时间：2022-08-06 09:29:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇民主与科学论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词 物理教学 创造性思维 创造能力
创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，是实施素质教育的重点。因此，在中学物理教学中要高度重视培养学生的创新意识和创新能力。然{的，目前传统教学中落后的教育观念和力一法仍在妨碍学生创新能力的培养。因此，在中学物理新课程教学中要充分发挥学生的卞体性和卞观能动性，结合实验教学开展研究性学习，努力更新教学观念，以利于学生创新思维的培养，从{角提高学生的创新能力。
一、中学物理传统教学的弊端
由于长期以来落后教学思想的影响和中学各门学利实行孤立教学的模式，使得中学物理教学产生了许多弊端。主要表现在以卜几个方面:
第一，教学内容和课程体系陈旧、落后。中学物理教材对现代利技、物理前沿知识反应滞后，利学技术的发展和与之相联系的新思维、新力一法很少能在物理教学中得到反映，物理教材缺少物理知识在现代工农业生产及日常生活中的
应用以及它在技术革新中的作用等内容。
第二，中学各利知识相互脱节，物理学与数学、化学、地理学等学利之间缺乏有机联系，使得每一学科的教学都留下一此知识的空隙和有待深人认识的问题，这样不利于培养学生的创新思维。
第三，过分追求高考升学率，偏重知识传授，忽视高考不考的学科，再加之过早地实行文、理分科，造成知识局限。这与各学科综合交叉、整体化发展的趋势背道而驰，不利于整体提高21世纪人才的全面素质。
二、物理新课程改革中教学观念的更新
为了适应全球综合利学的飞速发展，必须更新观念从中学基础学利开始，抓好学利综合的改革，以解决当前中学教育的弊端。根据我国中学教师的综合素质和物理新教材的教学实践，我们认为，一要确保基础知识、基木内容的单利教学系统，不打破原有的学利结构，避免学利重组可能带来的混乱;二要通过交叉、渗透的方法，培养学生积极主动地、创造性地解决问题的态度和发现问题、解决问题的能力，使各门学利中的知识和技能等相互联系和深化，得到综合性的运用，从血培养创新型人才。创新能力是运用己知知识和信息，产生某种新颖、独特的产品的能力。在物理教学中实施创新教育，培养学生的利学创新精神、探究能力、创新能力，是落实素质教育的出发点和归宿。
美国心理学家马斯洛认为，创新能力可分为两种:一种是特殊才能的创造力;另一种是自我实现的创造力。前者是特殊才能的创造发明，对性个社会来说是新颖的、独特的、前所未有的;后者主要是对个人来说是新颖的。但目前的教学只是注重系统知识的传授，对于学生创新能力的培养重视和研究得还很不够，教师在教学中也很少考虑如何培养学生的创新能力。
三、物理创造教育的内容
物理创造教育的内容和其他学科有所不同，不仅仅是学习前人的思维成果，更重要的是研究科学发现的方法和展示创造性解决问题的思维过程.因此，设计创造教育内容时，首先要注意调整教材，深人挖掘其中的创造教育因素，对教材进行增删、取舍的处理和加工，选择利于开展创造性教学的知识点，设计创造型教学程序，使教材为创造教育服务.其次注意选编习题，即结合教学实际编写或设计富有启发创造性的应用题、综合题、扩散性练习，用
以培养学生的创造性思维.第三注意收集、编制物理史实资料.结合教学内容，吸收物理学史料和最新科技信息，提练、加工、编制短小精悍的物理学史、物理学家传记或最新科技成果材料，通过讲座和指导学生阅读或穿插于教学中，指导学生研究科学发现的方法和途径。
四、物理创造教育的途径和实施形式
（一）创造教育的途径.
1、树立创造志向，培养创造意识.志向是内在的强大动力，使学生树立远大的创造志
向，是实施创造教育的重要前提.教师在物理教学活动中要经常注意发掘学生创造意识的因素，积极培植、引导和鼓励，发挥主体的创造积极性.(2)发展创造思维，培养创造能力.创造思维是开拓人类认识新领域、开创人类认识新成果的思维活动. (3)创设环境，开展创造活动.创造教育有两个不可缺少的条件:良好的创造环境和丰富的创造活动.根据心理学家沃勒斯提出的创造过程四阶段学说(准备—孕育—领悟—验证)，能创造性地解决问题，必须有一个较长时间的创造思维和创造活动过程.在学生成天处于被动、紧张的学习状态下进行创造教育是不可能，为此，教师首先要改进教学，改进教法，减轻学生的课业负担，让学生有时间、有机会主动地阅读、探索，参加富有创造性的课外活动，使他们保持强烈的好奇心和求知欲.(4)培养创造心理品质，发展创造能力.创造者的成功，很大程度是由他们的创造心理品质决定的，而创造心理品质则是创造者智力品质和非智力品质的有机结合因此，进行物理创造教育，不仅要重视智力因素，也要重视非智力因素，使学生具有丰富的情感和自觉克服消极心理的能力，对创造充满激情.因为创造性人才的心理素质主要表现在:强烈的好奇心，顽强的毅力，勇于进取的精神，与众不同的思维，健康的人格等。
2、创造教育的实施形式.
（1）课堂教学形式。一是追踪发现式.教师选择物理学史上著名的实验或发现事例，经简化、设计，形成富有启发性的材料，让学生“追踪”当年科学家的发现思路，模拟科学家的发现过程，领会科学家的思维方法，而不是只是介绍结论如:高一物理第二章的伽利略对自由落体运动的研究，高二物理第四章的法拉第在奥斯特“电流磁效应”和安培“安培定律”的基础上发现“电磁感应”的过程，高二物理第九章的玻尔建立玻尔原子模型的过程.这样做虽然不是真正的科学“发现”或“创造”，但教师引导学生在短期内做了科学家多年呕心沥血才做成的事，不仅激励了学生学习科学家那种奋发探索、勇于献身、敢于创新的精神，同时从中也学到了物理学的一些研究方法，丰富了自己的思路.二是思路导引式，即教师在传播知识的同时，要教给学生科学地思考问题的思路.
（2）课外活动形式。(l)专题讲座式.专题讲座可采用两种形式:一是开设“思维课”，给学生通俗而详细地讲一些科学思维知识，使学生掌握一些科学的思维方法和技能.二是举办物理学史报告、讨论会，指导学生深人研究科学发现的方法.如我校请创造专委会的陈锦涛老师到学校为全体师生作有关发明创造的专题讲座，让学生参加省青科教协的创造发明班等等.(2)科学阅读式.配合教学内容，推荐给学生一些富有启发性的报刊杂志、科普读物等阅读材料，指导学生阅读，这有利于开阔学生知识视野.(3)习题研究式.习题研究，主要是指导学习对习题进行优化分析，探索解题技巧，总结解题规律，培养创造哇的解决问题的能力.习题研究的内容有:一题多解、一题多变、一题多问、一题多联、一解多题、精题巧解、习题优化改造、习题编制等的研究.主要是指导学生在丰富多彩的创造型活动中接受创造教育，发展创造能力.(4)参与活动.科学论文活动:在教学活动中把物理学科论文分成三种形式:一是知识归纳式，即在每章知识学完后及时指导学生对所学的知识以图表、图示等形式进行归类.二是心得体会式，在学期中或学期末指导学生整理知识，写学习收获;三是指导学生随时把学习中的创造性见解整理成文.科学论文活动有利于培养学生的创造思维加工能力.
（3）社会实践形式.可通过让学生参加创造技法讲座，听创造者讲发明实例，开创造发明经验交流会，到科研所、工厂和创造教育开展得较好学校进行参观、调查、学习活动，激发学生的创造欲望。
创造教育已经成为21世纪中国教育发展的主旋律因此，我们教师的任务也应当是明确的，那就是要积极投身到创造教育的理论和实践探索的大潮中去，勇敢地做创造教育的弄潮儿，为促进我国创造教育体制的早日成熟、健康发展贡献我们能够贡献的聪明才智。
参考文献
1.孙晓玉.在物理教学中如何培养学生创造性思维[J].赤峰学院学报(自然科学版)， 2005;(03)
2.阴瑞华.物理教学与创造能力的培养[J].唐山师范学院学报，2003;(02)
3.黄伟， 杨宏.物理教学与创造能力培养[J].高等建筑教育，2003;(01)
4.梁文清.改革物理教学，培养学生创造能力[J].广州师院学报(自然科学版)，1998;(07)
论文摘要：从激励理论的基本原理出发，结合我国高等院校人事分配制度改革的要求，提出如下激励策略：定编适岗，推行校内教师岗位聘任制；切实提高待遇，深化校内收入分配体制改革；利用精神激励体系；定量和定性相结合，健全绩效考核体系。
面对教育对人才的竞争，我国教育主管部门逐步下放专业技术职务聘任权、工资奖金分配权等办学自主权，推行高校的内部改革和发展。20世纪90年代以来，清华、北大等重点高校率先垂范，拉开了新一轮人事制度改革的序幕。在国家有关政策的指导下，很多高校以此为契机，推行岗位聘任为基础的人事制度改革和岗位津贴制为核心的分配制度改革，根据职称划分不同的岗级，再按照绩效考核对工作业绩进行评定奖惩，激发教师的积极性，掀起了探索高校教师激励策略的热潮。
一、我国高校教师激励的现状
作为改革的突破口，我国高校教师激励的创新取得了可喜的成就。然而，随着高校内部管理体制改革的深入，仍存在一些问题，具体表现在以下几个方面。
(一)聘任制度不健全，缺少竞争机制
由于长期以来计划经济模式和传统人事管理体制的影响，职务终身制、论资排辈等现象仍然存在，部分高校缺乏竞争淘汰机制，没有实施合同化管理，难以解决落聘教职员工的出路问题，出现“能上不能下，能进不能出”的局面，使聘任制流于形式，不利于高校师资队伍优化。
(二)薪酬设置不合理
高校教师的总体工资水平仍偏低。据中华英才网最近公布的薪酬调查数据，我国教育行业的平均年薪仅为26661元，在其调查的30多个行业中倒数第三。另外，由于我国部分地区的社会保障制度尚未健全，一些高校养老、失业和医疗保险制度的社会保障制度改革滞后，住房、供暖等福利货币化改革进展缓慢，影响了员工的待遇。再加上考核制度的不完善，部分高校教师的薪酬没能较好地与实际工作绩效挂钩。在这种情况下，教师消极怠工，甚至改行或兼职，造成人才的流失。
(三)激励方式单一，缺乏差异性
有的学校制定激励政策时，忽略了教师年龄、性别和个性特征等方面不同而形成的差别化需求，各种激励手段的运用不当，物质激励与精神激励脱节，重使用轻培养，使得教师缺乏热情，态度不够积极，无法建立多维交叉的激励体系。
(四)绩效考核不科学
目前，国内高校的考核都大多以课时、论文数、专著数及科研经费等可量化指标来衡量教师的科研建设和教学成效，形成了“重数量、轻质量”的局面，损害了考核的公平性。高校教师以脑力劳动为主要特征，工作时问弹性较大，劳动成果鉴定复杂，加上各类学科、课程的授课与学术研究难易程度不同，造成评价不公、奖励偏失。这也导致很多教师在科研上急功近利，粗制滥造、“学术腐败”和“学术泡沫”现象屡见不鲜。另一方面，考核结果的档次过于简单，大部分人都被定位于称职、合格这个档次，不能真正体现个人的综合能力和工作业绩，使得考核结果出现平均主义、轮流坐庄等弊端。
这些问题无疑成为制约高校进一步发展的瓶颈。如何构建合理有效的教师激励策略，吸引优秀人才，已成为我国高校管理体制改革的重点。
二、高校教师激励策略的原则
构建科学有效的高校教师激励策略是一项复杂的系统工程，高校管理者要结合高校各类各层次教师的需要，灵活运用各种激励措施，并遵循以下几个原则。
(一)公平竞争原则
按照美国心理学家亚当斯密提出的公平理论，当个体做出了成绩并取得了报酬以后，不仅关心自己所得报酬的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量。由于高校的考核制度还不够科学，容易造成一些分配和职务晋升的相对不公平现象，导致一些教师追求“短平快”的科研工作和教学任务，影响积极性的发挥。高校应制定评价标准，引人教师职务聘任制与绩效浮动工资等竞争机制，提高公开性和透明度，消除不公平感。
(二)差别激励原则
根据马斯洛的“需要层次”理论，人的需求分为生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现的需要，只有低层次的需求得到满足之后，较高层次的需求才会出现并要求得到满足。高校教师具有多元化和动态的需求趋势，不仅注重物质利益的实现，更具有强烈的对自尊和自我发展的精神需求。如刚参加工作的青年教师，要面对许多现实的问题，就有较强的物质需要。因此，高校应地采取不同的激励措施，提供合理的薪酬系统和福利待遇、进修学习培训机会、公平的竞争机制及规范化的绩效评价机制。
(三)物质和精神激励结合的原则
高校应坚持物质激励和精神激励相结合的原则。一方面，根据考核评价，建立合理的工资、住房等物质奖励措施。对于经济收入相对较低的初、中职称和青年教师，薪金待遇更是非常重要的一项激励因素。另一方面，精神激励对高校教师的激励作用尤为重要，高校应为教师创造进修培训和晋升机会，加大对教学及学术成果的奖励力度，营造优越的教学、科研环境，加强“软环境”建设。
三、高校教师激励策略的对策建议
在完善教师信息数据库的基础上，高校应充分考虑不同个体、学科的差异，积极稳妥地推进以“定编适岗、公平竞争”为主要内容的岗位聘任制度，“以岗定酬、岗位津贴”为关键要素的分配制改革，及“效率优先、兼顾公平”为核心原则的绩效考评体系，逐步形成一整套多维动态、公平灵活的激励策略。
(一)定编适岗、平等竞争，推行校内教师岗位聘任制
1．按需设岗、公平竞争
根据国家规定的岗位结构比例，高校应结合长远规划，确定教师各级岗位的总体数量和具体结构，并有步骤地在岗位设置上对优势学科给予重点扶持和倾斜。整个聘任工作，高校应严格遵循公开公平、平等竞争、择优录用的原则，按照聘任程序，竞聘上岗。选拔出最适合的聘任者后，签订细化的岗位聘任合同，明确规定岗位职责、聘任期限和聘任目标，按照相应的合同条款进行管理。学校人事处及时认真做好进修回校、转正定级、职务(职称)晋升的岗位聘任、合同签订、解除等日常管理工作。
2．妥善安置未聘人员
实行聘任制后，必然会出现部分“落聘”、“编外”人员和临时流动人员。高校应认真做好未聘人员的管理和思想工作，对他们的工作安排、生活待遇和社会保险都从人事制度上做出相应的规定，尽力为他们排忧解难。学校还可以通过重新上岗、停薪留职、借调换岗和脱产进修等几种途径安置未聘人员，鼓励其在新的岗位上取得更好的成绩。
(二)切实提高待遇，效率兼顾公平，深化校内收入分配体制改革
依据国家、省、市有关事业单位收入分配制度改革的精神，高校应结合实际情况，采取以岗位津贴为主要元素的收入分配措施，充分发挥各学院的积极性和分配的自主权，效率优先、兼顾公平。
1．筹措经费、提高待遇
经费短缺是影响高校待遇的重要制约因素。现有的生均定额和按编制的政府拨款方式都存在内在的缺陷，各高校应该积极筹措资金，提高社会投资教育的积极性，确保各项事业持续协调发展。依据学校财务收支状况和社会经济发展实际，高校必须始终坚持以岗位为基础的岗位津贴分配办法，在上一年校内津贴总量的基础上，经过合理测算，加大收入分配投入，提高广大教师的待遇，更大地激发工作的积极性和创造性。
2．多元收入、强化津贴
目前，高校教师现行的收人分配方式以岗位聘任制为前提，主要包括三部分。(1)国家和省市政策性的固定工资部分，包括岗位工资、薪级工资、省市职岗贴等。(2)校内津贴，分为比例合理的固定津贴和浮动津贴。由学校根据各单位定编、定岗情况和考核结果同各学院、部门结算。高校应研究制订教授、讲师等不同类型教师的岗位津贴标准，调整本科、研究生教学和科研津贴的比例。(3)各类福利性补贴，包括住房公积金、养老金和医疗保险，等等。随着社会保障制度和福利货币化改革的逐步深人，福利收入也成为高校教师收入构成中不可忽视的组成部分。 3．适当倾斜，兼顾公平
通过岗位津贴的杠杆作用，充分体现津贴与绩效挂钩、按劳取酬的分配原则，提高了一部分教学、科研骨干的待遇，而部分学科教师的工资收入相对较低。高校收入分配机制应以“一只有形的手”，在保证教师待遇的情况下，工资分配向优秀人才、中青年骨干教师和关键岗位倾斜，更好地保证学校重点工作的有序推进。同时，在津贴总量控制的前题下，进一步调整固定津贴、浮动津贴与其他奖励的合理比例，建立校内津贴均衡机制，降低不同学科间的收入差距，保证高校内部分配制度健康有序地进行。
(三)坚持精神激励体系
日益激烈的人才争夺战中，高校必须充分考虑教师的需求的个体差异性，坚持物质激励和精神激励并重的原则，提供进修机会、荣誉称号、职务升迁、树立典型等多种激励方式。
1．全员培训，提高素质
赫次伯格德的双因素理论，把自我发展和自我实现的需要作为激励因素。口高校必须满足教师发展与自我实现的需求，为教师提供良好的职业生涯规划和培训进修机会，落实培训经费，形成严密的培训考核制度，并与聘用、晋升和奖励挂钩，扎实提升他们工作的能力和水平。同时，还应坚持重点培养与整体素质提高相结合的原则，优秀、紧缺人才优先培养，优化职工梯队建设。并组织老教师、学科带头人与青年教师进行传、帮、带的交流平台，坚持把有发展潜力和培养前途的骨干选送到国内外培训深造，逐步形成一支梯队结构合理、爱岗敬业、创新力强的师资队伍。
2．以情感人，民主管理
倾听广大员工的声音，切实关心教师的工作和生活，改善教师的学习、生活和工作条件，协调解决住房、子女入学等方面的困难，尽快落实安家费、科研启动经费，使广大教师感到受人尊重、被人关心的温暖，为教师安心工作解除后顾之忧。
鉴于高校教师具有受教育程度高和自主性强等特点，学校管理者应尊重保障教师的知情权和参与权，大力维护教师的合法权益，通过教代会和工会等形式采取民主参与式的管理，广泛吸收普通教师参与学校管理，自觉自愿地为学校做贡献。
3．建设和谐校园
良好的校园文化是高校教师激励的外部动力源泉，能使高校教师全身心地投入到教学科研等活动。因此，高校须始终重视校园文化建设，一方面加强硬件基础设施建设，美化校园环境，改善教师的生活条件；另一方面，充分发挥校内电视、网站、橱窗等宣传工具的作用，大力宣传报道本校的价值观和文化精神，营造“尊重知识、尊重人才”的氛围与和谐的人际关系，构建具有科学、民主、公平的学识氛围和团队精神，增强学校的凝聚力和战斗力。
(四)定量和定性结合，健全绩效考核体系
高校分配制度和奖惩必须要有科学规范的科学考核作为基础。高校应对考核原则、内容、等级和标准、方法和程序、考核结果的使用等作出具体的规定，严格操作程序，确保评聘公平公正，激发竞争意识。
1．分类考核，定量结合定性
高校要实行分类考核，细化考评指标，规范年度考核、中期考核和聘期考核，保证岗位聘用长期良眭运作。对工作能力、实际贡献进行综合评价时，要坚持定性与定量结合的原则，对教师在工作中的无形投入也要予以认可。
目前，高校中还存在部分教师重科研而轻教学的现象。为避免教师为抓课题，无心教学，可以根据不同学科的特殊性，对课时、科研打通计分，形成教学、科研统一的绩效评价方案，使两者评价结果可以进行转换。教学绩效评价指标不仅应包括教学课时、授课对象人数等客观指标，而且还应综合考虑学生以及教学管理部门等主观评价指标，以确保教学质量和教学效果。科研绩效评价指标应包括论文数量及刊物级别、科研项目经费多少及项目性质、获奖数量及等级等。
学术评价是一项专业性极强、复杂的系统工程，科研绩效评价指标应考虑学术研究的特殊规律性，处理好定性评价与定量评价的关系，建立弹性考核机制。对从事基础自然学科、应用自然学科和人文学科研究的教师，其科研成果评价的内容要有所侧重，对前者主要从科研项目、科研经费和成果转让产生的经济效益来评价其科研成果，对后者主要从发表的科学论文方面来评价其科研成果。在发挥学术考核的激励与导向作用的同时，还应制定学术惩戒处罚制度，加强高校教师的团队协作精神和科学道德建设，营造健康的学术环境。
考核结果的层次性过于简单会导致处于中间地带的大多数人采取中庸的态度对待工作。可以在“称职”档内增设“ABCD”四个层次，从前至后依次递减，分别代表着“称职”区域内的“最好、次佳、一般及中下”四种不同的工作状态与效果，加大考核结果的区分度及影响力。
内容摘要:公共管理学科是在不断克服“身份危机”的过程中成长起来的。100多年的公共管理发展史使其呈现出学术繁荣与多元格局,这与公共管理思想流派的争锋有很大关系。本文从不同思想流派着手分析公共管理的发展历程,明晰了公共管理理论的内在逻辑,以期为今后的研究提供参考与借鉴。
关键词:公共行政 公共管理 流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
(一)公共管理原则导向的流派
White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
(四)公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
(五)公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:
(一)政治与行政
公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。
关键词：公共行政 公共管理 流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
（一）公共管理原则导向的流派
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；Max Weber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。 （五）公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：
（一）政治与行政
公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。
（二）公共与私人
在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。
（三）效率与公平
效率与公平是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性；公平重视人的主观能动性，牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论，也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与政府的共同治理，加强对话，消减矛盾，以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实，效率实际上是生产力的尺度，强调发展；而公平更多是价值观念，是社会稳定的心理需求，注重稳定。在稳定中求发展，以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。
参考文献
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关键词：封闭性；开放性；公共管理时代
一、传统行政理论与政府的封闭性
在现代公共管理理念中，政府始终居于公共管理（PublicManagement）的核心和主导地位。人们在认识政府的过程中，应该有多角度的视野，以促进政府的发展。长期以来，特别是建立在行政行为分析阶段的政府理论，对政府的考察一直停留在内部静态结构上，并批评政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时，对政府组织的静态形式考虑过多，包括结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面，却忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人与人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天，可以称之为“政府组织的静态研究”。
重读古典组织理论的经典文献，我们会获得新的发现。第一、马克斯·韦伯官僚制理论模型是一种静态模型的设计，是一种封闭性的结构图式。官僚制模型设计的前提是建立一套官僚权力对行政的控制机制。在他看来，劳动分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”[马克斯·韦伯：社会组织与经济组织理论，牛津大学出版社，1947.]。韦伯同时认为，官僚制的技术优越性高于其它任何组织，其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与控制功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主方法、民主思想的渗透。
简言之，马克斯·韦伯（MaxWeber）在设计组织模型时把静态的规则看成最重要的，强调规则对组织的重要性；把组织结构分层看作是重要的，强调科层与权力、责任的完全配套；强调权力神圣不可侵犯、目标的精确性；非常看重官僚制每一层级中个人的质量——是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里，组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。
第二，巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的，组织以什么方式、什么状态产生是判断组织结构、性质的关键，各级组织，包括军事的、宗教的、学术的、企业的都是一个协作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素等的综合体。这些协作组织是正式组织，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的，而非正式组织是提供活力所必须的，两者在协作中相互作用、相互依存。在巴纳德的观点中，协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。
第三，法约尔的研究以企业整体作为对象，他认为管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系”，有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体。在1916年出版的《工业管理和一般管理》中，法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能和十四项管理原则，并进行了相应的分析和讨论。
1937年，卢瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林达尔·厄威克（LyndallUrwick）发表《行政科学论文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”职能，但仅“代表了1937年的公共行政”，“随着时间的推移，它们在许多读者内心深处变成了僵化的‘科学原则’”[尼古拉斯·亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：55.]。1961年，利格斯发表《公共行政生态学》一文，一定意义上发展了行政生态理论，但他只是把行政行为放在经济环境的简单背景上进行剖析，仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。
也许，对一些小组织而言，以什么样的状态存在并不重要，但对政府组织而言，静态形式的过多考察明显地影响了政府组织的发展，政府组织不断注重内部结构和要素的合理性使政府组织变得日趋封闭。
与此同时，传统的行政管理理论和官僚制理论对“行政”与“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的发展。[任晓林：官僚制的终结与后官僚制时代的兴起，西北大学学报，2002（5）.]官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想，虽然后来许多学者对其弊端进行了批评，但官僚制作为一种有效的组织形态依然长期存在，并且在此后的发展中演变成了另一种形态，即作风。作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严重、没有进取精神、无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症，也造成了事实上的政府组织的严重封闭状态。在另一方面，传统的行政管理理论始终没能摆脱单一的价值追求，过多地围绕“行政”与“政治”的关系进行争论，看重“效率”这一静态结果，而忽视了对民主、公正、正义、响应性、公平等动态价值的考察。同时，强调政府行为与政治行为不可分离，政治对政府的控制主要以政策的产出为基础。这样，政府的行为就首先是对政治负责而不是对公众负责，表现出对社会、公众封闭的一面。休斯在“政治控制的问题”的题目下指出威尔逊“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的，而且，美国实行的改革运动并未能实现将政策从行政中分离出来，或是将政治家从行政管理者中独立出来”恰好证明了这一点[欧文·E·休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001：46.]。
政府组织的分析不应该仅仅停留在这种静态形式上，其基本特性也并不是静态形式所表现出来的封闭性状态。抛开有关争论，仔细审视政府组织的运转过程，全面梳理政府的运行轨迹，摈弃影响政府变革与发展的阻力，从一个新的视角全面理解政府组织，我们就会把握住政府的本质特性，政府便能更快、更好地前进。
二、政府的开放性特征
一个完整的社会组织从功能上看应具备三个方面的特征：其一、资源聚集功能，即使各种分散的人力、物力、财力、智力、信息聚合在一起；其二、资源转换功能，即对各种资源进行有效的配置，形成新的合力，实现“整体大于部分之和”的目的；其三、能量释放功能，即通过一定的方式释放组织的新能量，实现依靠单一资源无法实现的目标。从构成上看，社会组织的构成要素分为静态要素和动态要素两部分：静态要素构成组织的基本形式，包括人员、资金、资产、结构形式等；动态要素构成组织的运转过程，包括成本投入方式、基本制度制定、动力机制、运转方式、组织流程、效率测评等。静态要素是隐性的，只有通过动态要素才能体现出来，动态要素是显性的，只有在静态要素的基础上才能发挥作用。政府组织是特殊的组织，其聚集了丰富的人力、物力与财力资源，聚集了最有效的信息资源和掌握着最多的智力资源，通过有效的资源配置，政府组织可以解决其它社会组织无法解决的公共问题，提供公共物品和服务，满足公共的利益追求。在政府组织中，静态要素与动态要素的构成极其复杂，动态过程所表现出来的特性是政府所有构成要素共同作用的结果。在政府组织的多种特性中，开放性最为重要，也就是说政府组织的开放性特征是政府动态过程中所表现出来的最主要的特征，是所有构成要素的本质体现。
政府组织是依靠政治选择建立起来的，公共权力的分享与公共责任的承担要求政府必须以开放的方式与外部建立良性的关系。这不仅是政治民主的需求，也是政府组织自身发展的需求。Allison在其建立的模式中把公共组织所面临的外部构成要素归纳为三种，并强调三种要素的协调关系，即：与同一组织的外部单位或该组织的各个部门的协调关系；与独立组织的协调关系；与新闻媒体和公众的协调关系。[Allison,Graham:PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.]政府的开放性与开放状态正是实现这种协调的前提。没有开放的状态和开放的特性，任何关系的协调都是不可能的，或者，总是问题不断。
一些研究者从古典组织理论的视野出发，把内部因素的互动关系看作政府组织存在的基础，而另一些学者包括张金鉴先生则从行政生态的角度把外部因素的互动关系看得很重要。在这些研究中，他们看到了内部与外部之间的关系，但对这种关系存在的基础忽视了，开放性正是这一关系存在的基础，能够解决和疏通因内外部关系不畅而造成的行政问题的发生。
可以从另一个角度证明政府组织开放性意义的有力证据是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的观点，他从相关文献中证实组织模型应该有三种流派：封闭模型、开放模型和综合模型。封闭模型中以韦伯为代表的官僚制理论（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉尔布莱斯为代表的科学管理理论（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等为代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理论（Genericmanagement）三种最为盛行。开放模型中人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派三种最为盛行。官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其它价值。开放模型与封闭模型根本的差异可归纳为四种感知上的不同：对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操作理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知。亨利虽然把开放模型的历史起源追溯到圣西门和奥古斯特·孔德的写作年代，并认可了他们“组织本身则是人性的解放力量”、“强调自发性组织的价值”的观点，[尼古拉斯·亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：93-127.]但组织的开放模型真正得到实践并不是从理论源头就开始了。因此，认识到组织的封闭模型与开放模型并十分完整地进行理论总结是尼古拉斯·亨利的贡献，也为我们进一步理解政府组织的开放性提供了重要的依据。
汤姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一书中对开放模型的主要特征进行了表述，也为我们理解开放性提供了参考。开放模型的主要特征是：在不稳定条件下出现的非常规任务；专门化的知识来完成共同的知识；强调目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；组织内部的冲突是由同事的交互作用加以协调而不是由上面来裁决；强调“责任的轮替（sheddingofresponsibility）”；个人对组织整体的责任感和忠诚感；组织被看成一个流动式的网络结构（fluidicnetworkstructure）；知识能够位于组织的任何地方；组织中人与人之间的交互作用不仅倾向于纵向的而且还倾向于横向的；互动方式是为了成果和“建议”（而不是命令），而且以“贵族神话”为特征，包含了上下级最明显的服从关系；强调工作成果以及完成任务的卓越绩效，有时会牺牲对上级的顺从；声誉外部化了等等。[尼古拉斯·亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：102-103.]可以看出，组织开放模型的特征是对其开放性的诠释，政府的开放性是政府组织发展到一定阶段的必然产物，直接关系到政府组织的生存状态。
开放性是政府文明的标志。作为民主政治的一种基本理念，它是一种渠道，传递民众和社会对政府的呼声和要求，并要求政府以自己的行动做出积极的响应。作为政府追求的一种目标，它是对政府发展状态的描写，能够反映民众对政府的评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排，它意味着在政府内部与外部必须建立有效的沟通机制，以利于政府组织内部运行和外部运行始终处于良好的状态。政府开放性的基本内涵：（1）政府基本构成要素完整。构成要素是政府具有开放性的基础，意味着政府有条件以开放的姿态存在。（2）有良好的内外部沟通机制。政府更多地通过制度的规定来实现各种沟通，包括关心每一成员成长并实行人性化管理，通过民主渠道树立政府威信，通过科学决策建立政府信誉，有良好的政风。（3）与发展环境关系协调。政府不能把自己看成是万能的，自身的运转与功能的发挥必须有赖于周围环境。政府有能力为自己创造和提供一个良好的发展环境，并善于与之建立良好的关系。具体讲，即始终使政治环境宽松，经济环境良好，社会环境稳定，自然环境优良。（4）政府职能独立化。政府不完全模仿企业模式来发展自己，政府从自身的需要与社会的需要出发，确定自己独立的职能，并且善于随时调整和完善各种职能。（5）政府行为公开化。通过行政听政制度、行政采购制度、行政审批制度的完善，使政府在行政决策、行政执行、行政指挥、行政控制方面的一切政务进一步公开化、透明化，并逐步建立各级政府财务公开制度和各级官员财产公开制度。（6）行政监督透明化。通过对监督目标的选择把政府自身监督与其它监督主体共同监督结合起来，公开监督结果，提出改进措施，确保监督效果。
由于政府组织在公共管理过程中具有主导地位，政府组织的开放性可以产生不凡的意义。自身而言，政府组织会更加文明。在组织之间，政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义将大于效率的意义；组织无等级与公共政策的平等性；政府制度（包括政治制度）的发展与进步先于技术的发展与进步，工业化模式是先进政治模式的结晶；组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大企业集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等，构成了整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。在实现民主行政的进程中，实现从行政听政到行政财务的全面公开；实现从政府上网到网络政务的全面公开，公文开放浏览，通过网络虚拟办公解决实际中效率低下的问题；实现从人的管理到制度管理的转变；实现政风的根本好转，建立公务人员平等、自由、民主参与公务的机制。显然，在这里，政府的开放性有两重基本价值：一是促进了政府文明与政治文明的发展，保证了有效监督机制的运行，通过规制和参与，确立“平行式”监督和“渗透式”监督机制；二是有利于缩小政府与公民社会之间的距离。
政府开放度是体现政府开放性的一个重要方面。衡量政府开放度主要有三个方面的指针：制度开放指针、行为开放指针和开放进展指针。制度开放指针包括政府制度有多少种可以公开和查阅，有多少种不设密级，政策和规章有多少可以在公共场所（包括互联网）上公布。行为开放指针包括政府决策项目的公开数目，行政听政项目的公开数目和行政听政次数、人数指针和公众的评判指数，以及财务公开的数目。开放进展指针包括有效时间内对政府状态的判断程度。
政府开放性以不影响政府组织存在、不动摇政府组织作用的发挥为前提。无限度的开放性政府会失去社会价值，会导致全社会无政府状态。因此，强调开放性是强调政府开放性理性上的最大化。
三、开放性与社会化管理时代
公共管理时代对政府提出了更高的要求，内容既不同与古典行政学时期，也不同与新公共管理时期，它要求政府以理性的开放姿态应对一切挑战。公共管理时代的基本特征是社会化管理趋势日益明显，公共物品的供给、公共资源的利用建立在全社会共同关注的基础上，并且以提供公益物品、解决公共问题，实现公共利益为核心，政府职能市场化、政府权力分散化、公共服务社会化、政府管理企业化和政府治理，这是传统状态下的政府根本无法解决的问题。开放性是政府自我认识的结果，是政府实现善治的开始，也只有在开放性的特征下，政府社会化管理的任务才能完成。
公共管理时代是全球化时代和知识产业兴起的时代，开放性理念适应了这两大发展趋势。全球化带来的新的世界政治秩序、经济秩序和价值秩序冲击着每一个国家，给每一个政府以新的机会、挑战、权力和责任。只有开放性的政府，才能在这种冲击下获得新的机会，在各种挑战面前解决一切可能出现的问题，依靠政府权力获得政府利益。知识成为商品和知识产业的兴起促使政府间、政府与社会间的互动、协调关系加强。开放性政府能够兼收并蓄，接受各类知识，同时使知识转化成经济力量。政府也因为获得了更多的知识而变得文明和信用。这两大发展趋势顺应了公共管理时代对政府发展环境的要求，也确定了政府必须有的开放性特征。在问题的另一面，公共管理时代的政府面临着更多的动态性问题（dynamicquestion）、复杂性问题（complexityquestion）与多样性问题（diversityquestion），以开放的姿态解决这些问题是公共管理时代对政府的要求。
开放性理念能够促使政府处理好公共管理时代政府的内部关系问题。政府获得权力和巩固权力需要经过一系列艰难的过程和面对各种各样的关系，政府每一步行动都是各种关系协调、控制与选择的结果。政府的内部关系通常是不透明的，外部关系则是清晰的。在政府内部，政府统治与政府治理的关系、成本与效益的关系、行为与目标的关系、组织者与管理者的关系等等方面都表现出极不透明的特点，政府自身利益分割上很难照顾各个方面，利益的侵占与冲突使得政府内部常常出现不应有的争夺与矛盾斗争，必要的妥协与退让很难做到。而在政府外部，政府与市场可以互补，建立政府生态的平衡运作机制，同时，政府与其它利益团体之间通过谈判可以达成一定的协议，通过退让、妥协达到双赢。因此，开放性更强调政府内部关系的开放和透明、利益分割的开放与透明，矛盾的外化和解决矛盾的方法的透明，并由此使内部关系与外部关系沟通，最终建立“政府内部关系协调，外部关系顺畅”的发展模式。
开放性理念能够合理地解决政府与市场的关系问题。对国家权力的分配事实上是由受公众委托的政府来承担的。政府从诞生的那一刻起，就拥有最大的公共权力，在整个社会领域，政府作为占统治地位的社会主体对整个社会事务的安排有更大的主动权和支配权。公共选择理论与委托人理论以经济领域为例，认为政府失灵与市场失灵同时需要对方去干预和补救，但这种干预和补救是自愿的还是强迫的？还是外在制度的安排？显然，是外在力量的作用，这种外在力量正是政府公共权力的力量，在政府与市场的关系中，政府更有主动权和支配权。在一个封闭的政府里，政府不会自发地让位于市场的干预，市场也不可能自发地进行干预。一定意义上，市场的干预必须取得政府的认可和支持。只有在开放的政府里，政府才会让位于市场，并安排市场合理干预和补救因政府失灵而造成的损失。政府的开放性越强，开放度就越大，有效的市场补充就越充分，干预就越有效。因此，开放性是协调政府与市场关系，解决政府与市场矛盾的一剂良药。在市场提供有效的服务的同时，一个开放性的政府懂得自己应该做的和必须做的事情，即安德森（Anderson）所认为的：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。[欧文·E·休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001.]这样，在整个社会生活领域，就会最终建立起一个“政府做，市场也做”的平等发展模式。
开放性理念解决了公共管理中政府的定位问题。在开放性特征下，政府组织的运行即计划、组织、指挥、协调、总结、预算与人事七个方面是在公开状态下进行的，民众和任何社会团体对规章制度和解密文件的阅读、查询都是公开的和方便的。同时，政府的基本职能包括政治、经济、文化、社会诸方面也是开放的，因为，政治的开放程度直接关系政治文明、政治稳定和民主价值的实现；经济功能的实现完全依赖经济的开放程度；文化的开放与兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最终完善；而社会功能的开放可以使更多的社会利益群体分担社会事务，最终减轻政府的负担。在开放理念下，政府的结构应该是透明的，尽管不同级别的政府组织结构模式不尽相同，但其基本的要素是应该清晰的。结构的透明有利于对政府运行成本进行监督，最终建立“透明政府”的结构模式和运行模式。
开放性理念有利于理解公共管理时代公共政策的实质问题。公共管理时代，公共决策有两层含义：其一是政府为自身发展制定必要的政策，其二是为社会制定规范和制度，包括符合私营部门和第三部门使用的规范与制度。政府决策最重要的是坚持民主与科学原则的统一，最广泛的民主意味着决策过程最大程度的开放，一切科学手段的采用意味着决策的正确率增强和能够经得起科学的检验。开放性的政府可以最大限度地体现民主的原则，可以充分吸收科学家的意见和采用最科学的办法进行决策，使决策体现公共价值的实质，即最大化地满足公共利益和解决公共问题，最终建立“大家决策、大家参与”的科学模式。
开放性理念确立了政府在公共管理中的核心地位，并对政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以独霸和支配公共领域的所有事务。开放性使政府作为公共部门与私人部门和第三部门最终建立平等的主体关系，同时更好地体现政府民主、响应性、公正、公平的价值。政府必须以行动证明自己是可以承担和拥有这一核心地位的：一方面，所制定的公共政策不仅仅以政府自身利益为出发点，还应兼顾社会各个团体，特别是不制定歧视性政策和不平等政策；另一方面要保证社会制度的公平与公正。政府是核心、更是表率，政府开放，其它社会组织、包括私营部门和第三部门也应该适度开放，最终实现“全社会开放”的完整体系。
开放性理念有利于克服公共管理中政府自利性和非理带来的问题。政府自利性即政府公务人员依托政府肌体实现个人利益和政府内部部门官僚集团为实现部门利益而产生的自私行为。政府能力弱化、权力异化以及由此导致的公共行政中行政无效果、行政灾害称为非理。[任晓林：政府行为“双重效应”分析，理论与改革，2000（2）.]就运行过程分析，自利性和非理的产生正是由于政府封闭运转，公务人员行政行为缺乏监督，搞内部操作造成的恶果。在开放性原则下，不仅可以提高对政府的监督力度，而且可以有效监督公务人员的行为过程，特别是公务人员在公务活动中的行为，同时，依靠开放的秩序和制度保证一切非理在发生之前就得到遏止，从而减少政府非理下的灾害发生，树立良好的政府威信。
有关分配领域的改革从2004年就开始起草方案，但一直未能实行，2012年末各界期盼的分配改革方案最终亦未能出台。虽然如此，官方正式提出了收入倍增计划，显示了解决收入分配问题的意愿。为什么收入分配改革如此之难？收入分配更为公平、均衡又有着怎样的意义？笔者特地专访了经济学家、中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁。
【收入分配不是单纯的经济问题】
李靖云：收入分配改革喊了快十年了，在这十年中，收入差距仍在扩大。为什么收入分配改革这么难实现？
王小鲁：收入分配差距是一个结果，也是很复杂的经济现象。一国居民收入悬殊，反映的是社会公平问题，不单纯是经济学问题，也不单纯是经济体制方面的问题，不是一个或几个经济政策就能解决的。要解决收入分配问题，首先需要有决心推动多个方面的体制改革，同时也涉及改什么、怎么改等认识上的问题。
收入分配的改革，我觉得没有什么成本特别小、特别容易搞的改革方案。不能指望靠一个“收入分配改革方案”解决这么多问题，而是需要大力度、多方面的体制改革。这实际上是一个改革攻坚。当然其中有几个方面的体制问题影响比较大，问题比较突出，也是应该尽快改革的领域：一是政府的行政体制，一是财税体制，另外还有像土地制度、资本市场的管理以及垄断行业的问题。
李靖云：现在舆论争论的一个焦点是社会保障和公共服务问题，大量进城的农民工没有基本的社会保障，享受不了公共服务。
王小鲁：社保也是一个重要的问题。社保和公共服务都与收入分配有很大的关系，其中农民工的问题最为突出。一亿六千万农民工在城市里打工，但从最近的统计看，其中大部分人没有被城镇的社会保障体系覆盖，也基本享受不到城市的公共服务。这种情况不仅对收入分配的影响很不利，还有很多其他的负面影响，不利于社会和谐、扩大内需和城镇化的继续发展等，这方面的改革也需要优先考虑。
以上一系列改革的相关程度都很高，比如政府行政管理体制和财税体制的关系非常明显，要改革财税体制，不能不推动行政体制改革。还有土地制度，关于土地征用、出让、土地出让收入的分配，也都与财税体制有关系。不可能只动一个不动另一个，需要有配套的改革措施。
【社会服务均等化是解决问题的关键一步】
李靖云：目前经济下行，且2013年一季度中央财政收入和地方财政收入增速都在下降，而提供更为健全的公共服务的压力又在增加，这种情况下财税体制怎么改，政府处理这一问题是否难度很大？
王小鲁：各级政府的财政收入并没有减少，只是增长速度放慢。现在更突出的问题是政府的支出结构不合理，目前解决这个问题是第一位的。政府支出中有大量的钱用来投资，其中有不少是不必要的、低效率的投资，还有大量的钱用在维持政府自身的运转和政府消费，包括大量的三公消费，这里存在着大量的浪费。如果通过财税体制改革解决这个问题，应该说增加公共服务和社会保障是完全可能的。
李靖云：有一种意见认为，过去十年，通过城市化、房地产开发形成的财富转移，农民收入已有了很大改善，受损最大的是城市中等收入群体：房价在抬高，各方面的支出也在增加，然而收入没有增加。你怎么看这个问题？
王小鲁：说房价涨了、地价涨了，农民得到好处了，这恐怕是个误解，实际上农民能够拿到的是非常小的部分。但按目前这套制度，征地不是按市场价，而是政府低价从农民手里拿地，然后高价拍卖，由此产生的土地溢价农民是拿不到的，征地补偿常常严重偏低。当然也有大城市郊区的农民得到很大好处甚至一夜暴富，但这是少数情况。
李靖云：以此来看，是否在过去十年的增长中，企业、政府、私人这三个部门，政府的收入增长是最快的，收入分配的实际问题是企业和私人部门的收入增长慢、政府部门增长过快的问题？而农民之所以有增收，恰恰是因为在农村进行了一定程度的收入分配改革。
王小鲁：是这样的。从上世纪90年代中期到现在，在GDP份额中，政府和企业的收入增长基本上要大于私人收入的增长。但政府和企业的收入有相当部分发生流失，变成了少数人的灰色收入。这几年农民收入增长加快，与房地产没什么关系，而是因为这样几个因素：一是食品、农产品价格上涨，给农民带来了实惠；二是一些惠民政策起了作用。从取消农业税开始，农民的负担减轻，另外这些年农村建立了基本的社会保障制度，新农合普及了，农村养老保险也正在普及，各地区基本建立了农村低保，再加上对种粮农户的补贴，这些政策给农民带来了实惠。
【一次分配、二次分配都有改革余地】
李靖云：很多学者指出，现在一次收入分配之后基尼系数接近0.5，收入分配较为悬殊的情况在市场经济条件下并不是特殊的情况，甚至是实行市场经济的国家的普遍情况，改善收入分配，一次收入分配改革可能不如二次收入分配改革有效。你的看法如何？
王小鲁：我对这个说法有一定保留。现在收入分配的问题，很难简单地区分它属于一次分配还是二次分配。比如税收，要考虑对企业和居民收入的影响，严格来说还要分不同的税种。像增值税，严格说是一次分配的问题，而所得税又变成二次分配。其实两个领域里的问题都存在。
我们的一次分配改进的余地非常大，比如垄断收入、资源性收入。现在资源性行业，拿石油行业来说，与一般竞争性行业相比利润率可能高出七八倍，这实际上是来自资源性收益，而不该被看作常规利润。如果不同行业、不同领域的企业在同等的、公平的起跑线上进行竞争，其利润率应该是大致均等的。
解决这一问题，就要进行资源税改革。现在针对石油、天然气有5%的从价税，但我认为远远没有到位。应该把资源收入的大部分纳入公共财政，用于公共服务和社会保障等，为全民提供服务。资源税因为涉及资源收益，所以可以说是初次分配问题。
还有很多类似的问题，比如金融业，比如一些垄断性行业，就有国有企业红利上交的问题，或者说需要有更合理更均衡的办法，对垄断性利润进行征税。如果要在所得税的层次上解决这个问题，可能又变成二次分配了。
土地收益不是二次分配的问题，土地进入市场是生产要素资本化的过程，这个过程会产生大量的土地溢价，溢价怎么分配现在是很尖锐的问题。按目前的体制，政府拿走很多，而且花得不透明，房地产开发商也得到很大部分好处，这样分配显然不合理。目前收入分配扭曲也和现阶段的土地制度关系非常大。这方面的问题，可能还是初次分配的问题。当然二次分配改善的潜力也很大，主要是解决全社会基本保障和公共服务均等化问题，以及合理有效的转移支付问题。
李靖云：前面提到灰色收入的问题，解决灰色收入是否也是对一次分配的一种修正，也就是严厉的反腐败就能解决不少问题？
王小鲁：灰色收入涉及的问题比较多，但其中最突出的是腐败。当然还有其他问题，比如有些事情究竟是合法收入还是不合法收入，法律没有清楚的界定，就成为灰色收入，或者因为逃税等形成灰色收入。但现在第一位的问题是腐败，不恰当地使用权力形成权钱交易，因此造成收入分配扭曲。解决这些问题，首先要解决腐败问题，用制度限制政府权力，用制度监督掌握权力的人。
改革开放后经济高速增长，我国从低收入国家步入中等收入国家，但大量老百姓的收入没有跟随经济增长而同步增长，少部分人收入增长过快，特别是非正常收入增长过快，所以才有收入差距扩大的现象。
蛋糕在不断地做大，那么做大了的蛋糕到底怎么切，是越来越往少数人倾斜，还是向多数人倾斜，如何让大部分人都从经济发展中得到好处，是现在突出的问题。
为什么会造成这个局面？在我看来是因为在很多方面沿袭了改革以前的旧体制。收入分配问题和政治体制相关，特别是和政府行政管理体制相关。现在政府权力过大，缺乏对权力的监督和制约，导致滥用权力和腐败，既得利益集团不断坐大。只有进一步推动政治体制改革，才能根本解决问题。但是推动政治体制改革并不意味着搞俄罗斯式的“休克疗法”，政改完全可以一步步通过渐进的方式推进，避免大的社会震荡，逐渐建立民主和法治的社会。
【要走出中等收入陷阱，收入分配须更公平】
李靖云：我们跨入了中等收入国家行列，从经验上看，收入差距过大是造成中等收入陷阱的重要原因，这方面我们如何借鉴国际经验？
王小鲁：中等收入陷阱，典型的代表就是拉美国家，特别是上世纪最后30年，大部分拉美国家经济增长极其缓慢甚至停滞。现在有些拉美国家出现了一些好转，但整体看还是没有走出来。跟拉美国家相比，东亚一些国家和地区情况要好得多，像日本、韩国、台湾、新加坡、香港，上世纪50年代人均GDP只有八个拉美国家人均的一半，现在已经两三倍于这些拉美国家。
造成中等收入陷阱的原因很多，我认为收入分配问题是首要原因。拉美国家的基尼系数长期在0.5以上，而像韩国、日本和台湾地区，基尼系数长期保持在0.3到0.4之间，多数时候在0.35以下，这说明收入分配较为均衡，在增长中大部分人得益，这样的收入分配是保持经济长期可持续发展的重要条件。如果没有这个条件，社会尖锐冲突，政权不断更换，政策摇来摆去，就没法保持持续增长。
李靖云：当前城镇化成为重要的政策抓手，从一般的经济规律看，城市化都会有一个收入两极化的过程，现在的城市化是否会拉大收入差距？
王小鲁：城镇化不意味着必然拉大收入差距。大家在讲“库兹涅茨曲线”的时候，没有太注意他关于城市化对收入分配影响的看法。他认为通过城市化，农村人口向城市转移，短期内可能导致收入差距扩大，但在更长的时间内会减少收入差距。原因是，城市化初期农村人口转移到城市，是城市的低收入群体，拉大了城市内居民的收入差距，但随着融入城市后变成稳定的城市居民，就业和社会保障方面改善，最终会减少收入差距。对中国来说，这个意义很明显：本来农村人口收入低于城市居民，农村有大量剩余劳动，转移到城市会提高收入，同时减少农村剩余劳动力，人和土地的关系改变，人均土地增加，农业经营规模扩大，这些都有利于农村居民收入增加。所以，随着农村人口向城市转移，城乡间差距也会减小。
李靖云：很多学者指出，收入分配均等化有利于提高消费能力，拉动经济增长。是否可以说，收入更为均衡，对国家经济的长期发展和竞争力提高都有帮助？
王小鲁：我不赞成“收入分配均等化”的提法，但主张缩小收入差距。公共服务应该均等化，但收入分配不能搞大锅饭，只能对收入分配差距过大进行限制。
公平和效率并不总是替代关系，两者常有协同关系。收入差距过大，一方面影响居民消费，造成内需不足，因此改善收入分配有利于提高居民消费，扩大内需，有利于经济增长更可持续。另一方面，从人力资本生产的角度看，收入差距越大越不利于人力资本的形成。因为收入差距过大时，低收入人群众多，他们没有足够的收入进行自我教育和培训，以改善人力资本状况，而如果低收入居民收入增长加快，则有利于进行人力资本的积累。所以改善收入分配也意味着增加对人力资源的支出，包括用于全体居民的医疗、教育等公共支出的增加。
