时间：2022-07-14 00:26:05
一、核查目的
根据《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《省最低生活保障工作规程》、《省农村最低生活保障对象核定试行办法》，开展城乡低保、五保对象的核查工作，全面了解城乡低保、农村五保各项政策的落实情况，检查城乡低保、农村五保工作中存在的问题，严肃工作纪律，完善各项制度建设，提高规范化水平，促进全县城乡低保、农村五保工作达到制度健全，资金落实，管理有序，操作规范，服务优良，群众满意的目标。
二、核查范围
2013年月份前在册的城乡低保对象、农村五保对象。
三、核查时间
2013年3月25日——5月20日
四、工作重点
（一）对已享受城乡低保、五保对象进行清理核查。对已纳入城乡低保、农村五保保障范围的下列家庭予以清退和核销：
城市低保：
1、家庭经济条件好转，人均收入超过现有低保标准的家庭；
2、征地、拆迁、安置等政策性安排不符合城市低保条件却享受城市低保待遇的家庭；
3、在劳动和社会保障部门已享受社保工资、养老退休待遇的家庭；
4、子女有赡养、抚养（扶养）能力的家庭；
5、有劳动能力自谋职业的家庭；
6、家庭成员已死亡的家庭；
7、国家工作人员、村（居、社区）两委干部及其家属不符合低保条件却享受城市低保待遇的家庭；
8、子女就学造成家庭困难纳入低保，现子女毕业已就业家庭；
9、家中拥有并使用小汽车和其它非经营性机动车辆的家庭；
10、拒绝配合核查或隐瞒家庭真实收入的家庭；
11、一年内购买价值超过低保标准5倍以上非生活必需品或家庭月通信费用总额超过低保标准20%的家庭。
农村低保：
1、实际生活水平超过当地农村低保标准的；
2、家庭成员有劳动能力、无正当理由拒绝劳动、撂荒土地或无正当理由拒绝有关部门组织的就业、农业科技培训和劳务输出的；
3、拒绝配合家庭收入调查或隐瞒家庭真实收入（包括非稳定蔽收入），提供虚假证明的；
4、法定赡养、抚养（扶养）义务人有赡养、抚养（扶养）能力，但未履行义务或转移、放弃个人资产的；
5、家庭财产状况明显不符合低保条件，或拥有、使用机动车辆、大型农具、农机具的家庭；
6、一年内购买价值超过农村低保标准5倍以上非生活必需品或家庭月通信费用总额超过当地农村低保月保障标准30%的；
7、因赌博、吸毒等导致家庭实际生活水平低于当地农村低保标准，经教育仍不改正的。
农村五保：
1、有法定抚养义务人且法定抚养义务人具有抚养能力的；
2、重新获得生活来源的；
3、年满16周岁且具有劳动能力的（已满16周岁，但仍在学校读书的，可继续享受五保供养）；
4、已经死亡的。
（二）规范城乡低保、农村五保申请、调查、评议、公示、审核、审批程序，建立低保调查、审核、审批问责制，做到对象确定准确，对象类别划分准确，对象补助标准核定准确。
（三）建立分类管理档案，完善分类管理制度和有效的工作机制，进一步完善救助对象能进能出、动态管理的长效机制。
五、工作步骤
此次城乡低保、农村五保核查工作从2013年3月25日开始，到2013年5月20日结束。
（一）宣传发动（3月25日至3月31日）。各乡（镇）制订核查工作方案和工作措施，召开专题会议，对核查工作进行动员部署，培训核查工作人员，广泛宣传核查的意义、方法、享受城乡低保和农村五保的条件、申请审核审批程序等，营造良好的工作氛围。
（二）自查自纠（4月1日至4月15日）。各乡（镇）要成立工作组，对村（居）委会实行包片负责制。自查自纠的工作重点：一是清理不符合条件的对象；二是清理纠正“关系保”、“人情保”、“错保漏保”的对象；三是纠正不按户施保、不按标施保的不规范做法，四是扩大救助面，准确核定对象，做到实现动态管理下的应保尽保工作目标。严格按农村低保政策把对象核准。对象准确，是农村低保制度的生命力所在，比扩面、提标更重要，直接关系到困难群众的切身利益，关系到基层社会公正和农村和谐稳定。今年各乡(镇)按农业人口的1%扩面。
（三）整顿规范（4月16日至4月30日）。
1、抓好整改落实。根据核查情况，对某些错误做法要加以纠正。坚持按户施保，调整保障人口和保障金额，取消“关系保”、“人情保”等不符合低保条件的对象；
2、实行动态管理。经公示无异议后，各乡（镇）对不符合条件的低保对象和五保对象，及时进行注销；对一些生活确实低于低保标准的贫困家庭还未纳入低保的，要及时填报低保申请审核审批表，并签署审核意见上报县民政局进行审批（其中：城市低保对象的清理核查、审批工作必须在2013年4月30日前完成）；
3、完善个户档案资料。对低保对象和五保对象档案资料做到齐全完整，网上录入做到准确无误；
4、乡（镇）、村（居）委会要建立永久固定的城乡低保对象公示栏，做到常年公开公示，打造阳光低保，接受社会监督。
（四）集中检查验收（5月1日至5月20日）。
县民政局组织专班对各乡（镇）核查工作进行检查验收，并抽查部分村（居）委会，对符合农村低保、农村五保核查工作程序规定的，将进行联合审批，对达不到核查工作要求的，要在全县通报并责令乡（镇）重来。
六、工作要求
（一）精心组织，确保稳定。城乡低保、农村五保核查工作，直接关系到城乡困难群众基本生活和社会稳定，是各级党委、政府关注民生的具体体现。此项工作面宽量大，各乡（镇）一定要高度重视，认真组织，明确专人负责。要充分发挥基层组织作用，明确分工，责任到人，坚持“谁核查、谁经办、谁签字、谁负责”的原则。对存在的问题，要对照城乡低保、农村五保政策规定严肃处理，及时整改，对不符合政策规定纳入低保和五保的，要坚决予以清退。同时要广泛宣传低保和五保政策，深入细致地做好思想工作，确保城乡低保、农村五保核查工作稳妥、有序开展。
妥善解决和制度化保障农村困难群众的基本生活，逐步提高低收入人群的收入水平，是实践“三个代表”重要思想，全面贯彻落实科学发展观，重视民生，统筹经济与社会和谐发展的具体要求。根据省民政厅、省财政厅《关于进一步提高城乡低保补助水平妥善安排当前困难群众基本生活的通知》（云民电〔〕13号）文件精神和省、市的安排部署，结合我县实际，现将年我县农村低保审批工作的相关事宜通知如下，请认真贯彻执行。
一、保障对象范围和保障标准
我县的农村低保对象是家庭年人均收入低于户籍所在地农村最低生活保障标准，持有本县常住户口的农村人口。具体是以下三类：一是新增五保供养人员；二是农村特困户；三是农村贫困户。
今年，我县农村最低生活保障制度仍执行每人每月60元的标准，按不同档次进行差额补助，分档分类施保。新增农村五保供养人员全额享受每人每月60元标准不变；农村特困户每人每月补差从25元增至39元；农村贫困户每人每月补差从20元增至30元。
二、保障人数
今年，仍按年上级确定并下达我县的农村低保人数20763人（其中：新增农村五保供养人员2192人、农村特困户15597人、农村贫困户2974人)开展农村低保审批工作，人数不变，在乡镇范围内调整。各乡镇农村低保人数分配附后（详见附表1）。
三、严格审批程序，把好农村低保进出关
按照《县人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》（腾政发〔〕30号）的有关要求开展工作，准确掌握政策尺度，在调查、审核过程中做到公平、公正、公开，自觉接受群众监督。拒绝人情低保，避免将符合条件的农村贫困群众拒之门外，而将不符合条件的人员纳入农村低保的情况发生。对新增农村五保供养人员、农村特困户、农村贫困户，按对应档次和补差标准实行分类分档施保，不得平均发放。
四、具体工作要求
原已享受农村低保的对象，经审核后继续享受的，填报《县农村最低生活保障续批花名册》（享受金额按新补差标准填写），原享受农村低保对象人数、金额及档次调整变动的要在续批花名册和领取人员登记表的备注栏内注明。新增农村低保对象（含年末审批，已顶替，事实领取农村低保金的），首先填写《县农村低保申请审批表》，而后，与续批农村低保对象一并填入《县农村最低生活保障金领取人员登记表》。要按照新增五保供养人员、农村特困户、农村贫困户的顺序排列。同时，新增农村低保对象要在备注栏注明“新增”。最后汇总填写《县农村最低生活保障金发放统计表》。退出农村低保的，填写《县农村最低生活保障金停发人员登记表》。所有表册一式三份，报送县民政局审批。年1—2月份的农村低保金已发放，此次审批的时段为年3—12月。
一、基本情况
（一）我区低收入群体现状和产生原因
近几年我区经济和各项社会事业快速发展，城乡居民生活水平得到了显著的提高，20*年全区城镇居民人均可支配收入22364元，农渔民人均纯收入9741元，低收入群众生活工作改善取得了明显的成效。但由于各方面原因，城镇家庭人均年收入低于5000元、农渔村家庭人均年收入低于3000元的低收入群体还占相当比重。据调查，全区共有低收入3409户5799人，其中城镇有519户1021人，农渔村有2890户4778人，城镇低收入人口占总人口的0.6%，农渔村分别占总户数的4.15%和总人口数的2.63%。经分析，产生贫困的主要原因：
1、因病因残致贫。一些低收入家庭因自身经济状况不好，有病不就医、小病成大病的事例增多，陷入小病苦自己、大病累全家的困苦中，全区因病因残致贫的低收入有1303户占总户数的38.2%，其中农渔村1131户,重大疾病（重大残疾）有711户，经医疗机构鉴定精神病残疾603人（全区有不同程度的精神病患者2000人左右）。
2、因缺少劳动力致贫。就业是脱贫致富的根本，我区有较多数量的低收入家庭是因缺少劳动力造成的，同时由于社会保障制度尚不健全，老有所养问题得不到全面落实，年老丧失劳动能力后没了经济收入来源而导致贫困。据调查，全区低收入家庭年老体弱、孤儿等无劳动能力的有1045户占低收入群体总户数的30.6%。，其中城镇282户，农渔村763户。
3、因子女上学致贫。我区教育费用高，上学负担依然较重，上高中（技校），特别是大学费用更高，据测算，目前供养一名大学生最低费用在4万元以上，这对于城镇家庭年人均纯收入不足5000元、农村不足3000元的低收入群体来说，无疑是一个沉重的负担。全区因子女上学而产生贫困的266户，占总户数的7.8%,其中城镇65户，农渔村201户。。
4、因缺少就业致贫。一些低收入家庭也想发展和就业，但缺少发展生产所需的资金和技术，一定程度上制约他们加快脱贫致富步伐，不少低收入家庭劳动力素质不高，就业难度大。全区缺少生产资金的有249户，占低收入家庭的7.3%；要求参加各类就业培训的有659户占低收入总户数的19.3%，其中城镇170户、农渔村489户；要求介绍就业或外出打工的有688户占低收入总户数的20.1%。
5、因不愿参加劳动致贫。这类人员人数虽然不多，但因个别对象游手好闲、不务正业、吃光用光，如一旦纳入低保、“五保”或“三无”供养对象，其不良影响较大，群众意见大。
（二）我区改善低收入群体生活状况工作情况
1、初步建立了低收入群体的社会保障制度。从1998年起，我区推行农渔村最低生活保障制度，2002年出台了《定海区最低生活保障实施办法》，尤其是2005年以来，相继制定出台了《关于印发建立新型社会救助体系的若干意见（试行）的通知》（定政发[2005]27号）、《关于印发区扶持残疾人实施办法的通知》（定政发[2005]40号）、《舟山市定海区新型农渔村合作医疗制度管理办法（试行）》（定政发[2006]6号）、《舟山市定海区贫困群体医疗救助实施细则的通知》（定政发[20*]47号）等规范性文件，落实了一系列保障低收入群众基本生活的措施，初步建立了低收入群体的社会保障制度。
2、落实了低收入群体的生活保障措施。一是提高了低保标准。全区实施最低生活保障制度以来，按“应保尽保”和动态管理的要求，扩大城镇和农渔村低保面，不断提高低保标准。到目前，全区纳入低保2713户4211人，10年来，6次提高低保标准，低保金农村从85元/月.人到170元/月，城镇提高到280元/月.人。二是加强了五保供养工作。全区共有五保对象324人，其中入院供养284人，户院挂钩29人，分散供养11人，集中供养率96.7%，同时，大力改善敬老院基础硬件设施，累计完成敬老院改、扩建15所。三是开展了专项救助工作。助医。20*年我区共安排低保对象、低保边缘对象等贫困群体医疗救助资金98万元。在农村合作医疗报销的基础上，全区共有1065人次得到救助，救助金额103.7343万元。2008年，医疗救助专项资金提高到人均6元的标准，共200万元。助学。从2003年开始实施助学制度，对低保家庭和贫困家庭子女考入大专院校学的给予一次性5000元或2500元的补助，20*年，对25名低保家庭的子女考上大专院校的每人一次性补助5000元；对6名低保边缘家庭子女考上大专院校的每人一次性补助2500元，合计救助金额14万元。救灾及临时救济。对虽不符合五保“三无”供养和低保条件、因病、因灾、因求学或特发性灾难等意外伤亡影响的困难群体，主要采取了临时救济的方式，以保障受灾的困难群众基本生活，*年，全区发放春夏救济款40万元。危房改造。以实施“暖人心、促发展”工程为载体，推进农渔村困难群众危房改造工作，改造对象从低保、五保、残疾人贫困家庭扩大到低保边缘户，四年来，累计完成942户。集中医治重症精神病患者。2004年到20*年全区集中医治精神病患者累计125人（次），通过救助，减轻其家庭经济负担和对社会的危害。机关干部结对帮扶。2004年以来，我区建立了机关干部与农渔村低收入家庭结对帮扶机制，按“处级领导一帮一”、“科级领导二帮一”、“一般干部三帮一”进行帮扶，全区累计帮扶困难群众3589户（次），其中20*年结对帮扶困难户1168户；经过帮扶，已累计脱贫191户。此外，还发动企业和社会各界，广泛开展了各种社会救助、慈善和慰问、献爱心等活动，帮助和解决了一些低收入群众生活困难等问题。
3、增加了公共财政对改善低收入群体生活状况的投入。这几年，我区以“暖促”工程和新农村建设为抓手，加大财政对社会保障方面的投入，通过扩大农村最低生活保障覆盖面，实行农村五保对象集中供养，实施新型农村合作医疗制度，建立健全贫困群体大病医疗救助体系，落实新型社区老年人“以奖代补”政策，对农村60周岁以上老年人发放奖励保障金等措施，财政社会保障方面支出从2004年7680万元增长到20*年1.47亿元（大口径），年平均增长30％。
4、加强了对低收入群体帮扶长效机制的探索。把培训就业作为低收入群体帮扶机制探索的重点和突破口。对参加职业技能培训农渔民，取得相应职业资格证书的给予一次性的300元补贴，就业困难人员一次性补贴600元。参加紧缺职业（工种）培训的人员，并取得相应职业资格证书的给予一次性的800元的补贴。用人单位（除国家限制的行业外）新增岗位新招用农渔村劳动力，并与其在公益性岗位签订一年以上劳动合同且实际工作半年以上，按实际招用人数给予用人单位一次性每人300元的就业补贴，其中就困难人员每人600元。农渔村劳动力从事个体经营（除国家限制行业外），实际经营六个月以上的，凭工商营业执照给予一次性800元的创业扶持补贴，其中就业困难人员一次性补贴1500元。
二、改善低收入群体生活状况目前存在的主要问题
一是低收入群体脱贫主体意识不强，依赖性大。有较多低收入家庭，其家庭成员属于年老病残人员，有的丧失了劳动能力，其他的也普遍存在就业难问题。在获得政府、社会救助后，在生活上产生了较强的依赖性，脱贫主体意识不强，“等、靠、要”思想严重，存在着“不要白不要”的不正确观念，有个别低保家庭把“低保”当“劳保”，甚至出现个别困难群众见政府送彩电后，还要求为其解决电费和视听费的怪现象。
二是低保制度设计与鼓励就业存在矛盾。目前的低保制度条款在执行过程中不利于调动低收入家庭就业积极性。低保制度规定以家庭为单位进行救助，以家庭人均收入状况为标准确定对象，并采用差额补助形式，最低补助不低于低保标准的40%，即：城市不少于115元、农渔村不少于70元。以低保户三人之家为例，无就业的城镇低保户每月可全额获得840元的补助、农渔村为510元。有就业的低保户补助额应扣除就业收入，由于低收入家庭大多只能从事简单的劳力型工作，工资收入较低，为此，有低保户认为参加劳动反而减少“低保”收入，还不如在家闲着，产生一些低保对象不愿参加劳动脱贫，也有的为享受低保政策故意隐瞒家庭财产和收入，强行挤入低保行列。据统计，在农渔村低收入家庭中有劳动能力的有1484人占28%，通过劳动就业脱贫具有相当潜力。
三是低收入家庭劳动力素质不高，收入来源单一。据统计，在农渔村低收入家庭劳动力中，小学及以下文化程度3988人，占总人数的75%；大专以上文化程度127人仅占2%。受劳动力素质的限制，低收入群众接受劳动技能培训的主动性和积极性普遍不高，对市场需求信息反应慢，就业竞争能力差，致富渠道窄，满足于自给自足的家庭经济模式，“恋土守家”观念束缚了自己的手脚，导致自我发展能力不足。全区农渔村低收入农户中，有1416户占总户数55%的低收入家庭仍从事第一产业，家庭收入来源主要依靠务农和打临工。
四是社会保障水平较低。我区城乡养老保险制度由于投入标准较低，享受水平也较低，最高的每月仅为几百元，最低的仅有二、三十元；被征地农民养老保障由于大多数被征地农渔民不愿缴纳保费，每个月仅享受由政府发给的生活补助80元/人；城镇低保每人每月280元，农村每人每月170元，均低于每年5000元和3000元的低收入标准。另外新型合作医疗制度的门诊报销虽从2006年的10%提高到今年的15%(2年以上为18%),但仍然偏低,住院补偿率仅为16.53%，水平相对较低。
五是区、乡镇两级财政压力大。随着和谐社会建设的推进，我区各项社会事业有了长足的发展，投入的政府资金大幅增加，由于市与区特殊的财政管理体制，加上乡镇大多是“吃饭”财政，因此，区、乡镇两级财政压力越来越大。
三、改善我区低收入群体生活状况的对策措施
（一）科学编制低收入群体帮扶工作规划。党的十七届三中全会提出，“重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”，按此总要求，我们要进一步统一思想认识，把完善低收入群体社会保障制度作为落实科学发展观、建设海岛和谐社会的重要举措，将帮扶低收入群众致富工作纳入经济社会发展和新农村建设工作整体规划，坚持帮扶规划与社会事业发展、产业发展等规划相衔接，认真分析低收入群体的个体特点，紧紧抓住发展经济、增加收入这一重点。根据各个社区（村）的自然禀赋、区位特点，扬长避短，因地制宜地规划发展生态农渔业、乡村旅游和农家乐等产业；并根据低收入群众的自身条件和实际状况，对症下药，因人而异，分类制定规划，引导不同人群按自身条件走开店经商、外出务工、种植养殖等多渠道的致富之路。明确帮扶规划的目标和任务，进行科学量化和细化，在与区域总体规划大框架相协调的前提下，根据我区的财力、物力和低收入农渔民的实际状况，合理安排每个年度、每个阶段的工作重点、目标任务和政策措施，做到量力而行、尽力而为、科学投入、稳步推进。主要规划目标为：
实现有劳动能力和就业意愿的“零就业”家庭至少有1人就业对有重大疾病、重大残疾、精神病重症患者和年老丧失劳动力的低收入家庭要“应保尽保”。城乡“五保”对象集中供养率达到95%以上，供养标准不低于当地上年度农民人均收入的60%。提高低保标准，使我地低保标准与我地经济社会发展水平相适应。到2012年，符合最低生活保障条件的城乡低收入家庭全面纳入最低生活保障，医疗、教育、危房改造救助全面覆盖，其中住房困难的城镇低收入家庭基本住上廉租住房或买上经济适用住房农村家庭人均收入3000元以下的低收入农户（“低保”农户除外）100%达到家庭人均收入超过4500元，城镇低收入家庭（“低保”家庭除外）70%以上家庭人均可支配收入超过20*年当地“低保”标准的4倍，绝对贫困现象基本消除。
（二）加强组织领导，营造扶贫帮困的良好氛围。首先是要加强组织领导，明确工作责任。区委区政府要把改善我区低收入群众生活作为深化“暖促”工程、推进社会主义新农渔村建设的一大主要任务和执政为民、解决民生的一项重要职责，区乡两级要成立低收入群体奔小康领导小组，具体指导、协调、督查相关工作，确保各项政策的落实和任务目标的完成。要将改善我区低收入群众生活工作纳入乡镇（街道）推进社会主义新农渔村建设、改善民生和深化“暖促”工程的考核重要内容，明确工作责任，各项工作任务层层分解到乡镇、街道和有关责任部门，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。其次是要强化措施，形成帮扶低收入群体的强大合力。要深化区、乡镇机关干部结对帮扶贫困户机制，建立健全“一户一策一干部”的结对帮扶工作新机制，机关干部在联系帮扶一户贫困户，落实领导定点帮扶、部门驻社区（村）帮扶、党员干部结对帮扶措施。积极引导和动员全社会各方面力量，开展各种形式的送温暖、献爱心活动，努力营造人人关心和帮助农村低收入群众的良好社会氛围。最后是要积极引导，树立低收入群体脱贫致富的信心。结合新农村建设，大力弘扬社会主义新风尚，积极开展和谐家庭、文明社区等创建活动，引导贫困城镇和农村居民崇尚科学，抵制迷信，移风易俗，革除陈规陋习，提倡科学健康的生活方式，树立正确的人生观、价值观和社会救助观，特别是要鼓励困难群众自强、自立、战胜困难。
（三）完善城乡低收入群体的社会保障体系。要积极探索建立并加快完善符合我区城乡低收入群体实际的社会保障体系，一是切实提高低收入群体的参保意识；把社会保险与社会救济帮扶工作统一起来，鼓励每一位农渔民参加社会保险。二是进一步完善低收入群体的社会救济体系。对因病、因残丧失劳动能力和弱智、低能的贫困群众建立长效、稳定、系统的分层分类救助机制，确保解决其温饱问题。对于遭受疾病或自然灾害而生活困难的农渔村低收入群众，政府和社会各界要通过各种途径，及时给予救助，帮助他们度过难关。对贫困失学儿童和贫困大学生，要广泛动员社会力量捐资助学，保证贫困子女读得起书，上得起学。三是全面构建贫困群众社会保障体系。重点巩固提高失地农民生活保障，“五保户”集中供养、低收入群体养老、医疗救助、农渔村住房保险等社会保障工作成效，使农渔民共享经济社会发展的成果。四是进一步完善新型农渔村合作医疗制度，提高农渔村低收入群众的参与率，着力解决农渔村看病难、看病贵问题，让贫困农民切实享受这项政策的好处，减少因病致贫现象的发生。五是逐步提高低保标准，使我地低保标准与我地经济社会发展相适应，确保低收入群众基本生活。六是要使低收入家庭有房住，解决住房困难，加大经济适用房、廉租房建设和农渔村困难群众危房改造力度，对象由低保户扩大到低保边缘户，并切实把好资格确认关。
__县位于__x省东部；下辖24个乡镇、546个行政村，地域面积2100平方公里，其中山区面积1508平方公里，占87%，是个山区大县，耕地面积19600公顷，农民人均耕地面积0.36亩；总人口81.33万，其中农村居民20.97万户、70.7万人，占88.4%。自然条件较为恶劣，是__省的一个欠发达县，曾一度是全省贫困面最大、贫困人口最多、人均用电量最少、公路密度最低、旅游和水资源最丰富但开发利用程度最差的地方。
截至当前，我县仍有欠发达乡镇20个，其中省级重点扶持的欠发达乡镇13个。省级低收入农户集中村290个，集中分布在北部山区。全县现有低收入农户35639户计90129人，从劳动力状况看，全县低收入农户劳动力37748人，户均1.06人，低于全县农村户均劳动力2.09人；从低收入农户结构看，人均收入1500元以下的绝对贫困户共10783户计24727人，人均收入1500—2500元的农户24728户计63061人，五保户294户计373人，低保户2853户计6325人，残疾人数3091人；从区域分布情况看，沿江12个乡镇共11997户计30267人，占该区域总人口的5.7%，26个欠发达乡镇（“361”乡镇）23514户计57521人，占欠发达乡镇总人口的20.7%，其中省重点扶持13个乡镇（“211”乡镇）10437户计25327人。可见我县的新农村建设责任重大、任务艰巨。
几年来，我县认真贯彻落实中央、省、市关于推进社会主义新农村建设的决定精神，根据“20字”方针，坚持因地制宜、量力而行、尽力而为、力求特色，精心筹划工作载体，狠抓各项工作落实，全县农业农村工作保持良好的发展态势。到20__年，实现生产总值154.49亿元，财政总收入18.38亿元，农村居民人均纯收入6140元（增长17.7%），26个欠发达乡镇农民人均纯收入全部超过全国平均水平，并跻身全国中小城市综合实力“百强县”行列。
二、主要做法
（一）保障为先，全力开创新农村建设的良好局面。
1.加强组织领导。县委、县政府高度重视新农村建设工作，县层面，成立了领导小组，由县委书记任第一组长、县长任第二组长，党委、政府有关分管领导任副组长，49个职能部门主要负责人为成员；各乡镇也相应建立组织领导机构；村级层面，我们抓住村级组织换届的契机，进一步健全村级组织网络，切实加强村干部培训，强化村务公开和民主管理规范化建设，建立了村干部包组、党员包户的工作体系，切实提升村级组织开展新农村建设的能力水平，从而形成了“党政主导、部门联动、村级主体、全民参与”的新农村建设格局。切实整合人力资源，设立了县新农村建设指导中心，核定事业编制6名，并与县“十村示范、百村整治”工作领导小组办公室有效整合，大大充实了新农村建设工作力量。
2.出台扶持政策。以统筹城乡发展、加快农村经济和社会事业发展步伐为目标，根据我县提出的“三业提升、二级协调、一城突破”的战略举措，制定出台了《__县社会主义新农村建设五年规划》，指导我县新农村建设工作的有序推进。并相继出台了《关于全面推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于开展新农村星级创建活动的实施意见》、《关于全面推进农村合作“三位一体”建设工作的实施意见》、《关于实施扶贫“滴灌工程”大力促进低收入农户增收的意见》、《关于广泛动员工商企业开展“魅力家园”新农村共建活动的
通知》、《关于深入实施“十村示范、百村整治”工程的若干意见》、《__县农业品牌建设与产业化发展扶持资金管理办法等五个配套文件》等系列政策文件，切实加大政策扶持力度，为掀起新农村建设的高潮奠定了基础。
3.加大经费投入。积极探索多元化经费投入方式。一是加大财政投入。按照省、市新农村建设支出统计口径（包括农村教育、交通、医疗、文体广播、社会救济等），三年来我县共投入建设资金30来亿，其中20__年投入10.8亿元。20__年，我县预算安排财政资金11.85亿元；未来5年，每年用于“三农”经费支出至少在12亿元以上。二是有效整合资金。突出政府主导作用，大力整合扶贫、“十百”工程、星级创建、生态建设等各项涉农资金，每年统筹资金2亿余元，切实提升资金使用效能。从今年开始我县将新增农业龙头企业扶持资金、低收入青少年农户创业资金、下山移民宅基地复垦基础设施建设、来料加工等四项专项资金，并投入专项扶贫资金不少于财政年度预算的2%。三是引导社会投入。开展“魅力家园”新农村共建活动，建立工商企业与行政村之间的联系机制，以经济的联系和互动为纽带，开展以企带村型、互利协作型、基地带动型、经济顾问型、公益捐助型等不同类型进行结对共建，达到“以企带村、以村促企、村企共赢”的目的。三年来，共引导236个强企和全县118个贫困村进行结对，每年落实帮扶资金500多万元，仅20__年就落实捐助资金1282多万元。
4.营造社会氛围。强化主题活动，扎实开展 “深化学习__x，建设和谐新农村”、“__十大和谐新农村”评选新农村建设主题教育活动等，为我县新农村建设营造了浓厚的宣传氛围。注重社会宣传，充分利用媒体宣传新农村建设取得的成效和典型经验，与温州广播电视总台经济科教频道合作协办《聚焦三农》栏目，在县广播电视台建立“乡土乡情”电视专栏，在《今日__》开辟了“建设和谐新农村”专栏，在__网建立“新农民、新风尚、新农村”专题。搭建信息平台，建成了__新农村建设网和__农家乐信息网，刊发了《__新农村》简报，切实增强我县新农村建设工作的知名度和美誉度，营造良好的社会氛围。
（二）强基为本，不断优化新农村建设的发展环境。
1.不断改善农村基础设施建设。强化村庄整治，围绕城乡一体化，坚持以“十百工程”为龙头，加大村庄环境整治力度，改善农村人居环境和整体面貌。三年共建设资金总投入3.2亿元，编制村庄总体规划284个，完成省、市全面小康建设示范村建设14个，已完成整治的村236个。加速旧村改造步伐，出台《__县旧村改造试点管理暂行办法》，针对用地紧张的实际，鼓励沿江乡镇先启动旧村改造工程，目前__x村已启动前期工作。优化农民建房审批服务，推行“审批一条龙”，简化了程序，实行公示制度、听证制度、审批服务承诺制、登记催办制和限时办结制，大大提高服务审批效能，得到国家建设部高度肯定，20__年以来共核发农民建房审批手续7020件。加强生态建设，__x镇等四个乡镇成为“全国环境优美乡镇”；加强绿化示范村建设，通过验收总村数达52个（省级5个、市级7个、县级40个）；富民兴林项目总面积达11389亩，1个乡和4个村通过验收；建成生态公益林65.5万亩，建成比达84.63%。加强康庄工程建设，累计完成356个行政村共计1260.6公里路基改造和342个行政村共计完成1136公里路面硬化，农村公路通村率达98%，客运班车通达率达71.6%。开展成片连线整治建设，集中整治农村环境，共完成了山塘除险加固任务31座，完成万里清水河道建设43.83公里，加强农田水利设施建设，新增节水灌溉面积0.1万亩，治理水土流失20.84平方公里，改善农民饮用水人数10.63万人，治理规模养殖场26个，开展生活污水治理村数35个，建成污水处理工程73个。
2.切实推进社会事业蓬勃发展。去年来，新增低保对象1830户3635人，享受低保人数占全县总人口的1.59%；提高了低保标准，城镇居民从去年的月人均230元调整到280元，农村低保标准从去的月人均120、130、140元调整到170、180、190元，实现了应保尽保。完善农村医疗救助制度，扩大救助范围，20__年来已支出救助金803万元，救助大病患者890人，人均达9000多元。全面启动农民健康工程，积极推行新型农村合作医疗制度，全县共参合61.9万人，参合率为108%，农民健康体检率达80.48%，12项公共卫生服务综合达标率达85%。改扩、新建中心敬老院10所，累计投入建设经费1076万元，新增床位344张，农村“五保”集中供养率达100%。积极扩大政策性农村住房保险参保面，参保率达到88.7%。全面实施农村教育“四项工程”，在全县义务教育阶段学生免收学杂费的基础上，13个省级挂钩的贫困帮扶乡全部实现义务教育阶段学生免费入学。加强乡村文化设施建设，加大文化资源向农村倾斜，行政村广播电视联网数达77个。全面提升农村体育事业，扶持小康体育村79个。实现通讯网络全覆盖，铺设 电信光电缆皮865公里，建立移动基站124个，实现了通讯“村村通”。
3.逐步提升农村劳动力素质。将“农村劳动力素质培训工程”列为为民“办好五件实事”的一大内容，切实强化对农村劳动力培训的质量监管，丰富培训内容，提升培训效果。继续紧扣我县产业特点和农村实际，积极开展实用培训。三年来，全县共培训农村劳动力40801名，完成计划的112.5%，其中“专业农民”的农业专业技能培训6925名，“转业农民”的转移就业技能培训11913名，“务工农民”的岗位技能培训16542名，农村后备劳动力培训5421名，发放各类培训证书27971本，培训发证率为66.6%。开展在外__劳动力培训，共培训1200多人，切实提高劳动就业技能。做好培训后转移就业服务工作，多次举办了农村劳动力转移就业推介会，实现7564名“转业农民”转移就业，转移就业率达63.5%。
（三）提升为要，锐意创新新农村建设的突破之举。
1.着力推进产业提升。以产业提升为龙头，全力提高农村经济发展水平。一是大力发展农业特色产业。根据“特色产业强县”的总体要求，深入实施农业特色工程，扶持壮大农业特色产业。建设产业化基地面积45万亩，推广农业标准化面积62万亩，标准化稻田沟坑养鱼面积1500亩，超额完成标准农田建设面积。积极培育主导产业，努力做大做强畜禽、茶叶、蔬菜、水果、田鱼、中药材六大主导产业，上半年，全县农业总产值达5.11亿元，与去年同期相比增长29%。二是充分发挥典型带动作用。新增农民专业合作社88家，新增中国驰名商标1个，新增绿色食品、有机农产品17个。认真做好市级农业龙头企业、种子种苗工程项目的申报工作，新增市农业龙头企业7家、上报种子种苗工程项目15个，同时10家企业和12家专业合作社得到市重点扶持。三是加大金融支农力度。开展“金融保险服务送农村”活动，加大对农业的信贷投入。加快推进专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”农村新型合作体系建设，组建__县农信担保公司，为全县农业生产发展提供信用担保，办理贷款共48笔计815万元。四是大力发展农家乐休闲旅游业。县财政每年安排100万元专项资金。制定出台了《关于加快发展“农家乐”休闲旅游业的实施意见》等四个政策文件，编制完成了全县农家乐发展规划（草案），三年来共评定县级农家乐特色村9个，示范点14个，经营户三星级30家、二星级55家，一星级37家；培育农家乐休闲旅游村（点）49个，参与农户200多户，年营业收入达5000多万元，年接待游客人数达150万人次。
2.创新推行星级创建。“星级新农村”创建活动是我县20__年创新推出的一个“自选动作”，也是我县新农村建设的一个主载体。我县根据沿江、山区农村差异较大的现状，将全县村庄分为三类参与创建，并按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，将创建成效从一星级到五星级划分为五个级别，相应确定补助标准。强化星级创建的再提升（如已创建成功的二星级村居，可以继续创建三星级），力争通过五年时间的创建，实现70%以上的行政村达到一星级以上标准，50%以上的村达到二星级以上标准，30%以上的村达到三星级以上标准，建成一批体现我县新农村风貌的、有示范带动作用的四星级、五星级新农村。20__年度，全县共评定星级新农村77个，补助资金337万元。今年共有346个开展星级创建（其中申报一星级27个、二星级181个、三星级108个、四星级26个、五星级4个），包括星级提升村34个。今年，我县立足整体推进，又创新推出了新农村示范片建设，对临近的5个以上村进行资源整合、连片创建，并相继启动了__片、__片两个示范片建设。
【论文摘要】江苏经济社会比较发达，传统的单一的农民已经发生了深刻的变化，农村养老保障体系要根据农民群体的分层及养老需求情况，细分目标人群，充分整合和优化现有的养老组织制度资源，巩固家庭养老的墓础、突出社会养老的功能、拓展商业养老保险的空间。
江苏是我国经济社会发达的地区，农村养老保障体系建设虽然取得了一定的成效，但是总体而言，城乡社会保障还存在巨大的差异，农村社会养老保障体系还十分薄弱。尤其是随着工业化、城市化进程的的加快，失地农民、乡镇企业职工、农民工等特殊群体的养老保障间题凸显，传统的养老方式已无法适应新形势发展的需要，逐步建立起一套有中国特色的、能够适应经济发展需要的农村养老保障体系已成为当前新农村建设中一项紧迫而重要的任务。
一、江苏农村养老保障体系建设面临的目标人群分析:农民群体的分层及其养老需求的变化
(一)职业角色的分层化
改革开放以来，在市场经济大潮的冲击下，江苏农村社会单一的农业劳动者阶层出现了明显的分化，主要表现在:一是农民非农化程度较高。据统计，农业兼业户和非农兼业户比重分别为24.25%和20.19%，纯农业户所占比重为55.56% ,远远低于全国73.29%的平均水平。(资料来源2001年全国农业普查数据)。江苏乡镇企业发达，在乡镇企业从业的农民职工占全省农村劳动力的113以上，成为吸纳农村剩余劳动力的主要渠道。二是流动农民工多，江苏是流动人口流人数量较大的省份。截至2005年6月，全省已登记暂住人口1 030万人。其中苏南地区暂住人口759万，占总人口的73.7%。三是失地农民多。近年来随着社会经济的发展，各类园区、开发区的建设，建设用地的需求迅速增长，失地农民的数量正在不断增多。2002年全省农村居民中无地或未经营农地的家庭约占7%，而1998年还不到1%。
农民职业角色的多元化带来了养老保障需求的多样性和不同职业之间的差异性。据我们对被征地农民、乡镇企业职工、流动的农民工、农村自谋职业者和留地农民调查，被征地农民由于失去了土地的依靠，对社会养老的保障需求最为强烈，其次是有稳定工作的乡镇企业职工，而流动的农民工及农村自谋职业者的养老需求程度要小于留地农民。
(二)收入水平的分层化
近十年来，农村居民生活水平有了很大程度的提高。根据江苏省农村社会经济调查队数据，2004年，苏南、苏中、苏北地区农民人均纯收人分别为6 544元、4 765元和3 906元。苏南地区农民人均纯收人远远高于全省平均水平，分别是苏中、苏北地区农民人均纯收人的1.37和1.68倍。2004年农民收人墩高的江阴市7 673元，最低的灌南县3 079元，两者相差4 594元。按照人均纯收人五等份分组，2004年20%收人最高组家庭人均纯收人10 292元，户均纯收人达到32 523元，分别是20%收人最低组的5.9倍和4.5倍，去掉高收人户的份额，全省还有一半以上农户的收人水平达不到平均数。
农民收人分化对养老保障的含义是十分显著的。收人低的农民群体对社会养老保障的需求可能会明显不足。由于强制性或自愿缴纳的社会养老保险费可能会明显超出这些低收人群体的承受能力，尤其是那些收人水平过低的贫困人口面临的问题就更加复杂了。养老的年龄结构问题也加剧了上述问题的复杂性。
(三)年龄结构的分层化
年龄结构的分层化主要表现在人口结构的老龄化，以及城乡和地区之间的差异。据调查，江苏省现有60岁以上老人845万，占全省人口总数的11.9%.在全国已率先进人了人口老龄化时期。其中城镇老人为182万，农村老人有663万，占农村人口的12.5%，农村人口的老龄化程度已超过了城镇。从地区老龄化差异来看，苏南高于苏中，苏中又高于苏北。
江苏农村人口年龄结构的分层化与老龄化速度的加快使农村养老问题变得十分突出。据预测，未来50年内，江苏老年人口规模将以年均1.9%的速度递增，到2050年，全省老年人口将达到1 702万人，老年人口比重将超过四分之一。所以，现行的农村养老保障政策的设计就必需考虑到这一未来或预期的养老保障问题与现实的养老保障问题的统筹规划与发展。
二、江苏农村养老保障可供选择的组织制度模式及其评价
(一)家庭养老模式
家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式，但是受多种因素的影响，家庭养老方式正在出现弱化的趋势。这些因素包括:一是计划生育政策的实施使得农户家庭中子女的数量减少，家庭日益小型化。据调查，1995年江苏省家庭平均人口为3.41人，比1990年减少0.45人。随着计划生育国策的进一步贯彻实行，在相当长的时期内，农村家庭人口将会形成“四、二、一”结构.即一对夫妇在抚养一个孩子的同时要赔养四位老人;二是人口迁移导致农村老龄化程度比城市更加严重。2000年人口普查资料显示，农村65岁以上的人口占总人口的比例是7.5%.而城市只有6.4%.人口向城市迁移以青壮年劳动力为主，再加上家庭观念的变化，越来越多的老年人难于与子女一起生活，到时农村“空巢”家庭将比城市更为突出;三是农村生产的社会化使得家庭的部分生产功能外部化，家庭的养老能力随之降低;四是土.地的养老功能正在削弱。随着工业化和城市化速度的加快，农民的土地正在不断减少，失地农民也越来越多。另一方面，对目前主要依靠土地养老的农民，由于受土地制度、土地数量及土地收人的限制，不能对土地的养老保障作用估计过高。土地的所有权并不属于农户所有，也没有自由转让权。土地数量少，农产品价格低，单靠土地是难以维持生计的。
(二)社会养老模式
长期以来，农村社会养老的对象局限于“五保”老人，这部分老人占农村老年人口的很小一部分比例，因此，五保养老的模式不具有普遍性。自上个世纪八十年代末以来，我国在部分经济发达的农村地区进行了社会养老保险的试点，但是由于制度的缺陷，农村社会养老保险工作自1998年后就基本上处于停顿的状态。至今，农村养老保险制度尚未形成一个较好的方案，目前还处于各地制度探索时期。
近几年来，以苏州为代表的建立在集体经济基础之上的新型农村基本养老保险模式形成了自身特色.取得了突破性的发展，截至2004年7月，累计参加新型农村基本养老保险的人数已达139.37万人，参保覆盖面达76.05%，按月享受社会养老待遇人数52.25万人，覆盖率71.46%。据统计，江苏全省13个省辖市、100个县(市、区),1 276个乡镇的830万农民参加了农村社会养老保险，农保基金总额达66亿元，其中有71万农民开始领取养老金，虽然江苏省的农保工作走在全国前列，但从目前制度的运行情况来看，农村社会养老保险普遍存在夜盖面窄、保障水平低、参保率不高、基金保值增值能力不强、统筹层次太低(以县级为单位的统筹)等问题。
(三)商业养老保险模式
从很多西方国家建构多层次的养老保障体系的经验来看，商业养老保险是养老保障体系的必不可少的一个组成部分。近年来，商业保险业通过经办失地农民养老保险、农民工养老保险、计划生育特殊对象的养老保险等，探索出一些成功经验，在农民养老保障体系中的作用正在不断增强。受农民收人水平和养老观念的影响，以及商业养老保险由于受到自身条件的限制，诸如以营利为目的，遵循的是自愿的原则，国家对商业人寿保险的政策优惠不够，因而，对农民的吸引力不强，目前还不具备推广的条件，只在小范围内发挥着作用。
总之，无论是养老的经济来源还是生活照料、精神慰藉，家庭养老(包括个人养老、土地养老)在农村养老中占据绝对的地位。社会养老保险仅在苏南少数发达的农村地区进行制度试点，商业养老保险基本处于空白。
三、加快农村养老保障制度发展的思路与政策逮议
江苏是我国经济社会发达的地区，已经具备了工业反哺农业，城市反哺农村的基本条件。因此，在巩固家庭养老的基础上，要大力发展社会养老，不断拓展商业养老保险的空间。可采取的发展思路为:从农村的实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，分地区(先苏南发达地区，再苏中、苏北地区)，分项目(先建立农村最低生活保障制度，再发展养老保险和商业保险)，分重点(先保障农村中的弱势群体，再兼业农民，最后留地农民)，分阶段(先试点，再推广)进行。
(一)强化家庭养老的保障机制，巩固家庭养老的基础地位
家庭养老的实质是建立在血缘关系基础上的养老资源在家庭范围内的互助和代际交换。家庭不仅是养老的重要经济来源，也是生活照料和精神慰藉的重要依靠。无论是现在还是将来，家庭养老都将是养老保障体系中的基础。针对目前家庭养老功能不断弱化的间题，要加强宣传敬老养老的传统美德弘扬我国优秀的传统养老文化，以确保养老文化基础不受削弱和动摇;另一方面要加强家庭养老的法律制度建设，切实维护农村老人依法养老的权益。基层组织要利用农村原有的邻里互助的良好传统，开展“手拉手”、“结对子”等社会互助活动.创造一个尊老，爱老，互助合作的乡风民俗。
(二)完善农村最低生活保障制度
农村最低生活保障制度是农村社会保障体系中的基础性工程，是社会保障制度中的重中之重。因此，要进一步完善农村最低生活保障制度。苏南地区要全面建立较为完善的农村最低生活保障制度，在“应保尽保”的基础上逐步形成最低生活保障标准自然增长机制;苏中地区要健全制度，创造条件，实现“应保尽保”;苏北地区要低标准起步，重点保障特困户，逐步扩大覆盖面，量力而行，循序渐进，稳步推进农村最低生活保障制度的建立和完善。在建立农村最低生活保制度中要建立由市、县(市、区)、乡(镇)三级财政以县为主负担，省财政设立省级农村低保专项调剂金，对财政较为困难的经济薄弱地区给予适当补助。合理界定最低生活保障对象，农村保障金由银行统一发放，并重视各项配套措施建设。
(三)积极实施农村“五保”对象集中供养制度，拓宽农村养老机构的功能，更好地满足老年人群的养老需求
江苏农村“五保”对象的集中供养率在苏南、苏中、苏北之间差距较大，苏南地区集中供养率普遍较高，而在其它地区集中供养率还比较低。与浙江省相比，存在较大的差距。浙江省2001年末，全省共有4.97万孤寡老人实现集中供养.集中供养率达81.88%。据调查，苏州农村“五保”老人中人住养老机构的有69%，人住农村养老机构的人员中，有6%的老人为自愿选择养老机构的非“五保”对象，虽然这部分老人占的比例还较小，但已反映了传统的“子女养老”、“居家养老”的观念正在发生变革。今后一方面要加快农村公共养老机构的建设，满足农村“五保”和贫困老人集中供养的需要;另一方面，政府要制订优惠政策和措施，大力鼓励民间资本投资和经营养老机构，形成多元化竞争的格局，更好地满足各类层次的老人养老需要，加快农村养老事业的发展。
(四)依据各地不同的经济发展水平.针对不同的目标人群有差别分层次地推进农村社会养老保险制度的建设
结合西方工业化国家建立农村养老保险制度的实践和目前江苏省农民的实际情况，农村养老保险应该依据社会群体分层情况和各地的经济发展水平分类建立，逐步推进。具体的说，对被征地农民.把征地费、补偿费转化为养老保险资金，以土地换保障，从根本上解决失地农民的养老问题;乡镇企业职工，由雇主和雇员共同缴费建立个人账户与统筹账户相结合的养老保险制度;农民工养老保险问题的关键是如何保证其缴费的可持续性和养老金的可转移性，技术要求较为复杂，因此，要首先解决这些前提条件，农民工养老保险制度才能顺利推行。最后是解决自谋职业者(经商人员)和留地人员的养老保险问题。自谋职业者的养老保险费由其本人全部缴纳，留地农.民的养老保险建立取决于农村城市化的进程和政府财政实力。换言之，如果纯粹以种地为生的农民成为农村人口的很小一部分，如20%或是30%左右，那么，留地农民的养老保险间题就是一个小间题了。
(五)发挥商业养老保险对农村养老保障的辅助和补充性作用
目前，受各种客观条件的制约，商业养老保险在整个农村养老保障体系中的作用还非常弱，远未发挥出其在整个养老保障体系中应有的作用。今后，政府要在利率、行业准入等方面提供相应政策优惠，支持和鼓励商业养老保险的发展。对商业保险公司来说，要加强宣传，不断开拓多种形式的人寿保险业务，充分利用商业保险具有的保障方式较为灵活的优势，满足各种层次的养老保险需求，不断扩大服务的对象，提高夜盖面。使商业养老保险成为养老保障体系中不可缺少的一个有机组成部分，使其真正成为农村养老保障的重要补充。
论文关键词:农村社会保障体系 乌江镇 存在的问题 对策
论文摘要:统筹城乡就业和完善农村社会保障体系，是解决“三农”问题的重要途径，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要手段，是确保“两个率先”目标早日实现的重要举措。乌江镇现行的各种保障制度在规范化程度、覆盖率、保障水平以及实际发挥的作用上差异较大，就此我们提出了一些建议，以建立适应社会主义市场经济体制要求的、适用于城镇各类企业职工和个体劳动者、管理和服务社会化的农村社会保障体系。
统筹城乡就业和完善农村社会保障体系，是解决“三农”问题的重要途径，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要手段，是确保“两个率先”目标早日实现的重要举措。建立、健全社会保障制度，关系到经济的可持续发展和社会的长治久安。乌江镇2005年，实现农民参保率在85%以上;2007年，实现农民参保率在90%以上。近两年来，基本做到应保尽保，制度比较成熟规范，在全省乃至全国处于比较领先的地位。在这一条件下，周文青、陆晓和我等人利用业余时间对乌江镇农场社会保障的情况进行了调查并收集了一些资料，获得了大量真实、有价值的数据，通过对所获取的信息材料及相关数据的分析研究，为乌江镇建立和健全农村社会保障制度提供了参考和借鉴。
一、调查内容简介
1.调查时间和地点
南京市浦口区乌江镇，是当代草圣林散之的故乡，素有“金陵门户”之美誉，地处南京市长江北岸，与南京老城隔江相望，位于东经118.37，北纬 30.23，总面积57平方公里。乌江镇目前总人口数为22000人，农业人口14000人，占总人口的64%。其中已参加农保人数7300人，其他社会保险人数约2000人，参加农保的覆盖率达到90%以上。此次调查自2010年4月份开始，至5月中旬结束，我们利用业余时间对乌江镇进行了集中调查。
2.调查对象
本次调查对象主要为具有本镇户籍，男年满18周岁不满60周岁、女年满18周岁不满55周岁，当期未参加其他社会养老保险的各类农村居民(不含被征地农民基本生活保障人员)。为了更全面、真实地了解问题，我们还对当地政府相关部门的负责人、乌江镇劳动与社会保障局负责人、就业局的负责人以及当地的企业主管进行了专门的走访调查。
3.调查方法
在团队出发前的准备阶段，我们设计了相关的调查问卷。我们全队共分为两个小组，每组两个人。其中一个小组着重对五一村的农村社会保障情况进行调查，填写调查问卷。另外一个组对武家嘴造船厂进行了调查，调阅其所掌握的统计数据及相关政策文件以作参考。
二、调查成果综述
1.乌江镇农村社会保障体系总体评价
乌江镇现行农村社会保障体系主要由农村低保制度、新型合作医疗制度、社会养老保险制度、“五保’制度、扶贫救济及优抚安置制度等一系列制度构成。但各种保障制度在规范化程度、覆盖率、保障水平以及实际发挥的作用上差异较大。南京市政府正式出台了《农村最低生活保障实施意见》，有关部门制定了实施细则，基本做到应保尽保，制度比较成熟规范，在全省乃至全国处于比较领先的地位。农村新型合作医疗制度全国正在试点，乌江镇与南京市同步，全面推进，但目前在实际操作中筹资困难较大，报销水平偏低，规范化水平有待进一步提高。农民养老仍以家庭赡养和土地保障为主，与全国大多数地区的状况相同，存在制度上的不稳定性，保障效果不尽理想。另外，各项农村社会保障制度建设普遍缺乏立法支持。总的来说，在目前城乡经济快速发展所能提供的基础条件上，农村社会保障建设相对滞后，全市农村社会保障事业水平亚待提高。
2.乌江镇的农村社会保障具体情况分析:
农村经济体制改革以来，农村的社会保障体系和农村保障对象状况发生了很大变化，乌江镇于2007年开始实行新型农村社会保障制度，目前已初现成效。
(1)初步建立了农村生活保障体系。一是实施农村五保制度，保障老人安度晚年。按照“应保尽保、分类施保”的原则，对农村无儿无女的孤寡老人纳人救助的五保户。目前，五保户共有127户，其中集中到敬老院供养为63人，占五保户总数的49.6%。二是建立农村低保补助制度。按照“特困重保，阳光操作”的原则，乌江镇自19%年起，对农村中因残、因病等因素导致的贫困户建立低保补助制度。目前，已年有275户农村贫困户纳人了农村低保补助范围，涉及1100人，占总人口的5%，根据社会生活指数和农民平均收人每户每月260-360元不等的标准进行补助。启动了农村低收人纯农户增收工程，对人均纯收人在2000元以下的农村纯农户在“增收项目”“多免多补”等方面给予全方位地资金补助，千方百计地增加农村低收人群体的收人。
(2)着力推行农村社会保险、医疗卫生保障。一是不断增加社会养老保险参保面，同时实行村干部农保进城保制度，现已将在职的50余名村干部由农村养老保险转纳人城镇基本养老保险体系，从而彻底解决了他们的后顾之忧。二是切实保障失地农民生活。对被征地农民长远生活通过养老保险渠道进行解决，从土地征偿费中切出一块为失地农民办理养老保险。改变以往将土地征用的各种补偿一次性发放到失地农民的做法，受到了广大群众的拥护。三是着力推行新型农村合作医疗和大病医疗救助制度，全镇参加新型农村合作医疗的农民达到21560人，占应参保人口的98。四是推行重大疾病防控机制。近几年浦口区财政持续增加投人，建立疾病防控中心，壮大了乌江镇卫生院(社区卫生服务中心)，完善配套了医疗设施，村村建有卫生室，形成了以区为中心，以镇为纽带，以村为基础的疾病防控体系。
(3)逐步健全农村教育保障体系。加大贫困学生的教育费用减免幅度。自1996年开始已对农村中小学生减免部分学杂费，对特困生发放助学券，免费提供基本学习用品，同时积极争取社会资助，利用社会资源解决贫困生的上学问题。
(4)大力实施农村危房改造，保障农民生命安全。自19%年开始实施危房改造，截止到目前已经基本完成，在改造过程中，政府按每户6000元的标准补贴，镇政府和农户各筹一半，浦口区联合乌江镇共投人200.6万元，其中农民自筹占总额的一半，对农村家庭危房进行了改造，保障了农民的生命财产安全。
三、乌江镇社会保障存在的问题
1.群众参与养老、医疗保险意识不强，缺乏主动性
乌江“十里造船带”，劳动力就业的途径多数是到周边船厂务工。受全球金融危机的影响，2009年造船企业也面临较大困难，开工不足，用工减少。春节后已有so余人离开船厂回家，农民就业压力增大，农民增收的压力逐渐显现。在收人得不到保障的情况下，农民连温饱都得不到保障，更何谈参保呢?此外，还有部分乌江镇的群众错误地认为保险的资金应由政府负担，不愿意自己出钱。这些种种原因使得当地的农村养老保险、医疗保险覆盖面不广。
2镇集体经济收入低，社会事业投入负担较重，社保工作缺乏资金支持
由于新农村建设的资金严重不足。仅2008年，村投人集体道路建设、河塘清淤、办公场所建设等项目的资金达100多万元，镇集体负债较重。社会保障体系是一项投资量大、涉及面广、情况繁杂的重要工程。健全农村社会保障制度，除了省市补助、个人出资外，县级财政补贴托底是关键，因此要建立健全农村社会保障制度，做到养老、医疗保险人人惠及，乌江镇还有很长的路要走。
3.社会保障管理制度不够规范
目前，乌江镇农村社会养老保险工作还存在着体制不顺，条块分割的现实。像民政部门管社会救助，卫生部门管农村合作医疗，劳动部门管农村养老保险，这种条块分割的现实造成了政策、协调、资源共享等诸方面的矛盾，不利于社保工作的推动和开展。
4.社会保障部门人力资源有限，需要注入新鲜血液
目前，乌江镇的社会保障工作主要依靠乌江镇劳动和社会保障所开展，但是全所只有16名工作人员，他们又要照顾到各个村和各个组，可谓是一人多用，而且他们只拿标准工资，无专项经费，从中可以看出镇政府在对社会保障方面人力资源的配置缺口较大。
5.缺乏完善的法律保障
社会保障制度需要有力的法律法规来支撑。从目前我国农村社会保障立法的状况来看，突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序，乌江镇也不例外。
四、关于建立和完善农村社会保障体系的建议
按照因地制宜、因人而异的原则，以多层次的保障方式覆盖全镇农村各类人群，将有条件的农民纳人城保，被征地农民纳人征保，纯农民纳人农保，低收人贫困农民纳人低保，同时给予生活困难补助。加快建立“低水平、广覆盖、适度保障”的农村养老保险制度。
1.扩大宣传，在主要街道、路口悬挂横幅宣传，制作展板、宣传单，录制宣传磁带、光盘，利用宣传车巡回宣传。同时各村把新型农村社会养老保险主要内容、办理手续程序在公开栏张贴，张贴到自然村，并分片召开村民代表、生产队长和有一定影响力的人员会议广泛宣传，有广播的村每天要滚动宣传和县新型农村社会养老保险政策。
2.完善和加强农村最低生活保障机制。在乌江镇范围内，依靠各行政村和各生产队，开展普查，对无收人来源、无劳动能力的农户，一个不漏地进行登记造册掌握实情，分类确定保障对象和标准，做到“应保尽保”。同时，要建立健全动态管理机制，对农村低保制度实行动态管理，在每一个行政村设立巡礼员，积极配合好镇政府做好社会保障动态管理工作，做到及时发现，及时解决，使一些突发贫困户能有基本的生活保障。建立个人账户，确保社会保障基金保值增值，各人享受保障基金，主要靠自己的劳动积累，国家和地方财政给予大力扶持。加强规范管理，保证社会保障资金专款专用，减少不必要的资金流失。对社会保障资金实行严格的预算管理和监督，确保社会保障基金的安全和完整。
3.大力推行农村新型合作医疗保障机制。建立和巩固农村合作医疗制度，是解决因病致贫、因病返贫的有效措施之一。通过加大宣传力度，把合作医疗、大病医疗保险相关政策及好处宣传到各家各户，提高农民参保率。同时县镇增加财政投入，完善医疗保障救助办法，切实解决好报销手续繁琐、报销费用偏低、农户积极性不高、资金筹集难度大总量小、医疗救助面窄等具体问题，确保村覆盖面达100% ，参保率达95 %以上。乌江镇应该在完善现有农村敬老院设备的基础上，加快农村敬老院建设，把分散供养的五保老人，全部集中到敬老院供养。依靠政府补助和社会资源，解决当前本镇老年人看病难问题，依法保障老年人的合法权益，真正解决好老年人老有所养的问题。
关键词：社会保障；散杂居民族；三峡库区
中图分类号：f323.89；c92-05 文献标识码：c 文章编号：0439-8114（2013）11-2721-05
社会保障一词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。美国《社会工作词典》将社会保障定义为：一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。《新大不列颠百科全书》对社会保障的定义为：社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇[1]。中国学者给社会保障下了不同的定义。陈良谨[2]认为，社会保障就是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。葛寿昌[3]指出，社会保障是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一种有组织的措施、制度和事业的总称。郑功成[4]认为，社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称。可见，随着对社会保障研究的深入，其内涵和外延更加明确和具体，本质都是维护社会公平进而促进社会稳定发展。
中国农村社会保障制度的建立发端于20世纪50年代，这个时期的农村社会保障以集体经济为依托，涵盖农村五保供养制度和合作医疗制度。1978年以后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，伴随集体经济的瓦解，原有农村社会保障也随之消失。1990年中国开始恢复重建农村合作医疗制度，完善农村五保供养制度并探索建立农村社会养老保险制度。2003年开始新型农村合作医疗制度的试点，随后便在全国逐渐推广。同一时期，农村五保供养制度逐渐完善。2007年中国农村最低生活保障制度得以建立。2009年国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险制度开始试点执行，其参保人数逐年上升。由此可见，中国农村社会保障制度比城镇建立的时间晚，发展的基础弱，在保障内容、覆盖面及待遇水平方面均存在较大差距。
众所周知，特定区域下的经济发展程度决定着其农民保障水平的高低、被保障人群的多少、农民保险意识、基层干部执行的力度等。本研究从新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、农村五保供养、最低生活保障4个方面对龙桥土家族自治乡（简称龙桥乡）进行了实地调查，其现状表现为：新型农村合作医疗参保率较高，但档次低；对新型农村社会养老保险的认知不足，参保率不高；最低生活保障因名额和金额的限制，评定困难多；农村五保供养处于吃饱穿暖的低层次水平，人文关怀缺失。针对这些问题，笔者提出了可操作的应对措施，以期促进龙桥乡社会保障制度的日趋完善。
1 龙桥土家族自治乡社会保障现状调查
龙桥乡地处奉节县以南的渝鄂交界处，北与奉节县兴隆镇接壤，东、南、西三面被湖北省恩施市环绕，海拔最高的达1 800 m，最低的为1 340 m，属典型的高山地区，具有山大人稀与山多地少的特征。全乡有6个村94个社，3 003户，11 155人，其中土家族人口2 998人，农业人口11 035人。龙桥乡以农业经济为主，劳务经济是农民收入的重要经济来源，空巢老人、留守儿童、留守妇女是其主要社会问题。其社会保障体系主要由新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、最低生活保障、农村五保供养等构成。
1.1 新型农村合作医疗
新型农村合作医疗（简称“新农合”）是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府
方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。该制度的建立对缓解农村居民因病致贫、因病返贫现象，提高农民健康水平，实现人人享有卫生保健，促进农村经济发展和社会稳定发挥了重要作用。据调查，截至目前龙桥乡参加“新农合”共计10 622人，参保率达95.2%。村民参保金额为每年50元，可报门诊费用70元，住院费则根据不同等级的医院报销比例不一。如果这一年没有生病，年底则可一次性拿70元的保健药。可见，龙桥乡“新农合”参保率较高，但档次较低。其原因在于：第一，随着村民生活水平的提高，继而转向对生活质量的追求，健康意识不断增强；第二，该乡青壮年劳动力长年在外务工，无法照顾老人，特别是生病时不能及时赶回家，“新农合”为老人及时就医提供了保障；第三，由于当下食品的工业化和多样化以及监管不严等原因，导致一些怪病和大病蔓延到农村，“新农合”在大病救治中分担了绝大部分经济压力，故村民每年投资50元的保费，可以说是买个心安。
1.2 新型农村社会养老保险
新型农村社会养老保险（简称“新农保”）是继取消农业税、农业直补、“新农合”等政策之后的又一重大惠农政策。自2009年实施以来，参保人数逐年上升。根据重庆市政府《关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的通知》相关规定，父母年满60周岁，只要同一户口下符合条件的子女缴纳养老保险费，其父母不缴纳养老保险费用的同时还可以享受每月80元的基础养老金。如果父母年满70岁，每月再增加10元。到目前为止，龙桥乡参加重庆市城乡居民养老保险的共计4 305人，占有资格参保人数的56.5%。全乡现有1 400人领取养老金，占参保人数的32.5%，全年发放养老金142.8万元。通过笔者调查，龙桥乡参加社会养老保险的群体多是家中有年满60周岁的老人的家庭。 1.3 最低生活保障制度
农村最低生活保障制度是由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准提供维持其基本生活的物质帮助。保障对象主要是因病致残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。龙桥乡人民政府的有关数据表明，一类补助标准为每人每年660元，二类为每人每年780元（其中重残一级、二级和70岁以上老年人及在校学生每年多发放240元）。其中2011年乡镇最低生活保障户数6户，人数7人，支出2.1万元，比2010年增长6.0%，年人均达到3 000元，比2010年增长20.0%；农村最低生活保障户数525户，人数560人，支出44.8万元，比2010年增长1.2%，年人均为800元，比2010年增长1.0%。
1.4 农村五保供养工作
《农村五保供养工作条例》第六条规定，老年、残疾或者未满16周岁的村民，既无劳动能力和生活来源，又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，均可享受农村五保供养待遇。随着老龄社会的到来，加之龙桥乡人口流动频繁，需要享受农村五保供养的老人日渐增多。龙桥乡人民政府的有关资料表明，截至2011年底全乡共有五保老人83人，修建敬老院一所，新建五保安居工程10户。农村五保集中供养6人，支出4万元，比2010年增加42.0%；农村五保户分散供养77人，支出17.52万元，比2010年增加3.0%。重庆市2011年10月14日颁发的《重庆市人民政府关于提高城乡低保城市“三无”人员和农村五保供养对象保障标准的通知》中指出，保障标准中关于南川区、梁平县、城口县、丰都县、垫江县、武隆县、忠县、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、石柱县、秀山县、酉阳县、彭水县16个区县（自治县）农村五保对象供养标准提高到每人每月230元（每人每年2 760元）。奉节县当地农村五保老人每年可以得到农村五保供养金2 760元。龙桥乡的五保老人也基本按这一标准发放，结合当地实际情况，龙桥乡五保老人每人每年可以领取农村五保供养金2 400元，加上节假日和平常的慰问金每人240元，每位五保老人一年可以拿到2 640元的农村五保供养金。
2 龙桥土家族自治乡社会保障问题解析
农村社会保障制度的建立为提高农民生活水平和生活质量、促进农村经济和农业社会发展起到了举足轻重的作用。但由于中国农村社会保障制度起步晚、人口数量庞大、覆盖面宽泛，故而各项制度在实施过程中仍存在不可忽视的问题。就龙桥乡而言，社会保障中的突出问题主要有以下3个方面。
2.1 信息
不畅通，农民保障意识弱
龙桥乡距奉节县县城120 km，海拔1 340～1 800 m，山多、山高、山大、地少、人稀，外出务工是村民的主要经济来源。青壮年人群长年在外打工，留守家中的是老人、小孩及少数妇女。尽管电视广播已普及，但能通过电视广播了解国家大政方针的人不多，特别是在老人、小孩及妇女群体中，他们基本没有养成利用现代媒体获取信息的行为习惯。农村接受外来信息的渠道单一，农民自下而上主动获取信息的能力弱。对于国家不同时期实施的各种政策，他们只能被动地等待乡一级或村一级的领导干部来宣讲。传统观念中，土地是农民生存的最好保障。而“养老保险”这个新概念的置入，并不被村民看好，特别是几十年后才能领取养老金，村民对这种受益方式持质疑态度。与此同时，乡政府在养老保险政策宣传及相关条款说明上没有做到全面而深入，许多村民告诉笔者，某村干部直接告诉他：“你父亲（或母亲）已满60周岁了，你交纳保险费后，他每个月可以领取80元的养老金。”可见，由政府到村民这种自上而下的社会养老政策的宣传不到位，致使村民无法了解和认识现在交纳保险费对他们老年人带来的真正好处。也正因为如此，龙桥乡参加重庆市“新农保”的群体大多是家中有年满60周岁的老人的家庭。
2.2 低保评定工作难度大
2006年重庆市建立了农村低保制度。2010年重庆市人民政府颁发了《关于提高城乡居民最低生活保障标准的通知》，规定了不同区域城乡居民最低生活保障线标准，其中南川区、梁平县、城口县、丰都县、垫江县、武隆县、忠县、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、石柱县、秀山县、酉阳县、彭水县16个区县（自治县）农村居民最低生活保障线标准提高到每人每年1 400元。2011年市政府将以上16个区县的农村居民低保标准提高到每人每年1 800元。由于区、乡、村低保对象分布不均衡，奉节县民政局只得采取定人定量的方式下拨至乡一级政府，乡政府以同样的方式下拨至各个村委会，最后由村委会进行分配。这种由上而下的权利下放，滋生了评定不公平的现象。由于龙桥乡经济发展滞后，需要救助的人群较大，面对有限的“饼”，乡政府出台了分级补助的标准，虽然远远低于重庆市政府规定的最低标准，但也让更多的人分享了这杯关怀的“羹”。尽管如此，“熟人关系”让许多村民质疑“公平”问题。因为评定程序不公开，级别不公平，某些村出现过小范围的纠纷，影响了村民关系。村民认为，低保既然是国家的惠农政策，他们有平等享受的权利，因此，他们也都通过各种方式极力争取，在熟人关系网络下，必定要损害部分村民的权利。
2.3 基础设施差，农村五保供养问题大
“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所为”不仅是个人意愿的表达，更是国家农村五保供养制度实施的工作目标。龙桥乡现有83位五保老人，分集中供养和分散供养两种模式。集中供养中硬件设施简陋，老人生活质量差；分散供养中人文关怀不够，老人内心较孤独。
龙桥乡有敬老院一所，目前供养6位五保老人，其中1位全身瘫痪。其管理模式为“老人自治”，乡政府从老人中选一名年纪轻、身体健康的老人为院长，管理日常事务。自2010年开始，乡政府从邻近的村里聘请了一名妇女专为老人做饭，并将老人每月200元的生活费直接交她管理，保证了老人的一日三餐。敬老院的硬件设施极其简陋，每位老人只有一间卧室、一张床及简单的床上用品，再无其他生活用具。整个院除了一台电视机外再无别的娱乐设施。因此，老人的闲暇时间主要用于为附近的农户喂猪、看屋，甚至捡破烂等，以换取微薄的零用钱。龙桥乡山大人稀，分散供养的老人居住非常零散，加上大部分青壮年劳动力相继外出务工，平时很难见到几个人，而村里或乡里领导干部也只有逢年过节时才送来问候。对于这部分老人来说，他们缺少的是心灵慰藉。笔者在龙桥村采访了一位70岁的老妇人（丈夫已故），因子女外迁异地而享受农村五保供养待遇。她告诉笔者，方圆3 km就她一个人，除了每周和儿子通电话外，平时基本找不到说话的人。每遇生病时无法就医，只能靠“拖”和“扛”。由此可见，龙桥乡的农村五保供养制度还停留在“吃饱穿暖”的低层次供养上。 3 龙桥土家族自治乡社会保障制度建设对策
随着中国农村社会保障制度的全面推进，在取得显著成绩的同时，仍面临着诸多困境和问题。在城乡差距日益扩大的今天，农村因
域差异而导致经济发展不平衡的问题凸显出来。因此，农村社会保障制度的建设应因地制宜，因人而异，分类指导。针对龙桥乡现行社会保障制度中存在的问题，特提出以下应对措施。
3.1 加大宣传力度，提升干部业务素质，提高农民参保意识
农村社会养老保险是国家保障全体农村老年人基本生活的制度，它是农村经济和社会发展的必然结果，是控制农村人口增长、促进农村经济社会发展的一项重要社会政策。农村社会养老保险2009年才在全国范围内推广，尽管每年的参保人数在不断增加，但对于很多干部及农民来说，这个新鲜事件仍不被接受和看好。主要原因在于农民对养老保险政策的必要性、重要性及价值认识不深，干部在执行该政策时存在畏难情绪。部分基层干部的业务素质低导致农民参保率不高。村民对这项政策不够了解，以致于不信任干部，也因此让干部执行起来更困难，于是就有了畏难情绪，最终结果就是农民参保率低。
基于此，加大宣传力度和提高基层干部业务素质是提高农民参保意识的关键。充分利用报纸、书刊、广播、电视、会议等各种形式做好宣传工作，使广大干部和群众都认识到农村社会养老保险工作的性质、意义、作用和基本做法。基层干部更要深入细致地做好思想发动和政策引导工作，把养老保险的好处讲透，政策讲明，甚至针对不同家庭成员的多少及收入的高低，对不同的参保对象给予保费交纳方式与交费档次的建议和指导，以取得农民的信任和认同，在提高农民参保意识的同时提高参保率。
3.2 加大资金投入力度，加强监督管理，减少低保评定工作中的不公平现象
居民最低生活保障制度是对中国农村低收入家庭的基本生活保障。建立和实施农村居民最低生活保障制度是改革和完善社会救助制度、建立健全社会保障体系的重要措施，是从制度上保障农村地区贫困人口基本生活的必要途径，对于维护社会稳定、促进农村地区经济发展具有重要意义[5]。经过近年来的实践与推进，农村低保工作取得了一定的成效，也出现了不少问题。一方面，低保对象的评定标准具有地方性，即以当地最低生活标准为依据，由于缺乏专业知识和实际调查数据，基层工作人员难以准确掌握贫困居民的信息，导致“错评”现象时有发生；另一方面，低保评定名额和救助金额被分配到村一级，“有限的名额”剥夺了部分低保人员的权利，“漏评”现象不可避免。这两种现象在龙桥乡村民看来都是“熟人关系”所致。
解决“错评”、“漏评”问题，从国家层面上，加大资金投入，扩大救助覆盖面是关键；从政策执行层面上，制定可操作的评定规则，加强评定过程的监督是根本；从村民享受权利层面上，平衡“人心”是核心。笔者在龙桥乡调查时发现，村民更在乎享受低保的权利。为了尽可能消除村民间的不平衡现象，龙桥乡的龙桥村在评定低保对象时采取了“轮流坐庄”或“抓阄”的办法，使获得享受低保资格的家庭都享有同等的机会。也正因为如此，龙桥村内部邻里关系、村落关系都较其他村要和谐。在贫富差距较大、农民自我权利诉求较强的当下，采用老百姓信服的“民间方法”是维护社会稳定、促进农村经济有序发展的重要举措。
3.3 加强基础设施建设，倾注人文关怀，提高五保老人的幸福指数
《农村五保供养工作条件》指出，农村五保供养是指在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助，主要内容包括：供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜。并强调各地应根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。因此，一个地方的经济发展水平决定了农村五保供养的层次。
基于龙桥乡农村五保供养存在的问题以及当下经济发展水平，笔者认为可以从以下几个方面进行改进和提升。一是加强敬老院的硬件设施建设，为老人提供良好的生活环境。第一，物质条件，包括娱乐设施，如电视机、棋牌室；生活用品，如取暖的火炉及燃料、洗衣机等。第二，管护人员，包括管理人员和护理人员，管理敬老院日常事务，如各种生活资料的配备、老人日常生活的安排等；护理人员，照料老人的饮食起居，特别是对常年卧病在床的老人给予特殊照顾。二是政府联手社会各界力量，给予五保对象以人文关怀，提高他们生活的幸福指数。近年来，随着重庆市农村五保供养标准的逐年提升，龙
桥乡五保老人的供养待遇也得到了相应的提高，已能满足基本的生活需求，对于有些身体健康且种有土地的老人，生活还略显宽余。但因龙桥乡山多山大，居住非常分散，加上城镇化建设几乎将全部青壮年劳动力吸引进城，留下老人、孩子及少数妇女守家，这就导致分散供养的五保老人既缺少与人交流的机会，又得不到亲朋好友的关怀，致使他们倍感孤寂、空虚与无助。因此，分散供养的老人更需要的是精神抚慰与关心。故而地方政府应经常组织爱心帮扶活动，帮助和慰藉年老体弱的老人；在行政村成立居家养老服务中心，以村干部和党员为主，经常上门询问老人的生活及身体状况。这样既能及时解决五保对象所遇到的问题，又能让他们感受到政府及社会的关爱。
4 小结
农村社会保障制度的建立推动了农村经济社会的发展，提高了农民的生活水平和生活质量。新型农村合作医疗、农村社会养老保险、最低生活保障、农村五保供养等惠农政策的实施，旨在让所有农民都能享受到实惠。通过对龙桥乡的实地调查发现，随着农村社会保障事业的推进，农民健康意识、身体素质得到了提高，故新型农村合作医疗参保率高，但参保档次较低；信息不畅通，农民对保障的认知不深是该地区农村社会养老保险参保率低的主要原因；熟人关系网络复杂，致使低保评定工作难度大；基础设施差，人文关怀不够，是农村五保供养中的大问题。基于以上问题，笔者提出3项措施：一是加大宣传力度，提升领导干部的业务素质，从而提高农民的参保意识；二是通过加大资金投入力度、加强监督管理，以便减少低保评定中的不公平现象；三是加强基础设施建设、倾注人文关怀，以提高五保老人生活的幸福指数。
除了国家层面社会保障政策的制定、地方政府层面各项保障政策的执行外，笔者还关注到农民对这些政策的认知。在访谈中了解到，村民对诸如新型农村合作医疗、最低生活保障，特别是年满60周岁的老人不交费就可领取养老金的政策表现出强烈的感激之情，觉得国家的政策真好。然而，在涉及各自利益时，他们会依托层层关系极力争取。如若没有满足自己的诉求，他们又会埋怨政府不公平。可见，村民对这些惠农政策持有高度认可和极力争取的双向认知。总之，农村社会保障制度的建设应因地制宜，因人而异，分类指导。
参考文献：
[1] 孟 醒.统筹城乡社会保障[m].北京：经济科学出版社，2005.
[2] 陈良谨.社会保障教程[m].北京：知识出版社，1990.
[3] 葛寿昌.社会保障经济学[m].上海：复旦大学出版社，1990.
论文摘要：社会保障是社会安定的重要保证，我国目前的养老保障问题，重点在农村，难点也在农村。贵阳市与全国一样，迫切需要加快农村养老保障制度的建立和完善。针对贵阳市农村养老保障面临的问题和难点，应从制度、经济、载体、队伍、资源、未来等六个方面建立。
党的十七大提出要更加注重社会建设，“着力保障和改善民生”、“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，积极推进以探索建立农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度建设、“完善城乡居民最低生活保障制度”、健全社会救助体系为载体内容的农村社会保障体系建设，努力使全体人民实现“五有”保障目标，推动建设和谐社会。
据统计资料显示，贵阳市在2006年就已经进人老龄化社会，其中有一半以上的老年人口在农村。如何面对农村人口老龄化、家庭结构小型化、独居老人和“空巢”老人日益增多这一现实，从制度上解决贵阳市农村社会养老保障的问题，这已成为全市党委政府和社会高度关注的热点。
贵阳市的农村养老保障事业，经过一系列的探索和实践，取得了初步的成效，同时也存在着一些无法回避的问题。目前，我市农村以家庭养老为主的模式已陷人困境，其存在的根基在根本上发生了动摇。从长远看，只有建立和完善农村社会养老保障制度，才能有效维护农村社会稳定，推动社会主义新农村建设，彻底解决农民“老有所养”的问题。WWw.lw881.com
一、贵阳市建立完善的农村养老保障制度面临的问题和难点
(一)认识滞后和理论缺陷阻碍农村社会养老保障制度的建立
一是德政工程论的认识误区，目前包括基层政府工作人员的许多人对农保工作的法制性认识不足，认为农保工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。二是经济决定论的认识误区，有些地方的政府部门认为农保工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足，所以爱莫能助。就社会保障体系的建立和完善而言，经济和资金实力的确是一个重要条件，但绝不是决定因素。三是城市优先于农村论的认识误区，有些人认为，同是作为困难群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料—土地，而城市“三无人员”、失业人员等，失去工作，就失去了所有经济来源。因此，城市社保工作比农村社保工作更迫切、更重要。在实践中重视城市社保工作，忽视和轻视农村社保工作。这种认识上的偏差，导致了目前对农村养老保障理论研究的不到位，全国的农村养老保障建设依然处于一种分散的实践探索阶段，各种具体的保障制度之间缺乏统筹衔接。有的保障制度还没有形成较为固定的、完善的政策体系，如农村社会养老保险制度，缴费基数和缴费费率全国没有统一的或指导性的政策规定。基数和费率高的，农村居民承受不了，低的又无法满足部分农村居民对保障水平的需求。村社会养老保险起步晚，缴费时间短，因农参保人群整体退休待遇明显低于参保城镇职工的退休待遇，从而影响农民的参保积极性。农村青壮年居民大量外出务工，导致参保人群中青壮年的参保积极性不高。
由于受农村滞后传统养老观念影响，多数人仍认为土地和家庭保障是完全可以解决农民的养老问题，没必要办理农村养老保险。认识滞后同时又导致农民的养老社会保险意识欠缺，我市的大部分农村普遍缺乏养老社会保险意识，“养儿防老”思想在农村仍有不小的市场，这加大了在农村推行社会保障体系的难度。此外，许多人认为，由于我市农村耕地基本实行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以实现其养老功能。但随着工业化和城市化发展，人多地少的矛盾将更加突出。且由于地形地貌的限制，机械化程度极低，土地的规模效益难以显现，农业生产率还停留在较低水平，农村养老的压力将越来越大。
(二)立法滞后和制度缺失影响农村养老保障制度的推进
一项社会制度的确立，其地位的高低在很大程度上取决于法律地位的高低。无论是立法的层面，还是用法律、法规、规范性文件和政策的形式，其法律效应的差异性是很大的。目前农村社会保障制度客观上存在立法滞后的问题，一是就整个社会保障体系而言没有形成《社会保障法》，即使目前很难通过一部法律来涵盖整个社会保障范畴，但作为社会保障核心内容的社会保险，至今也未形成法律，这就使得社会保障工作的推进缺乏法律支撑。二是统筹城乡协调发展还有很大差距，在许多方面国家的法律法规只涵盖了城镇，而不包括农村，如养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险，国家现有政策就没有包括农村。三是法律与政策之间存在较大差距，按照《宪法》、《劳动法》等法律规定公民应享受同等权利，但是由于法律条文相对原则，在具体实施过程中需要具体的政策法规予以支撑，而政策法规在界定保障对象时，由于受社会的、经济的、历史的、现实的主客观因素影响，农村居民往往被排斥在保障范围之外。四是贵阳市社会保障政策很多都只是办法、意见、通知、方案等，甚至有些还是试行、暂行等，如《贵阳市新型农村社会养老保险(试行)办法》、《关于推进我市新型农村养老保险工作的指导意见》、《贵阳市农村居民最低生活保障暂行办法》、《贵阳市农村医疗救助实施办法》、《贵阳市农村医疗救助实施方案(试行)》等。由于法律层次低，就使得法律效力低，执行情况不好。五是有些政策在内容上存在一些缺陷，譬如，对失地农民农转非，而又未被纳人城镇医保和养老保险的，在相关的文件中没有具体规定，这就使得这部分进入非农户籍的原农村居民“失地又失保”。有的乡镇是允许这部分人参加新农保和新农合的，但有的乡镇就不允许这部分人回来参保，使他们成为“几不管人物”。六是立法滞后导致执法主体不明、责任不清、业务交叉、条块分割、管理不顺，严重影响农村社会保障事业的健康发展。
现行的农村养老保险政策，实际上不是农民与政府一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。如:前期我国农保工作政策调整后，却没有及时制定新的法规，从而使农保工作受到很大影响，贵阳市也是如此。
(三)经济滞后和预算缺位延缓农村社会养老保障事业的发展
从贵阳市农村的基本情况和农民的收人来看，贵阳市2008年年末总人口363.93万人，其中农业人口182.5万人，占全市总人口数的50.巧%。全市第一产业增加值47.21亿元，占全市国内生产总值的5.8%,全市2008年城镇居民年人均可支配收人13817元，农村居民人均纯收人4818元，仅占城市居民可支配人均收人的34.8%，可见城乡居民收入差距较大。全市土地总面积803400公顷，其中耕地98187公顷，占土地总面积的12.2%，人均耕地面积0.027公顷;农业人口人均耕地0.054公顷，为全国平均值的三分之二。据((贵阳市第五次人口普查简明资料》显示，贵阳市第四次人口普查第一产业在业人口数为857115人，占在业人口总数的比重为52.1%。第五次人口普查第一产业在业人口数为856908人，占在业人口总数的比重为44.79%，是下降趋势，但从事第一产业的人口数却基本持平。全市农民人均纯收入略高于城镇低保水平，因此个人缴费承受能力的高低很大程度上决定了农民是否能参加农村社会养老保险。
经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位，另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金融资生活。同时，由于农民收人增长缓慢，一部分农民子女教育的开支都难以保证，更没有多余的钱缴纳养老保险费。作为农村社会养老保障最后一道防线的农村低保和“五保”供养制度，存在着政策上的“应保尽保”与实际执行中的名额限制的矛盾。“五保”供养制度也存在集中供养率低(2007年贵阳市农村五保集中供养率为11.7%,2008年为12%)，供养水平不高，分散供养、年龄过大的无人照顾，供养机构闲置浪费率高，设施落后，浪费较大(有的敬老院床位有百分之六七十的闲置，有的甚至整个敬老院都是闲置浪费)等问题。
同时，农村老年服务事业发展缓慢，农村托老所、老年活动中心、老年学校、老年休闲广场等老年服务设施欠缺，服务老年人的志愿者队伍更加缺乏。
(四)措施滞后和管理积弱妨碍农村社会养老保障制度的实施
一是基金运行管理有欠科学性，基金块块分割管理，难以保(彭增值，降低了保障功效。目前贵阳市农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，统筹层次比较低，基金实行县级统筹，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存人银行和购买国债，这些方式易受利率下降影响。同时覆盖面过窄，影响社会养老保障的互剂性，如新型农村合作医疗，随着农村富余劳动力转移就业力度的加大，外出务工人员参加新农合的积极性不高。农村居民中的青壮年因身体素质较好，不愿意参加新农合，影响参合率。农村医疗条件相对较差，设备落后，医务工作人员短缺，特别是比较边远的村级卫生室难以满足新农合推进的需要。老年人疾病预防、医疗保健、康复护理和心理咨询服务工作任重道远，“老有所学”和“老有所乐”在农村基本是空白。这一切都对新型农村合作医疗事业的发展产生负面影响。
二是管理不顺的问题，目前的农村社会保障工作分别由劳动保障、民政、卫生、残联等部门承担，每项工作又往往需要政府多个部门配合，由此造成多头管理、条块分割的现象，而农村工作的特点又处于面宽、量大，加上国家行政制度改革，机构精简、编制压缩，这势必造成基层工作压力加大，市级部门职能交叉、重复劳动、行政成本加大等矛盾的出现。现实的状况是农村社会保障工作涉及的养老保险、新农合、生活保障分别由劳动保障、民政、卫生、残联等部门分管，如何整合管理资源，减少工作环节，提高工作效率已成为必须研究的课题。
三是经办能力建设问题。由于农村地宽、人多、居住分散的特点，其结果是农村社会保障工作量大、事多、效率低，加上目前乡镇编制只出不进，村委会又属自治组织，没有专职工作人员，而社会保障工作又多属政策性强、专业要求高、与资金关联度大，同时都是涉及农民切身利益的工作，因此加强农村社会保障经办能力建设已成为一个突出问题，巫待解决。同样，新农保也缺乏精通业务的专业人才。再如新农合乡村医疗机构人员结构不合理的问题，全市现有的农村卫生人员中，具有高级职称的占0.25%，中级职称占8.36%,91.39%以上的人员为初级及以下职称;在学历方面，仅有12.88%为大专以上学历，87.12%则为中专及以下学历。村卫生室人员则有67.90%无职称，多数为初中学历水平，少数为小学，现在很多正在进行中专学历培训。医疗技术低，操作不规范，服务水平参差不齐，这些都影响了乡村医疗服务能力的提高。
四是监管乏力的问题，贵阳市农村社会保障工作在市、区虽然由劳动保障、民政、卫生、残联等部门承担，但在乡镇，往往是合在一个或两个部门管理，常常是几块牌子一套人马，养老、医疗、低保、救济等工作合在一起进行管理。由于人力、物力、财力等因素，加之社会保障工作政策性、专业要求高，往往监管不到位，导致执行偏差。如药价虚高的问题，表面是由乡镇卫生院控制，实行招标进药，继而村卫生室再从乡镇卫生院的药库进药，然后按照规定的加成15%卖给农民。但在实际执行过程中，由于环节多，乡镇卫生院人手少，往往由村卫生室直接从药商手中购药，乡镇卫生院的药库往往是虚设，而药价加成比例往往也是高低不等，有的按15%，有的按20%，甚至有的按30%加成，因此造成药价虚高的现象。
二、贵阳市建立完善的农村社会养老保障制度的思考和建议
(一)立足制度建设，提供政策支撑
1.继续巩固家庭保障模式。家庭保障在农村中一直发挥着最为主要的作用，尽管在农村新形势下，其保障功能已经出现了弱化，但它仍然将会在较长时间内占主导地位，因此可以采取相应的措施对其进行改进。包括:乡镇或村可以和子女签订家庭赡养协议书，增强子女的法定义务和思想道德观念，提高赡养老人的自觉性;对赡养父母的生活困难的子女给予补贴和相应的税收减免政策;充分保障进城务工农民的合法权益，提高其就业和社会保障水平，从而提高其赡养父母的能力;对于不赡养老人甚至虐待老人的子女，乡镇及村要督促子女履行法定义务，情节严重的，要追究法律责任。
2.大力推进土地保障模式。土地养老是近几年一些地区探索实施的农村新型养老保险模式，农民将自己的土地以租赁或流转的方式，收取租金作为养老保险支出，或以土地为股份参与集中规模经营，分享收益作为养老保险支出。土地保障模式已逐渐成为农村养老保险的重要选择。一方面要加强失地农民的保障工作，给农民合理的经济补偿和生计安置，保障农民与土地承包经营权相关的利益;另一方面要充分保护农民对土地生产经营的自主权，健全承包经营流转机制。应当允许农村中的从业居民在一定条件下保留承包土地的承包权，依法有偿转让土地使用权，使农户可以最大限度的利用土地来获得利益，从而巩固和完善土地的养老保障功能。
3.全面推进农村社会养老保险制度。要提高农村养老保障水平，扩大保障覆盖面，政府或其他组织应积极开展各种形式的宣传教育活动，改变农民的养老观念，提高农民的养老风险意识;通过完善个人、集体、政府三方负担机制，逐步提高养老待遇，调动农村居民参保积极性;结合新农村建设的项目，继续探索建立与我市实际情况和农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。
4.认真落实最低生活保障制度。关注农村困难群体，提供基本生活保障，是农村社会养老保障的最后防线。一方面要提高现有的保障水平，适当提高补助金额和扩大保障的范围;另一方面鼓励村乡内部的互助，多给予贫困户一些实物上的帮助。
(二)立足经济建设，调整支出结构，提供资金保障
建立农村社会保障资金筹集机制，切实解决社保资金不足的问题。农村社会养老保障制度的建立和健康发展，关键是保障资金的筹集，基础是社会经济的发展，农村经济的发展直接关系到农民收人的提高，决定着农村社会养老保障制度建立过程中农民交费的承受能力，因此必须牢牢抓住发展经济这个第一要务。在筹资方式上要建立起由农民个人、集体、国家共同负担、共尽责任的多主体的农村社会保障筹集机制;在投资主体上也应根据各种保障项目的性质和特点各有侧重;有财政支撑的保障项目，其资金主要由政府负担;发展农村集体经济，强化农村集体对保障资金的投人;尽可能实现农村的多元化经营，提高农业的盈利性，增强农民的经济承受能力;采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行半强制性社保，与此同时，还需要加大各级政府财政投入力度和筹资责任。
(三)立足载体建设，完善服务体系，提供组织保证
建立科学规范的农村社会保障管理体制。首先要使农村社会保障的行政管理、基金管理、业务管理相分离，明确各方责任。其次要在统一农村社会保障机构的前提下，明确相关部门的管理职能并使他们相互之间能够协调、有效地运行。最后要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，并尽量保证管理程序的规范化。
新农保是农村社会养老保障的核心，其制度建设的关键是要解决好“一重一低”、“一轻一老”、“一转一接”的问题，即农村困难居民认为交费负担重，与收人较高的农村居民认为养老待遇低;年轻农村居民尚未感受养老压力而参保积极性不高，与年老农村居民迫切希望社会养老保险但无力交费;外出务工农民参加务工地城镇职工养老保险跨地区转移难和参加城镇职工养老保险后政策上难以与新型农保衔接的问题。这就迫切需要我们在新型农保制度设计上进行创新，需要在国家或省一级层面在政变框架上给以支撑，确保新型农保在农村养老保障体系中的核心作用的发挥，使之成为真正公平的、惠及全体农民的制度。
新农合是全体农民极为关注的农村养老保障内容，其制度覆盖率虽然较高，但其“一高一重”、“一少一偏”的问题依然突出，即药品价格虚高和大病治疗费用个人负担过重的问题，农村卫生室专业医护人员缺少和公共医疗卫生资源分布不均衡，偏向城市的现象严重。这就需要我们在推进新农合的过程中，要着力解决药品价格监管力度，严格控制村卫生室的药品加成价格，逐步减轻农民大病医疗个人负担比例，提高最高报销限额，建立引导和鼓励大中专医学专业毕业生到农村执业的机制，加大财政对农村医疗卫生设施设备的投人力度，真正实现统筹城乡医疗卫生事业的协调发展。
农村救助是农村社会养老保障的最后防线，农村低保和五保供养等救助制度毫无疑问体现着社会主义制度的优越，是生存权的最基本保障。随着社会经济的发展，有效整合社会资源，不断提高保障标准，提升社会化管理服务水平，逐步使农村老人在物质上、体能上、心理上的保障得以改善，以弘扬中华民族“老吾老，以及人之老”的美德。
通过三项制度的改革和完善，使我市的农村社会养老保障体系走上一条规范化、制度化的道路。
(四)立足队伍建设，强化责任体系，提升执行能力
农村社会养老保障工作，很多是涉及很强的政策性、专业性、技术性，如新型农村社会养老保险，新型农村合作医疗保险等。而搞好这些工作，必须建立起一支懂政策、懂专业、技术精、能干事的专业队伍。对现有的人员，有关部门应定期组织专业培训和学习，然后考核，考核合格者上，不合格者再给予一次机会，确实不合格的，调离该岗位。专业人员不够，既可以从其他岗位、其他单位经过考核调任，也可以对外招考大中专院校毕业生。
对于村卫生室的医务人员，由于一部分是由原来的私营、个体医疗站转过来，另一部分是本村乡土医生，多数为中专以下学历，少数为小学，而且绝大多数都没有经过医学全科专业培训。对此，市、区(市、县)、乡(镇)卫生部门应拟订计划，对现有村卫生室医务人员定期进行专业培训，然后进行考核，对确实不能胜任者，决不留情，坚决取消资格。因为医务人员责任重大，涉及到农民的身体健康和生命安全。另一方面要大胆对外招考医学院校的大中专毕业生，以各种优惠政策吸引有专业技术的医务人员到乡村、到农村基层工作，真正提高农村医疗技术水平。
(五)立足资源整合，杜绝闲置浪费，提高使用效率
对于“五保”供养制度，一方面是集中供养率低，供养水平不高，分散供养，年龄过大的无人照顾，而另一方面是供养机构闲置浪费，设施落后，有的敬老院床位有百分之六七十的闲置，有的甚至整个敬老院都是闲置浪费。
对于这种情况，一是尽可能把敬老院利用起来，该修缮的修缮，把年龄较大的，分散供养的无人照顾的五保户集中供养起来，解决他们的实际困难。二是对于一些乡镇五保户人数少，而敬老院闲置率高的，可以完善设施，集养老、康复、娱乐为一体，吸引其他乡镇，甚至城里的老年人来这里养老，可以实行有偿养老，形成产业。随着人口老龄化的到来，老年产业不是多了，而是少了，特别是养老院，形成规模产业后，既可以解决农村老人养老的问题，又可以解决一部分乡镇财力困难的实际，还可以解决一部分农民就业的问题，可谓一举三得。
第二条试点期限暂定为两年（**年12月—**年12月），试点期满后，根据工作开展情况另行修改或废止。
第三条本行政区域内持有农业户口的农村村民最低生活保障适用本实施意见。
第四条农村村民最低生活保障制度，是政府对农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。
第五条农村村民最低生活保障工作以保障农村村民基本生活为原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。
第六条农村村民最低生活保障工作实行人民政府负责制。区民政局具体负责本行政区域内农村村民最低生活保障的审批工作。镇人民政府和街道办事处民政部门负责本辖区的农村村民最低生活保障对象的审核、档案管理等具体工作。村民委员会根据镇人民政府或街道办事处的委托，可以承担农村村民最低生活保障的核查、日常管理和服务工作。财政部门负责落实农村村民最低生活保障资金。统计、价格、审计等部门分工负责，在各自的职责范围内负责农村村民最低生活保障的有关工作。
第七条我区农村村民最低生活保障所需资金，由区财政按照可支配财力的0.3%列入年度财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专项管理，专款专用，严禁挤占挪用。所需工作经费，由区财政按照应列支低保资金的5%列入财政预算。鼓励社会组织和个人为农村村民最低生活保障提供捐赠、资助，所提供的捐赠、资助由区民政部门接收，并全部纳入农村村民最低生活保障资金。
第八条本区农村村民最低生活保障标准暂定为865元/人.年。凡持有本区行政区域内农业户口的农村村民，共同生活的家庭成员年人均收入低于865元的，均可申请享受农村村民最低生活保障待遇。根据我区财力，在试点期间，按照“坚持标准、分类实施、重点纳入”的原则，重点保障农村五保户、重度残疾、重病失劳致贫人员以及重点优抚对象中的特困人员。
第九条申请人家庭收入是指家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和。具体包括：（一）承包土地等生产资料所获得的劳动收入；（二）在职或外出打工人员所获得的工资、奖金、津贴、补贴、福利及其他劳动收入；（三）商业保险、储蓄存款、股票等有价证券及其孳息、分红等；（四）出租家庭资产获得的收入，征用土地等获得的补偿金；（五）法定赡养、扶养或者抚养费，法定赡养、扶养或者抚养人应当结付的赡养、扶养或者抚养费；（六）继承的遗产和接受的赠与；（七）其它应当计入的家庭收入。
第十条下列收入不计入申请人家庭收入：（一）对国家、社会做出特殊贡献，政府给予的奖励金，市级以上劳动模范享受的荣誉津贴；（二）优抚对象享受的抚恤金、补助金、护理费及保健金；（三）奖学金、助学金及由政府和社会给予困难学生的救助金、独生子女奖励金；（四）因工（公）负伤的护理费及死亡人员遗属享受的一次性抚恤金、丧葬费；（五）在职人员按规定由所在单位代缴的住房公积金及各项社会保险统筹费。
第十一条农村村民最低生活保障待遇，分别按照下列规定享受：（一）对无生活来源，无劳动能力且无法定赡养人、抚养人、扶养人的农村村民，其原来享受的救济标准低于最低生活保障标准的补齐至最低生活保障标准；原来享受的生活救济标准高于最低生活保障标准的，不再发给最低生活保障金。（二）对尚有一定收入的农村村民，按照家庭人均年收入低于我区农村村民最低生活保障标准的差额享受。
第十二条农村村民申请享受最低生活保障待遇，应当提交下列材料：（一）户口簿、身份证；（二）申请书和家庭成员收入证明；（三）残疾证等其他相关证明材料。村民委员会、机关、企事业单位和社会团体有义务为本村、本单位困难人员出具真实、准确的收入证明。
第十三条农村村民最低生活保障待遇的申请和审批，按照下列程序执行：（一）申请人持本办法第十二条所列材料通过户籍所在地的村民委员会向镇人民政府或街道办事处提出申请，填写《咸阳市**区农村村民最低生活保障金申请审批表》。（二）村民委员会根据镇人民政府或街道办事处的委托，对申请人的家庭经济情况和实际生活水平通过入户调查、走访、信函索证等方式进行核实后，报镇人民政府或街道办事处，并张榜公布。（三）镇人民政府或街道办事处民政部门对上报材料进行审核后，报区民政局，并张榜公布。（四）区民政局对符合条件的予以批准；对不符合条件不予批准的，应书面通知申请人，并说明理由。（五）镇人民政府或街道办事处对区民政局的批准结果张榜公布。对无异议的，发给《咸阳市**区农村村民最低生活保障金领取证》，对有异议的，重新进行核查。镇人民政府或街道办事处民政部门应当自接到申请人提出申请之日起3个月内办结审批手续。
第十四条农村村民最低生活保障金以货币形式实行社会化发放，每半年发放一次。
第十五条农村村民最低生活保障对象在享受农村村民最低生活保障待遇期间，应当履行下列义务：（一）通过村民委员会向镇人民政府或街道办事处及时报告家庭人员及收入变化情况，接受定期复审。（二）积极参加本村村民委员会组织的公益性劳动。
第十六条区民政局、镇人民政府或街道办事处民政部门应当对农村村民最低生活保障对象的家庭收入实行动态管理，每年度复核一次，并根据保障对象家庭收入的变化情况，及时办理停发、减发或增发最低生活保障待遇的相关手续。单位和个人对享受农村村民最低生活保障待遇的家庭有异议的，可以向镇人民政府或街道办事处民政部门以及区民政局提出质疑。受理机关应及时核查，情况属实的予以纠正。
第十七条从事农村村民最低生活保障审批工作的管理人员有下列行为之一的，视其情节给予批评教育；违纪违法处分；构成犯罪的依法追究刑事责任：（一）对符合农村村民最低生活保障待遇条件的家庭拒不签署上报审批意见，使其不能享受农村村民最低生活保障待遇意见的，或者对不符合享受农村村民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署瞒报享受农村村民最低生活保障待遇的；（二）、或者贪污、挪用、扣压、拖欠农村村民最低生活保障款物的。
第十八条享受农村村民最低生活保障待遇的农村村民有下列行为之一的，由区民政局、镇人民政府或街道办事处民政部门批评教育或者警告，追回其冒领的农村村民最低生活保障款物：（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受农村村民最低生活保障待遇的；（二）在享受农村村民最低生活保障待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受农村村民最低生活保障待遇的。
第一条根据《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔〕158号）、《省进一步完善城乡医疗救助制度指导意见》（云民保〔〕25号）文件精神，结合市实际情况，制定本办法。
第二条农村医疗救助是通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对农村贫困家庭患者实行医疗救助的制度。
第三条建立农村医疗救助制度，坚持从实际出发，与全社会经济发展水平和财政支出能力相适应。确保农村医疗救助制度平稳运行。
第二章救助对象
第四条农村医疗救助对象是指具有市常住农村户籍的农村贫困村民。具有下列情形之一的应当列为救助对象：
（一）持有市民政局发放的《省农村五保供养证》的农村五保户；
（二）持有市民政局发放的《省农村最低生活保障金领取证》的农村低保户家庭成员；
（三）因主要劳动力残疾或常年生病导致贫困的农村家庭成员；
（四）在校突发重病、大病的农村户籍学生；
（五）因患大病造成医疗费用过高，影响家庭基本生活的农村困难户；
（六）因受他人伤害、医疗事故、交通事故等，相关部门作出处理决定，但对方无偿还能力导致自身无力支付医疗费用的农村困难户；
（七）市民政局认定应救助的其他贫困村民。
第五条具有下列情形之一的人员不属于医疗救助范围：
（一）申请人以及申请人的赡养、抚养义务人有支付医疗费用能力的；
（二）因从事违法活动，造成自身伤害产生医疗费用的；
（三）主观故意自我伤害造成医疗费用的；
（四）因受他人伤害、医疗事故、交通事故等，医疗费用可以按法律、法规追偿而相关部门还未作出处理的。
第三章救助内容
第六条住院医疗救助。住院实施“零起付线”救助。医疗救助对象住院总费用在新型农村合作医疗补偿后，自付部分由民政部门按一定比例或全额给予救助。医疗救助对象一年内住院救助一次后救助金额未满封顶线的，如继续发生医疗费用还可以再次申请救助，但个人累计年救助总金额不得超过规定的年救助总额上限标准。
第七条门诊医疗救助。救助对象门诊总医疗费用在新型农村合作医疗补偿后，自付部分由民政部门按比例给予救助。
第八条资助参合。根据规定的救助对象和标准，资助其参加新型农村合作医疗。
第四章医疗救助标准
第九条农村医疗救助对象住院救助标准：封顶线为5000元。
（一）农村最低生活保障对象和农村重度残疾人困难户（二级残疾以上），在新型农村合作医疗补偿后，个人自付医疗费在4000元以内（含4000元），按核定医疗费的40％救助。个人自付医疗费在4001—8000元（含8000元），按核定医疗费的45%救助。个人自付医疗费在8000元以上的，按核定医疗费的50％救助，以上救助最高不超过5000元。
（二）农村五保户在新型农村合作医疗补偿后，个人自付医药费在1000元以内，按核定医药费的85％救助。个人自付医药费在1000元以上，按核定医药费的90％救助，正常情况最高不超过5000元，特殊情况最高不超过10000元。
（三）除本条（一）（二）项外的医疗救助对象在新型农村合作医疗补偿后，个人自付医疗费在4000元以内（含4000元），按核定医疗费的30％救助。个人自付医疗费在4001－8000元（含8000元），按核定医疗费的35%救助。个人自付医疗费在8000元以上的，按核定医疗费的40％救助，以上救助最高不超过5000元。
第十条农村医疗救助对象门诊救助标准：封顶线为1000元。
（一）门诊救助对于农村低保户、五保户和农村困难户家庭中的重度残疾人（二级残疾以上），在新型农村合作医疗补偿后，个人自付医疗费用1000元以内（含1000元），按核定医疗费用的20％救助，1001—元按核定医疗费用的25％救助，2001—3000元按核定医疗费用的30％救助。门诊费用最高不超过1000元。特殊情况（如住不起医院的癌症患者、心脑血管疾病患者、艾滋病患者等）门诊费用过高，超过3000元的部分可参照住院费的比例救助。
（二）非农村低保、五保户和困难户家庭中的重度残疾人（二级残疾以上）外的困难群众，门诊救助按个人负担医疗费用的20％救助。门诊费用最高不超过1000元。特殊情况门诊费用过高，超过5000元的部分可参照住院费的比例救助。
第十一条个别特殊特困群众（五保户、艾滋病患者等困难群众）的医疗救助，民政部门可在医疗救助标准的基础上进行倾斜。
第十二条资助农村医疗救助对象参加新型农村合作医疗，个人缴纳部分标准按照最新政策规定的标准执行。
第五章定点医疗机构
第十三条市农村医疗救助定点医疗机构为市人民政府开办的医疗机构、市各乡镇卫生院及农垦系统场级医院。申请农村医疗救助的人员应在市农村医疗救助定点医疗机构治疗。
第十四条市农村医疗救助定点医疗机构应向医疗救助对象出具符合规定的病情证明、费用结算清单及发票等。
第十五条救助对象在市农村医疗救助定点医疗机构治疗后，确需转到市农村医疗救助定点医疗机构外的其它医疗机构治疗的，应由该定点医疗机构出具相关证明，救助对象或其亲属应报市民政局备案。
第六章申请和审批程序
第十六条农村医疗救助实行属地管理，救助方式为医后救助。
第十七条农村低保户或五保户救助对象申请救助应填写农村医疗救助申请表，并如实提供出院证、医疗费用收据、《省农村居民最低生活保障金领取证》或《省农村五保供养证》的复印件及农村信用社个人结算账户的银行账号复印件。低保户或五保户填表后交到乡镇民政办核实（可不需村、乡镇两级盖章认可）；然后上报市民政局审批、造花名册；市财政局复核、拨款；最后由市民政局将救助资金拨入农村信用社存进申请人个人帐户进行社会化发放。
第十八条非低保户、非五保户救助对象，申请救助应向其所在村委会提出书面申请，填写农村医疗救助申请表，并如实提供家庭收入相关证明、出院证、医疗费用收据及农村信用社个人结算账户的银行账号复印件；村委会和乡政府要核实申请人家庭困难情况，明确患病人员种类，并提出意见或出具相关证明；然后上报市民政局审批、造花名册；市财政局复核、拨款；最后由市民政局将救助资金拨入农村信用社存进申请人个人账户进行社会化发放。
第十九条因人身损害事故中赔偿义务人无能力支付医疗费用的救助对象，除按第二十四条、第二十五条以外，还应提供处理事故相关部门出具的处理证明材料。
第二十条资助参合程序。新型农村合作医疗经办机构根据民政部门核定的救助对象，直接为救助对象办理参合手续；财政部门将困难群众参合所需缴费部分的资金由“农村医疗救助基金”专户划拨至“新型农村合作医疗基金”专户，个人不再缴纳参合费用。
第二十一条医疗救助按季度申报。每季度的第二个月月底为截止收表时间（各部门要在此时间前上报到市民政局），截止收表后市民政局在15个工作日内完成审批、造册，市财政局在5个工作日内完成复核、拨款。对不符合享受医疗救助的申请，市民政局应书面通知申请人，并说明理由。
第七章基金的筹集和管理
第二十二条农村医疗救助资金的筹集。资金的主要来源如下：
（一）中央财政下拨的农村医疗救助补助资金；
（二）各级财政预算安排的农村医疗救助资金；
（三）民政部门从福彩公益金中按规定比例安排的农村医疗救助资金；
（四）接收社会捐赠的资金；
（五）农村医疗救助资金形成的利息收入；
（六）按规定可以用于农村医疗救助的其它资金。
第二十三条农村医疗救助资金的管理。农村医疗救助资金纳入社会保障基金财政专户，实行专账核算，专账管理，专款专用。市财政部门在社会保障基金财政专户中建立“农村医疗救助资金专账”，用于办理农村医疗救助资金的汇集、核拨、支付等业务。市民政部门要建立“农村医疗救助资金专账”，用于办理基金的支付和发放业务。结余资金要结转使用，严禁截留、挪用，一经发现，依法严肃处理。
第二十四条农村医疗救助工作经费列入年度财政预算，用于对农村医疗救助相关工作支出。农村医疗救助工作基本经费为每年2万元，每年根据实际需要适当调整增加。
第八章医疗救助服务
第二十五条市政府指定的定点医疗机构为医疗救助对象提供医疗服务。
第二十六条医疗救助定点医疗机构应在规定范围内，按照本地合作医疗或医疗保险用药目录、诊疗项目目录以及医疗服务设施目录的规定，为医疗救助对象提供医疗服务。遇到疑难重症需转到指定医疗机构就诊时，必须按照有关规定办理转院手续。
第二条医疗救助定点医疗机构必须落实各种诊疗规范和管理制度，保证服务质量，按照有关规定落实医疗减免政策，方便困难群众就诊,控制医疗费用。
第九章组织与实施
第二十八条农村医疗救助工作在市人民政府的领导下由市民政部门牵头管理并组织实施，有关部门要各负其责、积极配合、共同抓好落实。
（一）市民政部门负责建章立制，综合协调工作。并按照公开、公平、公正的原则，实行医疗救助公示制度，接受社会和群众的监督。
（二）市财政部门根据审核确定市民政部门提供的用款计划，及时将医疗救助资金拨付到位，并对医疗救助实施监管。
（三）市卫生及物价部门对医疗救助定点医疗机构加强监督管理，统一药品价格，规范医疗服务行为，提高服务质量和效率。
（四）市审计部门负责医疗救助资金的审计，确保医疗救助资金按时拨付和合理使用，杜绝挤占挪用等现象发生。
第二十九条市各级各部门工作人员不得利用工作之便或其它借口吃、拿、卡、要，不得利用工作之便出具假发票、假证明等挪用、套用、占用医疗救助金。若发生违法、违纪行为，一经查实，视情节轻重给予党纪和行政处分，构成犯罪的，依法移交司法机关处理。
第一条为了进一步完善我县城乡医疗救助制度，有效缓解特困家庭医疗困难，根据《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》（〔20*〕10号）、《民政部卫生部财政部关于加快推进农村医疗救助工作的通知》（民发〔20*〕121号）和湖南省卫生厅、民政厅、财政厅《关于实施新型农村合作医疗中加强农村五保户、低保户基本医疗保障的意见》（湘卫合医发〔20*〕3号）精神，结合我县实际，特制定本实施意见。
第二条本实施意见所称城乡医疗救助是为了解决本县辖区内城乡低保对象、农村五保对象、重点优抚对象以及县人民政府认为需要救助的其他特殊困难对象而给予的适当医疗救助。
第三条城乡医疗救助遵循以下原则：
（一）救助水平与本地经济社会发展水平和财政支付能力相适应的原则。
（二）自救互助为主、政府救助为辅的原则。
（三）城乡一体、分类施救、公开公正、属地管理的原则。
（四）与其他医疗保障制度和社会互助相衔接的原则。
第二章救助对象
第四条符合下列条件之一者，可申请城乡医疗救助：
（一）经县民政部门审批并持有效《农村五保供养证》的农村五保户；
（二）经县民政部门审批并持有效《农村居民最低生活保障领取证》（以下简称《农村低保证》）的农村低保户；
（三）经县民政部门审批并持有效《城市居民最低生活保障领取证》（以下简称《城市低保证》）的城市低保户。
（四）本县行政区域内根据国家《优抚对象医疗保障办法》（民发〔20*〕101号）规定的优抚对象：退出现役的七至十级残疾军人、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人，以及享受国家抚恤和生活补助的烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、参战退役人员（在本实施意见中简称重点优抚对象）。
第三章救助方式及标准
第五条城乡医疗救助实行四种方式，即资助参合、住院救助、门诊救助、大病救助。
第六条资助参合是指资助农村五保对象、农村低保对象、农村重点优抚对象参加新型农村合作医疗。
第七条下列情形，在规定的用药目录和治疗范围项目内并在定点医院住院治疗，可实行住院救助：
（一）城市低保对象未参加城镇职工基本医疗保险的低保对象，当年个人实际负担医疗费用达到2000元的，按自付部分的15-50%予以救助；城市低保对象已参加城镇职工基本医疗保险的低保对象当年个人实际住院费用扣除职工医疗保险按比例补助外，自付部分达到2000元的，按自付部分的15-50%予以救助。
（二）农村低保对象因病医疗费用除农村合作医疗按比例补助外，剩余自付部分达到1000元的，按自付部分的15-50%给予救助。
（三）农村五保对象和城市低保对象中无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的“三无”人员（以下简称“三无”人员）因病医疗费用除农村合作医疗按比例补助外，按自付部分的100%给予救助。
（四）重点优抚对象在农村的参照农村低保对象的医疗救助标准予以救助；重点优抚对象中在城镇的参照城市低保对象的医疗救助标准予以救助。
上述对象，全年每人累计救助资金不超过2500元。
第八条下列情形可实行特殊门诊救助，按当年门诊总费用的20%实行救助，但不能超过最高救助限额：
（一）尿毒症（肾功能衰竭）、白血病、癌症和意外颅骨骨折并颅内血肿、大型外科手术，最高救助1500元。
（二）重症胰腺炎（急性坏死型）和系统红斑狼疮，最高救助1000元。
（三）重症肝炎（急性或亚急性坏死）和重度大面积烧伤，最高救助800元。
第九条下列情形可实行常见病门诊救助：
（一）肠炎、肺炎、胃炎、类风湿关节炎、胆囊炎、气管炎、肝炎。
（二）重症皮肤病、糖尿病、心脏病、偏瘫、卵巢囊肿、子宫肌瘤等。
城市低保对象中的“三无”人员常见病的门诊救助标准为每人每年100元，农村五保对象常见病门诊救助标准为每人每年50元。
第十条下列情形，经县以上医疗机构诊断，因家庭经济困难不能住院治疗的城乡低保户、农村五保户、重点优抚对象，可申请大病困难救助：
（一）恶性肿瘤。
（二）白血病。
（三）尿毒症。
上述情形，全年每人累计救助不超过1000元。
第十一条下列情形不享受医疗救助：
（一）打架斗殴、酗酒伤害、吸毒、自杀、自残和违法犯罪造成人身伤害的。
（二）交通事故、医疗事故以及其他有赔付责任的。
（三）婚前检查、保健、康复、器官移植、镶牙、整容、整形、配镜的。
（四）未经允许在非定点医疗机构就医、购药的。
（五）新型农村合作医疗或城镇职工基本医疗保险规定不予报销的其他费用。
（六）县级以上人民政府规定的其他不应当享受医疗救助的。
第四章申请、审批程序
第十二条申请城乡医疗救助实行申报审批和报销制度。符合救助条件的对象向所属村（居）委会提出书面申请，经村（居）委会审查评议后，报乡镇人民政府审核，对符合条件实行张榜公示，并填写审批意见，报县民政局审批。
县民政局对乡镇人民政府上报的材料进行复查、审批，对符合条件的，按规定的标准实施救助；对不符合条件的，通过乡镇或村（居）委会通知申请人。
第十三条申请住院医疗救助应提供以下材料：
（一）填写住院医疗救助申请审批表。
（二）住院医疗诊断证明书、必要的病史资料、费用清单、年内住院医疗发票原件及复印件。
（三）《农村五保供养证》、《农村低保证》或《城市低保证》复印件。
（四）农村（城镇）医疗补助审批单或医疗保险报销凭证。
（五）本人身份证、户口簿复印件。
（六）其他应予提供的证明材料。
第十四条申请特殊病门诊救助应提供以下材料：
（一）填写特殊病门诊救助申请审批表。
（二）病历诊断证明、医疗费发票。
（三）本人身份证、户口薄复印件。
（四）《农村五保供养证》、《农村低保证》或《城市低保证》复印件。
（五）其他应予提供的证明材料。
第十五条申请常见病门诊救助，需提供《农村五保供养证》、医院诊断证明及身份证复印件，填写常见病门诊救助申请审批表。
第十六条申请大病困难救助，需提供县级以上医院诊断证明及病史资料、《农村五保供养证》、《农村低保证》或《城市低保证》、身份证、户口簿复印件，填写大病困难救助申请审批表。
第十七条住院救助、特殊病种门诊救助和大病困难救助全年只能申请一类救助，不得重复申请。
第五章医疗救助资金来源、管理及使用
第十八条医疗救助资金的来源主要是财政拨款和从社会募集。县财政每年初按全县城市总人口数人平1元，农村总人口数人平0.5元的标准安排医疗救助资金预算；社会募集主要通过从彩票公益金中提取一定资金和吸纳社会团体和个人的捐赠。城乡医疗救助工作经费由县财政根据实际工作需要统筹安排。
第十九条县财政部门建立城乡医疗救助基金专户，用于办理资金的汇集、核拨、支付业务。县民政局设立城乡医疗救助基金专账，用于办理资金的核拨、支付和发放业务。医疗救助基金随着经济社会发展自然增长。
第二十条县民政局按审批结果，将医疗救助金发放到救助对象手中。
第二十一条县民政局应按照财经管理要求适时向县财政局和上级民政部门报送收支计划执行情况。城乡医疗救助基金实行年度统统筹，余额结转下年使用。
第六章定点医疗机构的确认及义务
第二十二条符合下列条件，经县民政部门登记，可以确认为城乡医疗救助定点医院：
（一）新型农村合作医疗定点医院。
(二)具备专门的服务窗口及各种服务标识，建立救助公示栏与救助对象电子台帐并形成电脑数据库，指定专人负责救助对象的服务工作。
第二十三条医疗救助定点医院必须承诺给救助对象实行下列优质优惠服务：
（一）免收挂号费。
（二）普通住院床位费减免20%收取。
第二十四条医疗救助定点医疗机构的责任和义务：
（一）医疗救助定点医疗卫生机构必须按照我县医疗救助有关规定和农村合作医疗用药目录、诊疗项目目录及医疗服务设施目录，为医疗救助对象提供医疗服务。
（二）农村贫困对象遇到疑难重症需转到上级指定医疗卫生机构就诊时，要按我县农村合作医疗申报的有关规定办理转院手续。
（三）承担医疗救助的医疗卫生机构要完善并落实各种诊疗规范和管理制度，保证服务质量，控制医疗费用。
（四）医疗机构要提供优质服务，认真履行所承诺的服务公约，不得弄虚作假，欺骗群众，否则取消定点资格，并追究相关责任人的责任。
（五）对不执行诊疗常规，不坚持出入院标准，将不符合入院的病人收院治疗或任意延长病人住院时间，采用病人挂床、挂名住院、做假病历、出假医疗证明等方式增加医药诊疗费和冒领救助金的医疗救助定点医院，视情节轻重予以通报批评，并限期改正，对限期整改无效的单位，取消其医疗救助定点医院资格。违规经办人员、医务人员视情节轻重给予行政处分。
第二十五条救助对象应如实提供相关证明和材料，对骗取医疗救助金的，民政部门要如数追回，并取消其医疗救助待遇。情节严重的，按法律程序予以追究责任。
第七章医疗救助职责分工
第二十六条医疗救助职责分工如下：
（一）县民政局是医疗救助的主管部门，负责制定医疗救助工作计划，研究协调解决医疗救助中的具体问题，对全县医疗救助工作进行业务指导，负责办理医疗救助对象的审批、医疗救助资金的发放、医疗救助资金预算等日常工作。
（二）县财政局协助制定医疗救助工作计划，负责落实医疗救助资金和工作经费，并及时足额拨付到位。
一、当前我县农村困难群众基本生活保障现状
（一）困难群众的构成
我县农村存在的困难群众主要由以下几部分人构成：因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定护养人的老年人、未成年人、残疾人等，据统计，我县共有各类困难群众8.7万人，其中常年需要救助的达1.87万人，约占全县农村总人口的3％左右。
（二）现行的保障措施
历年来，县委、县政府十分关心农村困难群众，把解决其基本生活问题作为当前和今后一段时期的重要任务，从政策上给予扶持，从资金上加大投入，制度上逐步规范，使我县农村困难群众基本生活保障工作取得了较好成效。目前，全县已初步建立了包括社会救灾、社会福利、农村低保等内容的农村困难群众基本生活保障体系。突出体现在以下几个方面：
第一，实行农村灾害救助
全县各级政府建立健全灾情综合信息系统，完善自然灾害救灾应急预案，实行汛期24小时昼夜值班。规范报灾程序，做到报灾、查灾、核灾及时准确。实行快捷救灾，对重大灾情一经核准第一时间把救灾资金拨付到灾民手中，确保灾民生活无忧。今年共解决春荒资金91余万元，发放捐赠衣物1.6万余件、救灾大米1万余公斤，确保全县近6万受灾群众度过春荒。在“7.7”特大洪灾中，拨款30万元救灾资金解决受灾群众的生活急需。随后又下拨灾后重建资金60万元，为全县1224户倒房受灾户给予了政府救助。与此同时，县上的联系领导和对口帮扶部门实行乡镇连片负责制，深入灾区慰问灾民，送去慰问金，帮助灾民重建家园，确保灾区群众有饭吃、有干净水喝、有衣穿、有住处、有医疗。
第二，实施农村特困户救助，启动农村低保工作
我县于20*年在新场乡，今年7月在诺水河镇分别开展了特困户救助试点，启动了农村低保，并制定了《通江县农村特困户救助（农村低保）实施办法（试行）》，计划用三年时间将全县49个乡镇的农村特困户纳入低保救助，今年已在民胜、广纳、铁佛、春在、沙溪、毛浴、诺水河、新场、空山、铁厂等10个乡镇实施了低保，救助对象1052户2697人。在实施过程中，一是摸准对象，把年人均收入低于625元的家庭；未到五保法定年龄且痴呆、残疾等无劳动能力的单身家庭；长期有人患重病，不救济就无法生活的家庭；因自然灾害或事故造成生活极度困难的家庭实行救助；二是科学确定标准，救助标准分三类，分别为人月平25元、20元、15元，但家庭户年救助金额不超过500元；三是规范程序，采取“三查对象，三项公开，三级承诺”，实行逐项审批，逐级监督。即：三查对象，即采取“入户调查，临村走访，村民互评”的方式，看对象家庭状况，经济收入，听村民意见，从而确定对象的准确。三项公开，采取村务公开的方式对申请享受农村低保家庭的成员名单、家庭收入、补助标准实施对外公开，以接受群众监督。三级承诺，即本人、村民委员会、乡镇人民政府均进行承诺，对出现问题环节实行责任追究制。四是核发证卡，经审批对象户发放证（救助证）、卡（信用社存折），凭卡按季度在信用社领取救助金。
第三，五保供养政策进一步落实
农村五保对象是农村最困难、最需要特殊照顾的困难群体，保障他们的正常生活，是健全农村社会保障机制的一项重要工作。五保供养工作为适应税费改革后的新形势、新要求，在落实供养政策、供养经费和敬老院建设等方面加大了力度，取得了明显成效。目前，全县总计有五保对象2343人（其中孤儿669人），主要采取了分散供养和集中供养两种方式。分散供养按每人每月60元，集中供养按每人每月130元标准，从今年元月起从民政实行银行直发。保障了他们基本生活的需要。
第四，启动农村医疗救助
为认真落实总理指示，切实解决“四难”中“看病难”问题，今年对全县特困户中长期患重病者进行了调查摸底，共有3300人。8月，县政府制定了《通江县贫困农民医疗救助实施办法（试行）》首批在杨柏乡、三溪乡、瓦室镇、永安镇、麻石镇、至诚镇、洪口镇、草池乡、铁溪镇、涪阳镇十个乡镇开展农村医疗救助试点。在实施医疗救助中，按照“个人负担为主，国家支持，社会资助为辅，量入为出，略有节余”的原则，建立贫困医疗救助金。贫困医疗救助对象审批程序实行“三榜公示”，贫困医疗救助金由县民政局负责建立，存入县财政专户，按收支“两条线”管理，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用贫困医疗救助金。目前救助困难群众213人。
与此同时，我县还积极发挥县慈善协会等社会团体，开展慈善救助、慈善超市等救助活动，尽力营造了全社会都关心农村困难群众的良好氛围。
（三）存在的问题
虽然全县农村困难群众基本生活保障工作取得了明显成效，但是，也还存在着一些问题，主要有：贫困面大，保障资金不足。我县属国定贫困县，有农村人口63万，到目前有特困对象8.7万人，占农村总人口的12.1%。常年需要救助的1.87万人，占全县农村总人口的3%。由于县级财政十分困难，每年列入救济费不足20万元，受资金缺乏和救助人口较多的制约，致使救助面窄，救助水平低，难以使特困对象真正摆脱困境；农村低保和农村医疗救助尚处在探索的阶段，对对象的审定、收入的核定、报费的程序、药费的审定等诸多问题存在一些漏洞，加之上级无专项资金来源，多是由县级财政负担，导致资金缺乏，资金不能到位，已成为低保、医疗救助工作的瓶颈；保障机构力量薄弱，保障体系不健全。县乡两级没有形成统一的保障渠道，出现工作盲区，致使信息不畅、救助不力的现象时有发生。
二、进一步解决我县农村困难群众基本生活保障问题的途径
(一)强化宣传，提高解决农村困难群众基本生活保障问题的认识
解决好困难群众的基本生活问题，对于维护农村社会稳定，实现农村经济、社会可持续发展至关重要，是“三个代表”重要思想的体现，也是各级政府落实“以民为本，为民解困”的重要责任。要将农村困难群众基本生活保障工作纳入党委、政府重要工作日程，作为各级政府年度目标考核的重要内容。同时要在全社会广泛宣传以农村低保、农村医疗救助、五保供养为主要内容的保障政策、措施，消除保障对象的顾虑，端正对保障工作的理解和认识，真正将这一“民心”工程办好办实，形成全社会关心、帮助困难群众的氛围。
（二）进一步完善农村低保制度建设
严格按照《通江县农村特困户救助（农村低保）实施办法（试行）》的规定，规范低保对象管理，探索总结出确定农村家庭收入的有效办法，严格确定保障标准，应既能保障农村特困人口的基本生活，又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。把动态管理、定期检查、按月通报作为规范管理的重要内容来抓，形成制度，切实做到该进能进，该出即出。将有限的资金用在真正需要救助的困难群众身上，对因突发事件造成家庭特别困难的可适当实施临时救助。
(三)探索农村医疗救助的管理机制
按照《通江县贫困农民医疗救助实施办法（试行）》的规定，对对象的审批、救助的程序、费用的报销、资金的管理等实行全方面的管理，确保试点工作的顺利完成。
(四)建立多形式的农村五保老人供养机制
以切实保障供养对象基本生活为目的，逐步推行“重点入住、分散入户、鼓励借住”的新型供养模式。对因残疾、年老多病而丧失劳动能力、失去生活自理能力的重点对象实行集中供养，利用乡镇撤并后的闲置公房新建一批农村敬老院，将这部分人纳入其中，同时要坚持自愿原则，对愿意入住敬老院的供养对象，按程序办理集中供养手续；对其他五保对象实行“院户挂钩，鼓励借住”的分散入户的供养模式，采取优惠政策鼓励邻里互帮互助。同时将农村五保户纳入农村医疗救助。
（五）积极探索建立长效的保障资金筹措机制
通过社会救助制度来保障农村困难群众的基本生活历来都是政府的职责，因此，各级财政要社会救助资金助纳入年初预算。同时加大资金的筹措力度，实行专账管理。县级财政每年年初要定额预算一定比例的低保、医疗救助、农村五保资金，并纳入财政专账；努力拓展社会化融资渠道。如农村养老设施建设可尝试面向社会融资，改革现有敬老院的运行管理机制，有条件的地区可有偿吸收一些非五保对象入院供养，采取增加敬老院的收入，以减少政府财政压力；建议建立农村困难群众专项救助基金，政府每年拨出一定比例的资金作为引导，通过吸纳各类社会捐助和扶贫济困资金，也可不定期地发动企业、机关团体等社会力量进行定向募捐，用于对农村困难群众实行低保以外或各种临时性、突发性的救助。
(六)实行社会救助资源的有效整合
