时间：2022-06-23 06:17:00
在国家公务员制度的构建和完善过程中，建立健全科学的公务员管理机制，尤其是晋升机制，是一个循序渐进的过程。我国现行的公务员晋升机制为我国现代化建设提供了有力的组织保证，促进了各项事业的发展，但是还存在不完全适应之处，需要进行相应的完善。由此，需要在优化制度设计、完善配套机制的同时，真正建立起一整套公正透明、程序合法、细致可操作的晋升制度，并赋予其法律强制力的保障，从而更好的调动广大公务员的积极性和创造性，提高政府行政效率，加强勤政廉政建设，促使和谐政府的实现。
【关键词】：国家公务员制度晋升制度美国的晋升制度法国的晋升制度
一、中外公务员晋升制度的理论界定
（一）公务员晋升制度概述
1、公务员与公务员晋升制度
公务员是指代表国家从事社会公共事务管理、行使国家权力、履行国家公务的人员。“所谓公务员制度,亦称文官制度,就是指对政府公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障以及分类管理等作系统规定的规章制度和体制。”我国公务员制度的建立始于1993年8月,国务院颁布了《国家公务员暂行条例》,在国家行政机关建立和推行公务员制度,经过将近12年的推行,我国以法律的形式出台了《公务员法》,这标志着我国干部人事管理体系迈入科学化、民主化、法制化的轨道。
我国国家公务员制度的完善是一项系统工程。在我国，全面、深入推行公务员制度仍然存在着多种制约因素，如国有企业的改革、社会保障的现状、人才市场的情况、政府职能的转变、民主政治和公民参政意识的发展、传统思想观念的惯性等。只有对公务员制度推行的社会环境有充分的认识并积极采取措施，完善我国国家公务员制度的目标才能实现。
公务员的晋升制度是指关于提高公务员职位和报酬的做法和规章制度。晋升包含着公务员的晋升制度是指关于提高公务员职位和报酬的规定和做法。晋升包含着地位的升高，薪水的增加，管辖权的扩大和责任的加重几个方面。它既是一种工作需要，又是一种奖励手段。它兼有精神奖励和物质奖励两种作用，是对公务员最重要、最有效的奖励方式。
晋升制度作为一项重要的人事制度，是与整个人事制度、社会制度和政治制度密切相连的，在贵族制、恩赐制、循私制、分配制下，晋升往往取决于当权者的主观好恶是以血缘关系、亲友关系、私人关系、派别关系为依据的；在现代选举制．委任制、考任制和聘任制下，公务员的晋升，是以法律以及明定的制度为依据，取决于公务员本人的学识、才能、品德、声望、贡献及资历等因素。现代公务员晋升制度是现代人事制度和行政制度不可缺少的内容。
2、公务员晋升制度的形成
追根溯源，西方发达国家公务员制度的形成是建立在借鉴我国古代科举制度的基础上的。科举制度是中国封建社会中后期最重要的选官制度。中国的科举制度在古代世界文明中是独具特色的，它被誉为是继火药、指南针、造纸术和印刷术之后的“第五大发明”。科举制是用公开考试的方式来选拔人才的一种制度，它的开放性和竞争性顺应了当时西方国家新兴资产阶级竞争的需要，于是，伴随着东西方文明的不断交流，西方资产阶级抓住了中国封建科举制度的合理内核并加以发展，促迸了西方文官制度的形成。
西方国家借鉴科举制是从英国管理东印度公司开始的。1853年，英国议会为了对东印度公司进行改革，派麦考莱组织委员会调查东印度公司职员的任用制度，调查后形成了《麦考莱调查报告》，其基本思想就是开展通才教育，进行择优取仕。1870年，《诺斯科一屈维廉报告书》的内容为枢密院法令所允许，将公开考试作为进入枢密院供职的正式要求，并强令所有部门举行任职考试。这标志着英国正式建立起了国家公务员制度。
3、公务员晋升制度的作用
公务员的晋升是国家公务员管理系统中最具激发力量的激励手段,是公务员行为动力的重要成分,其作用主要表现：第一,精神激励功能。公务员晋升职务和级别,意味着公务员所处地位的上升,职权加强和责任范围扩大,满足公务员的尊重需要和自我实现需要,能激发公务员的工作热情。第二,物质激励功能。公务员晋升职务和级别,不仅意味着公务员所处地位上升,职权的加强和责任范围的扩大,而且伴随着公务员的工资、福利待遇的提高,满足公务员的物质需要,也能产生激发热情的功能。第三,引导和示范功能。公务员职务的晋升不仅对获得晋升的公务员产生激励作用,而且对整个公务员群体都会产生影响。它能够向组织中每一个成员昭示:只有不断提高自身的素质,努力做出成绩,才能实现自己预期的目标。科学的激励机制将会激励全体公务员的进取心,提高大家学习、工作的积极性。第四,促进竞争功能。公平、公开晋升的制度还具有鼓励成员公平竞争的作用。职务晋升有一个基本事实,那就是晋升者在组织中只能是少数人,只有工作业绩优异者才有可能获此殊荣。这一激励功能将促使公务员努力工作,不断创新,积极进取,争取在组织中处于出类拔萃的地位。这种积极的竞争将有利于整个组织的素质提高。
（二）中外公务员晋升制度的基本内容
1、西方国家公务员的晋升制度
（1）美国公务员的晋升制度
美国1883年《彭德尔顿法》规定，获得考选职位的文官，非经特别豁免，均需要经过考试才能提升。1938年，罗斯福总统指示文官委员会规定全面同意的晋升制度，并付诸实施。文官委员会可以打破机构界限，自己主持考试，各机构文官参加。政府各部门举行晋升考试时，文官委员会需派人监督才有效。文官委员会负责主持美国公务员的晋升。事实上，美国政府各部门之间、各级政府之间具体做法差异很大，大致采用下列4种晋升方式。
一是委任晋升，由行政首长通过委任方式提升职位；二是年资晋升，达到一定年限，若无过失者便自动晋升；三是考试晋升，参加晋升考试，以考试成绩为一句而获得晋升；四是混合晋升，即根据功绩与工作年限两个因素决定晋升。美国政府较多部门都采用优先部门内晋升，后外部晋升的方法，即候补者先在本部门寻找，若无合适人选填补该职位，才向政府其他部门开放，优先提升在职人员；若仍是无合适候选人，最后才向政府以外的人开放，从社会上挑选该职位合适人选。
晋升为美国联邦政府各部门的高级行政职务者，其资格由人事管理局规定和审核，合格者获合格证书，并有一年试用期。若对政府各部门首长的晋升决定感到不公平的，公务员可向功绩制保护委员会提出申诉或揭发，由该委员会审核裁决。
（2）英国公务员的晋升制度
英国政府认为，为使公务人员安心于政府部门的工作，树立终身任职的观念，必须有恰当的晋升制度。通过晋升制度去维护和鼓励“普通永业人员”的团体意识和对职务的“忠诚心”。
1870年以前，英国的文官主要依资历晋升，只要按部就班、例行公事，熬到了年头便一律予以晋升职务并加薪。这种晋升制度毫无激励作用，使政府部门没有朝气、效率低下。针对此种晋升制度的弊端，1870年，英国政府进行了改革，开始采用重表现、看才能的功绩晋升制。建立这样的晋升制度所遵循的原则为：第一，要挑选最优秀的人员担任政府高级职务；第二，实现公平与公正；第三，对整个文官结构应具有创造性的影响。要实现这三项原则，英国政府规定：文官本人每年要做出个人工作总结，经部门负责人考核后，向文官事务委员会提出晋升申请，用这样的办法来督促公务员努力上进。但这种办法也强化了对部门首长的依赖，使晋升工作具有一定的主观随意性。
为了消除这一弊端，19邱年，英国政府在富尔顿委员会的建议下，对行政类文官的晋升进行了重大改革，开始建立一种相对开放的晋升模式，即打破门类和等级之间的界限，打破行政人员和科技人员之间的界限，使主管以上的行政官员能从任何等级、任何类别的最有能力的人员中升任。这一晋升模式较以往突出了能力和功绩的要求，使有能力的行政人员较快地得以提升，并使各等级的人员在一定条件下较以往容易得到提升。如执行官，只要工作质量好、效率高，无论是否大学毕业，都可以升任高级执行官职务。事务官升至执行官也是如此。这种相对开放的晋升制度还缩短了晋升职务所需的最低服务年限，并在一些特殊的情况下取消晋升年龄的限制。行政官员中有特殊才能者可以越级提升，最高职位向专业人员开放。1972年还制定了一项高级专业行政训练计划，由文官学院为专业人员提供3个月的学习和训练机会，为晋升并胜任行政主管职位做难备。此外，还设有“机会职位”。1975年，英国政府在执行官和助理次官之间设有500个“机会职位”，其中40％的职位对任何符合条件的晋升对象开放。
尽管英国政府晋升的“开放结构”模式是一种有限度的开放式晋升模式，仍然在总体上维护着英国“通才”式的官员体制，但它在一定程度上打破了以往的等级界限，创造了人才脱颖而出的环境。从总体上看，英国政府公务人员的晋升制度强调功绩晋升，强调晋升过程中的公正性和平等性；同时，英国政府的晋升制度也是一种强调“工作效率”、“选贤任能”与“注重年资”两者相结合的制度。
2．英国公职人员晋升的条件和程序
（1)晋升条件
英国公职人员职务晋升的主要依据是资历、考核功绩和文官升级的考试成绩。首先，公职人员的晋升要具有一定的任职年资，因为英国人认为，年资是经验和能力的反映，是政府官员特别是高级官员不可缺少的条件。如晋升执行官必须具有任书记官3年的资历，晋升高级执行官要有任执行官4年的资历等(图7—1)。其次，晋升必须具备好的或比较好的考绩等次。此外，经审核晋升候选人的考绩结果后，认为可以晋升者，由晋升委员会主持口试，认为合格，方能晋升。2)晋升方法与程序
英国文官晋升的管理工作由文官事务部管辖，各部行政长官负责本部门的文官晋升工作。各部门设立晋升建议机构“提升委员会”，由人事部门的负责人、部门负责人、有一定资历和经验的官员和一名职员共同组成，负责本部门文官职务晋升等管理事项。“提升委员会”对有关晋升问题进行研究，并提出报告。在一般情况下。“提升委员会”成员的资历要高于拟晋升人员。对于拟晋升人选，要听取各方的意见，工作人员有权发表意见。各方面的意见要经过充分的讨论，最后由部门行政首长做出决定。
在英国，公务人员通常是一级一级地晋升，每4—6年晋升1级。1名普通的执行官要晋升到高级文官职位，一般需要20—25年。对于有大学学历的行政学员有加速提拔的程序规定，即在任职后2。4年内有被提升为甲级高等执行官的可能，目的在于增强高等执行官的竞争力，但此类人员越级晋升的比例一般不超过三分之一。
（3）法国公务员的晋升制度
法国公务负的甘升规则是由《法国公务员总法》和各类特别章程所规定，体现了4个重要的原则：平等性、公开性、法制性和逐级性。如前所述，法国按照等级由高到低将常任职位划分为A，B，C，D四个职类。公务员由B类升人A类，必须参加“公开性”竞争考试，即具有升类资格的在职人员与具有应试资格的非在职人员共同参加考试，内、外部人员公开相互竞争。公务员由C类升入B类或由D类升人C类，必须参加“限制性”竞争考试，即具有升类资格的在职人员参加考试，内部人员相互竞争，而非在职人员则没有参加的资格。在法国的公务员晋升制度中，不仅晋升职类要求考试合格，晋升职级也在较大程度上依赖于考试成绩。晋升职级以年资、功绩和考试成绩作为基本依据，即是说公务员不仅需要具有较长的任职年资、较优的工作绩效，而且也需要经过考试和严格的选拔程序才有可能获得晋升。1984年出台的《公务员地位法》规定，公务员职级的晋升由机关首长根据空缺职位按照“晋升表”的顺序依次给予任命，即列出一系列人员晋升到某一特定职级的先后顺序，这也是法国公务员晋升制度的一大重要特点。
2、我国现行的公务员晋升制度
（1）我国现行公务员晋升制度的基本架构
简单地讲，职务晋升就是把某个公务员从现任的较低职位提拔到另一个较高的职位。
职务晋升与级别提高。广义的晋升包括职务晋升与级别提高，二者又可以简称为升职和升级。但《公务员法)中所讲的晋升是狭义的，仅指职务的晋升或称升职。公务员级别的提高有两种途径：第一种，随着职务的晋升而提高级别，即在晋升职务以后，其原级别末达到新任职务所对应的最低级别的，可升至其新任职务所对应的最低级。
第二种途径是在职务保持不变的前提下提高级别。《公务员法》第19条规定：“公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。”在这种情况下，级别提高与职务晋升设有联系，级别提高的依据是年资与考核结果。
普职的条件。《公务员法》第43条规定：“公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。”
具体来说，公务员晋职的条件包括以下几点。
第一，具备拟任职务要求的思想政治素质。公务员，尤其是公务员中的领导成员行使着人民所赋予的权力，如果不具备过硬的思想政治素质；极有可能进行“权力寻租”，违法犯罪。
第二，具备拟任职务要求的工作能力。近现代以来，社会经济生活、政治生活日益复杂化，客观上要求公务活动的专业化。在这种情况下，公务员是否具备相应的工作能力就成为了职务晋升时所要考虑的首要因素。
第三，具备拟任职务要求的文化程度。我们所处的社会是一个学习型的社会，公务员每天需要面对诸多新事物、新情况，如果其不具备一定的文化程度，就容易跟不上社会发展。
第四，具备相应的任职经历。任职经历代表着经验；公务员在晋升后就要面对更加复杂的工作，如其不具备一定的工作经验，很可能无法应对。
晋职的原则即公务员晋升职务所应遵守的基本准则。《公务员法》第43条确定了逐级晋升原则。《公务员法》第43条第2款规定：“公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。”公务员的职务晋升应当逐级进行，即按照职务等级由低到高一级一级的晋升。例如，从科长晋升为副处长，再由副处长晋升为处长。唯有这样，才能保证公务员的职务和能力循序渐进，同步增长，避免能力与职务的脱节。逐级晋升原则也存在例外。为鼓励公务员奋发进取，积极工作，不致因逐级晋升而埋没人才，对于个别才能突出的公务员可以越一级晋升。
晋职的程序。公务员晋升职务必须按一定的程序进行。晋升程序是指公务员晋升职务时必须经过和完成的规程，即由若干个环节所构成的晋升实施过程。公务员晋升领导职务，按照下列程序办理。
(1)民主推荐，研究确定并公示考察对象；
(2)组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；
(3)按照管理权限讨论决定，进行公示；
(4)按照规定履行任职手续。
(2)我国现行公务员晋升制度的基本原则
国家公务员的职务晋升，必须以工作成绩和贡献为基本依据，做到优升劣降，体现平等竞争。因此国家公务员晋升必须如下原则和要求：(1)德才兼备，任人唯贤的原则。德才兼备，任人唯贤的原则意味着职务晋升必须有德有才，在德才面前人人平等，择其优者而升之。从根本上排除那种“任人唯亲”的做法。只有坚持任人唯贤，才能把那些德才兼备的优秀公务员及时地晋升到适宜的工作岗位上，使他们的聪明才智充分地发挥出来。(2)注重工作实绩的原则。工作实绩，从某种程度上讲，它是公务员的政治觉悟、思想品质、思作风、工作能力与态度、贡献，以及身体条件诸因素的集中体现和反映，它最能反映一个公务员的水平和能力。(3)职务晋升还应具备规定的文化程度，专业技术知识和下一级岗位上服务年限。晋升领导职务的，则应注重组织领导才能。
（三）研究中外公务员晋升制度的意义
1、有助于完善我国公务员制度
我国公务员制度发展目标：适应社会主义市场经济发展的需要，深化干部人事制度改革，逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。
可以借鉴国外的公务员晋升制度，高举邓小平理论伟大旗帜，贯彻党的十五大精神，适应建立社会主义市场经济体制需要，从我国国情出发，以邓小平人事人才理论为指导，进一步解放思想，实事求是，认真总结近年来推行公务员制度的经验，根据经济体制改革新突破，政治体制改革继续深入和精神文明建设切实加强的要求，通过不断深化人事制度改革，完善分类，强化机制，健全法制，加强监督，培养造就高素质的专业化公务员队伍，更好地担负起我国改革开放和社会主义现代化建设的重任。
完善中国公务员制度任重而道远，必须继续完善对公务员制度的改革。同时应看到公务员制度从来不是作为一个孤立的事物出现和存在发展的，它是在新旧体制转换交替过程中涉及众多因素的一项人事改革，是社会主义经济体制和政治行政体制改革在现阶段的成果。而这些领域尚未克服的消极问题就会给公务员制度的推行设置许多的障碍和制约因素。因此，在完善公务员制度的同时，应相应推进经济体制、政治体制的改革，从而为公务员制度的完善铺平道路，奠定基础。相信在这样的良好环境下，建立健全、完善的公务员制度将指日可待。
2、有助于加快实现社会法制化进程
法治是一种历史悠久的治国方略，我国古代就有“任法而治国”的说法，亚里土多德认为，“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威”，并且明确指出“法治应当优于一人之治”。但现代意义上法治理念是近代民主革命的产物，洛克指出“法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁”。所谓法治就是一种特定的治理国家的方式，法治是一个具有开放性特征的概念，随着历史的发展和人类政治经济由低级到高级的逐步演进，法治的内涵也在不断丰富。由上我们可以看出，法治与法制是不同的，法制是指一国家的法律制度，任何国家都有一套法律制度，即使专制国家也是如此。但专制制度下的法律受统治者控制，统治者个人意志凌驾于法律之上，所以法制并非法治的同义词。只有法律权威高于个人权威，才可称之为法治。法治与人治根本对立，但是人治并不否认法律在治理国家中的作用，而法治也不排斥治国方略中人的积极影响，二者的本质区别表现在：当法律与个人意志、利益发生冲突的时候，哪一方处于优势地位，个人凌驾于法律之上，则是人治；法律高于个人意志，则是法治。现在需要做的首先是要依法办事，纠正以言代法的现象，确立公务员条例及其相关配套法规的权威，真正做到法律和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。另一方面，要明确法治的导航作用，因为他标明了我国政治体制改革的方向，同时也是公务员制度改革的目标所在。
要善于从国外晋升制度中汲取有益的养分。“举一反三”是创造和创新的前提和基本要求，既要注意从相同制度中吸取有益的补充，也要注意研究另类制度在机制创新、规范运作等方面的精华，做到为我所用，为我所有，这对完善公务员制度是极具意义的。
3、有助于公务员价值取向的选择,推动廉政建设
通过各种信息手段，汇集各国公务员制度较好的做法和成功经验，进行综合分析，理性处理，结合我国的实际情况加以改造和运用，移植于我国的公务员制度。同时也整理他们失败的教训，从他们的教训中引以为鉴，避免犯重复的错误。当然还要善于从教训中总结出成功的经验，才更有利于完善我国公务员制度。
陈腐的观念对制度变革的影响巨大。在许多情况下，观念不改变，其他方面的变革再多也不起作用，这是因为观念是内化于心的东西。因而，我国公务员制度的改革必须从观念上做起，进一步解放思想，转变观念。一方面，应树立“能力本位”的市场观念。“权力本位”逻辑是：以权力划分资源，以等级、身份、门第和关系进行人才评价；“能力本位”的逻辑是：以竞争获取需要的资源，以实力决定竞争的输赢。从“权力本位”走向“能力本位”是改革的重要使命。必须依赖于市场价值观的建立，应该为个人的努力奋斗和聪明才智的发挥创造一个公平竞争的机会，使每一个人都确信，自己的能力和努力会得到社会公正的回报。另一方面，加强个人修养。在观念上破旧立新，某种程度上还得依赖公务员的自身修养和行为自律。强化职业道德、加强行为约束是观念创
二、中外公务员晋升制度分析
(一)国外公务员晋升制度的特点及评价
1、国外公务员晋升制度的主要特点
英、美、法三国公务员考核的内容都包括考勤和考绩两部分，然而在考绩的具体方面，三国又各有侧重。英国的考绩内容共有10项，包括了:业务知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心程度、行为道德等。功绩考核是美国公务员管理工作中的一个重要环节，考核所依据的只是个人的才干、能力与工作成绩，体现了“规则平等”前提下的“机会均等”原则。因此美国的考绩内容主要包括工作能力、责任、组织能力、合作与依靠程度、遵守纪律状况，以及工作的数量和质量、对工作的适应能力和有无创造性等，而且每一方面还进一步细分为4~7个非常具体的部分。法国公务员考核内容广泛，总共14项，具体包括身体状况、专门知识、守时值勤情况、整洁状况、工作能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、思维能力、组织协调能力、指挥监督能力、观察能力。任何部门的公务员都至少要选择其中6项。
英、美、法三国都高度重视公务员的考核结果，并把它作为加薪、奖惩的主要依据。英国的考绩结果分为5个等次，D(普通)、E(不良)。考绩报告经逐级评审复核后，即A(杰出)、B(优良)职务升降、、C(满意)、即存入个人档案。考核成绩优异者，将获得更多的晋升机会，一般以80或70分为晋升标准。美国考核结果分为三档:优等、满意、不满意。优等指工作超出规定标准，可晋升一级工资，并给予优先晋升的机会;满意是指工作合乎规定标准，可晋升一级工资;不满意是指未达到工作标准，按其程度分别给予减薪、降级、免职直至开除等处分。公务员对于主管给出的晋升和处分决定，如果认为不公平或者有舞弊行为，可以提出申诉。法国公务员考核按总成绩分为A、B、C、D、E五等:A等(优异)140分;B等(优良)125分;c等(合乎标准)100分;D等(不合乎标准)85分;E等(低劣)60分。同时，各国在审核考核结果时。给予被考核人员申诉的权力。美国的考核制度就规定:考核结果必须书面通知被考核者，全体工作人员有权查阅考核结果，被考核者认为结果不合理时，可以提出申诉，要求纠正和补偿。
2、国外公务员晋升制度的基本评价
（二）我国公务员晋升制度的优点及存在的问题
1、我国公务员晋升制度的主要优点
1）公务员管理工作开始走上多元化、规范化、制度化的轨道。
参照国际上的一些通行做法，《公务员法》第二条规定:“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”，，首次提出了公务员范围的三要素，即职能标准、编制标准和经费标准，这样划分符合我国政治制度的特点以及人事管理的现实情况。根据三要素的界定，我国公务员主要有7类机关工作人员，即党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、检察机关、派机关。把党的机关和派的机关都纳入公务员的管理范围，这是由我国的政党制度决定的，是具有中国特色《公务员法》的显著标志之一，我国政治体制改革中提的党政分开，重点也是在公务员领域，这样做突破了比较单一的公务员管理体制和任用方式，使公务员管理工作开始走上了多元化、规范化、制度化的轨道，有利于加强党对公务员队伍的领导，从而有利于保持各类机关公务员的整体一致性，能有效的防止政出多门。同时，还有利于加强公务员的统一管理和促进党政机关之间公务员的交流，实现了公务员管理体制与旧有干部管理体制的衔接。
2）建立了公务员分类制度，拓展了职业发展渠道
科学的管理需要依靠科学的分类。《暂行条例》虽然规定实行职位分类制度，但实践中仅仅简单地将公务员职务分为领导和非领导职务两大类，实际上是一种简单的职务分类，而非根据职位性质与工作特点进行的职位分类，导致公务员职业发展渠道过于单一，基层公务员晋升、晋级的空间很小，而且往往不是根据工作的需要设置，仅仅用作解决待遇的手段，不利于专业人才的成长和队伍稳定。
在《公务员法》第三章中，特别规定了公务员职位分类制度，按照其性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。设置专业技术职位，为专业技术性人员提供了职业发展的空间，有利于专业技术性人员评聘技术职务，有利于增强技术工作的权威性，也有利于促进与国际的接轨，提高公务员队伍的专业化水平;将行政执法类职位区分开来，有利于更好地激励和约束一线执法队伍，更好地适应社会管理与市场监管职能的需要，更好地与决策、执行、监督相协调的政府机构改革原则相衔接。
3）废除了领导职务终身制，健全了职务升降的正常机制
现在，在公务员的录用制度上，考任制作为一种最普遍的形式已经得到了大家的一致认同，基层公务员“凡进必考”的理念在全国都得到了确立。与《暂行条例》相比，《公务员法》在制度上体现了分类考试的发展方向，根据职位要求设置不同的考试内容，另外还有条件地下放了录用管理权限，根据其第二十二条规定，“地方各级机关公务员的录用组织权仍在省级公务员主管部门，但必要时省级公务员主管部门可授权设区的市级公务员主管部门组织考试录用工作‘”。这样一来，既便于操作，又能严格把关;既保证了考试录用的统一性，又照顾了各地的实际需要。近年来，在公务员的晋升工作中，进一步破除了神秘化，晋升过程中的民主程度和公开程度大大提高了。在选拔任用程序上，民主推荐、民主测评、民主评议成为了必经程序，群众在其中的参与权和选择权在程序上得到了一定的保障;在公务员考核方法上，普遍推行了任前公示制，群众的知情权和监督权在考核制度中得到了认可。
同时，在晋升工作中还废除了领导职务终身制。长期以来，在领导岗位上，存在着实际上的职务终身制，在这个方面，邓小平率先在全党全国起到了一个模范作用，他于1989年毅然从中央领导岗位上退了下来。此后，行政领导职务逐渐突破了终身制。
对此，《公务员法》明确规定“领导成员职务实行任期制”，把领导职务变为工作职务，打破了原来党政机关领导只能上不能下的管理格局，这对长期以来形成的领导职务终身制在法律形态上予以了否认，形成了正常的新老交替机制。这样做，一方面破除了领导公务员的惰性，增强了在职领导的竞争意识、忧患意识和自律意识，也为年轻公务员脱颖而出创造了条件;另一方面，有利于打破在一个位置上长期共事而形成的各种关系网、小团体和地方主义，有效防止、克服了领导公务员在任用晋升过程中的消极腐败现象。
4）确立了选贤任能的观念，健全了激励保障机制
如今，在公务员的晋升工作中，“公开选拔”与“竞争上岗”己经被法定为职务晋升的方式之一，这突破了传统委任制的任用模式。《公务员法》规定:“机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。”“厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其它相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。”‘把“公开选拔、竞争上岗”等确认作为晋升方式这一创举有着非常重大的现实意义，具体来讲:一是实现了坚持党管干部原则与走群众路线的有机统一，保证了群众的知情权、参与权、选择权、监督权;二是实现了坚持德才兼备用人标准与科学全面客观评价方法的有机统一，有效地避免了个人主观因素的影响，公正公平地选拔人才。有利于防止少数人在少数人中选人的现象，有助于“不拘一格降人才”生动局面的形成。三是实现了坚持任人唯贤的原则与社会化选拔机制的有机统一，拓宽了选人视野，广开了进贤之路。
2、我国公务员晋升制度存在的主要问题
公务员晋升制度,是关于公务员职务和等级晋升的原则、标准、条件、方式和程序等方面的规范的总称,它是国家公务员管理系统的重要组成部分,是选拔优秀人才从事更加重要工作的机制。公务员的晋升是根据职位要求和公务员自身素质提升其官阶和相应待遇的机制。从内容看,公务员的晋升包括级别晋升和职位晋升。级别晋升主要取决于公务员的年资和年度考核,随着公务员工作年限的增加,公务员的级别逐级提升;职务晋升是公务员关注的焦点,随着职位晋升,公务员所处的社会地位上升,职权和行政责任增多,相应的级别也得到提升。
我国公务员的晋升制度,是随着公务员制度的确立而发展起来的。2006年开始实施的《公务员法》对公务员晋升的原则、条件、方式、程序等进行了明确的规定,初步形成了以公开平等、竞争择优为原则、注重工作实绩的逐级晋升的公务员晋升制度。确立了“凡进必考”和“凡晋必考”的公务员选拔、录用和晋升机制,在很大程度上增进了公务员在“进入”、“管理”和“输出”公务员系统的客观性和公平性,能够吸引社会优秀人才加入到公务员队伍中来。但是,关于公务员的激励和晋升,虽然新法中有明确规定,但还有诸多不足之处:过度注重资历和经验的晋升制度,不利于充分发挥政府工作人员,尤其是工作年历较浅但掌握专业知识并有干劲的年轻公务员的工作积极性,不能充分利用公共部门人力资源,影响公共部门人力资源管理的流动性和活力。
与公务员晋升相配套的是对公务员进行分类。我国公务员的管理实行品位分类和职位分类相结合的制度。《公务员法》第14条规定:“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”。为消除现有的公务员分类制度的弊端,构建科学、有效的公务员分类制度提供了法律依据以及法理基础。但是,我国长期以来实行的是与严格的封建等级制度相适应的品位分类制,从秦汉的“若干石”禄秩等级,到魏晋九品中正制、唐宋的散阶制,及至清朝形成“九品十八级”,以“人”为中心的品位分类思想在我国根深蒂固,这影响了我国现代政府职位的划分,即实质上还是二者相结合的分类方法,形成了有中国特色的公务员分类制度:一方面,对各公共部门的职位进行较为科学的划分,形成了繁杂的人事管理结构;另一方面,注重公务员的知识、经验、年资,不能够不拘一格地吸引人才。因此,我国政府机关等级划分严格、工作人员官本位思想严重,更高职位的有限性和工作人员晋升欲望的无限性形成了一对难以解决的矛盾。
1）我国公务员晋升管理中引入的竞争机制，因各地政治、文化、观念等因素不同，其发展呈现不平衡现象。
这种不平衡主要体现在两个方面:地区之间不平衡;职位之间不平衡。地区之间不平衡主要源于我国地方经济发展的不平衡，经济基础决定上层建筑，竞争机制作用的发挥需要有相应的物质条件基础和制度文化保证。我国经济发展大体东部先进西部落后，沿海发展较快而内地发展较慢，因此各地竞争机制发展也在我国呈现了如此的格局。上文中上海宝山区和浙江嘉兴就是既属于东部又处在沿海的竞争机制发展较快的地方，而广西、内蒙、宁夏、、新疆等少数民族地区近年来虽然也积极开展了公开选拔工作，但是相比于经济发达地区，还是远远落后的。
2）考察机制不够科学，人际关系色彩浓重
考察是做好公务员晋升工作的第一个关键环节，知人才能做到善任。在我国公务员晋升制度中，对考察的内容、程序、范围、方式都作了相关的规定，但从实践中看，考察工作机制还不够科学。一是考察的标准不够系统、明确、具体，难以准确把握。所形成的的考察材料在一些方面往往是千人一面，个性特点不突出。二是考察的范围还不够宽。考察工作一般仅限于工作范围内，所考察的基本是公务员在工作方面的表现以及在工作中的群众认可度，对公务员在工作范围以外的表现情况、交友情况则了解不多，由此得出的考察结论也不够全面，在实践中容易出现漏洞。例如:“福建省有10个县级干部在2002年一年中因涉嫌经济犯罪被捕，令人吃惊的在于，他们作案时间大部分是在“三讲”期间以及“三讲”以后，边纠边犯，边腐边升”。
（三）中外公务员晋升方式不同
1、中外公务员晋升制度的晋升依据不同
由于政治体制的不同，西方国家的主要官员都是由直接选举的方式产生,副职官员由主管行政的官员直接任免,由此带来的一个弊端就是在决策过程中的专制。我国强调领导班子集体讨论干部的任免,强调民主集中制,这样在制度上体现了民主性和科学性。在职务升降方面,中外都强调任人唯贤、注重实绩、民主公开、平等竞争,但也有不同点:一是我国坚持党管干部,党委负责公务员职务的升降、任免;二是我国没有把降职作为一种惩罚的种类,而西方则把降职作为一种重要的惩罚。这一点值得引起我们的思考,我们应该完善晋升制度和考核制度,将二者有机地结合起来。
2、中外公务员晋升人选不一样
在英国选拔、任用高级职位官员一般由财政部主管人事的次长首首先征求各主管部门常务次长的意见，然后向首相推荐。美国公务员的进程程序是：首先规定最低资格条件，公开报名，然后由评定委员会根据每个人的工作表现，工作能力和资历确定候选人范围，通过对候选人集中评定，确定晋升人选。这种完全公开的晋升制度在某种意义上说是等于公开征求群众意见，但与我国晋升制度中的群众路线工作方法不可同日而语。
3、中外公务员晋升制程序不一
在西方国家文官制度中，公务员晋升程序一般只重视公正原则，而不强调民主原则。日本、法国等国的公务员晋升制度一般采取考试晋升制和年资晋升制，晋升职衔或等次主要通过考试进。即便在实行功绩晋升的英美等国，晋升成粗一般不包括征求群众的意见。
由于政治体制的不同,西方国家的主要官员都是由直接选举的方式产生,副职官员由主管行政的官员直接任免,由此带来的一个弊端就是在决策过程中的专制。我国强调领导班子集体讨论干部的任免,强调民主集中制,这样在制度上体现了民主性和科学性。在职务升降方面,中外都强调任人唯贤、注重实绩、民主公开、平等竞争,但也有不同点:一是我国坚持党管干部,党委负责公务员职务的升降、任免;二是我国没有把降职作为一种惩罚的种类,而西方则把降职作为一种重要的惩罚。这一点值得引起我们的思考,我们应该完善晋升制度和考核制度,将二者有机地结合起来。
三、完善我国公务员晋升制度的对策
我国公务员晋升程序中存在着科学性不高、民主性缺乏，公务员的主动性难以得到发挥，人民群众的监督作用得不到保证等问题，为了使公务员晋升制度的激励作用真正得到发挥，积极推进公务员领导队伍的素质建设，充分发挥人民群众的监督作用，我们应当逐步推进我国公务员晋升程序的改革。
（一）学习借鉴国外公务员晋升制度的优点
1、确保公务员晋升制度的开放性
目前的结果公示基本都是在拟晋升人员基本已经决定后进行的，主要目的是在任用前再最后一次征求群众意见。这种公示常常容易造成一种错觉，群众常常认为晋升已成定局，反对也没有什么用了。因此，要改变这种结果公示制度，从晋升提名开始直到最后任用，实行全过程的公示，全程接受群众的监督，以便随时做出反映。要让群众清楚该公务员是如何被提名的，具有那些优点，取得了哪些成绩，是哪些人负责考核的，考核了哪些方面，考核的结果如何等等。另外，这种公示必须注明群众意见的反映途径，并且这些途径要尽可能的便捷，要尽可能为反映意见的群众保密，以防出现因为害怕打击报复而不敢提出反对意见的情况
2、将竞争机制引入公务员晋升制度
我国公务员晋升管理竞争机制的核心在于发挥竞争机制选贤任能的功能，服务于我国公务员人力资源开发与管理工作。我国公务员晋升管理引入竞争机制的时间有限，只有短短十几年的社会实践经验。各地公务员晋升管理竞争机制运行情况也呈现很大差异:部分省、市、县、机关、单位积极探索，取得了很好的成绩;但部分省、市、县、机关、单位没有进展。目前我国国内公务员管理晋升主要的竞争方法有:考核晋升、考试晋升(主要有公开选拔和竞争上岗两种形式)。
3、确保公务员晋升制度的公正性
对公务员的晋升程序来讲，最重要的莫过于公务员的晋升考察了，因为考察的结果往往直接决定了晋升能否顺利实现，考察过程是否客观公正，往往决定了晋升过程是否公平公正。如前所述，我国公务员晋升考察包括预审和晋升考核两部分。预审主要是资格审查，一般是比较客观的；问题常常在于晋升考核中的群众参与度不够，考核过程与结果的公开程度不够。因此，在考核过程中必须引入群众考核。要改变以往那种以用人单位和人事部门为考核主题，顺便听取群众意见的做法，让人民群众进入到考核主体中来。前文曾对推荐委员会有所论述，这里也可以采用委员会考核的方法，由用人单位、人事部门、群众临时选举产生的代表三方面组成考核委员会，对拟晋升的公务员进行全面考核。
1）要使考察真正起到作用，就应当在考察过程中实行淘汰制。法国公务员晋升中就运用了这一方式，行政部门在决定提职名额是一般提出比提职名额多一倍的名单，然后通过考察淘汰掉一部分。我国目前的情况通常是，领导决定拟晋升的人选后，就重点考察该公务员是否合格，只要基本没有重大错误，晋升就成了定局。也就是说，这种考察仅限于对公务员是否有过错的考察，难以真正起到选拔人才的作用，在多年的公务员晋升中，这种考察最终成了一种形式，没有发挥应有的作用。因此，在晋升考察中应当实行淘汰制，要使进入考察范围的公务员人数多余最终能够晋升的人数，在对比中发现被考核对象的不足，淘汰能力不足的或者性格不适合的公务员，最终使这种考察真正起到“择优”的作用。
2）要体现晋升中的平等竞争，发挥公务员的积极主动性，可以尝试在考察过程中引入被考察人的演讲、辩论程序。在考察过程中，应当允许公务员的公开演讲，允许他们陈述自己任职期间的功绩，并根据晋升后的职位提出工作计划；对于考核结果不相上下的情况，还可以开展拟晋升人员之间的辩论，当然，这种辩论通常应当是就自己的优势或某一社会问题等提出自己的看法，应当避免相互攻击的现象发生，以保证公务员队伍的团结。
4，贯彻公务员晋升制度的能力本位导向
工作能力是晋升制度中竞争机制择优劣汰的依据，可以从一个人日常的工作表现来评定一个人的能力大小。作为致力于为全体国民服务的政府,提供高质量、高效率的公共服务是它义不容辞的职责。因此,通过竞争机制的筛选功能逐级遴选出最能提高政府行政效率的能干的优秀公职人员是晋升制度存在的缘由。
5.运用针对职位特征的考试测评技术
考试与业绩考核是目前衡量一个行政人员工作能力强弱的相对科学、相对公平又相对成本较低的竞争择优手段。西方各国政府在晋升制度中基本都将考试成绩作为晋升的必经环节和重要依据。业绩考核固然是一个人工作能力大小的现实体现,但由于政府行政工作业绩衡量的难度相对较大,所以各国在自身公务员晋升制度的设计中是根据其业绩考核制度的科学与完善程度来确定它在决定一个人晋升依据时的重要程度。
目前，很多国家公务员晋升时都采用了组建委员会的做法，如英国的公务员升迁就是由升迁委员会加以处理的，升迁委员会是一种临时性的组织，其成员因处理晋升职位的不同而有所不同；美国的公务员升迁虽然主要由各部门长官负责，但文官委员会派人进行监督和指导；法国也有专门的晋升委员会等等。因此，在职位空缺公布之后，进行拟晋升人员提名之前，就可以开始组建临时性晋升委员会，负责推荐人选、进行考察等。需要注意的是，为了防止因此而带来的机构膨胀和行政成本的增加，这种晋升委员会或者考察委员会应当是临时组建的，任务完成后即告解散。
（二）改进我国公务员晋升制度的建议
1、渐次确立公务员晋升制度的“能力本位”
我国公务员系统的运作以官僚制模型为基础，强调命令服从，忽视竞争，这在一定程度上不利于竞争机制作用的发挥，不利于公务员培养竞争意识不强。在实际政治生活中，一部分年轻干部不敢报名竞争上岗，唯恐竞争失败遭受同事嘲笑;还有的公务员正如彼得原理所论述的是以“推”或“拉”的方式担任更高职务的。观念革新对于转轨时期公务员竞争机制效用发挥有重大作用。只有实现了新的竞争观念在公务员系统中的主导地位，才能以观念为指导，使公务员变被动竞争为主动竞争，从而积极地面对竞争。要认识到只有竞争才能出人才，在激烈的竞争中涌现出来的人才才是有潜能的人才，在激烈的竞争中能够立于不败之地的人才才是可造之材。组织部门要深化竞争观念，树立风险意识，敢于打破各种限制，在优化竞争机制中不拘一格选人才。优胜劣汰、不进则退是竞争中铁的规律，要培养公务员的竞争成才意识，鼓励他们迎接各种形式的挑战，积极主动地参与竞争，在竞争中充分发挥个人的主观能动性，认识到得靠素质、靠本事去竞争，每时每刻都要有危机感。过去在封闭化、神秘化状况下选出来的领导干部，群众对他们没有信任感。只有通过大张旗鼓地采取公开平等、竞争择优的形式，让真正有才能、有本领的公务员登上领导工作舞台，才能得到群众公认，社会信任基础才会牢固。
2、切实建立一套完善的职位分类体系
科学的职位分析包含与职位相关的各个方面，包括职位的名称、数量、工作环境、工作任务、能力要求、性格要求、知识要求等等。在公务员晋升之前的空缺职位公布时，要改变现有的简单公布方式，采用全面、详细、科学的职位分析，不仅要提出职位的工作能力、资格要求，还应当对担任该职位所需的性格特征、身体条件、文化背景等做出具体的要求。这样，有利于公务员对照自身的性格气质等条件，分析自己是否真的适合该职位，避免单纯的为了晋升而晋升的现象，尽量使公务员升任的职位是兴趣、能力范围之内的。
3、尽快研究开发出适应行政职位的考试测评技术
每一行政岗位都有特定的人才能力、技术、文化、素质乃至性格特征要求,而这些素质、文化、技能、要求肯定会通过一套相应的考试测评技术被近似准确地考量出来。国外经过很多年的探索,不少国家都开发出针对行政职位的测评技术,并在实践中广泛应用。我国可以借鉴国外的针对行政人员的测试水平，完善我国的行政职位考试测试技术。
4、努力构筑一套以结果和目标为导向的绩效考核体系
考核主体容易受到心理因素的影响，产生各种考核误差，造成考核失真。因此，要甄选合适的考核者，尽量选择具有独立、公正立场，熟悉考核对象，了解考核程序和技术的人员担任考核工作。但在公务员考核中考核人员的心理因素影响是不可避免的，误差产生的原因根深蒂固，但可以通过对考核者进行正规的考核培训来尽量减少。首先，通过培训，转变考核者的不良观念，树立公正、客观的考核观念。考核制度只是为公务员考核提供了客观的基础，要使考核工作真正达到预期效果，必须转变考核者的观念，坚决抵制关系风、人情风，严格按照客观标准进行考核。其次，通过培训，使考核者明确工作职责，提高对工作目标、标准及其重要性的认识，帮助其克服个人偏见和心理因素的干扰。最后，通过培训，提高考核者的素质和能力，学会使用现代化考核技术和方法，减少误差，并根据实际需要开发适宜的考核工具。
关键词：职务晋升；职位晋升；程序公正性；交往公正性
一、职务晋升是企业一种重要的激励措施企业职务晋升制度有两大功能，一是选拔优秀人才，二是激励现有员工的工作积极性。[1]企业从内部提拔优秀的员工到更高、更重要的岗位上，对员工或对企业发展都有重要意义。
对个人来讲，职务晋升是员工个人职业生涯发展的重要途径。员工获得了晋升的机会，会认为这是企业对其工作能力与工作业绩的肯定与赏识，是自身价值的提升，是个人职业生涯成功的标志。职务晋升将带来员工经济地位与社会地位的提高、进一步晋升的机会以及更多的外部选择机会等。
对企业来讲，内部职务晋升有以下重要意义：首先，相对于其它激励措施（如货币激励），晋升可以鼓励组织成员的长期行为。晋升前企业需要对被晋升者进行长期的业绩评价，所提供的激励是一种长期的激励，进而鼓励组织成员的行为要符合企业的长远利益；而企业往往根据员工的短期业绩进行货币奖励。这种激励就主要是短期的激励，有可能驱使组织成员更注重自己的短期利益而忽视企业的长期利益。第二，企业从内部晋升优秀员工，能使与企业同甘共苦、一起成长的员工受惠于企业发展的成果。相对于外部招聘，企业从内部提拔合适的人选更能加强企业的凝聚力。第三，内部晋升的员工已经认同企业的价值观，熟知企业的运作，比外部招聘的员工有更强的适应性与融合性。第四，内部晋升不但让被晋升者得到更多的机会和在更大的范围施展其才华，也给未晋升者或新来者提供了职业发展的期望，使员工将个人职业发展与企业的长期发展结合起来，从而增强员工对企业的归属感与忠诚感。
但是，企业把晋升作为一种激励措施，也会存在一些问题。首先，职务晋升的等级是有限的。企业只能晋升少数员工，而不能象货币激励那样，同时奖励大多数人。第二，在员工的整个职业生涯中，即使最优秀的人才，其晋升的次数也不可能很多。而企业对员工则可经常进行货币奖励。第三，由于晋升机会不多，同事之间会因为争取晋升而产生竞争，从而可能影响团队合作精神。第四，晋升具有激励与选拔管理人员两种功能，这两种功能会存在冲突。奖励功能是对员工过去的优秀业绩进行奖励。选择管理人员是将合适的人放在合适的岗位上。在现有岗位上业绩优秀的员工不一定适合、也不一定有兴趣做管理工作。典型的例子是优秀的科学家和工程师不一定能当出色的经理。在现有岗位上有能力和业绩突出的人，不一定能胜任更高层的职务。但在晋升的激励下，被晋升者可能会不断要求晋升，直到最后到达力不从心的职位为止。而他（她）将会在这个力不从心的职位上完成其整个职业生涯。[2]
对于未能晋升的员工来讲，晋升的愿望得不到实现，为了晋升所付出的努力得不到收获所带来的负面影响可能是巨大的。特别是当员工认为与自己条件相当的人得到了晋升，甚至不如自己的人也升迁了，而自己仍在原地踏步时，他们就会认为企业违反了公正、公平的原则，从而产生愤怒的情绪，并重新评价与调整个人与组织的关系，包括降低对企业的心理承诺、增加离职的意向、寻找跳槽机会或者马上跳槽等。[3]
因此，如何正确运用晋升这一重要的激励措施，又尽可能减少只有少数人能晋升所带来的消极影响，在无法提供更多的晋升机会的情况下，使大多数很不错的员工继续努力工作，保持敬业精神，是企业管理中不容忽视的重要问题。坚持晋升公正性原则是发挥晋升激励作用，并消除晋升可能产生的消极作用的重要措施。
二、组织公正性理论的发展
公正，作为一种社会价值标准，一直是人们努力追求的一种理想。根据现代汉语词典的解释，公平指处理事情合情合理，不偏袒哪一方。公正指公平正直，没有偏私。在组织公正性(OrganizationalJustice)的研究文献中，公正(Justice)与公平(Fairness)是可以互换的同义词。本文对公正与公平也不做区分。
最早研究公正性问题的是社会心理学家。20世纪60年代中期，企业管理学术界开始研究企业组织内部的公正性问题。组织公正性包括结果公正性或分配公正性（DistributiveJustice）、程序公正性(ProceduralJustice)与交往公正性(InteractiveJustice)三种类型。结果公正性指员工对企业决策结果的公正程度的评价；程序公正性是员工对产生决策结果的过程的公正程度的判断；交往公正性则涉及人际交往的方式的公正程度。
早期的公正性研究主要集中于结果公正性。结果公正性与利益或代价的分配有关。人力资源管理中，员工最关心的决策结果包括业绩评估、工资与奖励分配、职务（职称）晋升、进修培训机会等。员工往往会将自己所得利益与所付代价（如工作负荷、承担的责任、承受的压力与工作的时间等）与他人进行比较，以评估自己是否得到了公正的对待。[4]
20世纪70年代中期开始，学术界开始重视对程序公正性的研究。研究人员发现，人们不但关心决策结果是否公正，而且非常关心决策过程的公正性。不少研究结果表明，如果员工认为企业的决策程序是公正的，即使决策结果对自己不利，员工往往也会接受这些结果。程序公正性的基本原则包括
（1）管理人员根据准确客观的信息做出管理决策；
（2）管理人员不带个人偏见，对所有员工一视同仁；
（3）员工有权对涉及自身的管理决策发表意见与建议；
（4）管理人员应善意听取员工对决策结果提出的不同意见，做到有错必纠；
（5）企业各项决策应符合公认的社会道德规范。程序公正性理论认为，人们重视程序公正性，是因为：（1）人们相信公正的决策程序会带来公正的决策结果；[4]（2）公正的决策程序体现员工作为团队中成员的价值；[5]（3）公正的决策程序体现企业管理人员对员工的情感与智力的尊重与赏识。[6]
1986年，贝斯（Bies）和莫格（Moag）提出了交往公正性的概念。人力资源管理中的交往公正性指员工在与上级的人际交往中所感受的公正待遇的程度。交往公正性究竟是公正性的一个独立成分，还是包含在程序公正性中的一个子成分，学术界至今存在争议。贝斯（Bies）等人认为，程序公正性从制度上保证了管理人员与员工之间的双向沟通，交往公正性则侧重于这种沟通的恰当方式。管理人员真诚、礼貌、平等地与员工交往，能够提高员工感觉中的交往公正性。交往公正性能体现管理人员对下属的尊重，有助于赢得员工对管理人员的信任。[7]
学术界对组织公正性的组成成分一直有不同观点。早期的研究者认为公正性包括结果公正性和程序公正性，贝斯（Bies）和莫格（Moag）在1986年提出交往公正性的概念之后，仍有许多学者认为交往公正性是程序公正性的子因素。Cropanzano在2001年的研究中认为：“三类公正性其实是同一类公正性”。笔者在2002年的实证研究中，通过对组织公正性的三个组成成分进行确证性因子分析和二阶因子分析，结果都表明，结果公正性、程序公正性和交往公正性同属组织公正性的三个二阶因子。这说明，组织公正性划分为程序公正性、结果公正性和交往公正性是合理的。
同时，三类公正性既有区别，又显著相关，互相影响。但学术界对于三类公正性相互影响的方向则仍没有达成共识，一些理论分析也没有进行实证检验。从客观的角度看，公正的决策程序更有可能带来公正的决策结果。而从主观的角度看，人们感觉的结果公正性也会影响人们感觉的程序公正性。程序公正性的公平启发理论(FairnessHeuristicTheory)认为，人们获取信息的先后次序对人们感觉的公正性的形成至关重要。人们对信息的处理有一个先入为主的特点。如果人们先得到决策程序的信息，后得到决策结果的信息，则人们感觉的程序公正性对总体公正性的影响将大于结果公正性，反之亦然。[8]因此，如果人们认为决策结果是公正的，则他们更有可能认为决策程序是公正的。如果人们认为决策结果不公正，他们就会认真审视决策过程的公正程度，并更倾向于认为决策程序不公正。交往公平性涉及决策程序与决策结果的全过程。决策过程中，管理人员与员工（或上下级之间）是否能有效地进行双向沟通（程序公正性），取决于管理人员是否尊重员工，对待员工的态度是否诚实、平等（交往公正性）。即使在决策结果出来之后，或者决策结果已难以更改，如果管理人员能耐心地听取不同的意见并进行合理的解释，也能提高员工感觉的结果公平性。因此，三类公正性的相互影响应该是双向的。
国内外的研究结果表明，组织公正性会影响员工的工作态度与行为。结果公正性、程序公正性与交往公正性是预测员工工作满意感、归属感与组织公民行为的重要因素。科洛夫斯基等人认为，组织公正性会增强员工对管理人员的信任感，进而增加员工的组织公民行为。[9]从以上分析中，我们可以总结出如图1所示的三类公正性的关系。
三、职务晋升决策中的公正性原则
1.员工对晋升结果公正性的判断
在职务晋升决策中，结果公正性指员工对晋升决策结果的公正感。结果公正感来自于员工认为合适的晋升人选是否最后得到了晋升。员工通过对包括自己在内的各位候选人的能力与贡献进行比较形成心目中的合适人选。如果最终晋升的人选与员工心目中的人选一致，员工会认为晋升结果是公正的，如果不一致，就会产生不公正的感觉。人们的公正感是通过对比形成的，而人们在进行对比时，往往有偏袒自我的倾向，即人们很容易高估了自己的投入（业绩、贡献、能力）而低估了他人的投入。公平感的不对称性还表现在，如果结果对自己不利，人们就很容易产生不公平感。相反，如果出现了对自己有利而不公平的结果，人们可能会有一些负疚感，但不会努力消除这种不公平，而会寻找种种理由让这种情况在自己心中合理化，甚至会采用某种办法维持这种情况。[8]因此，一方面晋升成功的机会少，晋升的结果通常只有一个成功者；另一方面因为人们公平感的倾向性，当晋升结果公布时，多数未能晋升的人可能会产生不公平感和失落感。
2.晋升决策程序公正性的五个原则
程序公正性指人们感觉的决策过程的公正程度。在内部晋升决策中，程序公正性应包括以下五个原则。
（1）公开性原则：在内部选拔前，管理人员应向员工公开选拔的标准与程序，如对业绩、技术、资历、能力等方面的要求等。
（2）客观性原则：指决策者应准确客观地评估候选人的真实业绩与能力。
（3）一致性原则：选拔程序与规则对所有符合资格的员工一视同仁，没有偏袒与偏私，并保持规则的连续性。
（4）双向沟通原则：包括员工的发言权以及管理人员的解释。在选拔过程中员工应有权参与推选候选人，并有发表意见和建议的权力。管理人员应倾听员工的意见与建议并向员工解释晋升的标准、程序与结果。
（5）结果可辩驳性原则：员工有机会向管理人员提出自己对晋升结果与决策程序的疑问或异议。[9]
如果决策有误，应该加以纠正。
程序公正性保证了晋升程序的公正、公平与公开。程序公正性理论指出，公正的决策程序能使员工相信企业有健全的制度，相信领导的权力是正当合法的。这种健全的制度能降低员工感觉的职务晋升的不确定性，从而对企业产生信任感与归属感
3.交往公正性的内涵
交往公正性指员工在与上级的交往过程中受到公平对待的程度。程序公正性从制度上保证上下级之间的双向沟通，交往公正性则侧重于这种沟通的恰当的形式。例如，决策者是认真耐心地听取员工的意见，还是搞形式主义，走过场；决策者是郑重地向员工解释选拔标准、决策过程与决策结果，还是在别的场合中不得已地顺便做一些解释。交往公平很重要，它关系到员工是否有真正的发言权以及员工是否愿意发表真实的意见。管理人员在与员工的交往中是否诚恳、礼貌、平等都会影响员工发表意见的意愿与勇气。上级在交往过程中诚实平等地对待下属，表明了对下属的尊重，能赢得员工对管理人员的信任。
四、坚持职务晋升公正原则的作用
1.晋升结果公正性能促进企业的发展并提高员工的职业满意感晋升结果公正性简单来说就是把合适的人放在合适的岗位上。所谓合适的人就是被晋升者的管理能力、品德、贡献、个性等各方面都符合晋升职位的要求。企业把优秀的人才提拔到高一级的岗位，对于被晋升者是一种巨大的激励，对其他员工也有长期的激励作用，能帮助员工形成正确的职业发展期望，正确引导员工今后的行为。组织公正理论指出，结果公正性与员工对个人回报的满意度有关。个人的职业生涯往往只由几次晋升构成。公正的晋升结果能提高员工对自己职业生涯的满意度，晋升结果不公平则会增加员工的离职意向。
2.程序公正是保证结果公正的重要途径晋升程序公正性是保证选拔人才质量的关键。程序公正性要求选拔程序公开、客观、接受监督，如果决策程序中任何一个环节出现问题，都有可能被发现，以有效防止非程序的、不合法的因素（如拉关系、拉选票、送礼行贿、造谣诬告等不正之风）干扰职务晋升过程，从而保证优秀的、有能力的人才被提拔到适当的岗位上。坚持职务晋升的程序公正性并不是要达到统一一致的决定，也不是要通过折衷调和每一个人的观点、需求和利益以赢得人们的支持。要实现程序公正，并不意味着管理人员要放弃他们在制订决策、规则、程序等方面的权力。程序公正的目的在于追求最好的思路，而不介意这一思路是由很多人提出的，还是某个人提出的。因此，程序公正是保证结果公正性的重要途径。
3.程序公正性能使员工明确自己的发展目标程序公正性能使员工找到自己可遵循的晋升规律。公正的选拔程序可使每一个渴望晋升的员工理解企业对自己的期望，明白他想要晋升的岗位的选聘标准，为自己设立一个明确的目标。目标作为一种诱因，当它对人具有较大的实际意义和实现的可能时，就会诱发出强烈的行动动机，使人表现出较高的积极性。员工从取得现在的岗位开始，就着眼于下一个职位的目标设计，并在日常工作中一步一步地朝着这一目标努力。这是企业对员工的一种长期激励，同时使员工自觉地将个人奋斗的目标与企业发展目标统一起来。
4.程序公正性能消除或部分消除得不到晋升的员工的负面情绪程序公正性理论指出，人们不仅十分重视决策结果，而且同样重视决策过程。不能如愿晋升的员工会寻找失败的原因。他们会审查整个选拔程序的公正程度，如果认为程序是不公正的，就可能加重他们的挫折感与愤怒的情绪。对于未能晋升的员工来讲，只有当他认为晋升程序是公正的情况下，他才有可能相信结果是公正的。程序公正使员工在选拔过程中有机会发表意见与建议，有机会向管理人员展示与解释自己的业绩与才能，从而增加了员工对决策过程的控制感与参与感，即使最后决策结果对自己不利，也使员工对决策结果有较高的认同，从而减少可能产生的消极情绪。因此，如果决策体系是公正性的，无论人们在决策中获益或受损，都更可能接受决策结果并在今后工作中配合决策的实施。
5.交往公正性表明企业对员工的尊重与赏识晋升决策制度由企业来制定，并通过管理人员来落实与执行。程序公正性体现一个企业制度上的公正程度；交往公平性则体现企业内人际交往的公平程度。组织公正理论指出，员工感觉的程序公正性影响员工对企业的态度与行为。员工感觉的交往公平性会影响员工对管理人员的态度与行为，包括对管理人员的信任感、合作精神与助人为乐的行为等。[10]晋升决策的结果往往使原来同级的同事关系变成了上下级关系。这种变化很容易破坏团队合作精神与原来的和睦气氛。管理人员不但应向员工解释决策过程与结果，倾听员工的意见，而且要在解释与倾听的过程中做到诚实、礼貌、平等、敏感，以体现管理人员对员工情感的尊重以及对员工智力的赏识。管理人员要让员工相信，尽管他们没能获得晋升，但他们仍然是企业里有价值的、受尊重的成员。管理人员公平地对待员工，能使员工对上下级关系有较高的评价并乐意维持这种关系，同时在心目中建立起对管理人员的对等承诺。员工对管理人员的信任与承诺会延伸到对企业的信任与承诺中，从而在决策的实施过程中表现出合作的态度与行为。反之，如果管理人员在与员工交往过程中不能做到诚实公正，就会引起员工对管理人员的不满。这种不满同样也会延伸到对企业的不满上。
五、职务晋升作为激励措施应当重视的其它问题
在晋升中，并不一定是业绩最好的人得到晋升就是公平。业绩优秀的员工应该得到奖励与表彰，但是否晋升到高一级的职位则更主要地取决于他们的工作能力与个性特点。这一点应在晋升标准与要求中明确说明，并在晋升人选决定之后加以解释。并且，企业对未能晋升的优秀员工应有足够的表彰与补偿，以体现不同类型的员工在企业中应有的地位与价值。因为较高的职位意味着较高的收入、更大的权力，如果业绩优秀又未能晋升的员工得不到应有的表彰与补偿，不但会极大地打击优秀员工的工作积极性，还会对其他员工产生不良的示范作用，导致员工士气低落。
企业应为不同类型的员工提供不同的晋升阶梯，[11]以体现分配公平性。如果一个人很有能力，在企业中的作用不容忽视，但却不合适晋升到管理岗位上，从而其价值与作用得不到应有的体现与报偿，他（她）就会感觉不公平。企业应针对管理人员、专业人员、技术服务人员、技术工人等不同的人群制定多阶梯晋升制度。避免所有有才能的人拥挤在一条晋升阶梯上。另外，管理工作可能不符合某些专业技术人员的职业目标，他们并不想获得更高的行政职位，拥有更高的管理权力，如果硬是将他们推上管理岗位，一方面他们会因为无兴趣而干不好管理工作；另一方面又脱离了专业技术工作，使他们经过多年积累的专业知识和经验不能发挥作用。对企业来说，这种作法是用一个出色的专家换来了一个蹩脚的经理。多阶梯制度提供多条平等的升迁阶梯，一条是管理岗位的道路，另外几条是专业发展的道路。这种制度使没有管理兴趣或管理能力的专业技术人员可以在专业技术阶梯上升迁，既保证了对他们的激励，又能使他们充分发挥自己的专业特长。
六、结论
晋升是企业人力资源管理的一项重要激励措施。晋升结果公正性能增加员工的职业满意度。保证企业内部选拔程序公正能最大限度地保证晋升结果的公正性，真正符合“把合适的人放在合适的岗位上”这一晋升目的。程序公正性还能消除或降低晋升愿望得不到满足的员工的不公平感与消极情绪，保持大多数员工的工作热情。晋升程序公正还能为未能晋升的员工指明今后的努力方向，建立恰当的职业发展期望，引导员工将个人的职业发展与企业目标结合起来，从而培育员工对企业的心理认同、敬业精神与忠诚感。管理人员在晋升决策过程中公平地对待员工，能体现管理人员对员工的尊重与赏识，改善上下级关系并倡导合作精神与互助行为。当然，坚持晋升决策的公正原则并不是正确发挥晋升激励作用的唯一措施。为每个员工设计其职业发展道路，为能力不同、特长不同、兴趣不同、个性不同的员工提供多元的发展空间，让各类员工都有自己施展才华的天地，也是企业留住并激励优秀人才的重要措施。
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[关键词] 企业；职务；员工；晋升
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 11. 046
[中图分类号] f272.92 [文献标识码] a [文章编号] 1673 - 0194（2014）11- 0075- 01
1 职位晋升与晋升激励
随着市场竞争的加剧，信息技术的发展，为了适应多变的市场环境，使组织反应更加灵活，许多组织开始对组织结构进行变革。也就是，改变传统的金字塔型组织结构，建立扁平化组织。扁平化组织结构导致的直接后果就是组织的管理层级减少，这使得本来受限于职位数量的晋升激励机制面临着更大的挑战。另外，员工整体知识水平提升，人才之间的竞争也越来越激烈，而且随着管理层的年轻化，员工更难看到晋升的希望。这种情况，造成了人们工作热情降低，流失率增加。这种职位供求紧张的局面是职位晋升面临的瓶颈。另外，企业内晋升制度混乱，绩效、能力与晋升缺乏联系等，也使得晋升的激励作用得不到有效发挥。因此，如何走出晋升激励的困境，如何完善晋升模式，并使得该模式发挥最大作用是企业面临的一个重大课题。
职位晋升是指“组织赋予人才一定的职责和权利，将人才的素质、能力与承当的工作进行合理安排和优化，并给予相应的政治、经济待遇及社会地位。”企业内的职位晋升是指企业内雇员的职位由低向高的变动过程。baker，jensen 和murphy 指出，晋升有两个重要目的，那就是资源配置和提供激励。资源配置显然是晋升的重要问题之一，通过职位晋升，不同的职工被分配到合适的岗位上，这不但可以提高工人的工作效率，而且有利于改善雇佣关系。除了职位分配，职位晋升的另一个重要作用就是激励工人努力工作，即晋升激励。这里的晋升激励既指晋升所体现出来的激励功能，也指的是一种激励机制，即晋升激励是管理者通过运用晋升制度，引入各种规范和奖惩规则来刺激员工的需要，进而激发员工的内在动机，诱发员工的工作行为，使员工在追求晋升的过程中实现组织目标的过程。
2 晋升激励现状与原因分析
下面我们就企业普遍存在的晋升激励现状及原因作如下分析：
论资排辈的现象比较普遍。年轻人尽管可能拥有较高的工作能力但只能“在基层锻炼”，晋升速度缓慢，破格提拔少，组织结构逐渐扁平化又使得提职的机会越来越少，一些胸怀大志却又晋升无望的年轻人会选择离开。另一种现象是不恰当地从核心技术人员当中提拔管理人员的做法，结果是扼杀了一个出色的专业人才而增添了一个能力一般的经理，虽然这种晋升情况不是特别普遍，但对 a公司的晋升激励产生了负面影响。对于管理人员，硬性指标少，软性指标多，有了成绩不会像项目负责人和技术人员那样明显，加之考评存在形式主义，因此管理人员从薪酬到晋升都存在压抑感，管理服务工作的懒散现象和低效率存在普遍性。
形成这种现象的原因有以下几点：
（1）企业文化因素。儒家思想宣扬“仁爱”，但这种思想在长期的发展过程中演变成了家族主义和泛家族主义，让人们不自觉地按照血缘、地缘和学缘等关系来决定与人相处的距离，对关系亲近的人给予更多的信任和关怀。这种思想不自觉地也被带入企业管理中，相比能力和素质，管理者更愿意提拔与自己关系亲近的下属，也就产生了任人唯亲的现象。
（2）管理理念因素。我国“官本位”的思想影响了几千年，因此升职对员工有极大的诱惑。不管自己有没有胜任的能力，大多数员工都陷入对职位提升盲目追求的洪流中。在员工盲目追求和企业盲目提拔的双重影响下，一部分员工被晋升到不合适的职位上。在组织中把员工提拔到不能胜任的职位上，既达不到预想的成果，也阻碍了其他员工向上的通道。而且，我国企业晋升的传统做法，是只升不降，因此在新的岗位上不能胜任的员工最终选择离开，流失了大量的人才。
（3）组织结构因素。进入21世纪，扁平化的组织结构模式日益普遍。组织结构扁平化顺应了经济和时展的需要，但也给企业员工晋升
体系带来了挑战。首先，管理层次的减少使得员工晋升的空间进一步减少；其次，晋升空间的减少直接导致很多员工发现自己的职业发展出现了停滞不前的现象，也就是所谓的“职业高原现象”。这给组织稳定和企业发展带来冲击，成为摆在企业面前的难题。
（4）员工知识水平因素。随着中国人才战略的实施，国民素质大大提升，知识型员工数量增加，成为企业新型生产力的代表。知识型员工更加注重自我价值的实现和成长的机会。而这种价值和机会最直接的体现就是获得职位的晋升，因此晋升的竞争更加激烈。企业亟需找出方法摆脱这种困境。
3 晋升激励策略
晋升是企业管理中一项非常重要的工作。通过晋升，员工的安全感、尊重感和自我实现感等都会得到增强，因此晋升对员工有很强的激励作用。但是，晋升激励能否彻底发挥作用还取决于晋升的决策是否恰当。因此，晋升决策至关重要。一般组织在进行晋升决策时要考虑3个问题：晋升路径、晋升依据和晋升程序。
（1）制定合理的晋升依据。在做出晋升谁的决策时，企业的依据到底是什么？无论是资历还是能力，还是两者的结合，如果想让晋升发挥激励作用，都必须让员工感到这一依据是公平合理的。为了保证晋升公平合理，在考察员工的能力时既要考察他的绩效，又要考察他的综合素质，要选择与职位相匹配的员工。
（2）开辟多重晋升路径。目前，在西方企业界广泛应用的是双重职业生涯路径，双重职业路径是两条平行的职业发展路径。管理人员沿着管理职业生涯路径提升，专业技术人才沿着技术职业生涯路径发展。管理人员提升意味着更多的责任和权利，专业技术人员提升意味着拥有更多的资源，具有更强的工作独立性。这两条路径虽然平行，但是技术人才拥有选择两条路径的权利，因此，专业技术人才的发展机会大大增加。
第二条晋升及调任原则
1．人员之晋升及调任，应以各部门编制职称及人数为基准，遇有缺额时始得办理；
2．各部门编制职称及人数。每年至少应检讨修订一次，并于每年月前（年度预算核定前）提报人事单位转呈总经理核定；
3．各部门之职称及人数编制以厂（处）为单位，若其总人数未达编制人数时，为人员练习培养需要，得以较低职称人员占用较高职称之编制缺额；
4．晋升各级主管以先晋升副主管再晋升正主管为原则，其任职副主管到少应满一年以上，并经考核适任，始得晋升为正主管，无副主管编制者亦同。
第三条本制度所指的晋升，是指公司对符合晋升条件的员工给予工资的晋级或职务的升迁。
第四条公司员工工作努力、业绩突出者，均可成为被晋升的对象。对员工的晋升应当严格要求，公平对待。
第五条凡具备下列条件之一者，给予晋升工资一级：
1．忠于公司，在公司效力5年以上且表现良好者；
2．积极做好本职工作，连续3年成绩突出受到公司表彰者；
3．业务有突出专长，个人年创利100万元以上者；
4．连续数次对公司发展提出重大建议为公司采纳，并产生重大经济效益者；
5．非本人责任而为公司挽回经济损失30万元以上者；
6．领导有方，所领导的单位连续2年创利200万元以上或成绩显著者；
7．领导亏损单位扭亏为盈，经营治理有方者；
8．有其他突出贡献，董事局或总经理认为该给予晋级嘉奖者。
对成绩非凡突出或贡献非凡重大者，可给予晋升工资二级，同时具备领导才能者，可给予提升行政职务一级。
第六条晋升程序如下：
1.员工推荐、本人自荐或单位提名；
2.监察委员会或监察部会同人事部审核；
1.金融机构人力资源管理存在的问题
1.1人力资源管理观念落后人力资源部门管理层在人力资源管理问题方面，仍然以人事劳资等日常工作为重点，而没有顺应时代的发展、员工的需求做相应的变化，人力资源管理观念落后。这就导致了人力资源管理部门没有意识到自身管理存在的不足，从而没有采取改进的措施，人事管理工作中缺乏“以人为本”理念，人力资源管理机制缺乏合理、科学性，因此员工容易出现负面的心理，对工作心生不满而消极怠工，甚至会跳槽导致金融机构人才的流失。这不仅会增加金融机构的人力成本、降低工作效率，也会造成人力资源的浪费。
1.2员工综合素质不高，缺乏有效培训从事金融工作的人员应该具备专业的知识，有良好的综合业务素质，这是行业的性质所要求的。但是我国目前很多金融机构存在员工综合素质不高，并且缺乏有效培训的问题。综合素质不高主要体现在部分员工属于非专业出身，年龄低，因此在工作中业务水平不熟练，给金融机构的稳定运行带来了较大的影响。另外在员工的培训方面没有形成有效的机制，一方面管理层组织培训的内容较单一，主要是业务技能的培训，缺乏深层次的培训；另一方面员工对工作的性质认识存在偏差，或者业务工作繁重，因此缺乏气我提升的动力。
1.3绩效考核与激励机制不科学绩效考核一方面起到督促员工工作态度的作用，另一方面主要是给员工提供努力工作的动力。激励机制其实和绩效考核机制是相似的，不同点是激励机制更侧重地是增加员工的工作动力和竞争意识。但是我国大部分绩效考核与激励机制都存在制度不科学的共同的问题。第一，岗位职责的分类混乱，造成员工对本身岗位职责的不明确；第二，绩效考核制度不合理，关键业绩指标不明，指标繁多也过高，没有考虑到大多数员工的感受的利益，因此会打击员工工作的积极性；第三，薪酬分层明显，收入差距过大。
1.4晋升用人机制不合理每个企业都有一定的岗位晋升制度，作用是充分开发人才，促进企业的发展。金融机构的用人机制和岗位晋升机制是为了吸纳人才、开发人才、充分利用人才而建立的，但是我国金融机构晋升机制存在不合理的问题，最明显的一点是晋升的渠道过于狭小，而且大部分仍以资历作为晋升的标准，因此导致很多有能力的员工觉得晋升无望而选择跳槽，或者在长时间的熬资历过程中逐渐失去工作的热情。另外一是可晋升的岗位数量少，并且多数只在管理干部层中选拔，普通员工晋升机会较小。
2.加强金融机构人力资源管理的策略分析
2.1提升人力资源管理观念人力资源管理部门尤其是管理层人员要改变落后的人力资源管理观念，充分意识到人力资源的合理配置对金融机构稳定运行的重要性，充分意识到人才的重要性。进而按照机构内部的实际情况及时改进有关的认识制度，进一步完善金融机构的人力资源管理体系，从人员的录用、考核、激励、培训、晋升等一系列的相关机制作科学合理的调整，充分发挥金融机构的人力资源管理作用，提高金融结构的市场竞争能力。
2.2建立全面的员工培训体系第一，将偶尔进行培训的培训状态改为定期培训，进行连续性的培训。第二，改变培训内容、培训方式单一的培训传统，在培训内容方面要在培训业务技能的同时加强员工工作态度、心理素质、抗压能力、职业规划等各方面的培训，提升员工的综合职业素养；在培训方式方面可以增加培训的形式，比如讲座式培训、视频会议培训、分组短期培训等，在确定培训方式时可以根据要培训的内容和客观条件灵活转变。第三，改变传统的统一培训为针对性地培训，比如每个员工的在职时间、业务技能熟练程度、抗压能力等各方面都是有不同程度的差别，工作多年的老职员和新职员差别更明显，如果在业务技能培训时将老职员和新职员放在一起统一培训显然是不合理的，因此在培训时应对职员工作基本情况有大概的了解，再确定需参与培训的职员名单。另外每个岗位需培训的重点也是有所差别的，因此制订培训计划时还要考虑岗位因素。通过建立全面的员工培训体系，不仅有利于提高员工的业务水平，还可以促进员工责任意识、抗压能力等各方面的提高，从而为金融各机构培养具有优良综合职业素养的人才。
2.3建立科学且接受度高的绩效考核与激励制度绩效考核制度包括很多方面，以往的绩效考核一般会有“德、勤、能、绩”等几个要素，分有季度、年度的考核，并且与薪酬挂钩。建立科学且接受度高的绩效考核与机制激励首先要明确考核的指标，比如“德、勤、能、绩”等几项是很难有明确的标准等，因此应该将其改成对员工的“工作态度、工作能力、业绩”等方面的考核，同时设定的标准应以大部分员工都能为宜，标准过低没有设置的意义，过高则会打击大多数人的工作热情。在激励机制方面最直接有效地就是建立合理的薪酬制度，遵循“多劳多得，能者多得”的原则，避免出现因不平衡而导致员工因收入差距过大而心里不平衡，进而消极怠工的现象。
2.4实施竞聘制度，增加员工晋升的机会针对金融机构岗位晋升制度不合理的问题，可以实施竞聘制度，增加员工晋升的机会。首先要改变以资历作为晋升条件的传统晋升方式，可以设为工作满一年的员工均可参与某一岗位的竞争，让有才、有能力的人上，而不是单纯让有经验的人上。实施竞聘制度时一定要按照严格的流程进行，选拔条件、参与竞聘人员的名单均公开、透明化，做到公平竞争。只有公平竞争才能提高员工们的良性竞争意识，不断挑战自我。竞聘制度不将资历作为主要的晋升标准，这就增加了很多员工晋升的机会，才能使员工有不断提升自己的动力，给金融各机构注入活力，促进其更好地发展、运行。
3.结语
关键词：建筑施工企业 职业生涯管理 职业生涯通道
职业生涯是一个动态的过程，指一个人一生在职业岗位上所度过的、与工作活动相关的连续经历，并不包含在职业上成功与失败或进步快与慢的含义。即不论职位高低，不论成功与否，每个工作着的人都有自己的职业生涯。一个人的职业生涯可以从主观和客观两个方面进行了解，表示一个人职业生涯的主观内在特征是价值观、态度、需要、动机、能力、性格等，表示一个人的职业生涯的客观外在特征是职业活动中的各种工作及行为。
职业生涯管理可以从个人和组织两个角度理解。从个人角度讲，职业生涯管理就是一个对自己所要从事的职业、要去的工作组织、在职业发展上要达到的高度等做出规划和设计，并为实现自己的职业目标而积累知识、开发技能的过程。从组织的角度讲，是组织在结合自身发展的基础上，为员工的职业生涯管理搭建一座桥梁，既保证组织目标的实现，又有利于员工的职业生涯发展顺畅。本文从着重从组织的角度出发，进行了建筑施工企业职业生涯管理计划设计。
一、本文提出的重要概念
1.超标准目标
超标准目标指在现有的管理和技术状态下，在现有的人员状况下，按照正常情况推进一项工作，无法完成，但通过改进管理方法或者提高技术水平可以实现的目标。
2.岗位贡献价值
岗位贡献价值是指在某一岗位工作的员工，受自身职业能力和态度、动机、兴趣等人格特征等多种因素的影响，在履行该岗位职责时，形成的结果的价值大小。不同的人对同一岗位的岗位贡献价值会有所不同，同一个人不同的职业阶段对同一岗位的岗位贡献价值会有所不同。
3.晋升系数和工资增长系数
晋升系数指员工未来获得职位晋升的可能性大小。工资增长系数指员工未来获得工资增长的可能性大小。一方面，当完成了超标准目标，通过对实现的目标进行评价，对评价的结果行进分析，从而得到一定的晋升系数和工资增长系数；另一方面，通过对员工岗位贡献价值进行评价，如果岗位价值增加，即可获得一定的晋升系数和工资增长系数。
二、建筑施工企业职业生涯通道设计
职业生涯通道是指组织为内部员工设计的自我认知、成长和晋升的管理方案。职业生涯通道设计指明了组织内员工可能的发展方向及发展机会，组织内每一个员工都可能沿着本组织的发展通道变换工作岗位。
1.职业生涯通道的构成原则
（1）符合职业工作的特点。职业生涯通道的职业变动路线，一般情况下应符合职业工作的特点，即向与前一职业工作相近的方向运动。
（2）减少职业瓶颈现象的出现。职业瓶颈是指由于职业通道的路线不畅通，最终太多的职业工作都向某一个或几个职业工作运动，造成绝大多数人员的职业生涯停滞，少数人的职业生涯得以发展。
（3）职业生涯通道可以出现回归。当员工在职业生涯通道的某一路线上出现明显不适应的情况时，可以从某一起点重新选择通道路线。
（4）多重路线与单一路线结合。职业生涯通道中，职业路线中间既有经过多次回归的，也有完全直线运行的，通过多种方式到达下一职业层次。
2.建筑施工企业岗位归类
（1）管理类岗位。企业的总经理、副总经理、总师、副总师；基层单位的项目经理、项目总工、副经理；党委（支部）书记、副书记；企业机关处长（主任）、副处长（副主任）；企业机关业务部门中不担任领导职务但履行管理职能的岗位，基层单位的栋号经理、副经理、部门领导，基层单位中不担任管理职务的办公室、财务、劳资、党务等岗位。
（2）技术类岗位。基层单位中不担任管理职务的专业技术岗位和施工员、质检员、试验员、测量员、资料员、预算员、安全员、材料员及相应主管等。
（3）操作类岗位。瓦工、木工、抹灰工、钢筋工、架子工、电焊工、气焊工、建筑油漆工、通风工、仓库保管工、物资进货工、混凝土工、建材试验工、安装起重工、电工、水暖工、汽车驾驶员、起重机驾驶员、塔式起重机驾驶员、中小型建筑机械操纵工、工程机械修理工、汽车维修工、车工、铆工、带锯工、木材干燥工、铲运机操作工、纤维板成型工、热力司炉工、锅炉水质化验工、测量放线工、卫生员、消防员等。
3.职业生涯通道路线
第一类，管理类岗位内部通道；
第二类，技术类岗位内部通道；
第三类，操作类岗位内部通道；
第四类，由技术类到管理类通道；
第五类，由管理类到技术类通道；
第六类：由操作类到技术类通道。
4.职业生涯通道选择方式
（1）职务晋升。职务晋升的职业生涯通道选择是比较传统而常见的方式，是指晋升到管理职务岗位或提升管理职务获得职业生涯发展，是第一类、第四类通道路线中主要的选择方式。该种方式对员工的激励较大，但是容易形成职业瓶颈，对没有得到晋升的人工作热情会受到挫伤。
（2）岗位轮换。岗位轮换是指通过调换到工作内容不同的新的工作岗位上工作。在每类职业生涯通道路线上，都会有该种情况的出现。岗位轮换的职业生涯通道线路，一是由于在原岗位工作时间较长，失去兴趣，工作效率、质量降低；二是由于组织发展需要，临时调换工作；三是由于原岗位不适合个人的发展，需要调整到更适合个人的岗位上；四是由于个人职业发展目标需要获取多个岗位的工作经验。其中，后两种原因的岗位轮换对组织和个人均有利，前两种原因一般对组织和个人都是有害的。
（3）岗位晋级。岗位晋级是指停留在一个岗位上工作，工作基本内容不变，但通过不断学习、创新，获取个人能力的不断进步，取得更好的工作成绩和个人成果，并获得岗位级别的提升，得到更高的报酬。它有利于培养专家型人才，有利于稳定人员队伍，主要在第一、二、三类职业生涯通道路线中出现。该种方式是解决职业瓶颈的重要方法。
（4）岗位兼职。岗位兼职是指一名员工同时在两个或两个以上的岗位上工作。该种方式是通过增加工作内容的方法，让员工承担更多的工作任务和职责，以增加其工作积极性。但容易造成工作质量不高，业务技术水平不精。
三、基于职业能力和人格特征改进的自我认知、调整、培训计划
1.职业能力自我认知及调整
职业能力是指与职业活动相关的能力，每一类职业活动都要求一定的能力组合，只有具备这种能力组合，才能很好地胜任这种职业。它受天生基础素质、知识和技能、教育程度、工作实践、勤奋等因素的影响。
一般职业能力包括：语言口头表达能力、语言书面表达能力、数量计算能力、逻辑推理能力、知觉能力、综合分析能力、动作协调能力等方面。由于个人成长过程及环境的不同，职业能力会有所倾向。这种倾向一般不容易改变，但可以通过其外在的培训改进。
从事某一专业的特殊职业能力指对某一专业工作的专业知识和技能的要求，员工可以通过学习获得。
外在职业能力是从事专业工作的一些特殊要求，如沟通能力、交往能力、组织能力、协调能力、有效运用时间能力、工作习惯、服从性、合作能力等，可以通过自我约束、调整来改进。
员工一方面应该根据个人选择的职业生涯通道的特点，确定对哪个方面的职业能力要求较高，并认知自己在这方面的倾向程度；另一方面应该根据职业能力倾向对个人选择的职业生涯通道做出必要的调整。
2.人格特征自我认知及调整
人格特征是一个人稳定的、习惯化的思维方式和行为风格，它贯穿于一个人的整个心理过程，是一个人独特性的整体反应。人格特征在一定程度上决定了个体适合什么样的工作以及可能取得的成就。它包括兴趣、价值观（动机、需求、态度）、性格等。
（1）职业兴趣认知及调整。职业兴趣是指人们对某类专业或工作所报的积极态度，不同的人对于同一职业可能抱积极的态度，或者抱消极的态度，或者抱无所谓的态度；同一个人对不同的职业可能抱积极的态度，或者抱消极的态度，或者抱无所谓的态度。任何人的职业情趣不是与生俱来的，而是以一定的素质为前提，在生活实践过程中逐步发生和发展起来的。常见的职业兴趣一般包括许多方面，在企业职业生涯通道中，可以反映为喜欢技术类、管理类或操作类中的某一些岗位工作等。员工既要根据自己的职业兴趣选择职业生涯通道，又要在职业生涯发展中，积累职业知识，拓展职业兴趣。
（2）职业价值观认知及调整。价值观是指个人对客观事物（包括人、物、事）及自己行为结果的意义、作用、效果和重要性的总体评价，是推动并指引一个人做出决定和采取行动的原则、标准。而职业价值观反映了人们从工作中获得奖励、报酬、晋升、社会地位、成就感、权利控制、社会交往、轻松舒适、人际关系等方面的不同偏好。员工要学会树立积极的价值观，根据职业生涯目标适时调整自己的价值观，并在职业生涯发展中体现。
（3）自我性格认知及调整。性格是一个人在个体生活过程中所形成的对现实稳固的态度以及与之相应的行为方式。良好的性格，有利于职业生涯的发展，不良的性格，会阻碍职业生涯的发展。一般来说，乐观、开朗、积极向上、有责任感、认真、乐于团结协作等属于积极的性格，具有这类性格特点的人容易获得职业发展的更大成功。
3.自我培训
自我培训，就是员工在对个人的职业能力、人格特征有明确认识后，有意识地进行改善。改善的方式一方面是通过自我控制、调整，另一方面是主观上制定一定的计划，不断强化练习，使个人职业能力、人格特征向有利于职业生涯的方向发展。自我培训的内容往往是组织通过外在培训无法对其产生影响的方面，所以员工必须学会自我培训，从而促进个人职业生涯的发展。
四、基于职业技能提升和工作业绩改进的专业培训计划
1.培训需求分析
培训需求分析就是判断是否需要培训以及培训哪些内容的一种活动。基于职业技能提升和工作业绩改进的知识培训计划，需求分析主要来自于员工的日常工作，一方面，通过主管人员或同事的观察、座谈，以及有关的日常工作记录；另一方面，通过员工的自我认知，确定职业能力的欠缺或对未来职业能力提升的愿望，来确定员工的培训需求。
2.培训需求的主要内容
(1)专业知识或技能。一方面是与岗位相关的某一专业领域方面的知识，即理论知识；另一方面是从事岗位工作须具备的一些基本或特殊技能，即实际操作能力。当员工缺少这些专业知识或技能时，就不能满足工作要求，不能很好地胜任岗位工作。
(2)辅非操作性技能。是与工作本身并没有直接关系，但对工作的开展的效果却产生一定影响的技能，如沟通能力、交往能力、组织能力、协调能力、有效运用时间能力、工作习惯、服从性等。
(3)管理技能。指作为中高层管理人员，特别是高层管理人员，有效制定战略规划、制定经营策略、制定政策、有效决策、计划规划等能力。
3.培训计划制定与实施
(1)收集汇总培训需求信息。指按照培训的内容、培训需求的岗位进行分类，对属于相同培训内容的归为一类，按照岗位的类别进行排序。
(2)培训层次识别。指对汇总分类的培训需求信息，按照内容进行识别，确定在哪个层次进行培训。第一层次是在基层单位、处（室）由其自行组织培训；第二层次是在企业由人力资源部门统一组织培训。
(3)制定培训计划与实施。由培训确定的层次相关单位、部门根据培训需求的内容，制定培训计划。在第一层次的一般制定内训计划，通过部门内部人员相互指导、训练、学习的方式进行培训；在第二层次的由人力资源部门协调有关内部或外部单位，制定计划并组织实施。
4.培训的方法
培训常用的方法一般包括讲座法、视听技术学习、专项训练法、行为矫正法、讨论法等。
5.培训效果评价
培训效果评价即对培训的完成情况进行评价，主要包括培训内容是否按计划完成、受训员工实际接受程度如何、培训后员工有哪些变化、培训师资的水平与质量如何、培训中有哪些成功与失败之处、需要如何改进等。培训效果评价常用的简单方法包括受训者在培训课程结束时填写评价表、受训者培训结束后参加考试测验、培训结束时受训者回顾自己的学习目标是否实现、受训者在培训结束后书写个人体会、观察受训者在培训后新技能或新知识的使用情况、受训者在培训后的一些工作指标的变化情况等。
五、基于晋升系数的晋升计划和奖励计划
1.晋升系数的数值与个人晋升系数
晋升系数的数值为大于等于0小于等于1的任一小数或整数，小数位数不限。一方面，员工每完成一项超标准目标，与以前设定目标内容不同时，获得一次晋升系数，内容相同时，目标提高则晋升系数增加，不重新获得晋升系数；另一方面，员工岗位贡献价值增加时，与以前评价内容不同时，获得一次晋升系数，相同内容时，原获得的晋升系数增加，不重新获得晋升系数。员工待岗期间，不计算晋升系数。
个人晋升系数指个人在一定时间段内获得的某个岗位上的晋升系数之和。当员工平调至完全不同的工作岗位时，新岗位上的个人晋升系数从零开始重新计算，原岗位上的晋升系数保留。当员工获得晋升时，晋升后岗位上的个人晋升系数从零开始重新计算，原岗位上的晋升系数保留。当员工在一个岗位上由于个人原因，工作上出现不可挽回的严重错误时，在该岗位上的晋升系数归零。员工触犯国家法律法规，出现严重后果或造成不良影响的，一切个人晋升系数归零。
2.超标准目标
(1)超标准目标的类别。包括定性类和定量类目标，定性类目标主要从工作结果的衡量标准上反映出来，如要达到市、省、行业级、国家或其它类别标准等；定量类目标主要从工作结果的经济效益或效率上衡量，即要增加多少利润、材料利用率、事故率等。
(2)超标准目标的确定。在每项工作或阶段性工作开始前，可以根据工作特点，按照员工自愿的原则，由所在基层单位或部门与员工制定初步超标准目标，在经由企业审批后，作为员工超标准目标执行。
(3)晋升系数计算。超标准目标计算晋升系数按照相对法确定。企业第一例超标准目标完成者晋升系数定为0.1，从第二个开始，按照相对第前面已完成目标的重要程度的大小确定，具体办法为：第一个值为a1(值为0.1)，第二个值为a2，以后为a3、a4、a5……an,则在[0，1]区间上分出n+1个区间(n≥1)，那么an+1的计算方法是先根据目标重要程度确定落在哪个区间上，将该区间10等分（出现11个点,10个区间），最后估算确定落在哪个点或区间上，如果是点则点值即是晋升系数值,如果落在区间上那么继续用上述办法循环计算。
3.岗位贡献价值的数值
岗位贡献价值的数值为大于等于0任一小数或整数，小数位数不限。当员工未设定超标准目标时，但在工作中采用了新技术、新方法，取得可以评估的效果或经济效益时，经企业评价审核，可以获得岗位贡献价值增加；当员工通过参加社会考试获得与岗位工作相关的证书时，可以获得岗位贡献价值增加；当员工在同一岗位上工作年限增加时，可以获得岗位贡献价值增加，但增量较少。
员工平调至完全不同的工作岗位上时，在新岗位上的岗位贡献价值从零开始重新计算，原岗位的岗位贡献价值保留；员工获得晋升时，在新岗位上的岗位贡献价值从零开始重新计算，原岗位的岗位贡献价值保留；当员工在一个岗位上由于个人原因，工作上出现不可挽回的严重错误时，在该岗位上的岗位贡献价值冻结1-3年，即1-3年内不因任何原因而增加，同时1-3年内不得用于晋升系数和工资增长系数的计算。
岗位贡献价值增量的计算方法为：增量值为大于等于0小于等于1的任一小数或整数，小数位数不限；当由于完成工作或考取证书获取增量值时与超标准目标法计算晋升系数的计算方法相同，由于工作年限增加按照(工作年限÷35)计算，工作年限以年为单位，工作年限和最终结果均保留3位小数，四舍五入。
通过岗位贡献价值获取晋升系数时，按照直接转换法，即晋升系数等于岗位贡献价值增量。
4.晋升计划与奖励计划
晋升系数是员工职业生涯选择中，在管理类岗位通道向上发展的重要参考依据之一。企业在出现职务岗位空缺时，对满足岗位任职条件的候选人，基本条件相同时,个人晋升系数数值较大者获得优先晋升。
员工完成超标准目标，在获得晋升系数的同时，可以获得一定的奖金。奖励的依据是：定性目标根据目标的重要程度和完成情况确定；定量目标根据完成目标数量的大小确定，如果是净利润率提高或成本降低的，提高部分或降低部分的60%奖励给完成者。
六、基于工资增长系数的增资计划
1.工资增长系数计算
工资增长系数数值为大于等于0小于等于1的任一小数或整数，小数位数不限。在数值上它与晋升系数完全相等，即获得晋升系数同时获得相等数量的工资增长系数，获得晋升系数增加值的同时获得相等数量的工资增长系数增加值。
个人工资增长系数指个人在一定时间段内获得的某个岗位上的工资增长系数之和。在数值上与个人晋升系数完全相等，变化完全相同。
2.增资计划
企业每年年底对员工的个人工资增长系数进行折算，折算主要是依据个人的岗位工资、个人工资增长系数、全体在岗/待岗员工的工资增长系数、企业的利润盈余等，折算的结果作为次年的月系数工资。具体算法为：
假设企业的利润盈余中可用于次年系数工资数额为P，全体在岗/待岗员工的工资增长系数和为N,员工个人的工资增长系数为n,则员工的个人系数工资W为：
系数工资独立于岗位工资，按月发放。员工获得晋升，则不再享受在原岗位上的系数工资。待岗人员不享受系数工资。员工岗位发生变化，将按照相对值的方法重新核定系数工资。
员工获得系数工资，工作标准必须提高，不能低于实现的超标准目标的标准水平，不得低于获得岗位贡献价值增加时的标准水平。如果工作标准降低，晋升系数和工资系数都按比例降低，系数工资降低调整。
七、职业生涯管理计划使用中注意的问题
第一，员工需要根据个人职业能力、人格特征的自我调整、培训情况，结合企业实际情况有意识地对个人职业生涯路线进行动态调整。第二，企业与员工必须共同制定有利于员工获得晋升系数和工资增长系数的计划，包括制定超标准目标计划、获取岗位贡献价值提升的计划。第三，企业为员工实现个人职业生涯发展设计的通道、晋升、增资、奖励等平台是客观的，员工应该以提升自身人力资源价值为主要目标，而不能只顾选择捷径。第四，对于建筑施工企业涉及经济效益的超标准目标，需要进行目标分解，保证所有的有关人员都能参与目标实现，分享自己创造的价值。
参考文献：
[1]白晓云.职业生涯瓶颈之待遇晋升体系设计[J].人力资源管理,2011,10
[2]李丹.浅析员工职业生涯发展管理[J].经营管理者,2011,10
[3]葛玉辉,宋志强.职业生涯规划管理实务[M].清华大学出版社,2011
【关键词】公务员；晋升；彼得原理
1 彼得原理的内容及其在公务员晋升中的危害
1.1 彼得原理的内容
美国著名管理学家、南加利福尼亚大学的劳伦斯・彼得博士在《彼得原理》一书中谈到：“在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他不能胜任的那一级职位，如果他们继续胜任，将进一步提拔，直至达到他们不能胜任的位置。而组织的工作多半是由尚未达到不能胜任的职位的人去完成。”[1]当然该原理有两个前提条件：一是，组织成员有足够的时间；二是，机构中有足够的职位。
彼得原理现象普遍存在于我国公务员晋升制度中，我国公务员晋升以内部晋升为主，也就是直接对组织内部中的人员进行考核选拔，让其晋升到较高的职位。我国公务员晋升制度中明确指出，提升到某一级别的职位必须在下一级（或半级）职位中任职达到一定年限，逐级向上提升，最后的结果正如彼得原理的推论：大部分的领导职位都由不能胜任的人担任。
1.2 彼得现象在公务员晋升中的危害
1.2.1 工作效率难以提高
一个人在自己不能胜任的工作岗位上，一方面，由于不能胜任工作，完成不了工作任务，找不到工作中的满足感与自信心，于是无法实现自身价值，造成组织中人浮于事的局面；另一方面，如果一个员工被不恰当地晋升到他所不能胜任的工作岗位上，这对于组织来说，得到的是一个不能有效完成工作的、不称职的领导者。
1.2.2 资源配置不合理
一方面，由于被提升的人员达不到新岗位的能力要求，使得原先他比较胜任的工作岗位没有很好的人选胜任，同时新岗位也没有被很好的利用，这是岗位资源配置的不合理；另一方面，员工被任用到不合适的岗位上，有能力的员工得不到有效提升，这是人才资源配置的不合理。
1.2.3 阻塞优质人才晋升，影响政府可持续发展
一方面，领导者提拔那些不能胜任职位者，阻塞了真正胜任者的晋升途径，上级以职业机械性的制度评判下属，使真正为人民做事，胜任工作岗位的优质人才被埋没了；另一方面，组织内一些想要而晋升能力又不明显的员工为得到上级赏识，不惜送礼打点铺平晋升之路，从而组织内贪污成风，宗派林立，使“彼得原理”不良影响不断扩大，最终会导致组织内人员不能胜任自身岗位，而真正人才无法得到任用，从而影响政府的可持续发展。
2 彼得原理现象在我国公务员晋升中存在的原因探析
2.1 公务员机制不够完善
2.1.1 考核机制不够完善
曾有学者提出：“治国之道，务在举贤；为政之要，首在择人，更在以制举人。”[2]我国公务员法对公务员的晋升有一系列程序保障，对考察的内容、程序、范围、方式都作了相关的规定，但从实践来看，考察工作机制还不够科学。不仅考核标准不够明确、系统、具体，而且在考核过程中主观性程度很大，领导者的意志有相当大的影响。
2.1.2 激励机制存在缺陷
在公务员制度中最能起到激励作用的就是晋升制度，公务员的晋升意味着工资、福利待遇的提高，同时权力的扩大，这样无形中就促使公务员不计一切代价的想要往上爬，直到爬到自己不能胜任的职位。由于目前公务员正常的工资晋升空间很小，只有升高职务才是提高工资的主要途径，这样强化了公务员队伍中的“升官发财”意识，所以公务员想方设法将职务搞上去，这就导致了彼得现象的发生。
2.1.3 监督惩罚机制乏力
在人才择优劣汰选择上存在很大的自主性，上级的自由裁量权很大，容易导致高级官员现象的出现。其次，用人责任制度不全，对于用人失误情况不能实施有效监督、及时处理、难以追究责任，容易造成逐级用人错误的恶性循环。最后，惩罚制度不够规范，在用人失察产生严重后果后，不少官员对权力和责任理解错位，除非是违法犯罪受到法律制裁，否则不会因失职而承担责任。
2.2 公务员思想上的缺陷
2.2.1 “官本位”思想比较重
“官本位”思想成了相当一部分公务员的价值观念，许多公务员将“为官”、“升官”作为最大的追求。晋升对于公务员来说的确是名、权、利的多重价值保障，意味着个人价值的实现和个人荣耀的展现。因此，公务员晋升成了公务员最重要的激励手段。“官本位”思想的存在等于是为彼得原理现象的出现埋下了陷阱。
2.2.2 自我实现的欲望过度膨胀
根据马斯洛的需求层次理论，处于一个人需求金字塔最高的两层就是受人尊重和自我实现的需求。对公务员来说，晋升能得到个人利益和地位的提升，权力的扩大和荣誉的满足，这些正好也满足了这两种高级的需求，因此，公务员就会把晋升作为职业生涯的重要追求。
3 有效防范彼得原理在公务员晋升中产生的策略探索
3.1 有效促进公务员晋升中相关机制的建设与完善
3.1.1 建立公正、科学的公务员考核机制
对公务员的考核要以能力为本，不仅要有过硬的业务技巧与能力，也要有一定的管理能力和较高的道德修养素质。而且，对某一公务员的晋升不是单凭少数有任命权者的个人智慧与经验而判断决定的，应该将优胜劣汰的择优机制引入整个考核机制来考察公务员的综合能力。
3.1.2 完善公务员激励机制
公务员的晋升制度本身就是一种机制，确立职务晋升与级别晋升的“双体制”，就是指根据员工实际情况提供两条晋升阶梯：管理阶梯和技术阶梯。两者是平等的，不同阶梯中同一等级的待遇、地位是相同的，这样就打破了公务员一味的只想往职务方向上爬的局面。公务员即使没有职务晋升，也可以通过职级的晋升来获得待遇的大幅提高。
3.1.3 完善公务员晋升的监督机制
首先，完善公务员晋升的监督机制要扩大民主，让更多的群众了解并参与选拔领导的过程。其次，强化监督机制要明确责任意识。构建政府问责制是一条可行之路，明晰责任关系，由谁来提拔的公务员谁负责，这样就促使干部主管部门在任用时坚持德才标准，选拔有能力、负责任的干部，而且还要加强对干部的日常管理，督促他们掌权为民。
3.2 打破思想上的局限性，提升公务员服务意识
3.2.1 树立“民本”意识、责任意识
首先，公务员在履行国家公务时，必须坚持群众路线，做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系，要将自己的公务行为与社会的价值取向、群众的利益取向高度统一起来。其次，必须强化公务员的责任意识，不论是哪一级官员，都要有责任，并且要以事业为重，淡化个人利益，敬业奉献，高效完成本职工作，制定合理目标，真正为人民做实事。
3.2.2 重构自我实现价值
作为公务员，自我实现的价值应该是“为人民服务，对人民负责”。个人的晋升的确很重要，但是不能将其作为最终追求，晋升只能是职业生涯的一个进步的阶段，是事业成功的一个方面。自我实现的最高境界应该是得到人民的满意与认可，公务员应该把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上，坚持群众路线，将为人民服务看做是高尚的追求。
3.2.3 加强公务员的培训，提升服务意识
按照公务员法的规定，必须根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分门别类培训，由国家建立专门的公务员培训机构或者委托其他培训机构对新录用人员、晋升领导职务的公务员、从事专项工作的公务员进行培训，让新人能更好地明确工作目标，工作的流程，工作的态度等，以便快速熟悉工作、适应工作环境，进入角色。
【参考文献】
[关键词]女性发展；变革；策略分析；公共部门
[中图分类号]D035.2
[文献标识码]A
[文章编号]1006-0863（2015）05-0092-05
新中国成立后，中国的女性意识觉醒并迅速发展，在教育领域尤为明显。数据显示，目前女性职员在高校中占比45%，而这一比例在2002年显示为42%。女性职员在高校管理中的作用不容忽视。与此同时，女性职员的任职特征存在着职务低、岗位边缘等现象。有研究表明，在我国高校组织决策高层中，女性领导者的比例不超过10%，而且一般担任处于决策边缘的副职，能够担任正职的女性比例更低。可以说，“玻璃天花板”仍然是大多数女性管理者所无法回避的宿命，国家在宏观层面上所强调的男女平等并没有在微观的社会结构中真正地得以实现。
基于国内外已有研究，本文试图证明：既然女性的管理风格与教育管理这一职业需求有着较高的契合度，而且女性职员在我国的高等教育管理中的比例处于渐进增加的态势，那么，通过研究对女性职员的激励将有可能有效地提升组织绩效。接下来的研究将证实这一假设。在这样的假设前提下，通过对女性职员发展的组织公平视角分析，将有可能找到有效地改善女性职员激励机制。
一、组织公平的内涵及其对组织绩效的作用机制
组织公平理论的逻辑基础是是组织成员的心理感知，即对工作场所公平性的整体感知。简言之，当员工认为他们所获得的结果以及获得结果的方式是公平的时候，才会认为组织是公平的。概括而言，这一理论的主要观点是：1.组织成员的行为动机与认知有着密切的关系；2.成员的公平感知来源于对自己和参照对象的报酬和投入的比例的主观比较。3.组织成员在既有公平感知的激励下调整行为，或更加努力，或减少投入，来获得新的公平感知；4.通过设定组织激励干预认知能够改变行为动机，并进一步改变组织绩效。
从管理理论之母玛丽.帕克・芙丽特在20世纪初对组织公平理论所进行的开创性研究开始，经学者们不断丰富，发展为包括分配公平、程序公平和互动公平等三个主要构成维度的理论体系。基于对组织公平感知构成维度研究的基础，研究者们提出了这些构成对组织绩效的作用机制：当人们面对不公平时会产生心理失调，并进而采取行为以达到心理平衡。研究证实，当员工感到不公平时，他们可能会采取以下行为：改变自己的投入（增加或降低）；改变自己的产出（提高或减少）；歪曲对自我的认知；选择其他的参照对象；离开该领域，等等。有趣的一个规律是，当人们发现自己得到了高于（自身感知的）公平水平的报酬时，往往从内部归因，即认为是由于自身的投入或付出超出了公平水平。而产生负面感知时，人们几乎毫不例外地从外部寻找原因，特别是领导者和奖励制度。因此负面感知对行为和绩效的影响更明显。
研究证实，由于不公平感知所导致的消极行为主要分为三类：隐蔽的攻击；退缩行为：不能（不愿意）充分发挥自己的能力，减少组织公民行为如怠工、缺勤、减少帮助行为等；公开的攻击：吵架、盗窃、身体攻击等。而这些行为，不仅直接影响了组织的任务绩效（task performance），也通过影响关系绩效（contextualperformance），减少组织公民行为产生不同程度的反生产力行为（conterproductivity）。
综上所述，组织公平的三个维度通过不同的变量，如工作满意度、组织承诺、公民组织行为等，直接或间接对绩效产生影响。考察三个维度影响绩效的作用机制以及彼此问密切的交互作用，本研究认为，程序公平和互动公平由于能够对既定的分配结果产生的公平感知有进一步的影响力（比如，当员工面对一项不利的分配结果，如果导致这个分配结果的程序是公平的，并且互动公平程度较高，即通过适合的方式告知结果，那么由于分配不公平产生的负面行为的出现就会大大降低），由此，通过程序重设的方式，将是改善公平感知的一个有效的途径。这一点，在第二部分对公平感知的影响因素中将进一步阐明。
二、高校女性职员组织公平感的影响因素分析
在对女性职员组织公平感的影响因素进行分析的过程中，本研究试图通过外部归因和内部归因两个角度进行。外部归因主要考虑制度环境所造成的影响，内部归因主要考虑女性职员的成就动机。
（一）女性职员公平感知影响因素的制度环境分析
20世纪后半期，新制度理论引起了越来越多的教育管理者的关注。进入新世纪以来，新制度理论在教育研究中的一个明显特点将教育组织和教育活动放在宏观的社会制度背景下进行考察和分析。因此，本研究在从外部归因的角度进行公平感知影响因素分析时，借用了新制度理论的有关概念和方法，从正式的组织规则和非正式的习俗惯例的角度进行深入分析。
第一，受集体主义文化影响的绩效评估。本研究认为，绩效评估是晋升制度的有机构成。绩效评估的结果，既足以对员工进行评价、确定奖惩等分配制度的依据，同时，也对晋升产生基础性作用。其评估内容、主体和方式都会对评估结果产生影响并进而影Ⅱ向到后续的晋升程序。在评估内容上，几乎都是试图用“德、能、勤、绩、廉”这套传统的问卷从“内”到“外”对组织成员进行评价，这种模糊化的评价方式没有数据和理性的支撑，远远做不到精确、客观。只能靠主观的判断来进行。从评估的主体上说，在现行制度中，用于晋升的评估通常是自上而下的，这种单向度的评估加大了模糊的指标体系背离准确的绩效评估的可能性。更重要的是，抛开评估效果不谈，在很多情况下，评估结果并没有作为依据对是否得以晋升进行判断。
第二，晋升程序和晋升机会的路径依赖。对女性职员而言，晋升机会作为一个基础性因素更容易受到制度文化的影响。有学者认为，影响女性成功的组织因素主要是职业激励、培训和晋升通道，其中，最关键的组织要素是享有培训和发展的机会。我国《妇女权益保障法》（1992年制定，2005年修订），在晋职、晋级、评定专业技术职务等方面，应该坚持男女平等的原则，不得歧视妇女。但法律的规定并没有更有力地帮助女性从规避被边缘化的命运，“适当结合女性干部…‘班子成员中之少有一名女性”的有关规定，使女性作为决策层的点缀角色具备了合法意义。这种将女性独立出来的组织文化实际上是在传达一种信息：女性在这种文化中不被欢迎，在某种程度上，“至少一名”往往直接等同于“只有一名”。反映在组织权力和控制结构中，直接使女性职员处于不利的发展地位。这种制度文化的持续作用，形成了女性发展障碍的路径依赖，即：一个班子中如果有一名女性，一般而言，其他同龄女性就不会再有期待空间。
上文所述，是在跨性别对比（有学者认为，没有性别区分的工作岗位上的员工会更多的进行跨性别的比较）过程中产生的影响因素。在关于参照体系的讨论中，本文同样关注同性别之间的对比，特别是在组织内的同性别之间的对比。这是因为，研究证实，男女员工都倾向同性别之间的比较，这样的对比具有可比性，从而更容易让个体的感知更为敏锐。高校女性职员在组织内部的对比参照体系既包括同性别职员，也包括女性教师。与同性别职员的对比过程中，由于晋升机会少，评估目标模糊、方向单一、过程封闭，会使女性职员在面对其他女性职员晋升时产生不公平感。在与女性教师的对比过程中，首先，由于二者在高校中的不同工作性质，以及普遍的认知文化所致，女性职员相对来说处于边缘岗位。其次，尽管女性教师在获取职务晋升的过程中也面临着相当的竞争压力，但是由于晋升的标准容易量化（一般而言，学术水平以著作或其他科研成果的形式体现），评审过程相对公开，非正式权力对正式权力的影响力相对较小等因素，女性与男性基本处于同等的竞争地位。换言之，女性教师通过自身的努力在正式组织的渠道获取回报（晋升）的机会相对较多。
正式的组织规则往往和非正式的习俗惯例密切结合发挥作用，后者的影响力往往更持久。除了上文中提及的失衡的社会文化和高权力距离的组织文化之外，沟通中的性别差异，特别是非正式沟通中的差异也是影响公平感知的一个重要因素。
（二）女性职员公平感知影响因素的内部归因分析
结合既往研究结论，本文认为，影响女性职员公平研制的内部归因主要体现为成就动机低迷。概括而言，影响女性职员成就动机的主要原因可能包括：对女性的传统社会角色的认同、冲突的家庭一工作关系、对上文所述男性化特征明显的制度文化的不公平感知或者（被动）服从；等等。因为本文力求通过制度变革来干预公平感知并进而影响动机和行为，因此，角色认同与冲突不在本文讨论之列。对于影响因素的内因分析再一次验证了外部制度环境对形成公平感知和进一步行为的强大作用。
三、通过干预女性职员公平感知提升组织绩效的策略分析
如果将“提高女性职员在高层次管理层级的比例”视为分配公平，当其在一定时期无法实现即缺乏分配公平时，程序公平就变得更加重要。正如Aryee（2004）提出的观点：组织是一个市场，员工通过付出才能和努力换取同报。员工是否能获得有利回报或者公平感知，取决于员工与组之间是否存在公平的交换机制。这一点，恰与上文所分析的女性职员的公平感知影响因素吻合。因此，本研究认为：程序公平作为对员工进行激励的基础，通过对其进行制度变革干预女性职员的公平感知并进而对动机产生影响，将有效地增进组织公民行为和提高绩效。
综上所述，通过影响女性职员组织公平感促进绩效是一项可行的策略选择.其逻辑线索可以如图】所示：
如前所述，目前人们公认的组织公平构成维度包括分配公平、程序公平和互动公平。本文在论及程序公平时，将互动公平看作是程序公平的延伸。原因在于，这里所说的程序，就是确定分配结果的原则、方法、步骤及关于分配的必要的解释说明的全过程。正如斯蒂芬・P・罗宾斯所指出的，“程序公平的两个关键要素是过程控制和解释，过程控制就是有机会向决策者表达自己对预期结果的看法，解释就是管理者对结果给出的明确理由”。“解释”的内容、方式、风格等等，即互动公平的影响因素。所以，这里所讨论的程序公平，包含了“过程”和“解释”两个阶段要素。
在员工晋升过程中关注组织行为，重要的三个要素是：标准、依据和方式。
（一）关于晋升标准的问题与变革策略
简言之，标准就是组织选择什么样的人给予晋升。标准的设定，一方面决定了晋升者与职位要求的匹配程度；另一方面，对成员的组织公平感会产生直接影响。
中国是典型的高语境文化国家，即便是在许多制度层面上，“模糊”都是一个具有合法性和生命力的普遍特征。因此，对于职位标准而言，很多支持性岗位或咨询性岗位（高校职员多属于这种性质）甚至没有严格意义上的“职位说明书”。即便有，也非常模糊，甚至可以用以描述截然不同的工作职位。职位说明的模糊性直接导致了晋升标准的模糊或者缺失，进而为潜规则和权力寻租现象留下了空间。这种情况强化了非正式权力对正式权力体系的影响，任人唯亲甚至因人设岗的现象出现也就不足为奇了。
针对这一情况，变革的策略是确定岗位职责、降低晋升标准的模糊程度。这是维护程序公平的基础性因素，其积极效应在于：第一，方便组织按照这一标准对候选者进行甄选；第二，提供给组织成员更多的信息，便于有晋升动机的员工进行对照分析，了解组织期望：第三，便于组织成员对甄选的公正性进行监督。如果上述情况得以在晋升程序中实现，那么至少可以从两个角度增进组织绩效。一方面，它可以通过提高高层级管理者与岗位需求的匹配程度，提高被甄选者的工作满意度，来提高组织绩效。另一方面，它可以通过明确的标准设置提高下一步甄选程序的公开和公平程度，通过影响组织员工的公平感知来增进组织绩效，也就是减少不公平感，影响员工的组织公民行为，进而提升员工业绩。
（二）完善晋升依据的策略
在确定晋升标准的基础上，科学的晋升依据将有效提升组织成员的公平感知。Judy B.Rosener认为，女性领导者成功的原因至少有两个方面，一是组织的快速成长、组织环境的剧烈变革，二是组织中有明确的业绩评价体系。作为晋升依据的“业绩评价体系”应该具备两个条件：一是绩效评估与晋升、奖惩等组织行为直接相关；二是相对完备的绩效评估在组织内客观存在。
在我国的公共部门，多年来形成的集体主义文化导致了晋升与绩效评估几乎没有关系的现状。长期以来，包括高校在内的公共部门的晋升往往采取自上而下的组织机制，这一特征鲜明地反映在一个常用语汇上，即“提拔”。所谓提拔，顾名思义是自上而下的提升，而非自下而上的晋升。与此相对应，更加具有客观意味的“评估”多用“考核/考察”所替代，由此产生的问题是：1.“提拔”时的“考核”往往是在确定人选之后进行的，具备了评估的形式，但远没有发挥晋升依据的作用，实际上上对结果基本不产生影响。2.考核的内容多表现为对被考核者的德、能、勤、绩、廉的认定，主观色彩浓厚。3.晋升考核和绩效评估一般都是自上而下进行的。由于组织的不断扩大以及层级化结构本身对信息传递带来的影响，上级对下级的评估/考核带有一定片面性，结合由于评估内容和标准的模糊造成的主观性，这种单向度的评估一方面有失精准，另一方面也刺激J，下级成员为获得上级评估者的了解和较好的评估结果而进行沟通的行为动机，这种行为往往以非正式沟通为主要形式，有时甚至直接体现为寻租。4.与自上而下的评估方式相对应，评估结果的传递渠道不畅。员工不仅参与度较低，而且对结果的获取非常有限。基于上述问题，本文认为，建立明确的业绩评价体系、完善晋升依据的策略为：
第一，围绕建立绩效评估与晋升的实质性关系，建立科学完备的绩效评估体系，做到内容全面、主体多元、过程科学、反馈有力、.具体而言，首先要固化绩效评估与晋升的实质性关系，让绩效成为晋升的基础。改变目前的评估的形式主义状况，使员工的薪酬、奖惩与常规绩效评估产生实质性关系，改善评估的有效性和公信力 。晋升评估与常规评估相结合，使评估的功能具有长期性和完整性。
第二，完善评估内容。一般来说，高校对职员的评估，多是从“德、能、勤、绩、廉”五个维度进行的。具体分析，“德”和“能”是对个体的特质层面进行的评估，“勤”、“廉”是从个体行为的角度进行的评估，“绩”是从任务完成的角度进行评估。总体而言，符合在绩效评估中三组常用的评估标准的基本规律。但是在具体实践中，应该进一步完善这五个维度的具体指标体系。教育管理岗位的咨询性或支持性特征决定了个体的贡献很难通过量化的指标被确定，因此行为评估的重要性无疑被进一步提高了。1990年，坎贝尔提出的绩效模型具有很好的启发意义，他将绩效划分为八个方面：职务特定作、业绩效、职务非特定作业绩效、写作和口头交流、努力、遵守纪律、为团体和同事提供便利、监督与领导、管理。对职务行为的进一步分类将有助于对其进行客观描述和有效评估。
第三，丰富评估主体。既然自上而下的评估容易为寻租制造空间，那么改变主体单一的单向评估方式无疑是制度变革的策略。360度评估尽管是一种很难达到的理想状态，但这种理念无疑为实践提供了一个很好的启示：包括上级、同级和下级在内的多主体、多角度的评估，将提供相对更为全面和客观的评估结果，并对员工的公平感和工作满意度产生影响，进而影响行为和绩效水平。
第四，强化评估结果的反馈。过程的参与度以及结果的反馈是影响绩效和公平感的重要因素。让员工有机会参与绩效评估过程，这包括，让员工可以参与评估自己和他人，可以获知自己的评估结果并与上级就其绩效和职业发展问题进行讨论。这时，员工的公平感和工作满意度会提高并进一步影响绩效水平
（三）晋升方式的现状与变革策略
晋升方式也是对公平产生影响的重要因素。在实践中，常见的两种方式有：公开（考试）选拔、推荐（领导、部门、群众）与组织考核相结合。高校职员的晋升通常通过两种方式：选任和任命。选任即选举与任命相结合的形式，多出现在党、团、群（工会）组织，尽管选举这种方式对公平感形成的影响更大，由于程序的特殊性，不列入本文的分析范围。
公开（考试）选拔是在规定一定年资标准的基础上，以考试的形式对有晋升动机者进行筛选。这种结构型的方式必然的优势在于，通过严格和规范的笔试选择职位晋升的候选人的形式在很大的程度上降低厂非正式权力结构的影响，降低了寻租出现的。可能性，容易在形式上增进员工的公平感。其不足则在于，考试这种方式仅仅对被试者的特定知识进行了考察，对于提高被试者与岗位的匹配度没有贡献或贡献较低。对于后者的诟病使得这一形式在高校等公共部门的生存周期非常短暂。
在推荐与考核相结合的方式中，推荐是一个比较值得讨论的话题。实际上，很多组织（或组织的某个具有甄选职能层级）的领导者已经}人识到程序公平的重要性。因此，“推荐”就成为推进公平的一个重要举措。一般而言，有资格推荐较高层级岗位候选人的，通常是更高层级的领导、同一层级的其他职员或负责甄选程序的部门，后者对推荐职能的履行，通常是通过搜集整理有关信息来实现的（即收集汇总推荐意见）。一个有趣的现象是，尽管推荐在严格进行，但除了更高层级的领导――即具有决策职能的权力核心，推荐结果一般不做公开。这种形式下，推荐的过程无异于黑箱操作，对员工的公平感知的影响可以想见。
研究者认为，做到程序公平的策略是：始终如一（对待员工的一致性和长期的一致性）、没有偏见、根据正确的信息决策、广开言路。在这个表述中，一致性和没有偏见是目标，广开言路、根据正确的信息决策是保障。在晋升方式的变革策略中，本研究认为，多元化的遴选方式和公开的遴选机制将是增益公平感知的保障。公开考试作为一种（而非唯一的）遴选手段可以在遴选过程中审慎使用，以减少由于推荐方式的单一形式而造成的片面、主观甚至寻租。推荐过程中的广开言路、广泛收集信息、不偏不倚的决策并将推荐过程充分公开，则通过多角度的意见表述保障推荐的全面性和客观性，使对候选人的甄选过程暴露在监督之下，降低人际关系的影响和“偏见”的作用力量。
关键词：基层公务员；职级晋升；职务晋升；公务员制度改革
中D分类号：D6303文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）07-0004-06
在全国组织工作会议上提出：“怎样是好干部？怎样成长为好干部？怎样把好干部用起来？”并认为：“正确回答和解决这3个问题，我们的干部工作就能做得更好。”[1]干部工作做好了，治理主体的关键便抓住了。同样，基层公务员工作做好了，基层范围内的改革与治理也就能够很好开展。多年来基层公务员普遍面临着职业发展问题，也被看作晋升“天花板现象”，[2]一直备受社会关注。2015年初，中央颁布《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》），在职级设置、晋升条件、晋升办法、晋升后待遇及管理等方面做出了新规定。新制度的设立主要为了解决基层公务员“晋升难”、“待遇低”等现实问题。这是全面深化改革过程中的重要一环，也被认为是公务员制度改革的重大突破。目前，各省市都已进入实施阶段。在给广大基层公务员带来益处的同时，职务与职级并行制度（也被称为“职级晋升制度”）在实施中也面临着诸多困境。[3]除了此前职务晋升遗留下的老问题之外，一些新问题也相继呈现。比如，县乡“关系”盛行，过去的“跑官”是否会演变为今后的“跑级”？如果职级独立于职务，职级晋升没有名额限制，那么是否会出现过程形式主义和结果平均主义倾向？因此，如何更好地贯彻落实《意见》精神，“将好事办好，将实事做实”，同时符合政治改革与社会发展规律，并不是一件容易的事情。这不仅需要我们在实践过程中遵规守矩、依法办事，更需要我们加深对相关理论与实践问题的认识与把握，只有如此，才能正确理解中央精神，从宏观与大局上去驾驭改革过程。当前，学术界对于这一新制度的研究还处于空白阶段。为了防范或减少新制度在执行过程中出现的问题，本文试图从三个方面提出若干对策建议，以期为正在施行的公务员职务与职级并行制度提供借鉴和参考。
一、规范并完善考核程序
（一）建立健全考核机构与队伍
开辟职级晋升通道之后，如何考核是一个十分紧迫的问题。公务员考核分为平时考核和年度考核。那么，由谁来组织考核，更是其中的关键。《公务员考核规定（试行）》第12条规定：“公务员考核按照管理权限和规定的程序进行，由机关公务员管理部门组织实施”。公务员管理部门即组织人事部门，由此可见，平时考核和年度考核的管理机构都是组织人事部门，也即“市委组织部”“县委组织部”，这些机构主要是在原则方向、大政方针等宏观方面进行指导与管理，而具体的考核工作则由其他机构负责执行。
关于考核执行机构，一方面，针对年度考核，《公务员考核规定（试行）》指出：“机关在年度考核时可以设立考核委员会。考核委员会由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成。”由哪些人参与考核委员会，现实中各地区的做法可能并不一致，但基本上都包括了本机关单位领导，组织人事部门工作人员。另一方面，在平时考核方面，《公务员考核规定（试行）》并没有规定执行机构。现实中各地的常见做法是设置“平时考核领导小组”，组长由本单位“一把手”担任，领导小组下设考核办公室，负责考核的组织协调备案等相关工作。
无论是考核委员会还是考核领导小组，一直以来深受科层体制的影响，[4]这些执行机构的成员中主要还是“官方”人员，几乎见不到外部人员的影子，没有第三方机构或者舆论媒体人士。公务员考核长期以来广受诟病的最大问题就出在这里：“自己人考核自己人”，不能形成有效的评价与监督机制，很难达到很好的考核效果，因为在不构成利益冲突的前提下，组织人事部门工作人员多半会持肯定意见，即使考核委员会吸收了纪委监察部门工作人员，只要被考核人员不违法违纪，作为考核组成员的他们也只能是翻阅材料听取汇报，在考核过程中也基本上评价为“优秀”或“称职”。
由此而言，考核执行机构的民主化需要吸纳更多专业人士或群众代表参与其中。具体做法是组织部门可以面向高校或研究机构、媒体单位，甚至从人大代表、政协委员当中招聘“兼职考核监督员”，比例不能太小，至少要达到30%以上，否则只是一个点缀，收不到效果。让这些社会“兼职考核监督员”与“官方”考核人员一起组成考核委员会和考核小组。如同教育部门向社会招聘的“教育督学”那样，他们需接受业务培训，实行任期制，被赋予一定的权力，并领取适当的薪酬，同时也需要承担相应的职责与义务。当然，这样的“考核监督员”同样要接受社会监督。
不仅如此，发扬民主的同时也要确保科学。由于人事考核在干部工作中处于基础性地位，加上它又是一项专业性、经常性的工作，相对比较复杂，有必要将考核机构专门化独立化，建立一支包括民间与官方人员的业务精湛的专业化队伍，[5]不断研究、探索考核工作规律，更好地履行考核工作职责，使考核工作朝着精细化、规范化、权威化的方向发展。除了前述的从社会招聘的“兼职考核监督员”之外，官方的专业考核人员可从组织、人事、纪检、经济、财政、审计、统计等有关部门中进行招考，择优选拔那些素质高、业务精、党性强的同志，组建起一支门类齐全、相互配套，具有干部考核资格的专业队伍。
（二）扩大民主测评范围
在此前的职务晋升考核中，测评范围有很大的局限性，还没有实现由“官评官”转变为“民评官”，特别是由领导人员评价下属干部的单一评价模式长期以来没有改变，造成一系列的政治弊端。[6]尽管在事实上，最了解被考核人员的就是他们的单位领导，但在现实国情之下，除非相互间有很大矛盾，单位领导基本上不会否定自己的下属，他们甚至都是利益共同体，即使违法乱纪，可能都是“一条船上的人”。此前与其众多下属的共同腐败就能很好说明这一点。广大普通干部和基层群众，虽然不是“最近”的身边人，但看问题可能更加客观，评价也更趋向公正，所谓“知屋漏者在宇下，知政失者在朝野”。
从实践来看，县乡基层公务员的民主测评任务工作量大，十分艰巨和繁重，如何做到客观公正并摆脱乡土“人情关系”的困扰是一个既困难又简单的问题。说困难，是因为长期以来的任何一项改革都会涉及到各方利益调整，如果考核改革中削弱领导的决定权重，那么各级领导（即改革者本身）就是一种最大阻力。说简单，因为符合社会发展规律和一般常识的理论设计总是通俗易懂。但是，正如所说：“改革再难也要向前推进，敢于啃硬骨头。”这就是要符合民主发展原则，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。让人民监督政府，政府才不会松懈。”因此，为了改革此前的弊端，需要扩大民主测评范围，真正贯彻“群众公认原则”。一方面，要扩大参与测评的干部范围。除了考核对象的上级领导之外，应更多听取同级同事和下级干部的看法，还要征求纪委监察、组织人事、审计统计等部门领导成员或普通干部的意见，同时还应邀请那些了解被考核对象的乡镇干部和村干部、企业厂长经理以及一些人大代表、政协委员、老同志等各层面的党员干部人员参加。甚至还可以组织开展问卷调查、民意测验，邀请社会各方面有代表性的知名人士从各自角度对公务员进行评价，以此了解社会各界对被考核公务员的认可程度。另一方面，是最容易忽视的，也是改革中最难取得进展的，就是要将真正意义上的普通群众纳入到测评范围之中。充分发扬民主精神，邀请诸如基层教师、乡村医师、农民代表等县乡基层公务员服务的对象们参与民主测评会，让他们真正体会到主人翁的自豪感，拥有实实在在的“选官”话语权。
总之，从必要性上来讲，在公务员考核中坚持“群众路线”是加强基层民主建设的重要内容，更是县乡治理现代化的必然要求，因为现代治理主体不仅仅包括政府，也包括社组织和公民，强调社会最广泛的参与，同时，这对缓和当今县乡干群矛盾也有重大意义。从可行性方面说，普通群众对县乡基层干部比较了解。众所周知，县级政府职能部门设置与中央、省市相对应，教育局、民政局、农业局、林业局、法院、检察院等一应俱全，有些甚至还在乡里设置“七站八所”，有农业站、林业站、土管所、税务所等，结婚登记不用跑去县城的民政局，直接在乡镇派出所即可，在某些大的县镇甚至还设立派出法庭，打官司也就在家门口不远处。大多数的乡村群众主要是在与基层公务员打交道，相互之间比较了解甚至熟悉，他们不需要也没机会接触到更高级别官员。
（三）整合、优化考核内容与形式
首先，要加强平时考核。每到年底，机关单位的公务员忙碌不停，都在写总结、听建议、提看法，各种考核（包括综合考核与专项考核）都集中到年关，内容繁多，形式多样，遇到上级机关来考察检查时，下级机关特别是基层公务员总是叫苦连天，严重影响了工作的日常开展和公务员个人的态度情绪。这是因为，自计划经济年代开始，从中央到地方的各级机关形成了“总结过去一年、规划未来一年”的历史传统，在以往的公务员考核中，组织人事部门也更加看重年度考核，而相对忽视了平时考核的重要性。但是，正如所指出的，“考察识别干部，功夫要下在平时”，考察环节中更为重要的应该是平时考核。从日常的工作过程和人际交往中去发现优秀分子，应该成为公务员考核的常态。当然，平时考核可能更加复杂，涉及的面可能会更广，难度也更大，但是“万事开头难”，组织人事部门需要有勇气去谋划并行动起来。
其次，要整合优化形式。公务员考核须讲究效率，政治组织的结构决定了其相应的功能，[7]过去的考核形式过多、程序繁琐而又没有达到高效率，其中一个重要原因在于考核的组织形式和方式没有设计好。一方面，专项考核部门与综合考核部门之间相互独立，“各自为政”，但考核内容往往重合，这极大消耗了下级机关公务员的精力，使他们疲于应付，产生倦怠的消极心理。在专业型考核机构与队伍组建起来之后，就应该将各类考核进行整合并优化，尽量将专项考核归入到综合考核之内，将多部门不同时间的考核整合到一起，考核结果实行多部门共享，以节省考核资源与成本。另一方面，具体考核方式也需要进一步科学化。现实的民主测评中，往往要求参加测评人员回答的是“同意”或“不同意”，满意或不满意，称职或不称职等，或者只是在预设的选项上“划√”或“划×”，存在对于公务员评价内容过于简单、评价指标过于抽象的弊端。而且给予参与测评人员的填表时间非常短暂，许多时候必须当场递交，没有给予参与者以充分的思考时间，更没有提供独立的填写空间，相互间容易受到影响和干扰。在这样一个充斥着“人情关系”的社会，许多参与者会有顾虑，出于“明哲保身”的心理，言不由衷，很难对干部进行客观评判。这些在未来的改革中都需要改进。
再次，考核内容需要量化或细化。一套科学可行的指标体系是对公务员进行实质评价乃至于避免考核过程形式化的前提条件。[8]根据《公务员考核规定（试行）》，主要在“德、能、勤、绩、廉”五方面对公务员进行考核，但过去无论是年度考核还是平时考核，往往出现粗线条简单化倾向，表现在以下两点：一方面，考核结果在很大程度上取决于“印象分”，考核执行机构与参与的测评人员也往往“定性”考察，即使上级部门希望提拔干部的时候，也主要是靠“总体感觉”，而对公务员各方面情况运用量化指标来考核的比较少。“感觉分”的弹性空间很大，难免失之偏颇。为了积攒“印象分”，有的干部只唯上、不唯下。另一方面，不同人员的测评内容模式化固定化。不论是科员、科长还是处长，对公务员的考核测评内容都是同一个模式，同样的流程同样的表格。事实上，不同岗位有不同职责，工作性质也会有差异，[9]必须要在明确职务分类和具体的岗位职责的基础上，研究如何在“德、能、勤、绩、廉”一级指标的基础上设置二级指标，结合工作性质和特点再进行分析，制定详细的职位说明书，进一步明确每一职位的职责与任务，并在通用标准框架下选取和补充具体岗位的考核指标。[10]对于有些领导职务公务员，还可以试行政绩公示、公议制度，将领导公务员的政绩通过报纸、电视、网络等媒体向社会公布，接受群众评判。
二、建立职级竞争与淘汰机制
（一）借鉴职务晋升的优势
基层公务员职级晋升通道虽然已经开辟，但这一新制度的设立并不是要否定此前的职务晋升模式，而是要在前者基础上进一步改进和完善，使得公务员晋升制度能与时俱进，适应经济社会发展需要。在此前县以下机关仅有职务晋升的情况之下，尽管存在着诸多弊端，但没有人会否认它亦有很大的优势，“党管干部”原则之下的职务晋升制度，被视为中国政治制度在公务员管理方面的特点和优点，并成为经济学界解释中国经济得以长期增长的重要原因，[11]对此，我们应该怀有制度自信。
唯物史观告诉我们，经济基础决定上层建筑，上层建筑服务并反作用于经济基础，政治制度设置是否科学合理，在某种程度上可以通过经济社会发展来加以检验。改革开放以来的发展成就雄辩地证明了我们的政治制度优势。作为后发型国家的中国，其经济与社会发展需要威权政治的推动。这种政治制度在行政管理体制上的体现就是自上而下的管人用人模式，更具体地说，官员职务的竞争性决定了“能者上”，“不能者下”。“党管干部”原则又确保了这种“优胜劣汰”的竞争是良性有序的，而激烈的竞争性又源于职务的有限性。那么，职务又来源于哪里？根据《公务员法》规定，职务是由职位决定的，也就是说，职位的有限性决定了职务的有限性，从而决定了职务的激烈竞争性，这对各级公务员特别是领导职务公务员产生了巨大的激励作用。
职务晋升能成为我们的制度优势，关键在于它成为了一种无形的激励机制，[12]推动了经济和社会发展，也就是说尽管我们在县以下机关设立新的职级晋升制度，也依然要继续借鉴此前的制度优势并将之进一步发扬光大。而借鉴的前提在于其能够被复制被模拟，这就是职务的“有限性”“竞争性”这样一种特性。虽然新制度正在施行过程之中，但切不可将本应通过职务晋升而受到激励的公务员吸引到职级晋升中来，这样反而会减损职务职级晋升的功能和优势，而是要在继续保持原有的制度优势前提下，增加职级晋升的激励功能和优势，使得两者互为补充，相得益彰。
讨论到这里，我们已经明白，在制度实践中，如同职务晋升一样，职级晋升应该具有“有限性”“竞争性”的特性，只有这样，才能产生应有的激励功能，否则，如果只要够上资历条件，每一个公务员都能晋升职级，那么这个新制度便不仅不具有优势，而且会成为一个坏制度，凭空无端地增加行政成本。同时，因为它使得很大一部分公务员在职务晋升“独木桥”上发生“分流”，大大缓和了职务晋升的竞争压力，从而也减轻公务员的“向上”动力和积极性，这就损害了职务晋升制度优势的发挥，对公务员甚至对领导人员的工作起不到有效的激励作用。
（二）设置恰当比例的职级晋升
根据以上讨论可知，科学合理的职级晋升不应该针对所有县以下机关公务员，而只应针对其中的一部分人。那么，这样的“有限”机会究竟是多大，是否也如同职务晋升那样？当然不是，因为职务的有限性是由职位的稀有性决定的。我们知道，即使在一个县里面，正处级领导职位也只有县委书记、县政府县长、县人大主任和县政协主席这么几个，由此就决定了正处级领导职务也只有这么几个人。至于调研员等非领导职务，尽管没有像领导职务那样受到客观条件的严格限制，也同样需要有相应的职位才能获取或配置。而职级晋升并不需要一定的职位相对应，那是否意味着职级晋升就不容易受制约了呢？
问题就在这里，职级晋升跟职位没有关系，其与职务晋升相互独立而并行，这就很容易任由组织部门或领导随意决定，想多少人晋升职级就有多少人晋升职级，想缩小晋升比例就可以缩小晋升比例。既然知道了职级晋升这样的一个“软肋”，我们就更要想办法防止这种倾向。前文已论及职级晋升应该是针对有限的少数人，那么这个有限性是一个什么概念，还需要进一步探讨。很显然，职级晋升制度的设立是为了有效激励广大县乡公务员，如果达不到有效激励这样一个目的，也就等于职级晋升制度在执行上发生偏差。[13]既然要产生有效激励，而且应该是填补此前职务晋升所未达到的空白地带，甚至将职务晋升竞争所产生的紧张激烈程度进行适当释放，那么职级晋升的合m比例应该是这么一个边界，这个边界具有两方面特征：一方面，释放职务晋升的压力同时并不减损职务晋升所产生的激励效能；另一方面，职级晋升在一定程度上的竞争性又能最大限度地激励（不走职务晋升通道）普通公务员。
《意见》明文规定：“公务员晋升职级，主要依据任职年限和级别”，也就是说主要依据资历条件。如果简单机械地理解该条规定，就容易陷入平均主义的“泥潭”。应该说，资历是第一位的，最基本的前提条件，如果这一条都达不到，那么其他也就没有必要去考察衡量了，从这个角度上重视“任职年限和级别”本身并没有错，但如果仅仅是将这个条件作为标准，甚至将之看成为所有条件中最重要的因素，那就违背了制度的本来用意和根本目的。因此，我们应该将工作着重放在这一条上：“对达到规定任职年限和级别条件的公务员，依据其德才表现和工作实绩，在本单位或规定的范围内进行民主测评，经考核合格的晋升职级。”由此可知，地方贯彻《意见》要求，要抓住“适当比例的职级晋升”这个关键，只有这样，才是真正落实中央精神，才使得考核更加有意义，否则如果满足资历条件的每一个人都能平稳地晋升职级，那么不仅不能起到有效激励的作用，而且会让职级晋升考核比此前的职务晋升考核更加流于形式。既然如此，机会的有限性和激烈的竞争性也就是必然的了，这也被称为“良性竞争”。[14]讨论到这里，随之又产生一个问题，既然要有适当的职级晋升比例，那么，这个适当是否为一个“定值”；既然需要保持着一定程度的竞争性，那么这种竞争只是针对晋升前的公务员，还是针对所有（晋升前和晋升后）公务员。这就是下面要讨论的淘汰机制。
（三）建立职级淘汰机制
众所周知，此前的职务晋升机制有一个很大弊端，“官员能上不能下”，这是一个顽疾毒瘤，困扰了现实政治多年，甚至成为行政体制改革的巨大阻力，尽管中央再三发出要求，要让“官员能上也能下”，方向已经非常明确，但至今还没有大的成效。在这个问题还没有得到有效解决之前，新制度（职务与职级并行制度）就不能重蹈覆辙，即不能跟着职务晋升机制亦步亦趋，而要采取“扬弃”的态度，取其所长，避其所短，走出自己独有的“特色道路”，建立严格的淘汰机制。
首先，严格执行职务退出制度。根据《公务员法》规定，每个公务员在正式任职之后都拥有一定职务。无论是领导职务还是非领导职务，“职务身份”是伴随着其“在职”始终的，即在任期间必定有职务，有职务也就意味着其在职。（这里需要指出的是，职务与职位是不同的，我们常见的“县长”“书记”指的是职位而非职务，而常说的“处级领导”“调研员”等指的是职务。一个在岗的“县长”公务员可能被免职，是指离开了“县长位置”，但并不表示他被免去了“处级”职务。只要未辞去公职或被辞退，公务员总是拥有一定层次的职务）。既然有职务，也就拥有一定的级别，而职级正是在前两者存在的基础上而设置，从这个意义上说，职级也在一定程度上从属于职务。前文已经述明，职级晋升需要有竞争性，保持适当的比例，这就意味着“适者生存”，那些不合适在一定职级上的人自然就需要退出。而既然“职级从属于职务”，如果职务也不存在了，“皮之不存毛将焉附”，职级自然也就退出，所以，首先应严格执行法律法规已明文规定了的职务退出（任期届满或退休）制度。[15]这是基础也是前提，只有这一步做好了，职级淘汰机制才能很好地建立并完善。
其次，建立职级晋升问责机制。虽然中央要求在职级晋升相关配套机制尚未建立之前，某些方面可以借鉴职务晋升的诸多制度规定，但是在职级晋升的问责上，却不能简单借鉴职务晋升。这是因为，职级并不像职务那样由“职位”决定，不依附于某个具体“岗位”，它是相对独立的，职务晋升的问责机制不能简单套用于职级晋升，所以应该加紧建立职级晋升问责机制。一方面，从晋升主体来看，职级晋升的决定主体应该承担相应责任。从前面的讨论可知，职级晋升包括许多过程，每一个过程都有具体的部门在运作，每个运作部门都有负责人，如果出现“用人不当”，应该查明是哪个过程出了问题，从而追究这个过程的运作部门负责人的责任。[16]比如，组织部门在考察环节出了问题，将不该晋升职级的人提升上去，组织部长需要承担“考察过错”责任，并视主观过错大小承担不同程度的责任。另一方面，从晋升客体来看，每个职级需要对应一定的职责，晋升职级后的公务员如违反职责规定，都要被追究责任，被降级使用，甚至受到其他处分。只有这样才会有压力，从而产生动力，使公务员在晋升职级之后依然能保持着晋升前的工作热情，由此就达到了有效的激励效果。
再次，适时调整不称职的公务员。这里的不称职既包括职务不称职也包括职级不称职。职务不称职就是指在一定职位和职务上的公务员不能承担岗位职责，满足不了人民群众的愿望与要求，不能很好贯彻和落实上级的指示和任务，这部分公务员有必要及时调整，包括调离岗位、降低职务，而不能等到任期届满或是退休。职级不称职就是指一定职级层次的公务员不能完成该职级规定的职责，需要降低职级使用，同时由更合适的公务员通过职级晋升达到这一位置。尽管按照公务员法，不称职的公务员应予以辞退，但几年前有数据称，公务员年辞退率仅约005%。这显然不正常。正如有识之士所称，对公务员应该剔除冗余闲散人员，天天没事做的闲人，不要慢慢成由财政养活的废人；调整不称职的公务员就是要使“干部能上也能下”。这一点在之前的组织工作实践中做得并不好，原因有多方面，其中之一在于有些领导干部搞“团团伙伙”，有“保护伞”，找“关系”，找“靠山”。在全面深化改革和全面推进依法治国背景下，应该倡导法治精神，依法依规办事，依法依规追责，反对任何形式的“人治”行为，为此就要以法律法规为准则，贯彻责任制原则，调整不适合在一定职务和职级上的公务员，形成“能者上，不能者下”的良好政治生态。
三、完善职级晋升协调与管理
（一）设立日常协调管理机构
职级晋升是一项系统工程，涉及到组织、人事、编制、财政等多部门，需要由当地党委政府牵头成立职级晋升工作领导小组，性质属于议事协调机构，该领导小组组长由兼任常委的组织部长担任，或者由当地党委书记或专职副书记担任，只有如此才能保障下级各部门通力协作，确保政策的执行力。领导小组下设“职级晋升工作办公室”，负责日常的协调管理等具体工作实施。职级晋升工作办公室隶属于县（市、区）委组织部，由组织部副部长或干部科科长担任办公室主任，工作人员不能过多，以免臃肿扯皮，[17]在机构精简的大背景下，办公室安排3-5人为宜。如系规模较小县，职级晋升办公室可以与干部科合署办公。当然，《意见》实施初期，工作任务量大，需要从其他部门借调人员。
办公室工作内容主要分为以下相互衔接的几部分：一是通知。向全县各机关单位年度职级晋升通知，由符合晋升条件的人员向本单位报名，本单位进行初步核查，汇总之后报县（市、区）委组织部职级晋升工作办公室。二是审查分析。通过查阅档案，收集干部的个人资料信息，首先根据职务或职级的任职年限，对申报人员的材料进行审查，其次根据历次的考核情况，确定是否有符合“缩短年限”或“延长年限”条件的干部（任现职级或职务期间每有1个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短半年；每有1个年度考核为基本称职等次，任职年限条件延长1年。）掌握这些情况后，协调沟通晋升干部所在单位，交流意见与看法。三是民主测评。办公室组织召开民主测评大会，参加民主测评人员原则上为拟晋升职级人员所在单位的机关干部和下属单位主要负责人，人数较多的单位可以由机关中层干部和下属单位主要负责人参加，测评内容为同意晋升职级和不同意晋升职级两种意见。四是组织考核。这是专项考核，而非常规的平时考核与年度考核。根据各地不同情况科学制定考核内容标准和评分细节。（注意照顾特殊性，如按照公务的复杂性、危险性、紧迫性程度，对艰苦边远地区、急难险重岗位的公务员进行适当倾斜。）晋升工作办公室联系沟通考核工作小组成员，必要时由组织部领导出面邀请某些（作为部门领导的）考核小组成员，对已通过民主测评的人员在其所在单位进行考核，并征求纪检、卫计委等部门意见后，由县（市、区）委组织部提出考核意见。五是择优晋升。如前所述，职级晋升需要有一定程度的竞争性，所以需要制定恰当的比例。按照既定的比例，考核合格的公务员不一定都能够晋升职级，因此，还需要将晋升名单和相应材料提交给职级晋升委员会（包括专家学者和基层群众代表在内），最后确定拟晋升人员。
（二）科学协调职务职级之间矛盾
根据管理学基本理论，一个组织为了达到有效运行，需要坚持责权利相统一。[18]党政机关也是如此，一个部门的上级领导总是比下级职员拥有更多权力，担负更大的责任，获得更多利益。但是职务职级并行制度实施之后，相反情况有可能出现：根据《意见》规定，“公务员晋升职级后，工作岗位不变，仍从事原单位工作。晋升领导职务和非领导职务，按现行规定执行。”这样一来，职级晋升后，会出现两种情况：一是本单位公务员职务较低的，职级也较低。也就是说，公务员职务与职级在一个单位内部始终保持着平行，不会出现职务高者职级低、职务低者职级高。这样一来，职级晋升前后本单位组织结构没有任何变化，也不会产生任何心理反差。二是晋升后公务员的职级会比领导的职务要高，也就是说，作为单位领导的公务员，其职务还不如非领导下属的职级高，拿的工资也不如该下属，这会违反基本的科学管理原则，在单位内部也会产生工作矛盾和心理反差。当第二种情况出现时，便会产生不和谐，与以往不一样了，多少会有矛盾。
针对此问题，可行的解决办法就是依然坚持“责权利相统一”，科学安排与调配职级晋升后公务员的工作岗位，使各机关单位保持一贯的科层管理结构，从而不会有损于工作效率。为此，组织部门需要从公务员交流中做文章，除了按照既有规定实行干部交流（调任、转任、挂职锻炼）之外，还应规定：当机关单位内部人员职务与职级结构出现不对称时，相关人员应当交流到其他单位，以实现公务员职务职级结构的“合理搭配”。具体而言，在一个正科级单位（比如县教育局），局长为正科级领导职务，副局长为副科级领导职务，如果一个下属（副主任科员）通过职级晋升达到正科级，那么就意味着副局长的职务还不如下属的职级高，这将会带来工作上的尴尬和矛盾。按照职务逻辑来说，主任科员是副局长的下属，理应听从于副局长的管理与安排，但其职级却又高于领导副局长，“资格”很老甚至威望更高，让一个“老资格”的人去听从于“小资格”的人，效果肯定不会很理想，因此，县（市、区）级组织部门应考虑将该晋升职级的“老资格”或者“小资格”副局长调任到其他单位或岗位。
（三）做好上下级机关工作衔接
职级晋升是针对县以下机关公务员，主要由县（市、区）级管理实施，但也会涉及到市级组织部门，因为根据《意见》规定，“设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。”“晋升副处级须任正科级或乡科级正职、主任科员满15年，级别达到十九级；晋升正处级须任副处级或县处级副职满15年，级别达到十七级。”由此可以明白，正处级职级多由副处级职务晋升上来，副处级职级多由正科级职务晋升上来，而通常副处级职务干部是由市委组织部管理的，甚至有些重要的正科级领导也是由市委组织部管理，这些公务员的职级晋升便归属于市委组织部管理。因此，一般公务员晋升副处及以下职级的，只需要报县（市、区）委组织部按现任职务的干部管理权限和程序审批；市管公务员晋升副处级以及正处级职级的，事先报县（市、区）委组织部所在的设区市委组织部审批同意后执行。同样，如同县（市、区）委组织部一样，市委组织部也需要设立“职级晋升办公室”，并与县委组织部相互衔接，在完成职级晋升工作之后，将其他事务（如工资调整等）交由县委组织部去落实。
此外，还有一种特殊情况。职级晋升后的公务员，可能由于工作需要，被交流到其他单位，如果是平级单位，那么影响不大，如果是交流到下级单位，比如县政府机关公务员交流到某乡镇，由于还是县委组织部管理，不会有多大影响，但如果交流到地（州、市）以上机关或参照公务员法管理的单位后，便不符合“县以下机关”，是否还能享受到晋升后的职级待遇。这个时候，组织部门需按现行干部管理制度规定明确其职务。如明确的职务层次低于职级，可保留原职级待遇，也就会出现地（州、市）以上机关同时享受职务权力和职级待遇的情况，涉及到的各层级之间以及平行部门之间需要做好工作衔接。
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关键词：人力资源；机关事业单位管理；问题；对策
中图分类号：F243.3 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2016）05-0150-02
随着市场压力的多元化发展，机关事业单位仅仅从自身内部的管理上进行调整已经无法满足社会发展，要想获得更加优秀的社会管理水平，就必然要从人力资源管理上入手，机关事业单位管理水平的不断完善才能为社会长久、强大的市场竞争力提供稳定的支持。[1]人资管理中的各种问题不仅仅是机关事业单位工作人员管理上的问题，更是机关事业单位其它各项管理工作效果的决定性因素之一，因此，需要对其进行有效地改善，才能为机关事业单位长远地发展提供良好的内部环境。
一、机关事业单位加强人力资源管理的必要性
机关事业单位管理中各项事务的落实都要依赖于机关事业单位工作人员的支持，如果没有有效的机关事业单位管理制度，特别是人力资源管理制度，那么这些机关事业单位管理任务在落实过程中就必然会受到多方因素的制约，使得机关事业单位的基本管理职能无法有效实现。[2]因此，对于机关事业单位而言，人力资源管理一直就处于其中最为重要的部分之一，如果没有完善的人力资源管理体系，那么机关事业单位的各项管理事务乃至机关事业单位管理任务都无法有效地完成，所以机关事业单位的任何一个阶段、所有的管理任务都要以优秀的人力资源管理水平为前提，因此，机关事业单位只有对人力资源管理从各个方面进行有效地加强，才能获得更加优秀的发展状态，实现长久的经济利益与发展。
二、机关事业单位人力资源管理存在的主要问题
（一）薪酬管理制度不合理
薪酬管理制度直接关系着机关事业单位工作人员的工作状态与信心，如果工作人员一直通过自身的努力为机关事业单位做出突出的贡献，然而机关事业单位却由于管理制度及薪酬制度的原因使工作人员的付出得不到相应的回报，机关事业单位工作人员即使努力了也无法获得相应的薪酬提升，这样必然会打击工作人员工作的积极性，因而使机关事业单位人力资源管理无法取得成效。[3]工作人员在工作中的状态直接关系着人力资源管理的综合水平，也是人力资源管理工作的重要任务，只有令工作人员时刻保持良好的精神状态才能使各项人力资源管理的目标得以实现。当前机关事业单位在薪酬管理制度上的不合理现象普遍存在，多数机关事业单位都存在薪酬管理目标不明确、相应制度体系不完善、薪酬安排合理性不足等问题，这些问题都造成了机关事业单位工作人员的工作付出与收入不成正比，在这种情况下人力资源管理的成效必然会受到严重的制约。
（二）工作人员晋升制度缺乏公平性
工作人员晋升制度与机关事业单位发展之间的关系更加密切，优秀的员工得到晋升，为机关事业单位发展提供强大的动力支持，使机关事业单位在各项事务上均获得较为顺利的发展状态，因此，在保证了机关事业单位工作人员良好的工作状态前提下，还应当对工作人员晋升制度予以强烈的关注。[4]机关事业单位工作人员晋升能够通过相应的标准与制度获得良好的成效，同样缺乏公平性的晋升制度也能够成为制约机关事业单位发展的重要途径。然而目前大部分机关事业单位在晋升制度上仍缺乏公平性，优秀工作人员的力量得不到有效启用，而长居高位的管理者又容易出现工作上的问题或者是本身就存在能力上的不足，这些问题的出现都源于公平性不足的晋升制度，也是当前机关事业单位人力资源管理中的重要问题。当前机关事业单位工作人员的晋升制度公平性的不足不仅体现在晋升标准与方法有失偏颇，同时还体现在制度的公开、透明性缺乏，这些原因都不是在短时期内形成和出现的，长期的晋升制度公平性不足问题不断积累，最终导致了人力资源管理中各种问题频发。
（三）工作人员考核制度不规范
科学的考核制度是使机关事业单位各项管理制度得以有效落实的基本标准，当所有的管理事务在落实中出现问题时，如果能以考核制度作为标准对工作人员的工作行为予以有效衡量，就能够使管理者对工作人员的表现和工作能力做出科学的评判，从而为机关事业单位战略管理提供准确的信息参考，为机关事业单位管理者决策提供必要支持。[5]然而目前机关事业单位人力资源管理中常常出现工作人员考核制度不尽规范的现象，不合理的考核制度在大部分机关事业单位人资管理中普遍存在，这直接影响着机关事业单位的人力资源管理效果，使机关事业单位的人资管理水平提升受到极大的制约。工作人员考核制度不规范的问题主要体现在三个方面：一是考核方法不合理，二是考核指标不科学，三是考核目标不明确。这三方面的问题在大部分机关事业单位的人力资源管理中都是普遍存在的，各种不规范的问题使得机关事业单位人力资源管理水平无法获得良好的发展与完善，也严重制约着机关事业单位的长远发展。
（四）忽视人才的培养
人才培养能够提高机关事业单位的工作人员综合素质与工作水平，促进机关事业单位的不断发展进步，在机关事业单位管理理念中，人才的合理与有效培养一直是机关事业单位的重点管理任务。[6]然而当前机关事业单位人力资源管理中人才培养的问题，主要表现为人才培养力度的不足与培养方法的科学性欠缺：首先，在人才培养力度上，长期对人才培养关注度的不足使得人才培养的力度一直无法支撑机关事业单位的发展需求，工作人员能力得不到提升，影响工作人员的工作效率、效果、能力，进而影响机关事业单位各项管理事务的有效落实。其次，在人才培养方法上欠缺科学性，当机关事业单位决定通过人才培养来提升人力资源水平时，需要科学的培养方法作为前提，然而大部分机关事业单位虽然在人才培养上做出了一定的努力，但培养方法始终与实际的工作需求存在偏差，使得人才培养的效果并不理想。
三、人力资源管理问题解决对策和建议
（一）健全和完善机关事业单位薪酬管理制度
针对当前机关事业单位人力资源管理中薪酬管理制度的不足，需要建立起完善的薪酬管理体系，并且以健全的管理制度作为重要管理手段来落实，这样才能为机关事业单位人力资源管理的不断完善提供有效帮助。[7]机关事业单位发展战略的制度应当与薪酬制度进行同步规划，随着机关事业单位发展水平的提升，薪酬管理制度也需要进行相应的调整，这样既能使工作人员与机关事业单位共同进步，还能通过机关事业单位未来美好的发展方向来增加机关事业单位工作人员的忠诚度，为机关事业单位营造出稳定的工作环境，实现机关事业单位更加长远的发展。例如，薪酬管理制度应当首先进行完善和调整，先保证制度与当下机关事业单位发展同步，根据不同岗位的工作人员工作特性与能力，进行合理的岗位与薪酬安排，这样就可以使工作人员的个人能力和付出相对协调，进而促使工作人员保持良好的工作状态与工作效率。
（二）不断完善工作人员晋升制度
员工晋升直接关系着工作人员的个人发展，工作人员在机关事业单位工作中不仅要取得合理的收入和回报，同时还应当保证在机关事业单位中能够获得较好的个人发展，这样才能将机关事业单位工作人员的忠诚度保持在较高水平，为机关事业单位稳定发展提供必要前提。晋升制度中的最大问题就是不公平、不透明，机关事业单位要建立起公平、公正的工作人员晋升制度，就是要从这些最基本的问题上入手进行调整，使晋升制度对工作人员的发展起到有效的促进作用。[7]一方面，机关事业单位应当就自身的工作内容与内部管理流程进行相应的分析研究，设计出能够与机关事业单位内部运作同步的工作人员晋升规划，保证晋升标准的科学性和合理性，保证与机关事业单位的发展运营状况相符。另一方面，在工作人员晋升制度的实施流程、方法与步骤上，需要进行规范的设计，相关制度的执行也应当进行全面的监督，使晋升工作能够顺利实施，并且取得良好的成效。
（三）实行科学的绩效考核制度
绩效考核制度是人力资源管理中的关键环节之一，通过对绩效考核相关制度与指标的科学合理设计，能够使工作人员在制度的约束和刺激下将个人的能力得到最大化发挥，从而为机关事业单位创造出更加喜人的发展成果。[8]一般而言当机关事业单位在制定绩效考核制度的实施流程、步骤和标准时，就应当从机关事业单位自身的情况出发，根据科学的绩效考核方法设计原则与相关理论，建立起适合机关事业单位自身的绩效考核体系，并付诸实施。目前在国际范围来看，机关事业单位管理中应用的较为先进的绩效考核理论方法主要有三百六十度法、关键绩效法、关键事件法等，这些方法不仅应用了较为合理的考核指标及流程，同时对机关事业单位的适用性也较强，能够使机关事业单位绩效考核制度在较短时间内获得成效。在科学的绩效考核制度确定并实施的过程中，需要明确不同阶段的工作任务，一要确立绩效考核的基本指标，使考核指标与机关事业单位自身的发展情况，以及工作人员个人的工作能力、态度等基本情况相吻合。二要加大绩效考核工作的重视力度，保证每一项考核任务都得到有效地落实。三要运用机关事业单位绩效考核制度的约束、刺激作用对工作人员行为进行有效的监督，实现工作人员工作水平的不断提升。
（四）建立科学的人才开发体系
在我国市场经济水平不断深入发展的步伐中，我国机关事业单位所面临的竞争压力也更加多元化，要使得机关事业单位发展更加顺利，使机关事业单位能够保持良好的发展状态，同时在市场中的立足更加稳定和长远。[9]机关事业单位管理能力的提升，最好途径就是工作人员能力的培养，工作人员的能力得到提升才能为机关事业单位发展提供更加强有力的动力，推动机关事业单位不断发展前行。不仅要建立起科学的培训规划，更要保证不同类型的工作人员有相应的人才开发体系，进一步开发工作人员的能力，促进机关事业单位工作人员不断进步。
四、结语
作为机关事业单位管理理论体系中的重要组成部分，目前我国的机关事业单位人力资源管理问题仍然较为突出，如管理制度缺乏完善性、考核标准与方法公平性与有效性不足等，只有通过人力资源管理水平的不断提升和完善，才能为机关事业单位发展提供坚实的后盾。
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[关键词]重构；我国；公务员激励机制；对策
重构我国公务员激励机制的途径多种多样，归纳起来，主要涉及到如下五大方面：
一、以“服务、责任”为核心，重塑理念机制
(一)借鉴企业管理理念，由传统的行政理念向新公共管理理念转变。“新公共管理”强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置。所以，为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本考核等引入公共行政领域，以提高政府管理的效率。尽管政府部门的公共管理和企业及私营部门的管理对象、方式、目的不同，但企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理，可以提高管理人员的责任感，更加科学地进行绩效考核。
(二)增强公务员的“公仆”意识和构建服务型政府理念。服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的政府。在社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来自人民的授予，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府决策和执行的过程。人民的利益至高无上，政府为人民服务是天职，而且必须全心全意为人民服务，以符合“人民政府”的神圣称号，并实现社会公共利益的最大化。其次，服务型政府是有限政府，即政府的权力是有限的，而不是无限的。政府服务的内容是提供维护性的公共服务与完成为数不多的管制任务，并提供必要的公共设施。再次，服务型政府是责任政府，即政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责。然后，服务型政府是法治政府，即依法行政的政府。最后，服务型政府是绩效政府，即有效率和效益的政府。建设规范化服务型政府，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。
(三)营造“以顾客为导向”的行政文化。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向。只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。“顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的体现。具体说来，就是通过调查，倾听顾客意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。于是，新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”，拥有更多的选择权，有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制，将是一个推动政府改善服务质量的良好机制。
二、以科学、民主为核心，重塑考核机制
(一)设立科学的考核指标体系。首先，对公务员分层、分类进行考核有利于考核的科学性。我国《公务员法》第15条第2款规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。”为了有效考核不同类别公务员的工作实绩，应从不同类别的职位分析或工作说明出发，制定出不同的考核体系，分类考核。既要覆盖到与公务员绩效有关方面，又要有所侧重，充分体现部门、职类、级别岗位的差异。其次，制定有效的考核指标。《公务员法》第33条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。这种分法过于笼统、粗略，缺乏可操作性。为了加强绩效考核的客观性，提高考核结果的参考价值，公务员考核应将抽象标准细化成更加便于操作的小项，且评价项目应力求广泛。
(二)实行考核主体甄选、培训制度。虽然公务员考核中考核人员的心理因素影响是不可避免的，误差产生的原因根深蒂固，但可通过对考核者进行正规的考核培训来尽量减少。首先，通过培训，转变考核者的不良观念，树立公正、客观的考核观念。其次，通过培训，使考核者明确工作职责，提高对工作目标、标准及其重要性的认识，帮助其克服个人偏见和心理因素的干扰。最后，通过培训，提高考核者的素质和能力，学会使用现代化考核技术和方法，减少误差，并根据实际需要开发适宜的考核工具。
(三)建立多重考核体制，扩大考核主体构成。建立多重考核体制，不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，还应包括相关专业的专家评估。更重要的是引进社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意度，最终以此作为对政府部门及其公务员绩效评估的依据。
(四)吸纳被考核者广泛参与。广泛有效的参与是确保绩效考核工作公开、公平以及富有激励性的前提条件。根据新制度经济学程序公平理论，被考核者的参与有利于提高考核工作的科学性，同时，只有当被考核者参与了考核项目与标准的制定过程，在其中发表了自己的意见并得到了采纳，绩效考核的结果才更容易为被考核者所认同。因此，要设计出一套行之有效的参与制度体系，包括参与的程序、渠道，并有相关制度作为保证。另外，要有相应的组织保证，即要有专门的部门或者工作人员负责公务员参与绩效考核工作的事务。
(五)建立公务员绩效考核反馈制度。考核结果反馈制度，是公务员绩效考核制度的重要组成部分。一方面，公务员考核结果反馈制度，可以促使考核机关公平、合理地进行考核，它对监督考核机关有着监督作用。另一个方面，上司通过面谈等形式，把考核结果告诉下属，这也是一个总结的过程。同时，通过反馈阶段，管理者与被管理者的沟通，可以达到改进绩效工作的目的，为下一轮绩效考核目标以及标准的制定，提供参考借鉴。
(六)加大绩效考核结果的兑现力度。“把考核结果与公务员实际的、切身的利益紧密挂钩，是公务员考核制度激励功能的具体体现。”因此，必须加大公务员考核结果的兑现力度，使公务员切实感受到考核的激励作用。对于在考核中评为优秀的公务员，应该及时奖励，为其作出更大的成绩创造良好条件。对于考核合格的公务员，应该对其作出的成绩进行肯定，同时明确指出其存在的缺点与不足，为其弥补不足指明方向。对于考核不合格公务员，在指明其不足的同时，要予以处理，该降职的降职，该辞退的辞退。从而使公务员考核制度真正发挥鼓励先进、鞭策落后的激励作用。
三、以透明、追责为核心。重塑晋升机制
在晋升制度方面，现有的公务员职务晋升制度还远未达到稳定、健全、科学的程度。职务晋升缺乏必要的透明度和民主监督，升迁去留依然是领导和组织部门内定，“关系最重要，民意供参考”的现象并不鲜见，容易导致用人上的腐败，很大地打击了真正具有才能的公务员的积极性。晋升工作中，资历主义泛滥，论资排辈之风盛行，浪费人才，降低效率。虽然公务员职务晋升取决于公务员的德才表现和工作实绩，但并不是说，所有德才表现优秀的公务员都能晋升自己期望的职务，因为公务员职务晋升有一个前提条件，即必须有职位空缺。这种职务设置的有限性与个人需要的无限性形成矛盾。由于岗位限制等客观原因，导致级别晋升受阻，导致公务员的期望大于现实，影响公务员晋升制度激励功能的发挥。
(一)建立完善的晋升制度。首先，公务员晋升应该坚持公开原则，公务员所在的行政部门，要将晋升的时间、条件、职位、方式、程序全部公开，让每个公务员都了解，获得晋升机会。其次，在晋升中适当引入考试的办法，而非完全依赖考核。公务员录用考试被称作“入口”，晋升常常被当成“楼梯口”。我们必须在严把“入口”的同时，也把好“楼梯口”。最后，应设立一个独立进行晋升的机构。我国可以成立一个由组织、人事部门参加的各级政府委员会，对拟晋升人员进行考核，主持晋升考试，从而使晋升有一个公正、公平的制度保证。
(二)加强对公务员晋升的监督。第一，建立和实行公务员晋升工作责任追究制度。对于有关组织部门、领导干部、组织人事部门的负责人、考察组成员等人在推荐、考察和决策的各个阶段中，未能如实介绍情况、未履行或未认真履行工作程序、工作职责和工作纪律，导致用人上失误失察造成严重后果的，应追究主要负责人及其直接责任人的责任。第二，建立和实行公务员晋升工作监督责任制。明确规定各级党委(党组)及其主要领导和各级组织人事部门、纪检监察部门以及有关工作人员对公务员晋升工作负有的监督检查职责。凡在晋升中出现问题，造成严重后果和恶劣影响的，应当追究党委(党组)主要领导成员和分管领导成员以及有关责任人的责任。第三，突出监督工作重点。一方面，加强对重点部门和重点人的监督，即加强对各级党委(党组)、组织人事部门和主要领导成员、分管领导成员以及有关工作人员的监督。另一方面，加强对重点工作环节的监督，主要是加强对民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节的监督。第四，加强组织人事部门与纪检、监察部门的配合。建立组织人事部门与纪检监察部门等有关单位联席会议制度，形成监督工作的合力。第五，拓宽监督渠道，充分发挥人大、政协的监督和人民群众、新闻媒体等各方面的监督作用。尤其要建立举报人保护、奖励制度。
(三)完善公务员职务、职级双阶梯晋升制度。1995年，我国开始实行职务级别工资制，根据职务大小来决定级别高低。级别虽然也是决定工资的一个依据，但级别工资在公务员的工资收入中只占较小的份额，级别的人事管理功能比较微弱，导致公务员热衷于对领导职务的追求。由于我国公务员领导岗位、级别设置不合理，对于公务员尤其是基层公务员来说，晋升职务更是非常困难。因此，应当重新设计公务员晋升制度，使职务晋升与级别晋升相结合，形成公务员晋升“双阶梯”。为此，应当做到下列三点：第一，增加公务员的级别。第二，在设置职务与职级关系时，应采取“一职数级，上下交叉”的对应关系。第三，职级设置应向基层倾斜。这是规范公务员职务层次与级别对应关系时必须坚持的基本原则。职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，对基层公务员的激励效果将会越明显。
四、以公平、合理为核心，重塑薪酬机制
(一)加快薪酬制度立法步伐。公务员的薪酬结构、薪酬标准及其调整应该有国家立法作统一规定，但迄今我国尚无一部专门的关于公务员薪酬的法律。西方国家都很重视公务员工资福利立法，不仅在公务员总法中对公务员工资福利问题作出具体规定，还制定专门的工资福利法规。尽管《公务员法》中对此已作出了原则性描述，但尚不能很好地发挥薪酬制度的激励功能。所以，我国应尽快制定《公务员工资法》，用法律的形式规定公务员工资福利的原则、制度以及与经济发展、财政、物价机制、企业分配的宏观关系，避免工资福利政策的随意性，有效地克服工资管理中的人为因素，确保公务员工资即时足额发放，并随着经济发展而协调增长，切实保障公务员的各项合法权益。全国人大对公务员薪酬制度进行立法，地方各级人大和政府在确定本地公务员薪酬标准时，在严格遵守全国人大制定的相关法律的前提下，由地方人大做最终决策。只有通过立法构建规范的公务员薪酬体系，将公务员薪酬结构、薪酬标准、加薪方式和调整程序等用法律的形式确定下来，实现依法管理，才能使薪酬管理的激励机制运行有章可循，持续、稳定地发挥其功效。
(二)优化薪酬结构。我国公务员薪酬制度主要由工资、津贴、福利三部分构成，但目前其含义和作用相互交叉，在工资收入中包含各种津贴，而津贴项目的设置，又与福利问题混在一起，工资、津贴和福利各自在公务员薪酬制度中的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决问题。因此，必须清晰界定工资、津贴和福利在薪酬结构中的地位和作用。工资应占有主导地位，是薪酬结构组成中的核心部分。工资是按劳分配的首要体现，其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定，由国家来解决公平分配问题。因为不论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，公务员工作所付出的劳动是基本相同的，因而理应获得相同的劳动报酬。作为薪酬构成主体的工资部分应占总收入的60％左右较为合适。津贴是工资的重要补充，是薪酬结构的重要组成部分。津贴的作用是可以弥补各个地区经济、生活水平的差异造成的基本生活成本差异。津贴还可以满足公务员保持与当地企业相当层次人员的相近生活品质的需求。对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动，津贴也作为一种补偿。参照国外的经验，津贴的比重可控制在30％以内。
(三)保持薪酬内外平衡。第一，保持公务员薪酬的内部平衡，即平衡各地区、各部门间公务员的收入悬殊。首先，要实施地区附加津贴制度，缩小地区之间的工资差距。实施地区附加津贴，使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来，允许省市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小地区间公务员工资水平的差距。其次，调整公务员工资结构，缩小部门间工资差距。应该把公务员工资的范围扩大为基本工资、津贴、补贴和奖金。最后应该把公务员所有收入都纳入到法制管理的轨道，防止部门收入差距继续扩大。第二，保持公务员薪酬的外部平衡，即国家公务员工资水平应当与企业相当人员的平均水平持平，并实现工作与经济发展、物价水平联系的动态增长。
要使公务员薪酬制度与当地经济发展水平相适应，就必须通过科学、合理的评估机制来完成。我国虽然原则上提倡公务员工资标准与国民经济发展相适应并随物价指数作出相应的调整、公务员工资水平与国有企业职工工资水平大体持平，但在实际执行过程中并没有完全建立一个公平合理的公务员工资水平的评估机制。因此我国可以成立公务员薪酬评估委员会，专门从事公务员薪酬评估工作，并提出薪酬调整的建议；或者通过聘请社会中介机构来进行评估，并由政府有关部门根据评估结果制定薪酬调整方案。
(四)将绩效与薪酬灵活挂钩。绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性中所发挥着重要作用。如美国从1978年开始将部分公务员的工资改为功绩工资，工资的发放按照公务员个人工作的实际绩效来决定，这一改革被认为是“公务员制度中激励机制的一种革命”。因此我们要改进工资外收入的奖金制度，建立以完成任务的客观数据和工作效率为依据的绩效工资，把公务员的工资、奖金、福利待遇与其工作实绩挂钩。
五、以严密、严格为核心，重塑奖惩机制
(一)制定完善的公务员奖惩制度。首先，建立一整套逻辑严密的公务员奖惩制度。包括奖惩条件、奖惩程序、申诉制度等。其次，完善公务员奖惩配套机构设施。建立完善的公务员奖惩机构设施，保证贯彻实施公务员奖惩制度。从奖惩规范、权限划分、程序遵循、申诉上诉等都应有相应机构实施，使奖惩制度制度化、法制化。最后，要认真制定公务员奖惩制度的细则规定。如规定公务员的职业道德与纪律内容；确立惩戒的构成条件，依据违纪、考绩低劣的事实为条件，“罚当其责”，具体规定违纪程度与受惩戒轻重程度的对应；惩戒程序中调查、审理时应由公务员代表参加，体现公正原则；惩戒权执掌机构的设立以及可作出何种处分的权限的划分，受处分档案材料的撤销和销毁等。
(二)严格执行公务员奖惩程序。公务员奖惩，不仅关系到公务员个人的荣辱与前途，同时也对其他人有着普遍的教育意义。因此，必须按照有关程序，认真执行公务员奖惩制度。根据奖励的发动者不同，公务员奖励可以分为公务员所在单位申报奖励和审批机关直接奖励两种。对公务员的惩罚一般要经过立案调查、审查结论、决定执行三个阶段。对公务员进行惩罚要求做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备。
一、突出重点、有序推进干部管理工作
在党组的统一领导下，继续强化调研，认真疏理我院各个层面的人员情况，进一步制定并完善长宁法院队伍建设发展规划，有序地开展职务职级晋升及中层干部选拔等工作，使该项工作既体现公平公开公正晋升原则，又体现注重工作实绩、任人唯贤的培养方针，有效促进法院队伍建设的年轻化、知识化。
(一)配齐配强中层干部队伍
针对目前我院面临的中层干部人员不足、年龄偏大、部分部门低配的局面，坚持用发展的思路抓队伍建设，加大中层干部的选拔充实力度，通过积极完善以业绩为引导的干部晋升、选拔、考核、任用等干部人事管理制度，营造创新氛围和正确的用人导向，真正把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部，选拔到领导岗位上去。主要工作有：
1、第二批中层助理任职期满考核工作;
2、中层副职的民主推荐选拔任用工作;
3、部分中层领导岗位调整、挂职锻炼工作;
4、制定非审判岗位科组长设置方案并予以实施;
5、研究室、监察室主任试用期满考核工作;
6、第一、二批政治协理员聘任期满考核工作;
7、法警大队设置政委工作。
(二)完成各层次干部的职级晋升
政治部将根据党组的意见、我院《法官与工作人员职务职级晋升和选任的规定》的规定以及我院的实际情况，拟定各层次晋升工作实施方案：
1、与区委组织部共同完成处级干部晋升;
2、副科级晋升正科级工作;
3、科员级晋升副科级工作。
(三)初任法官遴选、助审晋升审判员、警务人员警衔晋升及高级法官的选升、晋级等工作
1、初任法官遴选。根据高院《上海法院初任法官遴选工作实施意见》和本院审判工作实际需要，政治部将于今年4月开展初任法官遴选工作，为长宁法院审判队伍补入新鲜血液;
2、助理审判员晋升审判员。今年7月底8月初，根据高院部署，组织干警参加高院的审判员考试，通过庭审考核、面试等程序，从助理审判员中选拔出一批德勤业精的审判员;
3、高级法官的选升工作和法官晋级工作，全年共2次。确保法官职业化建设的规范化、科学化;
4、两年一度的独任法官续任、选任工作。
5、每年上下半年各一次警务人员警衔晋升。
(三)进行干警的岗位交流，合理调配审判资源
1、向本市中心城区8家法院进行人员配置情况的调查，撰写《关于我院人员配备调研情况报告及相关建议》，为进一步加强队伍建设，优化队伍结构，合理配置人员提供参考依据;
2、组织青年法官轮岗;
3、对部分人员进行岗位调整;
4、开展关于我院内设机构和中层领导职数情况调研，在此基础上与区委组织部、区编办共同协商增加我院内设机构和中层领导职数问题;
5、制定归档事务中心人事管理方案并予以实施。
在案件多、人员少的情况下，如何合理配置审判资源，保证审判组织的良性运转。使力量组织最优化、效果产出最大化，缓解有限的审判资源与不断增加的审判任务之间的矛盾，是当前干部人事管理工作中的一项重要任务。政治部将根据岗位需要，在深入调查研究的基础上对干警岗位进行了合理调整，调整过程中本着两条原则，一是加强业务庭人员配备，确保审判资源向一线倾斜，二是加大中层干部的轮岗交流力度，努力形成“交流一个人，带活一班人，走活一盘棋”的局面。
二、统筹兼顾、抓好人才队伍建设
人才资源是第一资源，是确保法院工作可持续性发展的重要保障，需要把人才培养工作放在重要的战略位置，从实际出发，制定措施，积极实践，努力推进人才队伍建设。政治部将根据党组要求主要开展以下几项工作：
(一)积极做好人员招录工作
按照人才培养可持续发展的要求，我院合理利用高院下拨的政法专项编制，在对本院年度收、结案、人均结案数等充分调研的基础上，确定招录数，设定好招录条件，把好公务员招录关。对新进人员进行“青年成才&8226;职业生涯规划”座谈会，鼓励其明确奋斗目标，实现阶段成长。
延伸阅读：法院党支部工作计划
