分是文章的主体部分，结合理论与实践构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。首先，分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章主要从分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向四个维度分析责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章指出，只有在这些制度化基础上推行绩效评估，才能够确保绩效评估的有效性。其次，构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。在这个模式中，主要包括三大过程性要素:“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、“绩效信息的反馈利用”。第一，战略目标系统即要确立政府绩效评估的合理目标。责任政府的绩效评估目标是一个综合考虑内外顾客，将组织使命、组织责任、战略规划、工作程序设计、目标设定和优先排序、界定成果和投入的逻辑关系等工作有机融入政府所制定的、旨在改善政府绩效的战略性框架。第二，基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量。基于前文对我国绩效评估存在问题的分析，在绩效评估机制的构成方面，采取多元主体与平衡性绩效管理工具相结合的评估方式，以求全面、准确而具有建设性地对政府绩效进行管理。文章设计的是三元主体绩效管理的框架，三元主体包括:社会主体(公众、专家)、上级机关、机关自评。通过三元主体的平衡性评估机制回应责任政府在政治、法律、专业领域、管理以及服务方面的责任要求。第三，强调绩效信息的反馈利用。文章指出，只有把决策执行中的各种信息不断地，及时地反馈到政府部门，管理者刁‘能对偏离绩效目标的各种情况进行调整、修正和完善，进而达到不断提高政府绩效的目的。因此可将“政务公开”引入责任政府绩效评估领域来、更可通过网络加强公民与政府互动，促进政府效能提升。再次，通过图表介绍责任政府绩效评估的操作程序设计和适用条件。文章构建了责任政府绩效评估的七个操作程序:制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用。这七个操作程序互相联系和互相影响，构成了持续循环的政府绩效评估过程。另外，绩效评估模式的引入，必须从组织的内部结构、权力模式、组织制度、文化和人员素质等方面，给出全面支持。即，绩效评估系统要求组织结构系统、制度系统、人事系统和资源系统的全面跟进。所以，文章接着分析了该模式的适用条件，要根据机关具体实践条件的差异，找到扭转传统观念栓桔的切入点和方法。
最后，进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系。鉴于政府业务的复杂性、多元绩效动机、多元绩效标准的现实情况，以及国内关于政府整体绩效评估指标研究的滞后性，文章另起一点，选取平衡积分卡这一综合性战略绩效评估和管理工具，作为构建基于责任政府理念的政府绩效评估的指标体系建设工具。文章先简单介绍平衡积分卡的内容以及其在责任政府绩效评估中应用的可行性，再从顾客满意、财务绩效、内部业务、创新与学习四个维度来构建责任政府绩效评估平衡积分卡的框架体系，最后以公共卫生管理部门为例，运用平衡积分卡进行实例分析。
第l章绪论
1.1课题背景
1.1.1西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广
20世纪70年代末80年代初以来，为了应对经济全球化的猛烈冲击、国内环境的巨大变化，进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，伴随着风起云涌的“新公共管理运动”，特别是由于高层领导人的大力支持和积极推动，英国、美国、欧洲大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本等国相继掀起了政府管理创新浪潮。这一以公共管理为理论基石和实践指南的改革，其重点主要集中在“减少施政成本”、“提高服务效能”两个方面，以“效率、责任和响应作为其基本价值基础”。综观各国改革，政府再造的内容主要体现在:
1)变管理为服务，树立“顾客至上”观念;
2)民众评议政府;
3)政府绩效管理;
4)公共服务市场化与社会化;
5)政府人力资源管理;
6)注重投入产出的企业化管理。
西方发达国家上述6个方面的政府再造，对我国政府体制改革提供了有益的经验和借鉴。其改革策略的核心内容也应当成为我们构建责任政府的价值参照。尽管各国政府管理创新的起因、议程、战略、策略以及创新的范围、规模、力度各有千秋，但都有一个共同的基本取向，即在公共部门引入市场竞争机制，运用商业管理的理论、方法和技术来提高公共部门管理水平及公共服务质量和绩效。绩效评估得到了极大的重视和推广，以至西方学术界惊呼:现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”。关于西方各主要国家政府绩效评估的实践情况，本文将在第三章重点进行介绍。
1.1.2我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段责任政府是行政现代化的产物，最初出现在现代市场国家中。在我国是最近出现的概念，党的十六大明确提出了进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的政府改革目标。这一目标明确反映出的信息就是，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，随着政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能的确立和不断加强，新时期政府改革战略选择的重点是构建责
任政府。而我国中央政府使用这一概念则是2003年的事，在非典肆虐的时期，面对非典型性肺炎的挑战，政府总理在有关讲话中表明了中国政府建立坦诚、负责政府的决心，开始明确提出了责任政府的执政理念。
在构建责任政府的过程中，需要一系列制度构架确保政府及其公务员对人民负责关系的确立。除
以公务员规范明确其职责、以问责制建立政府及公务员责任追究机制外，引进绩效评估机制是责任政府建立中制度构架的一个重要方面。相对来说，明确政府行为规范、公务员规范及建立相应的政府及公务员问责制度是责任政府建立的核心内容，但绩效评估是责任政府建立的基础工程。
因此，为了建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，改革开放以来，我国政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，不断创新管理理念，在政府绩效评估与管理方面进行了有益探索，取得了一定的成效，极大地推进了我国的行政现代化进程。
国外政府及我国一些地方通过绩效评估来推动责任政府建立的努力，为我国政府改革找到了新的切入点。但也要看到，在成为一种口号和时髦的前提下，责任政府的绩效评估走向“政绩工程”评估的倾向，存在的问题还是相当突出的:评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律保障;缺乏系统理论指导，实践中性;评估主体缺乏多元化，多以官方评估为主，缺乏公民评议，而且多是上级对下级的评估，缺乏政府机关的自我评估;评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标;评估程序没有规范化，存在很大的随意性，因此评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式;评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学等等.、这止岭问题都表明了我闪日前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。现论研究的不足必将导致实践的育即胜，增大实践探索的成木代价，从而也更加激发了研究者研究的紧迫感和动力。对比西方国家政府绩效评估的法制化、制度化、规范化，以及在公民导向的强调和目标管理、战略管理等理论工具有效运用，我们还处于初级阶段，有待提升。
1.2研究问题的提出及研究的目的
作为责任政府建立的丛础工程，绩效评估为责任主体承担责任提供工作履行过程和结果方面的数据。绩效评估作用具体表现为:既注重过程中的事业心和务实态度，看政府依法办事、按章办事的情况，看公务员是否勤勉工作、踏实肯干又重视结果导向，鼓励政府、公务员打破陈规争取能带来更好结果的创新，以“三E”标准(即经济标准、效率标准、效益标准)测定政府生产率的状况，重视公务员的业绩和他们对组织目标的贡献。绩效评估还在于把测定的政府生产率的状况与公民期待对比，促进责任政府的建立。在政府对人民负责的责任关系中，如何推动一个更具责任感政府的建立?当代，绩效评估通过引进公民参与，使绩效评估及责任承担中，政府坚持公民导向;公务员履行职责不仅对上级负责还要以公众的满意度作为自身工作的重要的考量。以此为基础建立的问责制，能有效地增强政府官员的责任心，端正他们为公众服务的态度和提高为公众服务的质量，促进责任政府的建立。由于组织的目的是在于通过社会化结合方式，实现某种特定的目的。而这一目的实现方式、手段，乃至具体的运作过程，其本身也是一个需要管理的过程，这就是绩效管理对于提升组织有效性的意义所在。从这一视角出发，责任政府的建立正是为了改善政府运作，提升政府各方面的效能，从而更好地履行其组织使命—提供公共物品，为人民负责。而引入和改善政府组织的绩效管理，无疑是与构建责任政府的内在价值相吻合的，因为责任政府总体上看作为对传统管制型政府行政模式的超越形式，也必然会强化传统政府绩效管理和评估与现实的滞后性和不适应性。此外，由于政府部门自身在价值原则、管理方式、业务内容等方面的特点，绩效管理这一在赢利性部门广泛使用并获得良好结果的管理工具，在政府部门的应用还基于政府价值定位的调适问题。所以本文将政府绩效管理的核心—即绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府可以赋予政府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的政府绩效评估，可以进一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。
1.3研究的基本思路
关键词：行政问责层级 标准体系
项目基金：本文是吉林大学研究生创新基金资助项目：《行政问责层级研究》（20111015）的部分研究成果。
作者简介：孙克华，女，吉林大学行政学院2009级硕士研究生，主要研究方向为行政管理理论与方法。
一、行政问责层级标准的概念界定
客观上，我国的行政问责无论是理论上还是实践上，发展的时间还是比较短，一些问题还没有完全暴露出来，在研究空间上还存在很多空白点，而行政问责层级就是其中的一项非常重要的研究课题。本文力求从行政问责层级的划分标准入手，分析行政问责层级的确定要素，从而构建出一整套完备有机的划分标准体系，促进行政问责理论和实践的发展。
（一）行政问责层级
行政问责层级概念的产生，离不开两个要素，即行政问责和行政层级，二者分别从动态和静态两方面构成了行政问责层级的内涵。行政问责是指特定的问责主体对各级政府及其行政人员承担的各种职责和义务的履行情况进行监督和审查，对不履行或者不正确履行的，依据法定程序追究其责任，使其承担否定性后果。 行政层级是指静态的政府层级及公务员领导职务的层级划分。所以，行政问责层级则是指当某一行政问责事件发生时，在问责过程中，以一定科学、合理的指标和标准作为问责的依据，将应该承担的责任与某一层级的领导人员对应起来，从而确定合理正当的问责客体。在这一过程中，问责的依据即一定的问责指标和标准是责任与问责客体之间建立对等联系的桥梁，标准的不同对应的问责层级也就不同。
（二）行政问责层级的标准体系
根据上述对行政问责层级内涵的界定，可以发现，这个内涵的关键点就是在问责与层级间建立精准的对应关系，但这种对应关系是建立在满足一定的条件之上的，也就是说，二者的匹配离不开一定的规律，只有清晰地认识了这种匹配规律，才能真正找出那些能够决定行政问责层级的要素，从而得出行政问责层级的划分标准体系。由于实践中行政问责本身的复杂性，使得划分层级的标准要素并不是唯一的，标准要素与层级之间的匹配规律也不是单一直线型的，而有可能呈现出相对复杂的交叉合并关系，也就是说，每一个要素与层级之间都存在一定的匹配规律，而不同的要素结合起来与层级又呈现出与之不同甚至相反的另一种规律，后者并不能被认为是前者简单地叠加而形成的，而是在叠加过程中，各要素之间进行了权重的衡量，从而确定了新的匹配规律。所以，从行政问责层级的标准产生方法的角度对其进行内涵界定的话，那么行政问责层级的标准体系是指，在行政问责过程中，通过对行政问责各个相关要素与行政问责层级之间的匹配规律进行总结归纳，所得出的那些真正影响或决定行政问责层级的要素，即标准，由这些标准通过一定的权重分配形式结合起来的整体就是行政问责层级的标准体系。
二、划分行政问责层级的相关要素分析
划分行政问责层级，重点是要找到影响或决定问责对象层级的因素，以及各个因素之间是以怎样的原则或方式结合到一起，才能科学准确地判定行政问责该问到哪一层级。这里其实是需要一种演绎――归纳――演绎的一种逻辑推理过程，因此，需要从实践当中入手，分析出行政问责层级与相关要素之间匹配的客观规律，从而找到那些真正对行政问责层级有决定性影响的要素，即行政问责层级的划分标准。本文仅对2003年至2009年之间的行政问责案例进行梳理 。需要理清的关系主要有，行政问责相关要素分别与问责层级之间的关系规律；行政问责相关要素结合起来与问责层级的关系规律。
（一）问责层级
虽然之前对行政问责层级进行内涵界定时，把行政问责层级概括为政府层级和公务员领导职务层级，但为了使研究思路更加清晰，实践中问责的对象也往往落实到作为人的个体的公务员领导，所以这里主要把行政问责层级界定为公务员领导职务的级别。实践表明，问责对象职务等级主要包括省部级正副职、厅市级党委正副职、厅市级行政正副职、县局级党委正副职、县局级行政正副职、科（局）级党委正副职、科（局）级行政正副职、人大法院检察院官员、国有企业负责人、党委部门、政府部门、其他。
（二）问责原因
行政问责原因是直接指向问责对象的要素，主要包括工作失职，行政违规，，，违反职业规范，决策失误，用人失察，及其他。问责原因是行政问责的依据和理由，只有问责对象在客观上确实实施了以上这些行为，才能对其进行问责，客观上来说，问责原因与问责对象之间的关系最为简单直接，所以，在确定行政问责对象的层级时，所要考虑的直接因素就是问责的原因。
（三）问责内容
问责内容也可以理解为行政问责事件的性质，它和问责原因有一部分是重叠的，主要包括自然灾害事件，事故灾难事件，公共卫生事件，社会安全事件，工作失职，行政违规，，，违反职业规范，决策失误，用人失察，及其他。那么把问责原因和问责内容结合起来看，也可以把问责事件划分成特殊事件和常规事件，特殊事件和常规事件中都存在工作失职，行政违规，，，违反职业规范，决策失误，用人失察，及其他问责原因，在特殊事件的问责中，对行政问责对象的层级确定就要加入对事件性质的考量。笔者认为，在特殊情况下，面对的问责事件往往是性质严重，损失较大，这种情况所对应的责任应相对较大，所以，层级的确定可能会相对较高。
（四）问责事件的严重程度
问责事件的严重程度在这里指安全事故的严重程度，包括轻微事故，死亡0人，重伤0人，直接经济损失0元，上报县级，企业处理。一般事故，死亡1至2人，重伤1至9人（包括急性工业中毒，下同），直经损100万至900万，上报市级，县级处理。较大事故，死亡3至9人，重伤10至49人，直经损1000万至5000万，上报省级，市级处理。重大事故，死亡10至29人，重伤50至99人，直经损5000万至1亿，上报国务院，省级处理。特别重大事故，死亡30人以上，重伤100人以上，直经损1亿以上，上报国务院，国务院处理。这些安全事故按行业划分，可分为火灾事故严重程度分类，船舶交通事故分级标准，道路交通事故严重程度分类，铁路行车事故分类，以及建筑工程重大事故等级评定等。事故严重等级在这里只是确定了问责主体的层级，但是问责主体层级的确立间接地确定了问责对象的层级，及同级或以下。具体问责到哪一层级要视具体情况而定。
三、行政问责层级划分标准的构建方法
在实践中，问责层级的确定大致跟以上几个因素具有相关性，但是其中的具体规律还要通过一定的方法加以确认。在这里，需要理清一个思路，那就是，根据现有的案例进行分析，每一个单独的案例都是既定的，其中各要素与问责层级之间的关系也已经确立，也就是说，这种既定的规律是一种各要素相互影响、结合统一之后产生的规律，那么，要想对这种整合性规律进行认识，就要对其进行分解，但分解这种规律所面临的一个问题就是，在我们眼中，这种整合性规律的结果是一种平面性的，但实际上这种结果的合成过程是立体多元性的，如果按照平面性进行分解，在结果上会产生误差，但考虑到立体分解在客观上是不具有操作性的，在这里只能进行平面的分解，从而最终获得一种比较接近的结论。
对以上相关要素所包含的各项参数与行政问责层级之间的对应关系进行统计，每一个相关因素都可以做出一个表格，以问责原因为例，如表1。根据所搜集到的案例数据，进行归纳与统计，表格中空白的地方就是是纵横两个要素相遇的次数，将这些数据填入表格后，可能并不能马上得出各个要素与问责层级之间的对应关系，可以利用一些统计软件进行数据分析，如SPSS，用软件进行分析后所得出的结论应该能够反应出各要素与层级之间的亲疏关系，但不能作为决定性结论，而是作为参考进行对比分析。
在进行单项的要素分析后，接下来就要将单个要素与整合要素之间进行对比分析。即将整合要素中的一个要素固定，分别看其他的要素对行政问责层级的确定产生了什么样的影响，在这个过程中，仅仅是数据的分析已经不能够满足阐明规律的需要，还应当进行定性的分析，这就需要通过归纳的逻辑推理方式进行分析总结，从而得出具有客观性的结论。通过定性和定量的分析方法，对行政问责相关要素与问责层级之间的关系规律做出初步判断，在这种规律的基础上，分析哪些要素的决定性更强，哪些的弱一些，其实就是对各要素进行权重分析，通过将各要素分配权重，从而得出具有客观性的行政问责层级划分标准体系。整个分析过程到这里基本完成。当然，笔者只是分析了如何对行政问责层级的划分标准进行构建的方法，对相关要素的分析可能不尽完备。
参考文献：
[1]周亚越：《行政问责制研究》，北京，中国检查出版社，2006
[2]周亚越：《行政问责制比较研究》，北京，中国检查出版社，2008
[3]陈党：《问责法律制度研究》，北京，知识产权出版社，2008
[4]杨解军主编：《行政问责问题研究》，北京，北京大学出版社，2005
[5]李军鹏：《责任政府与政府问责制》，北京，人民出版社，2009
[6]宋涛：《社会规律属性与行政问责实践检验》，北京，社会科学文献出版社，2010
注释：
【1】张军辉.行政问责研究[D].北京:中国政法大学,2004
一、开展学习讨论，统一思想认识
执行力是政府工作的生命力，提高政府执行力事关发展大局、事关群众利益、事关政府形象，是建设服务政府、法治政府、责任政府、效能政府和廉洁政府的本质要求，是贯彻落实科学发展观的必然选择，是促进**加快崛起的内在要求，是优化发展环境的迫切需要。各地各部门要围绕贯彻落实党的十七大、省委九届二次全会、省政府第一次廉政工作暨加强政府执行力建设工作会议、市委六届三次全会和市政府七届四次全会精神，广泛深入开展多种形式的学习讨论活动，深刻理解政府执行力丰富内涵，充分认识提高政府执行力的重大意义。通过学习讨论活动，进一步强化机关工作人员的责任意识、进取意识、效率意识、执行意识，达到解放思想、振奋精神、提高认识、推动落实的目的。
结合目前正在开展的“解放思想开放崛起大讨论”和文明执法教育活动，在《**日报》、**电视台等新闻媒体刊设专栏，刊发理论文章、交流学习体会，在市政府门户网站设立专栏，营造执行力学习讨论的浓厚氛围。
二、认真查找问题，加大整改力度
当前，政务工作中执行不力、落实不够的问题表现在很多方面，如应急不灵、政令不畅、落实不力、作风涣散、效率不高等，这些问题严重损害了政府形象，阻碍了政府执行力的提高，必须下大力气认真解决。各地各部门要在前段查摆问题的同时，通过开门征求意见、开门接受评议、欢迎监督，重点查找工作中存在的执行不力、落实不够的问题，制定整改措施，做到自我教育、自我改进、自我提高。在自查过程中，要紧密联系本部门本单位工作实际和干部职工的思想实际，深入开展“六查六看”活动。
（一）查一查政务值守，看是否存在反应迟缓，应急不灵的问题。重点检查政务值守制度是否健全、落实，看是否存在未建立经常性值班制度，或未严格执行值班制度的问题；是否存在值班人员素质不高、业务不熟，态度生硬等问题；是否存在雇请临时工、保安等非正式人员顶替值班的问题；是否存在值班人员脱岗、离岗和怠岗，值班电话无法接通或接通后长时间无人接听的问题；是否存在部门负责人联系不畅，回话不及时等问题；是否存在突发事件信息不按规定及时报送，迟报、漏报、瞒报信息等问题。
（二）查一查执行落实，看是否存在有令不行、有禁不止的问题。重点检查市委和市政府决定、决策、指示的落实情况，看是否存在落实市政府重要会议（如市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议）议定事项和市领导批示事项不积极、不坚决、打折扣，甚至长期得不到落实的问题；是否存在不按要求报告办理情况、以各种理由拖延不办以及办理延误又不说明原因的问题；是否存在简单地以会议落实会议，以文件落实文件，以布置代替落实，会议多，文件多，“一级一级往下念”的问题。
（三）查一查工作作风，看是否存在作风涣散、纪律松驰的问题。重点检查机关工作人员精神状态和工作秩序，看是否存在意志衰退、精神萎靡、慢慢腾腾、疲疲沓沓、松松垮垮、暮气沉沉，思想疲劳、精神疲劳，只求过得去、不求过得硬的问题；是否存在上班迟到早退、脱岗窜岗、聊天嬉闹、上网炒股聊天玩游戏等问题；是否存在开会迟到早退、接打手机、短信聊天、打瞌睡、替会旷会等问题；是否存在履职尽责的积极性不高，得过且过、缺乏创新精神的问题；是否存在不讲政治、不讲原则，热衷于散布各种流言蜚语和小道消息，损害党和政府形象的问题。
（四）查一查工作效率，看是否存在人浮于事、办事拖拉的问题。重点检查办事效率，看是否存在办事拖沓、不负责任、贻误工作的问题；是否存在对发展机遇认识慢，对上级意图理解慢，对新生事物接受慢，推动发展动作慢，影响又好又快发展的问题；是否存在审批项目过多、程序繁、耗时长，管得多、卡得死，该交的不交，能放的不放，或“瘦放肥不放”、“明放暗不放”，影响发展环境的问题；是否存在办文、办事环节过多，领导批来批去、部门转来转去、开会议来议去，群众跑来跑去，事项始终不能有效解决的问题。
（五）查一查大局观念，看是否存在部门利益至上、本位主义严重的问题。重点检查服务大局和团结协作的情况，看是否存在缺乏全局观念和责任意识，在执行中“断章取义，为我所用”，有利的就争，不利的就推，“利大快执行、利小慢执行、无利不执行”的问题；是否存在表面上答应得好，就是看不到实际行动，致使许多工作有号召、有部署，就是不落实的问题；是否存在部门之间不注重协调配合，各吹各的号、各唱各的调，特别是涉及几个部门的工作，都不愿牵头负责，各自为政、各行其是，有令不行、有禁不止，甚至相互拆台，影响工作整体效率，缺乏合力办事氛围的问题。
（六）查一查服务质量，看是否存在服务意识不强、服务不到位的问题。重点检查依法行政和履行服务承诺的情况，看是否存在服务群众、服务基层、服务发展的意识淡薄的问题；是否存在服务承诺不落实、服务质量不高的问题；是否存在职能转变不到位，重管理轻服务、重审批轻服务的问题；是否存在不秉公执法、不严格执法、不文明执法等问题；是否存在“生、冷、硬、推”和“吃、拿、卡、要”的问题；是否存在“人难找、门难进、脸难看、事难办”，不给好处不办事、给了好处乱办事的问题。
各地各部门要通过“六查六看”，找准本地本部门工作中存在的问题，深刻分析原因，先将这些问题在本地本部门内部进行通报。同时，针对查出的问题，制定整改方案，明确整改目标，明确责任主体，明确整改时限，高质量落实整改措施，做到真查真改、真整真改，务求在短期内取得明显成效。学习讨论的初步进展情况于6月上旬报**市行政效能建设和经济发展环境整治工作领导小组办公室（以下简称市政府效能建设领导小组办公室，设在市监察局）。6月20日前，各地、各部门书面汇报整改方案。6月底前，各部门要认真搞好总结，并将整改结果报市政府效能建设领导小组办公室。
三、建立长效工作机制，全面加强政府执行力建设
提高政府执行力是一项长期的任务，必须常抓不懈。为巩固这次学习讨论的成果，各部门要通过建立健全和完善相关的制度，形成不断提高政府执行力的长效工作机制。
（一）强化责任机制。进一步强化职能部门责任制。要按照省里的统一安排部署，加快推进行政管理体制改革，理顺政府部门之间的职能分工，切实解决职能交叉重叠、责任不清、事权分离和工作真空等问题。要继续推进事权下放和管理中心下移，简政放权。要把国务院、省、市下放到县市区的经济社会管理权限落实到位。在公安、教育、环保、交通、城建城管、房地产管理、卫生、食品药品监管等与人民群众生活息息相关的行政执法与管理部门，积极推行公共政策、部门责任公示制度，按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标及完成情况，接受社会监督。建立部门主办责任制和协调会商机制。今后，对市政府安排部署的工作，主办部门要担当全责，限时、不折不扣地完成。对需要两个或两个以上部门共同落实办理的事项，由市政府明确主办和协办部门，主办部门要主动负起责任，代表政府履行职能，协调解决落实过程中遇到的问题；协办部门要有全局意识、整体意识，积极做好配合，形成合力，共谋发展，全力协助主办部门完成交办事项。严格实行部门首长负责制，强化一把手的责任意识，支持部门独立负责地、创造性地做好职责范围内的工作。
（二）创新工作运行机制。各部门要按照“改革创新、转变职能、从严管理、高效服务”的要求，加强制度建设和创新，规范、优化工作流程。要全面落实岗位责任制、AB角工作制（同岗替代制）、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、窗口部门一次告知制等制度，形成无缝责任链条，明确工作责任和规程，使每项工作职责、每个工作环节的责任都落实到岗位、落实到人，使机关工作环环相扣、紧张有序、高效运转。要进一步规范行政审批。完善市行政服务中心的运行和服务机制，大力推行首席代表制，把行政服务中心打造成一个最有效率、最方便群众、最文明优质的对外开放通道和服务窗口。市发改委、卫生局、工商局、食品药品监督局、物价局等5个试点部门的首席代表，在5月底前全部进市行政服务中心窗口办公，其他部门也要抓紧做好首席代表入驻准备。创新招投标工作机制，整合招投标平台资源，构建全市统一的招投标监管体系，推进进场交易。深入推进政务公开，认真贯彻《政府信息公开条例》，按照“公开为原则、不公开为例外”的要求，切实推进“阳光行政”。继续抓好网上远程审批试点，逐步实现网上申报、网上审批或备案。改革靠会议指导工作的方式，切实转变文风会风，提倡开短会，讲短话，开解决问题的会议，发有实际内容的文件，切实把各级领导干部从文山会海中解脱出来，腾出时间协调解决问题，集中精力抓工作落实，努力提高行政效率。
（三）完善督办机制。要从领导做起，从政府办公室做起，从政府职能部门做起，形成一级督办一级，一级对一级负责的执行落实机制。在市政府层面，建立市长督办副市长、副市长督办部门一把手的机制；在市政府办公室层面，建立秘书长督办副秘书长、副秘书长督办联系部门的机制；在部门层面，建立一把手督办副职，副职督办分管科长的机制，一级督办一级，层层抓落实。要强化日常工作的检查督办，市政府督查室要充分发挥好“行政警察”的作用，改进督办方法，实行限时督办，提高督办效果。
(四)健全行政执法管理机制。要按照省政府的部署，扎实开展以“依法行政、执法为民”为主要内容的“文明执法教育活动”。要结合行政管理体制改革，对行政执法主体进行清理并向社会公示，进一步明确行政执法职权，明确执法依据、执法权力、执法程序和相应责任。进一步明确清理行政审批事项，对没有法律法规依据的事项，要坚决取消，确需保留的要规范行为。继续推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，严格执法过错责任追究。改进执法作风，规范执法行为，推进文明执法、公正执法、严格执法，不断提高依法行政、执法为民的水平。
（五）完善监督机制。提高执行力，要用纪律和监督作保障。要认真贯彻国务院、省政府第一次廉政工作会议精神，突出行政监督重点，加强对权力的制约和监督，深入推进政府系统勤政廉政善政建设。要进一步加大查办案件的力度，以发生在领导机关和领导干部中的案件为重点，严肃查办、权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件。要积极整合行政监督资源，完善政府内部监督体系，建立行政监督联席会议制度，形成监督合力。要扩大行政监督范围，自觉接受人大、政协的监督，加大新闻舆论监督力度，充分发挥群众监督、舆论监督的作用，全过程、全方位加强对政府部门履职情况的监督监察。今后，要对重点工作任务完成情况实行点评制，由责任单位一把手在新闻媒体上报告工作，接受点评。要通过完善行政监督机制，使行政监督无处不在，实现行政权力运用到哪里，监督就到哪里；财政性资金支出到哪里，审计就监督到哪里；公共服务提供到哪里，绩效评估就到哪里，将行政权力置于阳光之下。
（六）落实问责机制。市监察局、市人事局要按照《行政监察法》、《公务员法》，抓紧制定政府部门行政首长问责办法，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，把对工作不负责任，行政不作为、乱作为、慢作为和严重损害群众利益等行为作为问责的重点，对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法依纪严格追究责任。同时，大力倡导敢闯敢试的改革创新精神，理解改革者、支持创新者，宽容失败者。要健全科学民主决策制度，对因工作不负责任造成的损失要依法追究责任人的责任。要坚持实行目标激励，强化责任考核，进一步完善目标责任制管理工作，完善绩效考评制度，形成正确的用人导向，让肯干事的有机会、能干事的有平台、干成事的有地位、不干事的丢位子，形成“定必干、干必成、成必优”的良好氛围。
四、集中时间和精力，奋力打好“三个百日大会战”
为加快推进重点工作，确保完成全年目标任务，市政府决定于5月底至8月底，集中时间，集中精力，集中力量，在全市打响项目建设、安全生产整治和城乡环境综合整治“三个百日大会战”。各地、各部门要积极行动起来，把政府执行力建设的各项要求体现到“三个百日大会战”，以此来检验政府执行力建设的成效。
（一）加强组织领导。市政府成立“三个百日大会战”指挥部，对“三个百日大会战”实施统一指挥。各地各部门也要成立相应领导组织，主要领导负总责，分管领导集中主要精力抓。各专项指挥部要成立相应的工作专班，集中力量，抓好各项具体工作。
（二）加强协调配合。各牵头责任单位要按照“三个百日大会战”各专项方案的要求，进一步强化主办部门责任制，切实负起责任，不等、不靠、不拖、不推，迅速开展工作，精心组织实施。要主动、大胆协调各责任部门，共同研究解决实际问题。各责任单位要充分履行职责，齐抓共管，整体行动。
