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【2017公务员政审个人工作总结一】 试用期一年来，我坚持以马克思、列宁主义，毛泽东思想，邓小平理论和三个代表重要思想为指导，自觉加强理论学习，认真学习三个代表重要思想、党的十八大报告及十八届三中四中全会精神，努力钻研业务知识，努力提高理论知识和业务工作水平。遵纪守法，努力工作，认真完成领导交办的各项工作任务，在同志们的关怀、支持和帮助下，我思想、学习和工作等方面取得了新的进步。现总结
一、严于律已，自觉加强党性锻炼，党性修养和政治思想觉悟进一步提高
一年来，我一直坚持运用马克思列宁主义的立场、观点和方法论，运用辩证唯物主义与历史唯物主义去分析和观察事物，明辨是非，坚持真理，坚持准确的世界观、人生观、价值观，用准确的世界观、人生观、价值观指导自己的学习、工作和生活实践，在思想上积极构筑抵御资产阶级民主和自由化、拜金主义、自由主义等一切腐朽思想侵蚀的结实防线。热爱祖国，热爱中国共产党，热爱社会主义，拥护中国共产党的领导，拥护改革开放，坚信社会主义最终必然战胜资本主义，对社会主义布满必胜的信心。认真贯彻执行党的路线、方针、政策，为加快社会主义建设事业认真做好本职工作。工作积极主动，勤奋努力，不畏艰难，尽职尽责，在平凡的工作岗位上作出力所能及的贡献。
二、强化理论和业务学习，不断提高自身综合素质
我重视加强理论和业务知识学习，在工作中，坚持一边工作一边学习，不断提高自身综合素质水平。
(一)、是认真学习三个代表重要思想，深化领会三个代表重要思想的科学内涵，增强自己实践三个代表重要思想的自觉性和坚定性;认真学习党的十八大报告及十八届三中、四中全会精神，自觉坚持以党的十八大为指导，为进一步加快完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会作出自己的努力。
(二)、是认真学习工作业务知识，重点学习公文写作及公文处理和电脑知识。在学习方法上做到在重点中找重点，抓住重点，并结合自己在公文写作及公文处理、电脑知识方面存在哪些不足之处，有针对性地进行学习，不断提高自己的办公室业务工作能力。 三是认真学习法律知识，结合自己工作实际特点，利用闲余工夫，选择性地开展学习，学习了《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》、《反分裂国家法》，通过学习，进一步增强法制意识和法制观念。
三、努力工作，按时完成工作任务
一年来，我一直坚持严格要求自己，勤奋努力，时辰牢记党一心一意为人民服务的宗旨，努力实践三个代表重要思想，在自己平凡而普通的工作岗位上，努力做好本职工作。在详细工作中，我努力做好服务工作，当好参谋助手：
(一)、是认真搜集各项信息资料，全面、准确地了解和把握各方面工作的开展情况，分析工作存在的主要问题，总结工作经验，及时向领导汇报，让领导尽量能全面、准确地了解和把握最近工作的实际情况，为解决问题作出科学的、准确的决策。
(二)、是领导交办的每一项工作，分清轻重缓急，科学安排工夫，按时、按质、按量完成任务。
(三)、是在接待来访群众的工作中，坚持按照工作要求，热情接待来访群众、认真听取来访群众反映的问题，提出的要求、建议。同时，对群众要求解决但一时又解决不了的问题认真解释，耐心做好群众的思想工作，让群众相信政府。
在同志们的关怀、支持和帮助下，各项服务工作均取得了圆满完成任务的好成绩，得到领导和群众肯定。
回顾一年来的工作，我在思想上、学习上、工作上取得了新的进步，但我也认识到自己的不足之处，理论知识水平还比较低，现代办公技能还不强。今后，我肯定认真克服缺点，发扬成绩，自觉把自己置于党组织和群众的监督之下，努力学习、勤奋工作，做一名合格的人民公务员，为全面建设小康社会目标作出自己的贡献!
【2017公务员政审个人工作总结二】 2017年度，在领导的关心、指导和同事们的帮助、支持下，我严格要求自己，勤奋学习，积极进取，努力提高自己的理论和实践水平，较好的完成了各项工作任务，得到了各方面的好评。现将一年来的学习、工作情况简要总结
1、思想上，严于律己，自觉加强党性锻炼。
一年来，始终坚持运用马克思列宁主义的立场、观点和方法论，坚持正确的世界观、人生观、价值观，并用以指导自己的学习、工作和生活实践。热爱祖国、热爱党、热爱社会主义，坚定共产主义信念，与党组织保持高度一致。认真贯彻执行党的路线、方针、政策，工作积极主动，勤奋努力，不畏艰难，尽职尽责，任劳任怨，在平凡的工作岗位上作出力所能及的贡献。
2、业务上，认真学习业务知识，通过理论学习和日常工作积累使我对工作有了较为深刻的认识。工作日变日新，时时需要学习，处处存在挑战。多看、多问、多想，主动请教问题，机关。此外，认真参加各类培训，均以优异的成绩通过考核，熟练掌握了业务技能。业务知识的学习使我在工作上迅速成长起来。
3、工作上，勤奋努力，认真完成工作任务。
一、历史沿革
韩国的监查制度讫今大约已有1300年的历史。早在新罗时代，政府便设置了中央官署之一的“司正府”，到高丽时代演变成了“司宪府”，16世纪初开始的朝鲜时代还实行了御史暗查制度。
现大韩民国政府成立后，根据1948年《宪法》设立了总统直属的最高国家审计机关“审计院”，执行对政府、地方自治团体及政府投资机构、法定团体的审计任务。几乎与此同时，根据《政府组织法》设立了总统直属的“监察委员会”，对政府、地方自治团体的公务员和政府投资机构、法定团体的任职人员的职务履行情况进行行政监察。由于审计和监察的业务界限不甚分明，常常发生重复监查的现象，因此，1963年3月，韩国政府将审计院和监察委员会进行了合并，成立了现在的“监查院”，行使审计监查和职务监察的双重职能，因此其突出特点是上下贯通，不单打独斗。
根据2002年1月开始实施的《反腐败法》，对于行政机关的违法或不当行政行为、公务员的腐败行为危害了公众利益，且得到确认，受侵害的单位、个人（300名成年人）有权提请监查院进行审计监察，称为“审查请求权”。
二、组织机构
韩国监查院直属总统领导，向总统负责并报告工作，但在行使职能时独立于总统之外。监查院内部机构由监查委员会和事务总局组成。
监查委员会是决策机构，由一个5—11人组成的委员会（目前由主席和6名监查委员组成）进行领导。实行合议制决策方式，体现了公正重于效率的原则。凡重大问题都要经监查委员会讨论，达成一致；如果达不成一致意见（实际中从未发生过此类情况），则通过表决方式形成决议。委员会主席由国会批准，总统任命。委员会其他成员由主席提名，总统任命。委员会下设秘书处，由秘书长领导。正副秘书长也均由主席推荐，总统任命。
监查院事务总局是执行机构，下设五局三室二处等职能机构。五局分别负责具体的审计监察业务，各自的分工情况是这样的：一局负责监查经济企划院、财政部、能源部、贸工部、运输部、交通部等；二局负责监查总统办公室、外交部、国防部、教育部、文化信息部、税务局、海关等机构；三局监查内务部、农业渔业部、保健社会部、地方自治机构等；四局负责监查政府管理部、劳动部、政府供应署、汉城市政府；五局负责建设部在部署政府投资企业、建设项目、技术工程等工作时的监查任务。三室的分工分别是：计划室负责制定监查计划和基本准则，编写监查院预算，编写审计监察报告和年度报告，收集管理数据；法律检查室负责处理要求复审和索赔事项，制定有关监查法规草案，调整监查计划；公共信息室负责公共关系和信息工作。二处的分工分别是：教育培训处负责监查研究工作，培训内审和会计人员，进行国际合作；总务管理处负责行政和后勤等工作。
由于身负重任，除特别重视在职培训和知识更新外，监查院公职人员在子女上学、职务级别、工资薪金、出国学习、安全保护等方面均享有高于一般公务员的福利待遇，同时在廉政勤政、业务素质、依法行事、内部自律等方面也必然要求更高。
根据韩国预算会计法第29条规定，国会、最高法院、、监查院、中央选举委员会为独立预算部门，因此监查院提出的经费预算由经济企划院直接列入国家财政预算，经政府国务会议、总统审核后报国会批准。如政府和经济企划院要削减其预算支出数额（实际上这种情况从未发生过），须征得监查院负责人的同意，因此监查院的经费是有充分保障的。
三、业务内容
韩国监查院的业务内容主要是对政府财政收支决算进行审计、对法律规定的特定社会团体和事项进行审计和对行政机关及其公务员进行职务监察。业务活动主要包括制定监查准则、每4-5年制定业务发展的中长期计划并依此计划编制年度综合监查计划、开展日常的监查业务等三个方面。
日常的监查工作的重点要视每年的不同情况而定。为了既提高监查的效率，又不影响被监查单位的本职工作，监查院对监查的频度也有要求，严格执行周期监查制度，对特别机关不会进行频繁的检查活动。同时，对已实施完善的自我监控的被监查对象的检查次数和检查时间也进行了必要调整，以防止重复检查。
韩国监查院法明确将监查的对象和范围分为两类：一类是根据监查院法第22条的规定必须进行监查的对象和事项，包括国家或者地方自治团体的财政、韩国银行和国家或者地方自治团体出资占1/2以上份额的法人组织，法律规定应当接受审计的社会团体等。目前这类单位约有38700个；另一类是监查院法第23条规定可选择的监查对象和事项，如国家或者地方自治团体出资只占较小份额的团体等。目前这类单位约有29300多个。审计监查的对象不同，其要求也有所不同。在对财政体制和财政实施审计监查的过程中，要求审计师对在审计监查中发现的问题报告给监查委员会，若发现重要问题，则要向总统和国会报告；在对公共金融机构进行审查时，监查院不仅要其进行合规性审查，也要进行绩效审计，并通过审查活动，帮助金融机构完善管理，确保资金的有效分配和公平经营；在对公共工程进行审查时，监查院要保证公共投资的合规性和效益性；在对公营企业进行审计时，则分为内审和外审两个方面。
对国家和地方财政收支决算的审计监查和对公营企业的审计监查是监查院日常监查活动中的经常性工作。每个财政年度末，财政部汇总各部门决算后编制中央财政决算报告，经政府国务会议审定后由总统交监查院审计。监查院审计完毕后，将决算审计报告（含年度内开展的公务员职务监察报告）分别向总统和国会报告。韩国的公营企业是由中央政府和地方自治机构等政府部门投资和经营的企业，其经营的目的主要是为满足公共需求和增加公共福利，并不以营利为主要目标，主要注重的是社会效益，因此它们不执行韩国的《企业会计准则》。目前，公营企业也是韩国国家经济成份的重要组成部分。
韩国监查院主要依据《企业预算法》、《地方公营企业法》、《政府投资机构管理基本法》和相应的会计标准和监查标准对公营企业进行监查。监查范围涉及公营企业的组织人事、国家政策和经营宗旨的偏离与否、预算执行情况和决算的真实性、年度工作计划和经营目标的合理性及实现情况、供销业务的物价政策执行情况等方面。监查院对不同组织形式、不同经营目的（更侧重于营利性还是社会性）的公营企业的监查方式和监查侧重点也不尽相同。监查机关对公营企业进行的监查，不仅可以亲自直接就地进行，也可以委托会计师事务所先对其进行查证，然后对查证结果进行鉴定。监查院对公营企业的监查具有以下特点：（1）将对公营企业的经济审计工作与对公营企业领导人的职务监察密切结合，并以后者为重点，从而提高了工作效率和力度；（2）在对公营企业的监查过程中发现了问题，并非单纯处罚公营企业及其领导人，而且还要对管理该企业的政府职能部门的直接责任人追究责任，如发现公营企业偷漏税款，不仅要对该企业进行处罚，追究其负责人、会计人员的责任，而且要对主管该企业的上级政府部门、税务部门追究责任。以上两个特点是韩国监查院的审计和监察双重职能在公营企业监查中的体现。
四、工作制度
韩国监查院日常监查活动的工作制度如下：
1.作好监查准备
在确定了监查对象，正式实施监查之前，要收集被监查机关有关的各种业务情况和问题资料，为此必须进行预备调查。对被监查机关提供的各种材料进行检查，并利用过去的监查资料、被监查机关内部监查结果报告以及公共信息室中储存的各种资料。
2.制定监查计划
根据预备调查情况制定出监点、方法、时间进度以及投入项目的人力配备等详细的监查计划。为了使监查人员熟悉情况，还要进行事前培训教育。
3.执行监查业务
根据韩国《监查院法》，监查的方法主要有书面监查和实地监查两种。因此，监查业务执行阶段，主要是根据监查计划，向被监查者索取各种证据资料，广泛听取被监查机关负责人和有关人员的汇报，进行实地踏勘清查等。被监查者必须按规定要求提交监查准则规定的各种清单、证据材料、调查报告、证明书、答辩书和其他材料。监查机关拥有对监查对象24小时以内的拘留、询问的权力，同时有权命令政府警察机关对监查对象进行监视、监听、保护工作。如监查人员要求有关被监查机关的人员到监查院来出席答辩时，有关人员必须到场。被监查机关领导如果发现职员有与职务关联的犯罪事实，必须马上向监查院报告。
4.提交监查报告
不论是书面监查还是实地监查，监查结束后，监查组组长要在5日内向监查委员会主席提交监查报告书，并精心准备和调整处理方案。
5.监查结果处理
对监查结果属于违法的事项，经监查委员会决议，根据处理方案要求有关职能机关采取必要的措施作出处理。处理种类如下：（1）要求赔偿解决；（2）要求惩戒和追究责任；（3）要求纠正和注意；（4）要求改善；（5）通报和就地给予纠正；（6）报告司法机关。
韩国是我国的邻国，近十年来两国政治经济关系日益密切。韩国监查院和中国审计监察机关也进行了多次互访和交流。韩国监查院在制定国家经济政策、监查政府机关业绩、维护国家财经法纪、防止和处罚公职人员腐败渎职等方面所起的积极作用给我们提供了不少启示，值得我们思考和借鉴。
参考文献
[1]苏明.韩国开始实施《反腐败法》[N].法制日报，2002-1-28.
[2]张锦芳.韩国审计监察不单打独斗[OL].新华网，2004-7-19.
[3]李金华会见韩国监查院院长[N].中国审计报，2004-10-18.
第一章
总
则
第一条为加强总公司外事审批管理，根据中央外事领导小组·和国务院对派遣临时出国人员出国（境）和邀请国外人员来华的有关规定，结合总公司实际情况，特制定本规定。
第二条中国11发展总公司外事审批工作实行统一领导，逐级负责，归口管理。
第三条总公司外事办公室是负责总公司、专业公司、子公司和控股公司人员临时出国（境）审批工作的职能部门，承办出国（境）任务批件，办理出国（境）人员的护照、签证和办理国外人员来华邀请事宜。各部门、各公司应设立机构或指定人员负责本单位的外事工作，外事人员应相对稳定。
第四条总公司外事办公室负责指导各部门、公司的外事管理工作。
第五条总公司人事本部是负责总公司各部门人员、专业公司人员和子公司正副总经理（人事档案关系在总公司）的政审工作的职能部门，承办上述人员出国（境）政审批件。没有人事部门的专业公司和子公司要指定专人负责办理本单位人员出国（境）政审事宜。
第六条各地子公司需组团出国（境）访问，原则上应向当地政府有关部门申办。必要时总公司可根据子公司的申请报告向当地有关部门出具委托书或任务通知书。
第七条总公司出国（境）任务主要包括：出国考察、出国展览、参加经贸会议、技术交流、经济贸易谈判、财务结算、进口货物和设备的验收、签订协议或合同以及劳务输出、短期或长期外派工作等。邀请来华事项主要包括：邀请国（境）外人员来华进行技术交流、经贸洽谈、签订协议或合同等。
第二章
外事审批程序
第八条出国（境）和邀请来华工作政策性强，总公司各部门、专业公司和各子公司要严格按照规定的程序办理各项手续。
第九条出国（境）工作程序为：呈报出国（境）任务申请报告；下达任务批件；办理政审手续并下达政审批件；办理护照和签证。
（一）出国（境）任务申请报告由有出访任务并负责组团的部门和公司自行撰拟上报。
内容包括：出访国家、出国任务、旅行路线、往返时间、出访人员、费用支出等，出访人员不得擅自绕道、增访国家或地区，如确属业务必须，需事先请示总公司外事办公室报总经理批准。
（二）出国（境）任务报告由外事办公室审核（必要时同有关部门会签），报总公司领导审批后向有关单位下达出国（境）任务通知书。
如出访团组中有外单位人员，由外事办公室按授权范围和规定负责向该单位下达出国（境）任务通知书。
（三）出国（境）人员单位应对拟派出人员的政治立场、业务素质、思想作风、近期表现。
身体状况及家庭情况等进行如实填写，实事求是地写出审查意见后报人事本部进行政审。
（四）凡人事档案关系不在总公司的人员，须由所在单位办理政审批件和出国护照；
子公司人员、借调人员和聘用的离退休人员，须由原所在单位办理政审批件和出国护照。
（五）出国（境）人员政审（复审）合格后由人事本部办理政审批件。
（六）出国（境）人员持政审批件交外事办公室，由外事办公室统一办理护照和签证手续。
第十条邀请来访工作程序
（一）总公司有关部门、专业公司、子公司和控股公司提出邀请来访报告（内容应包括来访者的国家或地区、来访人姓名、身份、人数、来访目的、日程安排、接待方案等），报总公司领导批准后，由总公司外事办公室下达邀请来访任务批件。
（二）总公司外事办公室负责向来访者发邀请函，并通报中国有关驻外使（领）馆发入境签证。
（三）邀请单位负责制定来访接待计划（通报外事办公室备案），并组织实施。
（四）如请总公司领导出席会见、会谈、宴请等活动，邀请单位应事先将会谈方案、接待计划报总公司外事办公室。
第三章
出国（境）手续办理
第十一条出国（境）人员政审
（一）按外事政审管理规定认真填报出国（境）人员审查表。
审查表是关于出国（境）人员政治思想、业务能力、组织能力、身体状况的审查报告，是进行政审的依据。
（二）初次出国（境）人员填写（初次出国人员审查表）一式二份，再次出国（境）人员填写（再次出国人员审查表）一份，当年再次出国（境），可免填审查表。
出国（境）审查表，所有派出单位负责人要签署审查意见并加盖人事部门公章。
（三）以下人员不得派出
1．试用期或实习期未满人员；
2．有政治或经济问题尚在审查或尚未结案的人员；
3．受各种处分不满一年的人员；
4．身体患严重疾病或怀孕的人员；
5．与出国（境）任务无关的人员；
（四）随外单位团组出国（境）的审查程序同上。
审查合格后由总公司人事本部开具政审批件，外事办公室办理护照，送交组团单位办理签证。
第十二条出国（境）护照
（二）因公普通护照是由外交部发给出国（境）人员的证件。
办理需要提供正面、免冠、黑白、平光、小二寸相片四张，填写护照申请表和申请卡片各一张，并将照片背面写上姓名，用曲别针别在申请表上，不要粘贴。
（二）出国（境）人员在外期间，护照要随身妥善保管，不得污损，不得涂改，不得遗失。
凭护照办理签证，购买机票和车船票。
（三）临时出国（境）人员应在回国境后15天内、驻外人员奉调回国后应在30天内将护照送交总公司外事办公室，不得无故拖延期限甚至无故不交。
如有丢失，应写出书面检查，送总公司外事办公室审核，报总公司领导审批后办理注销手续。
第十三条出国（境）签证：
（一）办理签证需要提供出国人员的护照、签证申请表、邀请函电、团组名单和照片（照片规格与护照片要求相同，数量根据各使（领）馆要求而定）。
各部门、各公司应认真填写签证申请表，有问题时可向外事办公室查询。
（二）出国（境）人员的签证由总公司外事办公室统一送外交部或有关国家（地区）驻华使（领）馆办理，办理签证因各国情况不一，所需时间和费用也有所不同，出国人员不得擅自向有关使（领）馆催办，违者将受到严肃处理。
（）对涉及敏感问题及赴敏感、热点国家或地区（以外交部通知为准），由外事办公室按规定及时发电征求中国驻该国使（领）馆同意方可办理签证。
（四）对去免办签证国家（地区）的持护照出国（境）人员，由总公司外事办公室开具出境证明，并使用“中国11发展总公司”印章；
随团的外单位人员由所在单位开具出境证明。
第四章
外事审批权限
第十四条出国（境）任务审批报告由总公司总经理根据国务院外事办公室的授权范围审批（如总经理出差在外，可由指定人审批）。
第十五条临时赴香港的团组按规定要提前一个季度上报出访计划．经总公司领导审批后，由总公司外事办公室办理手续。
第十六条派往港澳地区常驻人员及多次往返人员经总公司领导审批后，由总公司外事办公室报国务院港澳办公室审批。在审批后的一年内，需再次赴港澳的，由总公司自行审批，不计入赴港澳控制指标。
第十七条总公司副总经理以上领导出国（境）或总公司人员出国（境）从事经贸以外的活动报国务院扶贫开发领导小组办公室批准后，再报农业部审批。总公司各部门和专业公司人员以及子公司正、副总经理及其他人员出国（境）从事经贸活动，由总公司审批并办理有关手续。
第十八条邀请外国司局级（含）以下人员来华，由总公司领导批准；邀请外国副省部级（含）以上人员来华，由总公司上报国务院扶贫开发领导小组办公室并农业部审批。
第五章
外事教育
第十九条加强对出国（境）人员的外事教育，出国（境）团组和人员必须严格遵守外事纪律和有关规定。
第二十条出国（境）人员外事教育按外事管理权限，由总公司外事办公室负责，主要学习出国常识、外派人员规定、外事纪律、保密规定等。
第二十一条对初次出国（境）人员，由总公司人事本部和派出单位主管领导谈话，做好外事教育工作。
第二十二条11系统职工单独或组团出访回国后，应在两周内写出出访报告，内容应包括业务和遵守外事纪律情况，交总公司外事办公室。在国（境）外访问期间，对有违犯外事纪律的行为或现象，团组负责人应及时制止，并在回国（境）后及时向本单位领导和总公司外事办公室、人事本部汇报。对情节严重的，要上报总公司领导给以通报批评，直至纪律处分。
第六章
出国（壕）经费管理
第二十三条出国（境）团组应执行国家有关财务规定和总公司制定的出国经费使用标准，提倡节俭，反对浪费。
第二十四条出国（境）人员制装补助标准执行国家有关规定，出国（境）人员凭出国（境）任务批件在出国（境）人员工资关系所在单位领取制装补助费。
第七章
附
则
一、美国国家审计的基本情况
美国国家审计体制由立法型审计机关和行政型审计机关两部分构成。立法型审计机关包括美国国会所属的审计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室。行政型审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。
为了适应美国审计管理体制的需要，美国经过不断地总结经验，逐步建立起国家审计、民间审计、内部审计三大体系的审计机构。仅就国家审计而言，其机构包括：美国审计总署、美国监察长办公室和州、地方政府审计局。
（一）美国审计总署。美国审计总署是联邦国会之下的国家最高审计机构，担负着审查、监督美国联邦政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，向国会直接负责并报告工作。目前，审计总署包括所属各分部在内，共有职员5200多人，其中审计总署本部2700多人，各分部合计2500多人。审计总署设审计长、副审计长各1人，审计长助理4人。审计长由国会特别委员会提3名人选，总统从中确定1人，经参议院表决通过后，总统任命。审计长任期15年，除犯有罪行由国会革职外，不得罢免，副审计长和审计长助理由审计长提名，总统任命。
审计总署除设置人事和行政机构外，在审计长的领导下，还设立两大业务工作系统：一是计划和审计报告系统，由3个局级单位组成；二是审计作业系统，由7个局级业务机构组成（这7个局各设局长1人，局长助理若干人，由审计长任命）。另外，审计总署在国内外设有19个派出机构：其中，国内设16个地区分部（分署），国外设3个分部（分署），在总署审计长统一组织和领导下进行工作。各分部的人事、经费和审计业务都由审计总署直接管理。分部的正、副主任由总署审计长任命，一般职员同政府文职官员一样，由联邦政府人事部审查合格后，批准各部门聘用，报审计总署备案。只要无违法行为，可终身任职。审计总署和分部的经费，由国会预算委员会直接拨给审计总署，统一分配使用。1985年，审计总署的经费预算为3.3亿美元，全年人均经费为6.6万美元。审计业务计划由审计总署统一制定，各分部贯彻实施。审计报告报审计总署审核，经审计长签发，上报国会并公开披露。
（二）监察长办公室。监察长办公室隶属于政府部门，是审查、监督各部门的业务活动和经济效果，以及本部门官员行为合法性的机构。美国联邦政府所属的各部门一般均设有监察长办公室，有些州和地方政府所属的部门也设有监察长办公室。联邦政府各部门的监察长，由总统提名经国会讨论任命，负责主持各部门业务工作的监察，职位相当于副部长。审计结果，通过部长向总统和国会报告。但是，各部的部长一般不得改变监察长签发的审计报告，若有不同意见，可向总统或国会加以说明。由于联邦政府一些部门的业务范围遍及全国各地，有的还涉及到驻国外机构。因此，一些部门监察长办公室在各地设立派出机构。
监察长办公室除设监察长1人外，通常还设有副监察长和监察员若干人。他们按照监察长的指示，协同开展审计活动。监察长办公室所有人员的聘用与解聘均须经监察长批准，监察长职务基本上是终身制，除非由国会或州议会投票表决同意，任何人无权罢免其职务。
（三）州和地方政府审计局。州和地方政府审计局是直接向各州和地方的议会负责，有权对该州政府和地方政府的任何官方事务或与政府有关的事务进行审查、监察的审计机构。
各州政府的审计局局长由州长任命，负责对州政府各部门的业务进行审计；州下属的地方政府的审计局局长由地方政府行政长官（如市长）任命，负责该地方政府及其部门的业务审计。各级政府审计局所从事的部门审计，有时可能会与州议会或地方议会所属的审计长办公室产生重复审计的现象，因此需要搞好协调工作。有些州政府不设审计局，政府部门的审计工作由驻州议会所属的审计长办公室负责进行。
美国国家审计由美国审计总署来执行，其主要职能是：（1）、颁布、修订联邦政府审计准则；（2）、制定并组织实施审计计划；（3）、协助国会监督联邦政府的规划与项目预算的执行；（4）审计联邦政府各部门和各级政府的拨款事项及其有关的各种业务；（5）、审查联邦政府各部门的预算执行情况；（6）、审查联邦政府各部门、各单位及其所属国有企事业单位的财务收支情况和经济效果；（7）、国会交办的其他审计事项。
审计总署除了完成上述传统的审计任务之外，更多地开展管理评价、政策评估以及为国会面临的各种行政系统施政方面的复杂问题提供研究报告，更多地担当咨询建议者的角色。
二、美国国家审计的几个特点
（一）具有较强的独立性。美国作为联邦制国家实行立法、行政、司法三权分立的制度。审计总署隶属于立法部门，向国会报告工作。对总统及其下属的行政部门独立行使监督权。其独立性主要表现在以下几个方面：一是任命规格高。如，先由国会提出3名审计长候选人，总统确定其中一位再交参议院选举，根据参议院最终选举结果，由总统正式任命审计长。二是审计长任期时间长。审计长不因政府更迭和国会换届而易人，任期为15年。三是不得随意罢免审计长。只有具备参、众两院联合提议和总统签署命令这两个条件，才能罢免审计长。四是审计长工薪待遇高。为排除外来压力影响，保障审计长享受高于一般部长的待遇，审计长退休后仍拿全薪。五是经费单列预算。审计总署的经费，由国会单列预算予以保证。六是由审计长自行决定内部机构设置和人员配备，不受其他部门和个人的影响。由于美国政府对审计总署和审计长赋予了较高的权力和独立于行政部门之外的较高的待遇，所以审计部门可以独立行使审计监督权。这对保证审计质量起到了十分重要的作用。各州的国家审计部门与联邦审计总署在独立性方面基本一致。
（二）审计的计划性强。美国审计总署十分重视审计的计划性。他们的战略性审计计划是一管几年的计划，审计重点一般把“揭露浪费、欺诈、滥用权力和管理不善”当作重点，有时还把促进政府部门提高管理的效率和效益以及减少联邦赤字，促进政府加强会计责任和关注工作成果等当作重点。根据战略性计划，提出年度审计计划方案。美国审计总署工作量的80%是国会和国会委员会根据审计战略计划要求审计署安排的，其他20%是审计长根据总体计划和工作需要决定安排的。
（三）审计工作效率高。美国国家审计在1970年前，还完全是人工审计；到1980年前后，各级审计部门逐步配备了计算机，开展计算机辅助审计。经过10多年的努力，现在美国国家审计人员已经完全掌握了计算机审计技能，从而使审计工作效率有了大幅度的提高。
（四）审计处理由几个机构配合进行。美国国家审计机关对被审计单位经济问题的处理是由几个部门配合进行的。第一，对于触犯刑法的，审计总署要把所有文件资料移交给监察长，请监察机构提起公诉。如果监察长认为有进一步调查的必要，则由联邦调查局进行调查，根据调查结果监察长再决定是否起诉。第二，对被审计单位或个人非刑事问题的处理，如果发现被审计单位或个人有严重损失浪费现象或管理不善等问题，审计总署需做出包括审计结论和建议的审计报告，并在必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告。
三、改善我国机关审计的几点启示
通过对美国国家审计情况的考察，对照分析我国审计机关的实际情况，从中可以得到一些有益的启示：
（一）强化我国审计机关独立性。我国对地方审计机关实行双重领导体制，即上级审计机关领导下级审计机关的审计业务，下级审计机关向本级政府和上级审计机关负责。现行的这种审计管理体制在我国社会主义经济建设中发挥了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方审计机关，名义上是上级审计机关和地方政府双重管理，实际上完全以地方政府管理为主，地方保护和行政干预问题非常严重，审计机关已丧失了独立审计的条件。这对审计工作的正常开展和审计结果的真实性影响较大，审计查出的一些问题，很难及时、完全披露，严重影响了审计质量和审计机关的权威。因此，建议将现行的审计管理体制适当进行改革。即在国家对各省、自治区、直辖市的审计管理体制暂时不变的情况下，将省以下审计体制改为垂直管理。这样改动后，省以下审计机关统一由省、自治区、直辖市审计厅（局）直接领导，从而增强省以下审计机关的独立性。这样，有利于省以下审计机关独立行使审计权力，更好地发挥各级审计机关的审计监督作用。
（二）大力推广、应用现代化审计手段，提高审计工作效率。随着我国社会主义市场经济的不断发展，我国各级机关、企事业单位已越来越多地使用计算机等现代化手段开展工作。如果审计机关还停留在人工审计的水平上，就远远跟不上现代化形势发展的需要。因此，我们应该大力推广应用现代化审计手段，力争在短期内使部分审计人员学会熟练地运用计算机进行审计，逐步使绝大部分审计人员都能学会和熟练掌握现代审计技术，提高审计工作效率。几年来，我们厅在推广应用计算机方面虽然投入了大量人力物力，熟练程度也有了相当大的提高，但大多数人仍停留在最简单的打字、列表水平，真正运用计算机进行审计，尚需付出艰辛的努力。
（三）加大审计结果公开披露的力度。我国的审计法规虽然规定了审计结果中以对外公布，但实际操作时一般只向政府或人大报告以及发送被审计单位，而向社会公布的极少。今后似应考虑选择合适的新闻媒体，在不违反有关保密规定的情况下，定期或不定期地公布重大审计项目的审计结果。这样既可以用社会舆论督促被审计单位执行审计决定，又可以因审计结果需要公开披露而促使审计机关对开展的审计工作更加认真，更加谨慎，更加重视审计质量。同时，也有利于提高审计权威，加大审计工作的透明度和审计结果的客观公正性。近年来，在披露大、要案方面，国家审计署已经迈出了一大步，为我们做出了表率。我们也应积极努力，进一步解放思想，消除疑虑，该曝光的曝光，该移交的移交，不能一味顾及情面。否则，我们的审计权威将随着时间的推移而大打折扣。
一、美国国家审计的基本情况
美国国家审计体制由立法型审计机关和行政型审计机关两部分构成。立法型审计机关包括美国国会所属的审计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室。行政型审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。
为了适应美国审计管理体制的需要，美国经过不断地 总结 经验，逐步建立起国家审计、民间审计、内部审计三大体系的审计机构。仅就国家审计而言，其机构包括：美国审计总署、美国监察长办公室和州、地方政府审计局。
（一）美国审计总署。美国审计总署是联邦国会之下的国家最高审计机构，担负着审查、监督美国联邦政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，向国会直接负责并报告工作。 目前 ，审计总署包括所属各分部在内，共有职员5200多人，其中审计总署本部2700多人，各分部合计2500多人。审计总署设审计长、副审计长各1人，审计长助理4人。审计长由国会特别委员会提3名人选，总统从中确定1人，经参议院表决通过后，总统任命。审计长任期15年，除犯有罪行由国会革职外，不得罢免，副审计长和审计长助理由审计长提名，总统任命。
审计总署除设置人事和行政机构外，在审计长的领导下，还设立两大业务工作系统：一是计划和审计报告系统，由3个局级单位组成；二是审计作业系统，由7个局级业务机构组成（这7个局各设局长1人，局长助理若干人，由审计长任命）。WWW.lw881.com另外，审计总署在国内外设有19个派出机构：其中，国内设16个地区分部（分署），国外设3个分部（分署），在总署审计长统一组织和领导下进行工作。各分部的人事、经费和审计业务都由审计总署直接管理。分部的正、副主任由总署审计长任命，一般职员同政府文职官员一样，由联邦政府人事部审查合格后，批准各部门聘用，报审计总署备案。只要无违法行为，可终身任职。审计总署和分部的经费，由国会预算委员会直接拨给审计总署，统一分配使用。1985年，审计总署的经费预算为3.3亿美元，全年人均经费为6.6万美元。审计业务计划由审计总署统一制定，各分部贯彻实施。审计报告报审计总署审核，经审计长签发，上报国会并公开披露。
（二）监察长办公室。监察长办公室隶属于政府部门，是审查、监督各部门的业务活动和 经济 效果，以及本部门官员行为合法性的机构。美国联邦政府所属的各部门一般均设有监察长办公室，有些州和地方政府所属的部门也设有监察长办公室。联邦政府各部门的监察长，由总统提名经国会讨论任命，负责主持各部门业务工作的监察，职位相当于副部长。审计结果，通过部长向总统和国会报告。但是，各部的部长一般不得改变监察长签发的审计报告，若有不同意见，可向总统或国会加以说明。由于联邦政府一些部门的业务范围遍及全国各地，有的还涉及到驻国外机构。因此，一些部门监察长办公室在各地设立派出机构。
监察长办公室除设监察长1人外，通常还设有副监察长和监察员若干人。他们按照监察长的指示，协同开展审计活动。监察长办公室所有人员的聘用与解聘均须经监察长批准，监察长职务基本上是终身制，除非由国会或州议会投票表决同意，任何人无权罢免其职务。
（三）州和地方政府审计局。州和地方政府审计局是直接向各州和地方的议会负责，有权对该州政府和地方政府的任何官方事务或与政府有关的事务进行审查、监察的审计机构。
各州政府的审计局局长由州长任命，负责对州政府各部门的业务进行审计；州下属的地方政府的审计局局长由地方政府行政长官（如市长）任命，负责该地方政府及其部门的业务审计。各级政府审计局所从事的部门审计，有时可能会与州议会或地方议会所属的审计长办公室产生重复审计的现象，因此需要搞好协调工作。有些州政府不设审计局，政府部门的审计工作由驻州议会所属的审计长办公室负责进行。
美国国家审计由美国审计总署来执行，其主要职能是：（1）、颁布、修订联邦政府审计准则；（2）、制定并组织实施审计计划；（3）、协助国会监督联邦政府的规划与项目预算的执行；（4）审计联邦政府各部门和各级政府的拨款事项及其有关的各种业务；（5）、审查联邦政府各部门的预算执行情况；（6）、审查联邦政府各部门、各单位及其所属国有企事业单位的财务收支情况和经济效果；（7）、国会交办的其他审计事项。
审计总署除了完成上述传统的审计任务之外，更多地开展管理评价、政策评估以及为国会面临的各种行政系统施政方面的复杂 问题 提供 研究 报告，更多地担当咨询建议者的角色。
二、美国国家审计的几个特点
（一）具有较强的独立性。美国作为联邦制国家实行立法、行政、司法三权分立的制度。审计总署隶属于立法部门，向国会报告工作。对总统及其下属的行政部门独立行使监督权。其独立性主要表现在以下几个方面：一是任命规格高。如，先由国会提出3名审计长候选人，总统确定其中一位再交参议院选举，根据参议院最终选举结果，由总统正式任命审计长。二是审计长任期时间长。审计长不因政府更迭和国会换届而易人，任期为15年。三是不得随意罢免审计长。只有具备参、众两院联合提议和总统签署命令这两个条件，才能罢免审计长。四是审计长工薪待遇高。为排除外来压力 影响 ，保障审计长享受高于一般部长的待遇，审计长退休后仍拿全薪。五是经费单列预算。审计总署的经费，由国会单列预算予以保证。六是由审计长自行决定内部机构设置和人员配备，不受其他部门和个人的影响。由于美国政府对审计总署和审计长赋予了较高的权力和独立于行政部门之外的较高的待遇，所以审计部门可以独立行使审计监督权。这对保证审计质量起到了十分重要的作用。各州的国家审计部门与联邦审计总署在独立性方面基本一致。
（二）审计的计划性强。美国审计总署十分重视审计的计划性。他们的战略性审计计划是一管几年的计划，审计重点一般把“揭露浪费、欺诈、滥用权力和管理不善”当作重点，有时还把促进政府部门提高管理的效率和效益以及减少联邦赤字，促进政府加强 会计 责任和关注工作成果等当作重点。根据战略性计划，提出年度审计计划方案。美国审计总署工作量的80%是国会和国会委员会根据审计战略计划要求审计署安排的，其他20%是审计长根据总体计划和工作需要决定安排的。
（三）审计工作效率高。美国国家审计在1970年前，还完全是人工审计；到1980年前后，各级审计部门逐步配备了 计算 机，开展计算机辅助审计。经过10多年的努力，现在美国国家审计人员已经完全掌握了计算机审计技能，从而使审计工作效率有了大幅度的提高。
（四）审计处理由几个机构配合进行。美国国家审计机关对被审计单位 经济 问题 的处理是由几个部门配合进行的。第一，对于触犯刑法的，审计总署要把所有文件资料移交给监察长，请监察机构提起公诉。如果监察长认为有进一步调查的必要，则由联邦调查局进行调查，根据调查结果监察长再决定是否起诉。第二，对被审计单位或个人非刑事问题的处理，如果发现被审计单位或个人有严重损失浪费现象或管理不善等问题，审计总署需做出包括审计结论和建议的审计报告，并在必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告。
三、改善我国机关审计的几点启示
通过对美国国家审计情况的考察，对照 分析 我国审计机关的实际情况，从中可以得到一些有益的启示：
（一）强化我国审计机关独立性。我国对地方审计机关实行双重领导体制，即上级审计机关领导下级审计机关的审计业务，下级审计机关向本级政府和上级审计机关负责。现行的这种审计管理体制在我国 社会 主义经济建设中发挥了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方审计机关，名义上是上级审计机关和地方政府双重管理，实际上完全以地方政府管理为主，地方保护和行政干预问题非常严重，审计机关已丧失了独立审计的条件。这对审计工作的正常开展和审计结果的真实性 影响 较大，审计查出的一些问题，很难及时、完全披露，严重影响了审计质量和审计机关的权威。因此，建议将现行的审计管理体制适当进行改革。即在国家对各省、自治区、直辖市的审计管理体制暂时不变的情况下，将省以下审计体制改为垂直管理。这样改动后，省以下审计机关统一由省、自治区、直辖市审计厅（局）直接领导，从而增强省以下审计机关的独立性。这样，有利于省以下审计机关独立行使审计权力，更好地发挥各级审计机关的审计监督作用。
（二）大力推广、 应用 现代 化审计手段，提高审计工作效率。随着我国社会主义市场经济的不断 发展 ，我国各级机关、企事业单位已越来越多地使用计算机等现代化手段开展工作。如果审计机关还停留在人工审计的水平上，就远远跟不上现代化形势发展的需要。因此，我们应该大力推广应用现代化审计手段，力争在短期内使部分审计人员学会熟练地运用计算机进行审计，逐步使绝大部分审计人员都能学会和熟练掌握现代审计技术，提高审计工作效率。几年来，我们厅在推广应用计算机方面虽然投入了大量人力物力，熟练程度也有了相当大的提高，但大多数人仍停留在最简单的打字、列表水平，真正运用计算机进行审计，尚需付出艰辛的努力。
（三）加大审计结果公开披露的力度。我国的审计法规虽然规定了审计结果中以对外公布，但实际操作时一般只向政府或人大报告以及发送被审计单位，而向社会公布的极少。今后似应考虑选择合适的新闻媒体，在不违反有关保密规定的情况下，定期或不定期地公布重大审计项目的审计结果。这样既可以用社会舆论督促被审计单位执行审计决定，又可以因审计结果需要公开披露而促使审计机关对开展的审计工作更加认真，更加谨慎，更加重视审计质量。同时，也有利于提高审计权威，加大审计工作的透明度和审计结果的客观公正性。近年来，在披露大、要案方面，国家审计署已经迈出了一大步，为我们做出了表率。我们也应积极努力，进一步解放思想，消除疑虑，该曝光的曝光，该移交的移交，不能一味顾及情面。否则，我们的审计权威将随着时间的推移而大打折扣。
财政监督内在财政分配业务，不仅是财政分配和财政监督的物质规定，而且也是分配及其监督范畴的一般物质规定，这并非是一个可有可无的意识范畴。只要有财政收支管理，就有内在财政收支业务流程并与财政管理难以明确区分的财政监督。即财政监督内在财政分配及管理的基本属性，决定财政监管密不可分、融为一体。这正是现代国家监督中，财政监督区别于议会、审计等外生性监督的主要特质，也是当今世界各国财政监督机制体系健全、层次完备、结构多样的基本原因。
（一）市场经济国家财政监督内在财政分配地位及制度构架
市场经济国家财政监督内在财政分配的地位，在代议制政体下具体表现为并列于议会监督、司法监督和审计监督，财政监督具有地位高、深入业务、派驻或派出制体系完善的制度构架及特征。
1、财政监督是并列于议会、司法、审计等监督的重要国家行政监督。这一制度构架表明，财政监督以突出的内在性专业监管优势，区别于议会、司法和审计等监督，并能支持、辅助议会、司法和审计及其他国家监督，是不可替代的相对独立特殊的国家经济监督。如荷兰(财政部财政监督司)、巴西(联邦监控总局)等财政监督与议会监督相结合；比利时、西班牙(国家行政预算监督总署)、意大利(国家拨款总署)、匈牙利(财政监督司、国家资金与资本市场监管局、税务和财政监管局)、希腊(行政和财政审计总局)等财政监督与审计监督一样，都各自向部门、地方派驻人员，财政监督与国家审计监督并列执行。法国财政监督具有国家监察署、财政监督总署、财政监察专员等多元化系统构架，财政日常业务监督与议会预算审查监督、审计法院事后监督并列。个人以为，法国财政监督体制及其在国家监督体系中的地位，基本可视为市场经济国家财政监督制度顶层设计的代表。如下图
2、财政监督实行相对独立和高于同级部门级别的专管监督和报告制。财政监督内在并高于财政分配，是监督与分配的具体定位和“居上察看”的基本要求。要实现合理、有效的财政分配，就必须有高一级别的财政监督。因此，市场经济国家通常实行财政专管监督和相应的报告制度。具体如：美国联邦财政部设由总统任命的财政总监，直接对总统和国会负责，监督财政政策执行和检查中的重大问题；同时总统任命派驻联邦用款部门财政总监，对总统和财政部负责部门支出签字及支付拨款。法国在财政经济部设立直属财政部长管理的财政监察总署(设立于1816年)，被称为财政部长“别动队”，根据财政部长命令以不事先通知方式，实行对内、对外检查，检查结果直接报财政部长。同时，国家监察员可以向企业主管部门部长提出发现问题及建议，并写出报告直接或通过部长办公室、国库司向财政部长报告。巴西联邦监控总局(1994年从国库总局分出)负责监督联邦部门预算项目和预算资金执行，汇总、审核编制联邦部门支出预算执行报告，经财政部长提交总统，再由总统提交议会。西班牙财政监督结果，一是否定被检查部门的预算；二是检查结果报财政监督总署裁定，总署通常同意财政监督员的检查结果，如否定检查报告，需通过经济财政大臣提交部际委员会(有关经济部长组成的政府最高组织)裁决。意大利国家拨款总署的专项检查报告，交总署协调办公室审核定案，然后检查结论告知被检单位和有关部门，重大问题则移交审计法院审理。荷兰财政监督司监督中央部门预算执行及内部财务制度合理性，评价财务状况，为制定和修订制度提供参考。捷克财政监督检查结果一般不公开，但要报送被检查行政区首长，要求地方政府整改。
3、财政监督普遍实行派驻派出制。分级财政体制下，各级地方通常都有中央财政转移支付，各国大多对地方的中央财政分配，实行跟随性派驻派出财政监督。派驻派出制和专管制都是垂直性财政监督，不同的是专管制是将监督升级为上级专管或专员，而派驻派出制则是向下级政府或单位派驻派出机构或人员。具体如：法国财政监察员制度为1922年议会议案确立，由预算司管理并派驻财政监察专员至中央各部，被誉为“财政部在部门的眼睛”。1970年后财政监察员制度推广到地方，实行22个大区财政监察专员派驻制，以监管中央在地方的公共支出。国家监察署(经济财政监察总署)拥有被派驻国家控股50％以上国有企业的50多名国家监察员。德国财政监督是财政部派驻各州的高级财政管理署，主要负责联邦、州财政政策贯彻执行和组织协调财政预算执行。比利时财政部通过向部门派驻财政监督员和支出控制员来监控预算，财政监督员派驻三大区和联邦政府重要部门，支出控制员派驻联邦政府重要部门。
西班牙国家行政预算监督总署约3000人，1500人为派驻各地方、16个经济主管部门和30个国有大型企业(公司)的财政监督员，并加派公共工程部负责全国工程开支项目，派驻人员最多的部门约300人，少的如卫生部约20人，30家国有大企业派驻监督员约500人。意大利国家拨款总署在中央部门、大区、省、市，有国家拨款的医院、科研单位、大专院校等非经济机构和国家控股超过50％的企业，派设直属机构或派驻监督代表，其中20个部委派驻监督代表800人。派驻机构和人员主要负责监督中央拨款执行情况，审核批准开支及执行，监督检查中央拨款使用是否符合国家有关规定。希腊财政部在各部门、公共机构和大区地方政府派驻公共财政审计机构，全国共派驻约850人，负责预算编制、预算执行审核上报。巴西联邦监控总局人员1800人，派驻联邦部门700人，州600人，总局本部500人。并在部门、州设立由财政部长任命并垂直领导的分局。
（二）市场经济国家财政监管一体化体制及实践
市场经济国家财政监督通常都有相对独立的监管业务范围，监督“居上察看”和监管一体化本质属性及实践，充分完备地体现于市场经济国家财政监督制度建设中。具体如：
1、明确监督对象和监督方式。从业务及制度上明确界定财政监管对象，不同监管对象采用不同监管方式，是市场经济国家的通常做法。如：法国对部门、大区、国家持股大于50%企业、费税征收行业及机构、工商性公共事业单位、政府批准的全国性社保机构、受国家资助的全资私有企业、法定接受国家监察的机构控股子公司等实行派驻监督。比利时对大区和重要部门派驻财政监督员，重要部门派驻支出控制员。巴西联邦监控总局直接监督使用联邦预算资金的4300多个单位。匈牙利财政监督司负责监督政府支出数额较大的13个中央部门及下属单位的预算执行。市场经济国家派驻监督所产生的直接和就地监督效果，使中央财政的监控功能延伸到主要用款单位。
2、直接监管财政资金业务全流程。即直接参与被监督对象的预算编制、执行、决算及相关监管审检业务工作，具体如：（1）直接参与部门、机构、地方的预算编审与上报业务。财政监督直接参与部门、机构、地方预算编审的国家，如法国、比利时、希腊等。法国财政监察员要与派驻部门、大区讨论制定分预算；比利时财政监督员监督与预算有关事项，包括初审预算，研究草案，以及评估预算支出等；希腊财政部派驻各部门、公共机构和地方大区的公共财政审计机构，负责按财政部指令初审并协助部门、大区和州的预算编制与上报。（2）直接参与财政收支执行事中监管。财政监督直接参与部门、地方和机构预算执行监管，是市场经济国家的普遍做法。具体如：法国财政监督贯穿财政资金业务全过程，具有监督层次多、监管同步和监督执法严格等特征；如财政监察员事前核准支出承诺、结算、支付指令，代表财政部就地监督各部长、大区首脑使用财政拨付的人员工资和机构运转经费，签字受理各项支出；按月接受部门、大区预算执行报告；监督检查各部长、大区首脑每笔开支决策是否有法律依据，支出是否列入预算，决策程序是否合规等，如发现问题有权拒绝签字或冻结预算。国家监察署监督国有领域的经济财政和公共管理咨询等，从财政角度监控企业日常决策，并直接对财政部长负责。德国高级财政管理署下设财税局，具体负责税收征收、财政拨款支付，监督财政资金的收入及使用，并承担公共资产管理。比利时的财政支出控制员主要监督部门日常支出及会计核算等。意大利国家拨款总署派驻机构和人员，通过日常监督和专项检查监督中央拨款执行，具体如审核批准开支及执行，监督检查中央拨款使用是否合规等。荷兰财政监督司负责监督检查部门财政政策实施和预算资金使用，通过与部门组成正式或非正式、临时或长期的监督委员会，监督中央部门预算执行及内部财务制度合理性。希腊财政部派驻公共财政审计机构，负责审核部门、大区和州日常财务收支和预算资金拨付。巴西联邦监控总局主要监督联邦部门预算项目和预算资金执行，监督地方政府获取、使用联邦预算或转移支付资金，以及与联邦政府签订的合同及执行等。利用网络跟踪监督计划预算部的预算安排、税务总局税收征管、国库总局拨付资金等；利用网络实地检查或调查取证，监控预算单位银行账户资金增减变动和实际使用联邦预算资金情况。匈牙利财政监督司负责监督政府支出数额较大的中央部门及下属单位预算执行，宏观监管财务和有关规章制度制定执行，侧重检查机构运行是否正常，大额资金使用是否经济有效。巴西联邦监控总局监控联邦部门会计工作并由派驻人员直接制作部门会计报表。（3）直接参与财政收支执行事后监督检查。财政监督直接参与部门、地方和机构预算执行事后审查监督，也是市场经济国家的普遍做法。具体如：法国财政监察总署负责监督检查包括公共会计、国家预算支出决策者、所有使用公共资金的各种机构的公共开支，设财政总监和财政监督员对内检查财政部长领导的税务总局、海关总署及国库司、预算司等，有关账目、执法质量、工作效率和人员廉洁等；对外根据财政部长决定，除检查部门财政收支外，还专项检查或调查涉及威胁国家财政收支的活动及其他事项。近年财政监察总署已延伸检查对外援助和资本输出效益等国外业务。德国高级财政管理署及下属各财税局负责监督财政收入及时性，支出合规性、安全性、有效性，并考核财政内各职能部门工作业绩。
西班牙国家行政预算监督总署，日常监督主要是监督会计、年度账目及其他财政状况的合规性、真实性；完成情况监督是核查经营管理执行和程序的合规性。专项监督包括经济效率监督、计划监督和制度程序监督，目的是独立评估计划、活动或公共职能执行，评估经济效率水平和可利用资源使用程度。希腊财政部派驻公共财政审计机构，负责审查审计政府采购公开招标及付款计划等的合规性、合法性和程序性。巴西联邦监控总局主要通过汇总、审核编制联邦部门预算项目和预算资金执行报告，监督联邦部门预算项目和预算资金执行。捷克财政部内设部长分管的行政区域监督司，专门负责审计监督地方政府使用的中央资金，州和其他行政区定期向财政部报送有关会计报表，财政部定期审计检查州和其他行政区的中央财政资金使用。
二、我国财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设实践
我国财政监督内在财政分配地位与监管一体化制度建设，是我党在战争时期就确立并始终坚持的。建国后国家经济管理受意识形态影响，财政监督内在财政分配地位与监管一体化制度建设，虽几经曲折，但仍保持正确方向逐步发展。
（一）战争时期，军政财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设
我国财政监督内在财政分配地位及制度建设，源于革命战争时的财政经济管理工作。自井冈山根据地建立起，就有“打土豪筹款子”和各种军队支出的财政收支日常分配及监管业务，当时财政监督是完全内在财政分配的。1、战争时期，财政监督内在财政分配地位及监管一体实践。1931年11月《地方苏维埃政府暂行组织条例》规定建立财政审计制度，中央执行委员会下设审计委员会负责财政监督，地方各级政府和红军中也设政府直接领导的审计委员会和稽查员，专门负责审核各单位预决算和签发拨款通知书，检查各单位账目及收支等。这一制度表明，组织上独立的审计监督是非内在财政分配的“居上察看”，但业务上却内在财政分配且监管一体。1932年8月《财政部暂行组织纲要》规定，财政人民委员部下暂设审计处，各省财政设审计科，财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度确立。1933年9月实行独立审计制，撤销财政审计处，成立中央政府直接领导的独立于财政的审计委员会，财政监督再次转为审计监督。抗战至解放战争时期，从边区政府到各根据地(或县)都先后设立健全审计及财政监督制度，出现政府审计监督再次转为财政监督。如1937年9月陕甘宁边区政府设置直属审计处。1939年12月边区成立财政部，下设审计处，撤销边区政府直属审计处。1942年后边区政府审计由边区财政厅主管，政府审计监督再次转为财政监督。1946年边区政府颁布《建立县财政自治大纲》，规定实施统一审计制度，县财政最高监督机关是政府委员会，日常财政监督则由县财政科负责。2、战争时期，财政监督内在财政分配地位及监管一体评述。战争时期，我军政财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设，至少揭示以下特征：第一，财政监督内在财政分配地位及监管一体化具有客观性。即财政监督内在财政分配及其簿记活动，如自井冈山根据地起就有严格财政纪律，对打土豪筹集款和缴获物要交上报备案并实行专人管理、登记造册，以满足政权建设和军事行动的支出需求。正是这种与收支一致的簿记业务，保障了根据地建设时期的军政收支监管。第二，财政监督具有相对独立性。即组织上财政监督要相对独立于财政分配，实现“居上察看”。第三，财政监督既内在又相对独立于财政分配，是财政监督不能回避的矛盾。“内在财政分配”是监督执行的必然，“相对独立财政分配”是“居上察看”监督的必然。这也是从苏区到边区十多年间，财政监督组织上在财政审计和政府审计间不断转变的缘由，而1946年边区县财政自治，财政负责日常业务监督、政府负责财政监督，则是一种分类处理。
（二）建设时期，我国财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设
建国后，尽管财政监督存废受意识形态影响几经周折，但财政监督仍凭借内在财政分配地位和监管一体的本质属性，以根植于业务为基础，顽强艰难地向前发展。使财政监督内在财政分配地位得以巩固，财政监管一体化制度建设得以强化。概括大致如下：1、建国初，财政监督内在财政分配地位及监管一体制度建设。1950年11月政务院颁布《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，规定财政部设财政检查司，大行政区设检查处，省市财政厅、局设检查处(科)，专署及省直辖市财政局设检查科或股，县财政局设检查员。应当说，这既是战争时期财政监督内在财政分配地位与监管一体制度的保持，也是建设时期财政监督内在财政分配地位与监管一体制度的开始。2、“”后，财政监督内在财政分配地位及监管一体制度建设。“”时期，财政监督被视为阻碍经济发展。1958年11月财政部结合精简机构，报请中央同意后撤销财政监察司，全国各地财政监察机构随之陆续撤销。1962年4月国务院《关于严格控制财政管理的决定》，要求各级财政切实担负起经济监督职责，加强查处违反财经纪律等，据此一些地区开始陆续恢复财政监察机构。1964年1月财政部制发《关于大力开展1964年财政监察工作的通知》，3月《中央国营企业财政驻厂员工作施行办法(草案)》，实施央企财政驻厂员制度。可见，“”后不仅恢复原有财政监察制度，而且还创新性地推出央企驻厂员监督。不仅巩固了财政监督内在财政分配的地位，而且拓展了财政监管一体化业务范围，创新了财政监管一体化制度。3、“”后，财政监督内在财政分配地位及监管一体制度建设。1978年财政部报经国务院批准后，再次恢复建立财政监察司，各地也陆续开始恢复建立财政监察机构。1981年国务院授权财政部筹建审计机构，因部内机构职责重叠，1982年财政部撤销财政监察司，监督职能交审计机构筹备组。1983年成立国家审计署，财政监察机构及业务全移交各级审计。1984年冀、闽等地逐渐恢复建立财政监察机构，1986年9月财政部再次恢复设立财政监察司，1988年国务院批准财政部设置财政监察司。显然，1980年代初审计监督替代财政监督，表明对财政监督内在财政分配，财政分配需要内在监督，财政监管一体等认识仍不到位。而1984年地方因工作需要恢复财政监督，则再次表明财政监督内在财政分配的地位及监管一体化，的确是人的意志不能改变的客观现实。4、市场经济建设时期，财政监督内在财政分配地位及监管一体制度建设。1993年党的十四届三中全会《关于我国社会主义市场经济体制若干问题的决议》，我国制度改革明确进入市场经济建设时期。1994年政府机构改革，国务院批准由财政监察司、央企驻厂员管理处和税收、财务、物价大检办合并成立财政监督司。此次调整通过扩大财政监督业务范围和派驻监督、年度性财政经济检查转为日常财政监督，为我国市场经济下财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设奠定了基础。
1995年为加强地方的中央财政收支日常监督，财政部在除外的30个省区市及5个计划单列市分设垂直领导的财政监察专员办，全国编制3000人，初步构建我国市场经济和分级财政下的财政监督派驻制度的主框架。1998年政府机构改革，压缩削减财政监察专员办机构建制职能，全国编制减为1000人；除加强中央财政收支事前、事中监控和事后检查稽核日常监督外，央企监督交由国务院稽查特派员和社会审计承担和具体审批事务减少。此次调整与明确市场经济改革目标以来流行的“议会、立法监督”、“财政监督是自己监督自己”等观点相结合，一定程度上引发了对财政监督必要性的质疑。
但随着我国市场经济发展，各级财政监督内在财政分配的地位及监管一体化，在实际工作中仍逐渐加强。财政监督秉承强化财政管理、服务财政改革的大局，逐渐形成专项监督与派驻监督、日常监督与日常管理相结合的监管一体工作制度。特别是2000年以来，财政监督紧紧围绕财政业务过程，全面监督收支、金融、会计等环节，逐渐形成中国特色的有事前审核、事中监控、事后检查特点的财政监督机制。具体包括：第一，中央财政监督增加管理业务服务财政改革。如2001年起服务国库单一账户改革，专员办开始审核各地粮库建设资金、车辆购置税专项资金及部分中央直接支付资金等；清理各地中央预算单位银行账户，2004年实行年检制；服务部门预算改革，参与保监会、证监会、银监会、海关等部门预决算编审；强化金融监管，实现金融机构资产监管和财务监管并重等。第二，财政监管一体化趋于完善。如实行多种“三位一体”监管，预算编制、执行、监督“三位一体”，事前、事中、事后监督“三位一体”，资金审核、调查、跟踪管理监督“三位一体”，资金使用、跟踪问效、合规性监督“三位一体”等；重点全面监控公检法、工商行政管理事业性收费和罚没收入等，实行日常监督与专项监督相结合、监督检查与规范管理相结合。第三，地方财政派驻监督建立健全。如1997年山西省改财政驻厂员制为财政监察员制，设立财政监察组14个，编制100人，2000年湖北省财政驻部分市州“财政监督办事组”(1997年成立)改为“财政监督办事处”，机构增加到12个，编制65人；1999年陕西探索财政监督新方式，陆续向贫困县派驻58名财政督查员，以工资发放为切入点，逐步开展财政支出监督；2003年山东省改各市财政驻厂员机构为财政派驻各市财政检查办事处，编制100人；2005年河北正式启动财政监察委派制度试点，成立财政监察组负责教育、交通、国土资源、林业等部门监督，2006年颁布《河北省财政监督规定》，财政监察委派制度列入政府规章；2009年河南省财政向地市设立6个派出机构，监督检查机构人员占比1/3。财政监管一体化业务制度的建立，在巩固财政监督的内在地位，促进财政改革、落实财政政策、维护财税法规、规范财经秩序、查处违法违纪、保障财政运行和国家调控等方面发挥了重要作用，为财政改革和发展提供强大动力和服务保障。正如一地方财政领导所言“财政部门作为一个分配管理者的基本职责，就是‘分配和监督’，从这种意义上说，财政监督工作撑起财政部门工作的‘半壁河山’”(李志友，2003)。
三、我国财政监督内在财政分配的地位及监管一体化制度建议
上述分析表明，目前我国市场经济下的财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设，与市场经济国家的普遍做法存在较大差距。根据财政监督内在地位及监管一体化本质属性，在我国现有财政监督制度及实践基础上，参照市场经济国家普遍做法，提出我国财政监督内在财政分配地位及监管一体化制度建设建议如下：
（一）坚持“财政监督服务财政改革和管理”的基本原则
坚持“财政监督服务财政改革和管理”的基本原则，是财政监督存在的必要性及价值决定的。财政监督完善强化财政分配及管理、甚至财政改革的服务和作用，具体体现为财政监督内在于财政分配的地位和与财政管理一体化的业务方式。强化财政监督内在地位、完善财政监管一体化业务制度，紧扣财政监督服务财政管理与当前财政改革的中心，才能强化财政监督职能，提升财政监督服务质量，展示财政监督存在的必要性及价值。长期以来，我国财政监督制度设计上明确“紧紧围绕促进财政改革和完善财政管理，更新监督理念，突出监督重点，改进监督方式”(《关于加强地方财政监督工作的若干意见》(财办监【2008】15号))的指导思想，探索建立主动参与财政改革管理的工作方式。如1960年代的驻厂员派驻监督，1995年的专员办派驻监督，2000年后参与国库单一账户、部门预算改革，强化金融管理，以及“营改增”等，都充分体现了财政监督紧紧围绕财政改革和财政管理展开工作的基本方针。
（二）明确“财政监督融入财政管理”的基本方法
监督融入管理，并通过管理发挥作用是监督的基本属性。财政监督的基本特征是内在并融入财政管理，财政监督只有与财政管理紧密结合、融为一体，才能发挥职能作用。近年财政部颁发的《关于加强地方财政监督工作的若干意见》、《财政部门监督办法》(财政部令第69号<2012>)等制度明确规定，财政监督观念要由检查型转向管理型，监督内容要由注重收入查补转向收支管理并重，监督方式由事后检查转向事前审核、事中监控、事后查处全程监督，监督目的由查处纠错转向内控、预防机制监督，安全、合规性监督转向绩效监督等。从监督对象(财政管理对象和本部门财务收支)、监督工作原则(建立事前、事中、事后监督相结合的覆盖全部政府性资金和财政运行全过程的监督机制)、监督方式(监控、督促、调查、核查、检查、审查、评价)等方面，突出强调财政监督贯穿财政管理全过程的基本工作方法。实际工作中，财政监督坚持体现财政管理特色，选择紧密联系财政改革、财政管理相对薄弱、社会关注度高的事项展开监督，如积极参与“三公支出”监控、财政闲置资金优化利用、财政内部监管等，为提高财政管理水平发挥积极作用。
（三）探索建立财政监管一体化工作制度
一、认真分析经济运行态势，努力完成全年经济社会发展各项任务
今年以来，面对严峻的经济形势，全区上下坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“保增长、抓转型、重民生、促稳定”的工作主线，积极贯彻落实应对金融危机的一系列政策举措，克难攻坚，狠抓落实，国民经济和社会发展各项指标完成较好。审议中，委员们予以高度肯定。同时，在审议中，委员们也冷静地分析了我区经济运行的态势，从指标完成情况看，经济运行总体趋势企稳回暖，但回升幅度较小，地区生产总值、农民人均收入、外贸进出口总额等三项指标未完成预期目标，其中，地区生产总值位居全市各县（市、区）末位；从发展现状看，制约我区发展最大的问题仍然是发展不快、后劲不足的问题，表现在总量偏小、经济发展后劲不足、部分行业和企业经营困难、要素制约日益突出、项目建设进展缓慢等方面，总体上看，我区发展的总体形势仍然是严峻的，因此，我们要保持清醒的认识，正视困难和问题，认真研究应对举措，努力完成全年经济社会发展各项任务。
一是优化结构，加快推进经济转型升级。要建立以工业为主导，现代农业、现代服务业齐头并进、协调发展的现代产业体系。要不断优化发展环境，加快“3+新”特色产业发展，完善扶持政策，支持和引导企业做大做强、创新发展。要加快推进服务业发展，提高三产的比重。加快发展乡村休闲旅游业，着力推进旅游业转型升级，推出精品旅游线路，打响衢江旅游品牌。加快推进农业产业结构调整，推进传统农业提升改造，加快推进现代农业发展，促进农业向规模化、产业化方向发展。
二是优化服务，加大企业帮扶力度。要密切关注企业运行，加强服务和帮扶解困工作，促进企业稳步发展。要认真落实部门帮扶责任，加强帮办队伍建设，诚心诚意地帮助企业解决问题。要认真落实工业企业贷款周转金、中小企业贷款风险补偿等制度，深化银企对接活动，积极培育融资担保公司，探索建立政策性的担保公司，积极化解中小企业融资难题。要进一步完善帮扶政策，加大对主导产业和龙头企业的扶持力度，促进企业做大做强。
三是狠抓项目建设，增强发展后劲。要始终坚持招商引资“一号工程”不动摇，创新招商方式，进一步强化责任，完善举措，着力引进战略性龙头企业和具有突破性的技术研发成果和相应的高科技人才。加快项目实施进度，严格实行“一个项目、一名领导、一套班子、一抓到底”的项目推进机制，加快推动重点项目开工、建设和投产。要全力谋划政府主导性投资项目，瞄准国家“4万亿”投资重点和省级政府性投资方向，加强后备项目的谋划、包装等前期工作，争取更多优惠政策和资金支持。
四是高度关注民生，促进农民增收。要提升改造粮食、柑桔、毛竹、生猪等传统农业，加快发展现代高效农业，积极发展农家乐休闲旅游业、来料加工业，大力推进农民素质工程，不断拓宽农民增收渠道。要积极推进耕地、林地、宅基地流转，促进农业向规模化、产业化方向发展。要研究制定促进农民增收的政策意见，多路并举促农增收。要探索村级资金互助社和农民住房抵押贷款等形式，解决农民资金短缺难题，为农民增收提供有力的保障。
二、深化改革，加强监管，提升财政预算资金绩效
委员们对上半年财政预算执行情况、去年财政决算情况和审计工作总体上予以肯定。今年上半年，区政府及财政部门通过加强税收征管、调整优化支出结构、推进财政改革和加强财政监管，确保了财政平稳运行，财政工作取得了一定的成绩。但也要清楚地看到，当前财政预算执行和管理中还存在不少问题，需要我们认真研究解决：一是保持收入可持续增长的后劲不足，实现财政收入稳定持续增长的难度加大。二是支出结构进一步优化的难度加大，一般性支出居高不下，与人民群众切身利益密切相关的民生保障基础不扎实。三是收支平衡难度加大，收支矛盾突出。四是预算执行还不够严格，专项转移支付资金未编制年度预算，部分收入未纳入一般预算或基金预算管理。为进一步提高预算管理水平，实现全年目标任务，常委会组成人员在审议中提出：
一要努力优化收入结构，保持地方财政收入稳定增长。在依法治税、规范管理的前提下，调整税种收入结构，加强对地方小税种征管，进一步完善非税收入征管办法，提高非税收入征缴率，加强土地出让金的收缴管理。
二要积极优化支出结构，着力扩大公共财政覆盖范围。针对公务用车、公务接待、公费出国等群众反映较多、容易出现浪费的重点环节，进一步完善管理制度，从严控制和约束这类支出，推进节约型机关建设；确保农业、科技、教育、卫生、社保、生态环境等重点支出，把财政支出向公共领域、民生领域、新农村建设领域倾斜，以解决群众最直接、最关心、最现实的利益问题。
三要改革完善财政管理制度，切实增强财政调控能力。严格执行预算法，解决好规定纳入预算却“尚未纳入”的问题。完善财政综合预算方案、罚没收入管理体制，加强部门单位预算外收入净收益的核算，逐步提高预算外收入、罚没收入纳入综合预算的比重。要提高项目支出预算的透明度、计划性和针对性，增强预算执行的刚性。要加快部门预算改革步伐，扩大部门综合预算范围，逐步实现预算一个盘子。要加强政府性债务的管理，把资金用在经济建设关键的重点部位，促进衢江经济社会的加快发展。
四要加强对财政资金的监督管理，提高财政资金的使用效益。要针对目前专项资金项目过多、过散的状况，进行清理、整合，逐步提高专项资金管理和使用的透明度。进一步加强对重点项目资金的使用管理，加快建立财政绩效评价机制，严肃财经纪律。建立和完善行政监督、社会监督、人大监督、纪检监察监督的监督机制，不断提高财政资金的使用效益。
五要加强对审计发现问题的整改。运用审计成果，是深化人大法律监督和工作监督的重要途径。区人大常委会将一如既往重视和支持审计部门依法开展工作。对审计报告所反映的问题，区政府及有关部门要认真分析原因，制定整改方案，落实专人专责，限期整改到位，有关整改落实情况要及时向人大常委会报告。对今后的财政预算执行情况审计工作，提四点要求：一要进一步加强预算执行审计，着力提高财政资金的使用效益。要严格按照《审计法》和《监督法》关于预算执行监督的重点内容和要求，围绕资金分配和预算管理这条主线，从源头上把好财政资金的分配、管理和使用，提高财政绩效水平。二要更加关注保增长、扩内需政策措施的贯彻落实情况，加强对政府重点投资项目的审计。要把工程建设规模较大、财政性资金投入较多、社会各界关注度高、群众关心的重大建设项目和固定资产投资作为审计工作重点。推进政府真正把“扩内需、保增长”的政策措施落到实处，把钱花在刀刃上。三要更加关注民生问题，加强对民生保障资金的审计。要进一步强化对民生类项目资金的专项审计，认真开展对各项惠民政策措施落实情况的检查，避免用于解决民生问题的资金被挤占挪用，促进保障和改善民生的重大政策措施的贯彻落实，切实维护好群众的利益。四要增强审计结果的透明度，提高审计监督的权威性。要进一步加大审计执法力度，在审深审透、查清问题、分析原因的基础上，依据政策，严格执法，督促问题较多的部门和单位切实加以整改，防止屡查屡犯。触犯法纪的，提交有关部门依法依纪处理，严格实行问责制和责任追究制度。对条件成熟的，要对人民群众关注的部分审计事项跟踪审计，并将审计结果进行公开，提高审计结果对社会的警示作用和影响力。
三、依法履职，司法为民，努力维护社会公平正义
本次会议依法任命了25名人民陪审员，这是本届人大常委会首次任命人民陪审员。20*年8月，第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，自20*年5月1日起施行。全国人大的决定赋予了人民陪审员非常重要的权力，与法官享有同等的权利，所以人民陪审员职责行使得如何，直接关系到审判工作，关系到司法公正，因此在这里就人民陪审员如何履行好这一神圣的职责，不负众望，提几点要求：
一是人民陪审员要树立起司法为民的意识。人民陪审员要想做到司法为民，就要在思想上牢固树立起正确的人生观、价值观、权利观，解决好“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的问题。要时刻牢记我们手中的审判权是人民赋予的，这一权利只能用来为人民谋利益，绝不能用来为自己谋利益，要始终与人民群众心连心、共命运，做到满怀爱民之心，恪守爱民之责，多办利民之事。
二是人民陪审员要加强学习，尽快熟悉掌握审判业务。人民法院审判权是人民赋予的，作为行使国家审判权的审判人员，不仅要有较高的政治素质，同时还要具有娴熟的业务水平。这就要求我们这些人民陪审员要尽快进入“角色”，熟悉审判职能，掌握审判业务。要在学习上下真功夫。一是要认真学习法律专业知识。在法律知识的学习上首先要加强自学，充分利用业余时间学习法律知识。二是要向实践学习，向合议庭的法官学习，通过参加案件审理在实践中学习法律。
三是人民陪审员要正确处理参加审判与本单位工作的关系。人民陪审员的工作性质决定着在从事审判工作的特点具有兼职性，在这次任命的陪审员中大家在平时都有自己的工作。这就有如何妥善处理参加审判与本单位工作之间的关系问题。对于人民法院指定需要由人民陪审员参加诉讼的案件，陪审员应当事先安排好工作，主动做好庭审前的各项准备工作，按时参加审理，不得以任何理由推诿拒绝参加陪审，同时人民法院在安排人民陪审员庭审时，也要为人民陪审员提供便利条件，确保他们有充足的时间能够在事先处理好本职工作，使其能够全身心的投入到审判工作中去，保证审判工作的顺利进行。
摘 要：我国政府审计制度创建于上世纪80年代初期，国务院和县级以上地方政府设立审计机关，在国务院总理和地方各级行政首长的领导下独立行使审计职权。美国为三权分立政治体制，国家审计长独立行使审计权。本文试就我国政府审计制度的特点、政府审计制度、政府审计规范体系、审计机关与行政、立法、司法机关的关系等，与美国政府审计制度进行比较，希望能对我国政府审计制度的健康发展有所裨益。
关键词：政府审计制度；审计机关；比较研究
一、关于政府审计制度研究视角的比较
政府审计作为一项法律制度，在许多国家宪法中都有明确的规定，政府审计、内部审计、注册会计师审计三者之间有着严格的区分。而在我国，人们一般将国家审计等同于政府审计。可以说，我国至今还没有真正建立政府审计制度，即使有，也只是政府的内部审计。不仅名称如此，而且其审计体制构架也大致如此。在我国，至今仍然没有在正式文件中出现过“政府审计”这一称谓，取而代之的是已经使用了二十多年的“国家审计”。我国学术界和实务界对“政府审计”这一术语的认识并没有达成一致，对于如何构架我国政府审计体制尚存在较大的争议。把“国家审计”转变为“政府审计”决不是名称转换的问题，而是整个审计观念转变的问题，即政府审计的对象究竟是政府部门以及政府拨款的事业单位，还是包括数以万计的国有企事业单位，是建立政府审计还是建立政府内部审计。
相比之下，美国是世界上政府审计制度最发达的国家，1921年制定的《预算及会计法》是美国成立最高审计机关“审计总署”的法源(萧英达 等,2000)。该法明确规定审计总署为政府设置的独立机构，超然于行政部门之外，受国家审计长的指挥监督。在这一时期，美国国会甚至把审核联邦政府所属机关的财务收支视为政府审计的基石。在美国，政府审计制度的沿革具有历史性，是美国三权分立政体，以及文化和传统习惯等因素综合作用的结果，是逐渐发展和完善起来的。事实上，美国审计总署目前的大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估及政策分析等。
很明显，我国“国家审计”的概念受前苏联的影响很大，已中关于“国家审计”的概念明显地套用了中国审计学会在1984年提出的“国家审计”的定义。而审计署有意识地将有关文件限定在“国家审计”的范围，除了行政权限的考虑之外，也表明我国在政府审计制度及其与内部审计的关系问题上存在着不同意见。政府审计与政府内部审计的关系既不是从属关系，也不是同一关系。他们之间既有区别，又有联系，不能混为一谈。据此笔者认为，我国没有将政府审计与政府内部审计严格加以区分，不利于政府审计规范与政府内部审计规范这两个属于不同范畴的政府审计规范的发展和完善。我国作为国际最高审计机关组织的成员国，积极参与国际政府审计组织的活动，发挥在国际最高审计组织领域的作用，就必须借鉴美国的做法，将现行的政府内部审计规范改为政府审计规范，并将其视为政府审计制度的一个重要组成部分。笔者认为，这是目前我国从根本上完善现行政府审计制度的理论前提。
二、关于政府审计制度特点的比较
我国政府审计制度依据宪法和审计法及有关法律而建立，具有六大特点：审计权为行政权之一，依审计法第三条规定由审计机关行使之；审计署设于国务院，依审计法第五条规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受干涉；审计长在国务院总理领导下主管全国的审计工作，审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，实行以上级审计机关领导为主的双重领导体制；审计机关审核同级财政预算执行情况，应该在该级政府首长的领导下实施，并向其递交审计报告；审计机关还应在依法保守国家机密和被审计单位的商业机密的前提下，向社会公布审计结果；审计机关履行职责所必须的经费应列入财政预算，由本级人民政府予以保证。
根据美国《预算及会计法》和《审计总署法》中关于政府审计制度的规定，美国政府审计制度的最大特点是：审计总署为国会的一个独立机构，它既不属于行政部门，也不属于司法部门，与国会同属于立法部门；审计机关组织虽然与国会关系密切，但审计长由提名委员会推荐，经总统提名，参议院同意后任命，在职权行使上定位为国家审计长；审计长依法向总统、国会提出联邦政府决算审核报告，国会举办有关政府各机关预算执行的各项听政会，在国会的要求下，审计长应出席并备咨询之；审计总署审核的对象仅为联邦政府各机关，包括所有行政、立法、司法部门，以及完全由政府出资的国营事业与合营的金融机构等；政府审计体系采取四级制，各级审计机关自成体系，相互独立；审计总署每年都要邀请独立的审计公司对自身的财务收支进行审计，并向社会公布审计结果(曹俊汉,2000)。
不言而喻，中美两国政府审计制度因政治和经济体制不同，差异颇大。我国政府审计制度建设已具备相当的规模，并取得重要成果。但是，还必须清醒地看到：第一，有关部门以及各类组织的相关文件中所谓的政府审计制度在概念认识上还存在差异。第二，我国还没有形成完整的政府审计制度框架。在审计制度写入宪法20多年的时间里，适应由计划经济制度向市场经济制度转换而建立起来的政府审计制度，经常被民主政治制度进一步发展的影响和强制力所“摧毁”。第三，我国的政府审计制度严重忽略了如何避免审计目标受到地方政府的制约和影响，无法保证审计机关独立开展工作。第四，在审计权力设定上明显存在着各自为政、相互脱节的现象，这也是审计处罚权流于形式的主要原因。
三、关于政府审计制度的比较
1.政府审计职权
中美两国政府审计职权，从形式上看差别不大。例如，依审计法规定，我国由审计机关独立行使的政府审计职权包括经济检查权和制裁权、行政处罚权、调查权和报告权、审计结果公布权。美国政府审计准则第一章第四节将政府审计分为政府财务审计与绩效审计，除《预算及会计法》、《审计总署法》对审计职权有一般性规范外，其他散见于政府财务法规中规范审计职权的，如《预算及会计程序法》是赋予审计总署执行综合审计的经济监督权；《立法组织法》授权审计总署从事政府施政计划的评估报告权和调查权，但要注意的是，维持良好的绩效是管理当局的责任，而审计人员仅依法独立审计但不介入政策的形成；《平衡预算与紧急赤字控制法》明定审计总署须判断赤字是否超过法规所规定的限度；《绩效成果法》规定审计长具有向国会提出有关联邦政府重大收支及资源运用的经济效率与效益的建议权，更应注意国会想要了解的问题；《财务长法》要求审计总署拥有对联邦政府总决算的查核权。在我国，审计机关一方面有着较为完备的政府审计职权，另一方面其行使职权的效果与西方国家运用司法程序保障审计监督相比又欠落后，同时还存在着审计难、处理更难的问题，结果造成审计职权虚置。
2.审计长的任期与任免程序
我国的审计长定位于“国务院审计长”。依审计法的规定，审计长是审计署的行政首长，审计长由国务院总理提名，经全国人大常委会通过任命，任期为五年。美国1921年《预算及会计法》第302节规定，审计长的任命，由总统提名，经参议院同意。1980年《审计总署法》规定，审计长由参、众议院主席、参众议院之多数党及少数党领袖、参议院政府事务委员会主席、众议院政府运作委员会主席共同组成提名委员会，并提出三名候选人，请总统提名，经参议院同意任命。可见，美国审计长的总体定位实际上是“国家审计长”。《审计总署法》更明确地表达了这一思想，审计总署在系统上归属国会，为制衡行政体系之重要机构，因而法律规定审计长的任期为十五年，不得连任，除参、众两院联席会议决议或受到众议院之弹劾外，不得以任何理由使其职，即使解职也必须给出明确的理由。
3．审计机关组织
我国在国务院设审计署，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务指导，同时又是地方政府的行政部门，其负责人的任免、调动、奖惩均受制于本级地方政府。美国审计总署的组织，依国家重大施政议题为分工依据，并以专案审计厅的方式执行，目前共分有十四个专业审计厅。除此之外，美国审计总署还设有地区办公室。在1974年的《审计总署法》中，美国立法者再次给审计总署定位为“辅佐国会”。我国审计法规定，实行行政性政府审计制度的目的是为了更好地发挥审计监督在维护财经秩序、加强廉正建设、促进依法行政、保障国民经济健康发展方面的作用。审计机关组织机构建立应该符合国家宏观经济管理的要求，满足计划经济向社会主义市场经济转轨时期的需要，满足民主政治和公共受托经济责任的要求。在这些规定中，且不论作为现行政府审计体制能否满足审计机关依法独立行使职权，但体现这一特定时期的特点却明显是我国审计法制定者的一个出发点(周恺、桂建平,2003)。
4.审计人员的任用、保障与回避
我国审计法关于审计人员的规范过于简单，并不具备可操作性。审计法第10条规定“审计人员应当具备其从事审计工作相适应的专业知识和业务能力” 仅仅适用于任职条件。而1980年美国《审计总署人事法》对审计人员任用的各个方面做出了全方位的规定，不仅包括了审计人员的任职资格，还包括了审计人员的报酬、奖惩、保障与回避等。美国《审计总署人事法》是最全面的，一方面既适用于审计人员招聘，又适用于审计人员的奖惩；另一方面既包括了对审计人员的任用与保障，又包括了对审计人员的回避与限制(张立民、陈小林,2004)。在有关保障方面，审计总署内设置人事评议委员会，负责相关人事申诉案件；在回避与限制方面，审计总署所建立的人事管理制度中，包括有回避与限制的一般性规范，如个人行为的禁止和政党行为的禁止等。美国政府审计准则第3章的一般准则着重对政府审计人员超然独立的规定。
5.审计机关的经费核定
我国审计机关履行职责所必需的经费，依审计法规定，由本级政府予以保障。美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会，国会预算局负责在审计总署的年度预算方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助。预算委员会则具体组织对审计总署的年度预算草案的审核，预算委员会只能就审计总署的年度预算加注意见，不得予以删减，与各行政机关须先送请预算委员会审核情形不同。除此之外，参众两院的拨款委员会及其小组实际上也在很大程度上行使预算审核权。在用人方面，1980年的《审计总署人事法》则赋予审计长根据经费预算承受能力独立用人的权力。我国在讨论审计机关履行职责所必须的经费保证时，曾经也有许多学者提出应将国际上通行的做法，审计机关对履行职责所必需的经费应有实质的自，作为我国审计机关依法独立对政府所属部门进行财政监督的特征，从这一意义上讲，审计法既维护了审计机关的经费应有实质的自主，又凸现了超然独立指导原则，与美国审计总署经费预算由国会预算委员会审核后再由财政部门在预算中单独列示不谋而合，但后来在制定审计法时可能受我国当时政治经济环境的强烈影响，而未能予以考虑。
6.审计对象
我国政府审计的对象为“国务院各部门和各级地方政府的财政收支、国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支”。政府审计的范围，不但包括了中央至地方的专门机构和专业主管部门，还包括了国有企事业单位和金融机构。美国审计总署的审计对象侧重于对联邦政府各部门（即独立委员会、署、局，或立法部门、司法部门）的公共事项的审计，很少以政府出资的公有事业、合营的金融机构为审计对象，于是，在审计实务上，实际进行审计的少，结果性论述多，着重规范审计工作应达到什么样的结果。尽管我国审计法把数以万计的国有企事业单位、金融机构和社会公益部门列为审计的对象，但随着国有资产管理体制改革的要求及企业改制的深入发展，缩小政府审计的范围将是必然的趋势。
7.审计重点
根据我国审计法，我国政府审计工作的重点主要是对财政收支或财务收支的真实性、合法性，此外还有效益性，依法进行审计监督。美国没有对政府审计重点的直接论述，但根据美国《预算及会计法法》和《财务长法》中关于政府审计对象的规定，美国政府审计的重点，虽说包括政府机关有关公款的征收、支付及运用的真实性、合法性和效益性，但已将政府审计的重点置于与政府决策有关的重大议题范围，而针对不同的施政方案执行中可能出现的情况进行评估，并提出专案性审计报告更属政府审计的重点。美国之所以要把财务运用的合法性与财务效能政策的评估加以区分，一方面是为了符合审计工作的需要，另一方面也是适应将政府审计分为财务审计和绩效审计在审计内容上的进一步要求(于增彪，2003)。美国政府审计工作既包括事前分析、事中过程评估，也包括事后影响的评估等工作。我国则囿于审计法的规定，仅以财政财务审计与财经法纪审计并重。
8.审计方法
我国依审计法的规定，分为就地审计、书面审计、委托审计和后续审计等。而美国审计总署早在50年代就退出凭证书面审核工作，减少事前审计，加强办理事后审计，并以专案性就地审计为主。这是中美两国审计方法的最大差异。因此，把政府内部审计扩展为政府审计，除了摆正政府审计的地位外，更主要的是涉及审计方法的改进。美国审计总署的审计工作主要以专案方式办理，其组织架构分为十四个专业审计厅，负责国防管理、财务管理、国民健康等等。可见，美国政府审计方法实际上是就地审计或专案调查的综合。仅在2002年，审计总署的审计工作就有九成是应国会的要求展开的。在这一方面，我国应借鉴美国的做法，在政府审计规范中，就国家公共财政和立法机关批准的项目审计的主要内容和方法作出明确规定(项俊波,2001)。
9.审计结果
我国审计机关办理审计事务，如发觉被审计单位拒绝、阻碍检查或转移、隐匿违法取得的资产，或有违反国家规定的财政财务收支行为，必须依法处理；对负有直接责任的主管人员或其他责任人员，应提出行政处分的建议，涉及刑责者应移送司法机关办理。这些都表明了审计处理具有行政型政府审计的特点。由于美国审计总署均以专案审计方式行使职权，审计报告多为提出建议及改善意见，并不强制要求被审计单位必须接受改正。因此被审计单位有权拒绝接受建议或意见，但对违背预算或有关法令的不当支出而无法改善者，美国审计总署可以通过国会的拨款委员会，暂缓或停止核拨经费。
四、关于政府审计规范体系的比较
政府审计规范体系的功能，实际上就是政府审计制度运行机制的集中反映,它在审计机关的建立、生存和发展中发挥着核心作用，我国政府审计规范主要由审计法、审计法实施细则、政府审计准则等组成。经过近80多年政府审计的改革与发展，目前美国已形成了一整套内容丰富的政府审计规范体系，主要由审计总署法、预算及会计法、审计总署人事法、政府审计准则等构成。综观中美两国政府审计规范体系，无论社会政治制度如何，都无一例外地制定和实施名称和内容略有不同的政府审计规范体系，规范政府审计人员行为，促使审计人员以超然立场独立行使审计职权。然而，从比较的角度看，中美两国政府审计规范体系无论是在框架上还是内容上都有相当大的差异。
1.政府审计规范方式的差异
我国政府审计规范是法律、细则与准则并举，而美国政府审计规范主要是法律规范，这是显而易见的差异。虽然美国审计总署也制定有政府审计准则，但大都是对法律的进一步解释和实践应用的说明，充分熟悉被审计单位与了解审计报告使用者的需求是制定政府审计准则目标的主要内容。美国是判例法国家，政府审计规范在实践中更具有规范性，对哪些施政事项或决策应该向国会提出审计专业评估，并不受法律的限制都作了明确的规定。1982年通过的《联邦主管人员财务廉洁法》授权审计总署制定内部控制准则，将审计总署颁定的内部控制准则成功地应用于联邦政府各机关。而我国政府审计规范采用法律、细则和准则混合方式来规范审计工作，具有较强的灵活性。然而，政府审计在审计法颁布至今的十年多的时间里，并没有就政府审计制度如何适应社会主义市场经济的要求，建立科学的政府审计规范体系问题提出总体的改革思路。但我国政府审计准则在体例架构和基本内容方面，与美国政府审计准则更加相似(于增彪，2003)，在实用性和操作性方面更具有本土化特色。
2.政府审计规范侧重点的差异
我国政府审计规范内容，包括政府审计准则，都既侧重于审计机关及其审计人员权力设定的规定，也偏重于对审计结果处理的规定，我国政府审计规范对审计机关及其审计人员应当具备的资格条件、任职要求，以及作业准则、报告准则、处理处罚准则都做了明确规定。美国政府审计规范则侧重于对审计事项建议的规定，很少以对事务的处理处罚为规定对象，即使被审计单位有违背预算或有关法令的不当支出，审计报告也仅为建议改善意见。因而描述性的多，对本质的揭示不够充分，同时以现成的内部控制制度为基础，突出对内部控制制度的评价。例如，1960年美国审计总署就全面废止凭证送审制度，重视对政府施政计划目标完成与绩效的评估，使得该署工作在短期内由合法性审计转变为对计划效能的评估。又如，1970年通过的《立法重组法》是确立审计总署从事施政计划评估工作的法源，规定审计重点是“与政府决策有关的国家重大议题范围，并开始针对高风险的业务项目提出专案性审计报告”(曹俊汉，2000) 。
五、关于审计机关与其他部门之间关系的比较
政府审计的目的是对公共受托经济责任履行情况进行审计，对其它部门履行公共受托经济责任做出评价，因此，审计机关与其他部门之间的关系也是政府审计的一个重要方面。我国在正式法律中首先有实际意义地说明审计机关与相关部门之间关系的为1994年通过的《审计法》。该法第2条提到国家实行审计监督制度，并把审计目标定义为“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法与效益，依法进行审计监督”。这个规定为嗣后审计署的其他审计法规以及政府审计准则所沿袭。值得注意的是，在该部法律中基本上将我国政府审计制度当作国务院的内部审计(周恺、桂建平，2003)，与其他相关部门产生工作关系：（1）审计机关依审计法规定，应对政府及其各部门企事业单位财政收支、财务收支进行审计监督。（2）审计机关依审计法规定，必要时可以通过财政部门和有关主管部门暂停拨付国家规定的财政财务收支行为直接相关的款项，已经拨付的暂停使用。（3）审计机关依审计法规定，对负有直接责任的主管人员或其他直接责任人员涉及刑责者，应移送司法机关办理。（4）审计机关依审计法规定，提出预算执行和其他财政收支的审计报告于本级人民代表大会常务委员会，并由审计机关现场答复质询或提供有关资料。可见，我国审计机关与其他行政部门同处于各级政府的组织机构，由于缺乏相应的法律保障措施，审计结果的落实更多地依赖于被审计单位的主管部门或政府有关部门的密切配合。
美国审计总署是隶属于国会的独立机关，与其产生关系最多的部门集中在国会，主要有：（1）美国审计总署与国会各委员会关系极为密切，依《与国会之规范》的规定，审计总署资深官员必须定期洽询国会各委员会，确保审计报告符合国会的要求，并出席国会的听证会。国会委员会的特定立场，往往会直接或间接地影响审计总署的公信力。（2）审计机关对有违背预算或有关法令的不当支出的被审计单位，可以通知国会的拨款委员会暂缓或不予核拨经费。（3）被审计单位对专案调查报告中提出的建议，应在规定的时间内答复，并将其列入对外公开的审计报告内。（4）审计机关向司法部门或调查单位提出审计中发现的被审计单位或违法失职人员的违法情事。
中美两国审计机关与其他部门之间关系的差异，其起源还是在于两国不同的政府审计制度。美国为三权分立政体，审计机关隶属于国会，国会设有国家审计长依法行使职权，它既强调审计机关效忠于国会、保护公共财政，又强调将国家权力分散于不同部门之间，使之相互对抗、制衡和妥协，从而保障人民对政府财务活动情况及财务状况的知情权，保障人民的权利，两者结合形成了目前美国审计机关与国会的关系(唐勇，2004)。我国现行的审计体制受长期以来党政不分及政企不分的体制束缚，审计机关与其他部门一样作为政府的组成部门。政府审计的对象不是行政部门管理公共资金和任期内受托责任的履行情况，而是行政部门对国家经济的直接管理。随着我国政府审计制度的发展和日益完善，尤其是我国政府部门依法行政的规范，这种状况正逐步得到改善。1977年10月国际最高审计机关组织了利马宣言，涉及审计机关应具有独立且属高层次、审计长职务应受尊重并给予保障、审计机关经费应具有实质性的自主等相关内容。利马宣言虽然不具有强制性，但是为完善各国政府审计制度建立起了初步的规范，也为我国进一步改进和完善政府审计体制确立了蓝本。
参考文献：
曹俊汉.2000.迈向评估审计的新纪元：美国会计总署结构与功能的研究［J］.欧美研究，30（4）.
唐勇.2004.美国审计长谈审计机关与其他部门之间的关系［N］.环球时报,10-18.
项俊波.2001.论我国审计体制的改革与重构［J］.审计研究(6).
萧英达,张继勋,刘志远.2000.国际比较审计［M］.上海：立信会计出版社.
于增标 等.2003.重新审视美国会计对中国会计国际化的影响［J］.会计研究(3).
政府部门作为一个独特的经济单元，在当前的社会中扮演着日益重要的角色。据统计，我国行政人员占总人口的比重由1980年的0.496上升到1996年的0.878，年均上升4.5%。行政支出占财政支出的比重由1980年的5.43%上升到1996年的13.11%。其中，尤为突出的是地方政府。在从1980年到1997年的18年中，中央政府财政支出所占的平均比重不足45%，而地方政府财政支出的比重均达55%以上。因此，如何监督政府特别是地方政府的行政效率与效果，是摆在我们面前的一个重要。美国政府会计与审计职业化之路，为我们提供了一些可咨的经验。有鉴于此，本文将主要介绍美国政府会计从一般原则到公认原则的转变过程、美国政府审计基本框架的形成过程和美国政府会计与审计执业认证制度。
一、美国政府会计的发展
在美国，政府会计分为州与地方政府会计、联邦政府会计。相应地，各自的会计准则也分别由不同的团体来制订。
最初负责制订州与地方政府会计原则的是政府财务官员协会(GFOA，1985年由市政府财务官员协会改名)及其下属的政府会计委员会。该组织于1951年和1968年分别制定了《市政府会计与审计》(MAA)和《政府会计、审计与财务报告》(GAAFR)，这两份文件初步形成了政府会计原则的基本框架。1979年政府财务官员协会为了改进和明确政府会计与财务报告原则以及在其文件中体现美国注册会计师协会(AICPA)审计指南的精神，于是成立了一个新委员会—全美政府会计委员会(NCGA)，专门负责重新表述以前颁布的GAAFR。作为该计划的一部分，全美政府会计委员会发布NCGA第1号《政府会计与财务报告原则》，并随后颁布新的GAAFR。虽然，全美政府会计委员会为建立政府会计原则作出了大量的努力，并且其颁布的原则也被美国注册会计师协会视为一般公认会计原则(GAAP)家庭的成员。但是，其公认性还是受到了多方面的挑战。批评全美会计委员会的人士指出，GAAP的制定机构应与执行准则的人员保持独立。实际上就是说，需要一个与政府财务官员协会相独立的机构来制定政府会计准则。此外，他们还认为其他执行政府会计与报告准则的组织也应参与到准则的制定中来。鉴于州与地方政府组织与盈利组织的差异较大，有关人士建议在财务会计基金会(FAF)下成立一个与财务会计准则委员会(FASB)相平行的组织来负责这方面的工作。
经过一段时间的磋商，财务会计基金会于1984年成立了政府会计准则委员会(GASB)，专门为州与地方政府组织建立会计与报告准则。其运作结构与FASB相类似，也配备一个顾问委员会(GASAC)及技术工作组(TSTF)。(GASB)成立后，首先于1984年颁布GASB第1号公告《NCGA公告及AICPA行业指南的权威地位》，承认全美会计委员会(NCGA)与美国注册会计师协会(AICPA)的文件为公认会计原则的一部分。然后，于1985年将整理好的以前相关组织的装订成册，作为《政府会计与财务报告汇编》出版，并承诺每两年修订一次。
与此同时，AICPA也认可了GASB发布的相关文件，并于1991年在其审计准则公告第69号《关于在提供审计报告时遵守公认会计原则和公允表述的含义》中为政府会计的GAAP划分了五个层次：第一层，GASB公告与解释；第二层，GASB技术公告；第三层，GASB紧急问题组的一致意见与AICPA实务公告；第四层，GASB的问题与解答及被州与地方政府广泛认可的相关的会计实务；第五层，其他相关会计文献。
至此，GASB在建立州与地方政府会计准则方面确立了自己的权威地位，其制定的准则也得到了普遍的认可。
关于联邦政府会计准则主要是由联邦顾问委员会（FASAB）制定。起初，进展并不是很顺利。但是，随着1996年《联邦管理改进法案》（S1130）的签署，局面由所改观。1996年《法案》要求联邦机构按FASAB制定的联邦统一会计准则执行和维护财务管理制度。这实际上意味着FASAB的准则得到了上的支持。
二、美国政府审计发展历程
（一）《1984年单一审计法》的颁布
1984年，在美国政府审计发展历程中发生了一件可作为里程碑的事件，那就是《单一审计法》的颁布。在该法案颁布之前，局面较为混乱，表现为：每个联邦机构制定各自的审计指南与报告格式，并自行决定审计方式。随着联邦机构的增多，一些接受拨款的单位将有两个或三个机构同时进行审计。而另外一些单位由于拨款机构没有足够的财力，因而无需审计。针对这种情况，1984年国会颁布《单一审计法》，其目的是：
（1）改进州与地方对联邦财务拨款项目的财务管理；
（2）为审计联邦财务拨款制定统一要求；
（3）提高审计资源的使用效率与效果；
（4）从最实用的角度，确保联邦部门与机构依靠并运用审计。
为了达到以上目的，该法案要求接受联邦拨款的州与地方政府组织必须接受对其援助资金进行审计，并报告拨款条款的遵守情况以及联邦财务拨款的内部会计与管理控制状况。援助资金通常由执行通用财务报表审计的人员来完成。但是，最终由具有审查权的联邦审计机构实施监督，具体监督审计过程及审计质量的监督机构可由预算管理局（OMB）指定，也可以将向被审计单位拨款最多的联邦机构作为监督机构。
随着单一审计法的颁布与实施，重复与缺少审计的现象消失了，这为以后政府审计的进一步规范奠定了基础。
（二）审计总局（GAO）与AICPA的合作
1、AICPA改进政府审计质量的努力 1986年美国审计总局随机抽取了120份由注册会计师（CPA）执业的联邦财务拨款审计，并进行了复核。结果发现，没有遵守公认政府会计准则（GAGAS）的占34%，其中有超过半数的严重违反准则。审计总局认为，这些审计没有就联邦资金的使用是否遵守法规而提供足够的保证。于是，审计总局于同年3月，发布了一份题为《CPA审计质量：许多政府审计不遵守职业准则》的研究报告。在报告中，审计总局建议会计职业界改进政府会计与审计状况，以及提高CPA执行政府审计的质量。
作为对审计总局的反应，AICPA于1987年5月发布了《关于政府部门审计质量的紧急任务报告》。TFR提出了5大类共25个建议，通称5“E”。即：
（1）教育——对从事政府审计的人员进行法定训练，发布应遵循的审计准则；
（2）业务约定——改进约定程序，以保证有资格的审计人员进行政府审计，将所有单一审计要求进行合并；
（3）评价——对从事政府审计的人员进行肯定性复核；
（4）执行——改进执行程序，由政府有关人士参照AICPA与州会计师委员会已宣布的准则执行审计；
（5）信息交流——职业界应与政府内部审计讨论会以及其他相关团体进行交流。
AICPA与审计总局的合作改进了政府会计、审计的工作质量，并且使CPA更清醒地意识到他们在这一特殊领域的职业责任。
2、审计总局修订黄皮书 受《单一审计法》、AICPA的公认审计准则与紧急任务报告的，审计总局于1988年7月就1984年颁布的《政府审计准则》（GAS，又称黄皮书）作了重新修订。与以前相比，这次主要有三方面的变化。第一，对从事联邦财务审计的人员规定了新的要求：
（1）进行专门的后续教育；
（2）对他们的审计工作提交外部复核。这与AICPA的紧急任务报告第1号与第19号建议是一致的。第二，对公认政府审计准则（GAGAS）作了明确的界定。第三，黄皮书同时也给政府部门签订审计服务提供了指南。
（三）审计总局与探索委员会（COSO）的合作
1、COSO的贡献 COSO于1992年发行了《内部控制——整体性框架》，即所谓的三类控制：经营控制、财务控制、遵循控制；五个要素：监控、信息与沟通、控制活动、风险评估、控制环境。这份报告一直被多方人士奉为内部控制方面的权威文献。然而，审计总局认为这份报告在两个方面存在缺陷：
（1）没有要求提供有关内部控制的管理报告；
（2）在控制类型中缺少确保资产安全方面的控制。因此，这份报告不适用于公共部门。双方经过一段时间的磋商，最终达成共识，并于1994年7月将新的内部控制类型——“防止未经授权获得、使用或处置资产的内部控制”作为一个附录加在COSO的报告中。
2、黄皮书的再次修订本 在COSO启发下，审计总局于同年修订了黄皮书《政府审计准则》，这次修订主要集中在外勤与报告准则两个方面。
外勤准则在考虑AICPA的审计公告第55号《财务报表审计中应予考虑的内部控制结构》外，还在以下三个方面作了补充：
（1）跟踪已知的重大发现以及从前任审计处得知的重要情况。
（2）设计审查重大不遵循合同或授权协定的审计程序。
（3）在工作底稿中提供足够的信息以便有经验的审计人员能够发现支持重要结论和判断的证据。
在报告准则方面除了体现AICPA有关文件的外，还强调审计人员应与审计委员会及其他负责人士的沟通。
（三）其他贡献
1、AICPA发行技术公报 1986年AICPA发行了修订后的《州与地方政府单位审计》，为从事政府部门审计的CPA提供了现行与审计指南。鉴于政府单位间援助对一个单位财务报表的重要，该委员会又于1989年发布了审计准则公告第63号《遵循审计》，这实际上是“紧急报告”TFR第6号建议的直接成果。该准则主要于对各级政府财务援助进行审计的项目，也可以用于按《1984年单一审计法》进行联邦财务援助审计的项目。同时，该委员会还解释了公认审计准则与以审计总局《政府审计准则》为基础的公认政府审计准则之间的差异。此外，AICPA还建立了一个技术信息部，专门负责解决与政府会计、审计有关的问题。
2、《1996年单一审计法》与预算总局（OMB）的联合行动 《1996年单一审计法》的一个主要特点是，通过关注风险最大的项目来改进对联邦拨款的监督。为了执行该法，预算总局也于1997年重新修订了A—133号文件《州与地方政府及非盈利组织审计》。这样一来，减轻了小单位的审计负担，同时也为政府审计从制度基础审计向风险导向审计迈出了可贵的一步。
（四）预算总局（OMB）与审计总局联手——联邦政府审计的新起点
在美国，尽管州与地方政府审计进行得轰轰烈烈，介联邦政府审计却开展较为迟缓。然而，1997年出现了转机。该年财政部、预算总局按《1994年政府管理改革法》编制年度联邦合并财务报表。审计总局进行了审计，并于1998年月月将审计报告提交国会。根据审计结果，审计总局认为联邦政府的财务管理制度存在着重大的缺陷：基本的帐面记录与凭证不完整、内部控制薄弱。因此，无法对财务报表的可靠性发表意见。虽然，在审中发现了许多问题，但是，这在美国上毕竟是一个创举，联邦政府首次也象私营和州、地方政府一样依法提供财务报表并接受审计。这样，从另一个角度来看，也可以视为美国联邦政府审计步入规范的一个起点。
美国审计总局对其黄皮书几经易稿，实际上，本身就是一部美国政府审计史。虽然，随着新问题的不断出现，黄皮书肯定要求修改。但是，值得一提的是，美国政府审计的基本框架已经形成，即以单一审计法为准绳、以审计总局的政府审计准则为基本依据、以AICPA等相关组织为补充和促动力的三维框架。
三、执业认证制度的探索
鉴于政府会计与审计的复杂性与特殊性，一些组织一直在考虑为从事政府会计与审计的人员实行认证计划。政府会计与审计认让计划主要是通过证书的形式，承认拥有并愿意展示其专门知识与经验的人士。
（一）AICPA的努力
1、AICPA与认可的个人财务专家（APFS） 于1987年AICPA开始实行个人财务专家（APFS）认证计划。由于AICPA长期以来奉行的政策是反对建立专门认证制度，因此设立从而建立了一个统一的全国性计划。APFA专门为CPA设立。获得该证书的CPA必须满足六项要求：
（1）通过认证；
（2）近3年内从事个人财务计划至少达250小时；
（3）有六份客户及其他专业人士的推荐材料；
（4）达到年度后续要求；
（5）完成一份职业惯例问卷；
（6）必须是执业的CPA及AICPA的会员。
2、政府审计专家认证制度（AGAS） 随着APFS认证经验的积累，AICPA又决定在政府审计方面设立政府审计认证制度，并且打算将卡罗拉多州的AGAS计划兼并，从而成立全国性的AGAS认证制度。AICPA的AGAS考试与卡罗拉多州的相似，各部分的比重如下：
（1）政府部门的公认会计原则（即GASB的公告与解释）35%；
（2）公认政府审计准则（GAGAS）、审计总局的政府审计准则（黄皮书）25%；
（3）财务报告与披露要求15%；
（4）审计报告10%；
（5）1996年单一审计法与预算总局的要求10%；
（6）法令、规章的遵守性测试5%。
3、政府会计和审计教育认证（GAACEA） 这是由AICPA的又一个计划。GAACEA专门为在政府部门至少有两年审计经验的CPA设置，取得CAACEA表明完成了四门政府审计与会计课程，这些课程相当于64小时的后续职业教育。
（二）政府会计师协会的努力
AICPA的AGAS与GAACEA无疑对审计政府部门的CPA是有益的。但是，这些计划不适用于联邦、州与地方政府工作的非CPA。因此，就需要一个为没有持CPA证书但在政府工作的会计与审计人员设立注册计划。实际上，为政府会计师认证及注册与全美会计师协会的注册管理会计师（CMA）以及内部审计师协会的注册内部审计师（CIA）计划模式是一样的，只不过是注册政府会计师（CGA）是满足政府会计与审计师的需要而已。
早在1962年政府会计师协会就开始讨论设立注册政府会计师（CGA）。但是，由于没有得到广泛的支持，政府会计与审计方面建立注册计划流产。1981年政府会计师协会又一度发起，但由于只有部分成员感兴趣，因而作罢。1989年政府会计师协会与内部审计师协会开始讨论创建CGA计划。并初步达到共识，CGA的人士应先通过CIA考试，然后再完成其他有关政府方面的特殊要求。但是他们遇到的麻烦是：（1）怎么来安排考试。诚如上文如言，联邦政府会计准则与州及地方政府会计准则存在着差异，那么，在会计部分势必要实行双轨制。一部分为联邦政府会计，另一部分为州与地方政府会计，这就为考试与考生增加了不便。（2）更为糟糕的是缺乏权威支持。除非国会或各州立法部门下令，要求为政府财务报表及单一审计报告发表审计意见的人员，必须通过CGA认证。否则，CGA的市场就不会象CPA一样广阔。
四、启示
通过对美国政府会计与审计近20年发展历程的综述，我们发现有三点值得我国借鉴：首先，亟待建立和完善我国政府会计、审计规范体系。我国在政府会计方面虽然颁布了一个试行的《事业单位会计准则》和几个相关会计制度，在审计方面颁布了《国家审计基本准则》。但是，一个规范的政府会计、审计体系还没有建立起来，政府会计、审计的监督作用还没有充分发挥出来。为此，应加快《预算会计基本准则》及相关具体准则的制定步伐，加快国家审计具体准则的出台。
[关键词] 权力异化；国家审计；地方政府负债
中国分类号：C939； F239
一、引言
根据审计署2011年全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，我国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中，地方政府融资平台的债务余额占46.38%。地方政府债务规模存在显著的地区差异，部分地区偿债能力弱，存在风险隐患。并且，一些地方政府违规取得和使用政府性债务资金，将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所和低水平重复建设项目。
关于地方政府债务的形成原因，代表性的观点主要有：（1）“财政体制说”，即分税制造成的中央政府与地方政府在财权和事权上出现不匹配，财政收入更多集中于中央政府，而财政支出则更多由地方政府承担（Bird，1992；Inman和Rubinfeld，1996）[1][2]；（2）“宏观政策论”，即为应对全球金融危机，完成国家的刺激经济的投资扩张计划要求的地方政府配套资金；（3）政府职能转变不到位，行政机构繁杂，刚性支出过大（刘尚希和于国安，2002）[3]。然而，时红秀（2010）认为“财政体制说”和“宏观政策论”并未触及到地方政府债务问题的根本原因。因为仅2009年地方政府通过融资平台的债务融资就达3.5万多亿元，中央政府即便将2009年全部收入都转移给地方政府，也不能满足地方政府的融资要求[4]。并且，自2008年第4季度以来，地方政府融资平台举债资金除了有10%左右真正用于解决中央提出的4万亿投资计划中要求地方配套资金之外，其余部分主要用于地方政府安排的建设项目（刘煜辉和陈晓升，2011）[5]。
现阶段地方债务的形成由被动的负债开支转为主动的债务融资，地方官员通过成立地方政府融资平台，绕过现行的《预算法》中禁止地方政府举债的规定，获取巨额贷款资金（龚强等，2011）[6]。并且，地方政府官员拥有过度集中的最终决策权和公共资源支配权，使得他们有足够的空间在融资过程中利用公共权力谋取私利（周黎安，2008）[7]。因此，解决地方政府债务问题的关键在于遏制地方政府官员利用权力过度融资的动机。审计是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分（刘家义，2011）[8]。通过审计对经济权力的行使者进行监督和控制，防止经济权力运行中的异化，遏制腐败的发生，是党的十六大和十七大报告凸现的对权力进行审计监控的理念（蔡春和李江涛，2009）[9]。
基于这种认识，我们尝试从地方官员权力异化和国家审计监管探讨其对地方政府负债行为的影响。本文采用我国29个地区的2007—2010年的面板数据为样本，研究发现，官员权力异化越严重，地方政府债务增长越快，债务风险越大。地方官员权力异化对我国地方政府负债的影响程度取决于国家审计的监管力度。国家审计监管力量越强，越有可能降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，进而降低地方政府负债增长速度和债务风险。结果表明，较强的国家审计监管力度有助于防止地方政府官员权力滥用和寻租行为，从而规范地方政府融资行为。
相比以往的文献，本文的贡献主要有三点：（1）对于地方政府债务所表现出的地域差异，本文从官员权力异化角度探寻了根源，拓展了现有文献对地方政府债务形成机制的研究。（2）实证检验了国家审计对官员权力异化的监控效果，丰富了地方政府债务监管机制的研究。（3）发现国家审计监管可以降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，规范地方政府融资行为，为进一步加强国家审计的监管力度提供理论支撑。
余文结构安排如下：第二部分是研究假设与检验模型的提出；第三部分是样本与描述性统计；第四部分是回归结果；第五部分是稳健性测试；最后部分为研究结论。
二、研究假设与检验模型
（一）地方官员权力异化对地方政府负债行为的影响
公共权力是实现公共利益的强制性力量，是为满足公共需要而进行资源配置的一种手段，能够支配资源是权力的终极价值所在。公共权力运行是一个典型的委托—关系，由于有关公共产品和公共服务的供给或产出信息是严重不对称的，并且实施公共权力的是具有私人利益的官员。因此，存在着公共权力委托—失灵的潜在危险，公共权力天然具有异化为谋求私人利益的私人权力的“基因”（焦建国，2006）[10]。政府官员利用公共权力谋取私利即权力异化（Shleifer和Vishny，1993）[11]。官员在运用地方政府的公共权力谋取私人直接经济利益的时候，深刻影响了地方政府的举债行为。
首先，地方政府官员与其他经济人一样，都是效用最大化的追求者，会有最大化预算支出的倾向（Niskanen，1971）[12]。因为地方政府官员得到的回报除作为工资与奖金的货币收入和升职的机会以外，更重要的是隐蔽的货币收入或非货币收入。政府官员得到的这些收入是预算支出的增函数。预算支出越大，越能满足地方政府有关官员的权利欲望，官员的各种在职物质利益也越大，官员的支配能力、成就感等非物质效用也就越高。并且，预算支出越大，地方各部门官员掌握的资金量越大，也就有了更多的寻租机会，来为个人牟取货币或非货币的收入。预算支出的扩张机制在地方财政收入不能满足预算支出的需要时就会导致地方政府通过各种渠道筹集资金，从而导致地方政府债务的扩张（唐云锋，2006）[13]。
其次，地方资源开发也成为地方官员个人控制权回报的主要实现途径。项目投资与地方政府官员的利益也是密切联系的。在我国地方政府的运作现实中，已经形成有项目就有额外收入的潜规则。项目资金规模越大，官员可自由支配的资金也就越多。因此，地方政府官员试图随时把握机会利用所有可能的举债资源开启尽可能多的投资项目。为突破现有的资本预算约束，地方官员通过权力“资本化”，将辖区内拥有的资源通过权力运作转化为收入，即成立地方政府融资平台，通过土地抵押等途径，给政府的投资项目进行融资贷款（季燕霞，2009）[14]，导致地方政府融资平台债务激增。根据以上分析，我们提出假设1：
H1：地方官员权力异化越严重，地方政府债务增长越快，债务风险越大。
（二） 国家审计对地方官员权力异化的监管
为解决因委托关系而产生的逆向选择与道德风险等问题，防止权力异化和寻租行为，必须加强对经济权力的监控。国家审计是确保经济权力正确行使的一种有效的监控手段（蔡春和李江涛，2009）。国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立，在本质上是一种特殊的经济控制，其根本目标在于保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。公共受托经济责任指特定的主体按照特定要求或原则运用公共权力去经管公共资源并报告其经管状况的义务（蔡春等，2012）[15]。经济权力和经济责任具有对称性，委托人授予受托人对受托经济资源的控制权力，履行受托经济责任的过程也就是受托人运用被授予的经济权力的过程。因此，国家审计对经济权力进行监控是全面有效履行公共受托经济责任的内在要求。Chennai（2004）明确地指出了对公共经济权力进行控制是审计的重要职能[16]。董延安（2008）提出经济权力审计控制实际上就是对拥有该职权的相关责任人进行制约和监督，以防止权力腐败。通过对公共经济权力审计控制整体效果和分项效果进行实证分析，发现我国国家审计对公共经济权力控制的整体效果较好，对公共经济权力控制的分项效果（税收征管权审计控制效果和预算执行权审计控制效果）也较好[17]。
我国审计监督制度作为宪法规定的一项重要政治制度，着重从经济权力相互制约的角度防止经济权力运行中的异化，遏制腐败的发生，是国家治理的重要组成部分（刘家义，2011）[8]。在各国史上，国家机关的分权和相互制约是普遍的规律。为防止政府官员因权力过于集中而滥用权力，必须采取分权和相互制约的机制，把决策权、执行权和监督权进行科学配制。国家审计以监督政府财政收支为基本内容，实质上是对政府行政权的限制与制约。威廉·普罗克斯迈尔认为：“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥作用不可或缺。如果没有审计总署和其所拥有的审计调查权，国会在监督方面就无能为力。”（文硕，1990）[18]。因此，我们认为国家审计作为政府财政权的制约和监督机制，通过对经济权力的行使者进行监督，制约行政权扩张，促使政府官员按公开、真实和有效的管理目标来运用人民和权力机关所赋予的财权，从而规范地方政府融资行为。根据以上分析，我们提出假设2：
H2：国家审计监管力量越强，越能制约地方政府官员的权力异化行为，从而降低地方政府债务增长速度，降低地方政府债务风险。
（三）检验模型
GLit=β0+β1FEEt+β2AUDITit—1+β3FEEit*AUDITit—1+β4BUDit+β5GDPit+Year+ε（1）
RISKit=β0+β1FEEit+β2AUDITit—1+β3FEEit*AUDITit—1+β4BUDit+β5GDPit+Year+ε（2）
模型中涉及的变量有：
（1）被解释变量
本文分别以地方政府债务增长率（GL）和地方政府债务风险（RISK）衡量地方政府负债行为。借鉴刘煜辉和陈晓升（2011）的指标，以各省地方政府融资平台政府性债务来衡量地方政府债务[5]。地方政府融资平台是由地方政府及其相关部门通过财政拨款或者注入土地、股权等资产，再辅以直接或间接形式的政府担保，发起设立、承担政府投资项目融资功能的经济实体。是地方政府为绕开现行的政策障碍，满足对外融资需求的创新举措。根据审计署2011年全国地方政府性债务审计结果，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任和担保责任的债务分别占63.12%、16.38%，真正能支撑地方政府用于偿还地方政府融资平台债务的真实偿债能力将主要依靠地方政府土地出让金及一般预算收入（刘煜辉和陈晓升，2011）[5]。因此，我们选取了各省地方政府融资平台公司负债的数据，将其加总作为各省地方政府债务的衡量指标。地方政府债务增长率（GL）=本年度地方政府融资平台债务余额/上年度地方政府融资平台债务总额。地方政府债务风险（RISK）=本年度地方政府融资平台债务余额/地方政府一般预算收入+土地出让金收入。
（2）解释变量
基于我们在本文的讨论，我们选取了以下主要解释变量：官员权力异化程度的衡量指标：地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重（FEE）、问题金额处理率（AUDIT）、预算软约束（BUD）和本地人均生产总值（GDP）。
本文使用地方政府行政管理费占一般预算支出的比重间接衡量官员权力异化的程度。行政管理费支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用，是政府公权力机构行使职能时自身耗费的显性经济资源，构成行政管理成本中最核心的部分。政府行政管理费开支规模是衡量政府行政效率的关键指标。张军等（2007）用地方政府的行政管理费支出并把它单位化（即除以公职人员的数量）来衡量地方政府治理的水平[19]。楼国强（2010）用地方政府行政管理费支出来刻画政府官员在公共支出中的自我约束程度[20]。杨宇立和钟志文（2010）用行政管理费占财政支出的比重衡量政府的行政效率[21]，根据已有文献，本文用地方政府行政管理费占一般预算支出的比重衡量官员权力异化的程度。比重越高，说明政府行政效率越低，政府官员在公共支出中的自我约束程度越差，官员权力异化越严重。具体表现为，第一，政府管制和审批制度给予官员索要和收受贿赂的机会，拥有政治和经济资源的政府部门可能通过设置较多的审批环节来获得更多的管制权力和寻租机会，增大腐败空间（Shleifer和Vishny，1993）[11]。第二，政府行政效率低下可能增加冗员，加剧官员的官僚作风，而是腐败滋生的土壤（Banerjee，1997）[22]，越是的政府越有可能为了索要贿赂而进一步降低工作效率。
借鉴蔡春和李江涛（2009）的指标，本文以已得到处理的问题金额占应纠正问题金额的比例，即问题金额处理率（AUDIT）作为经济权力审计监控效果的变量[9]。针对审计决定中所提出的问题金额，被审计单位的反应程度代表了审计机关对被审计单位经济权力进行监控的效果。所谓问题金额，是指政府审计发现的存在违规、管理不规范、损失浪费等现象，需要上缴财政、减少财政拨款或补贴、归还原渠道、调账处理或自行纠正的金额。所谓已得到处理的问题金额，是指落实审计处理结果的过程中实际已上缴财政、归还原渠道、调账处理或自行纠正的金额（韦德洪等，2009）[23]。因为审计监管力度对政府官员的约束力和威慑力往往要在下一期才体现出来，所以我们选取前一期的审计数据。
根据已有文献，控制变量包括预算软约束（BUD）和本地人均生产总值（GDP）。Wildasin（2004）和Goodspeed（2002）认识到，如果地方政府面临着预算软约束，就有激励进行过度借款和财政支出，对其投资项目质量投入的关注则较少[24][25]。在中国的现行财政体制下，地方政府对中央财政“兜底”预期形成的政府“隐性担保”机制使地方官员产生道德风险，易于为自身利益而在预算外大量负债进行投资。我们用政府预算外收入度量地方政府预算软约束的程度（方红生和张军，2009）[26]，并对其进行了对数化处理。本文用本地人均生产总值度量地方政府经济发展水平，也对其进行了对数化处理。考虑到时间的影响，我们还控制了年份（Year）。
三、样本与描述性统计
本文选取29个省、直辖市和自治区2007—2010年的面板数据，以各省发行城投债券的地方政府融资平台作为统计地方政府债务的样本，地方政府融资平台负债的数据来源于WIND数据库，2006—2009年的审计数据来源于《中国审计年鉴》2007—2010年、预算外收入的数据来源于《中国财政年鉴》2008—2011年，行政管理费支出、本地人均实际生产总值的数据来源于CSMAR数据库。此外，我们还对样本作了如下处理：（1）因为数据的原因剔除了、海南两个地区；（2）对于年鉴中没有披露的数据，本文按照遗失值进行处理；（3）对所有连续变量进行了Winsorize处理，小于1%分位数与大于99%分位数的变量，令其分别等于1%分位数和99%分位数。经过筛选最终选取了116个样本数据，所有的数据处理采用stata10统计软件。
表1报告了研究变量的描述统计。各省地方政府融资平台的债务增长率的平均值（GL）为1.636，最小值1.052，最大值4.45，说明我国地方政府债务快速增长的同时，各地区政府债务的增速差异显著。地方政府债务风险（RISK）的平均值为2.156，最小值为0.502，最大值为3.69，表明各地区偿债能力有显著差异，有的地区的债务已经超过了本地区的可支配财力，存在较大的风险隐患。官员权力异化程度（FEE）最小值为0.124，最大值为0.386，说明各地区地方政府行政管理费占一般预算支出的比重差别比较大，政府官员在公共支出中的自我约束程度差异明显。审计问题金额处理率（AUDIT）平均值为0.662，最小值为0.06，最大值为1，说明审计机关对被审计单位经济权力进行监控的力度差别比较大。预算软约束（BUD）的平均值为23.22。本地人均实际生产总值（GDP）的标准差为0.53，说明我国各地区经济发展水平不平衡。
表1 基本描述性统计
注：GL是地方政府融资平台债务增长率；RISK 是地方政府债务风险；FEE是地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重、AUDIT是审计问题金额处理率；BUD是预算软约束的自然对数；GDP人均实际生产总值的自然对数
表2报告了变量间的相关系数。GL、RISK分别与FEE、BUD正相关，说明地区官员权力异化程度越严重、预算软约束越大时，地方政府债务增长速度越快，地方政府债务风险越大。GL、RISK分别与AUDIT负相关，说明审计监管力度越大，地方政府债务增长速度越慢、地方政府债务风险越小。GL与GDP正相关，RISK与GDP负相关，说明地区经济越发达，债务增长越快，但债务风险越小。自变量间的相关系数最高不高于0.8，且以VIF进行的多重共线性检验也发现VIF值均不超过10，表明多重共线性问题并不严重影响本文的研究结论。
表2 相关系数表
注：GL是地方政府融资平台债务增长率；RISK 是地方政府债务风险；FEE是地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重、AUDIT是审计问题金额处理率；BUD是预算软约束的自然对数；GDP人均实际生产总值的自然对数
四、回归结果与分析
表3报告了模型1和模型2的回归结果。在模型1的回归结果中，FEE的回归系数显著为正，说明地方官员的权力异化程度会显著影响地方政府债务增长速度。官员权力异化程度越大的地区，地方政府债务增速越快。这与研究假说1一致。官员权力异化程度越大，政府官员在公共支出中的自我约束程度越差，为获得更多的管制权力和寻租机会，实现自身利益最大化，官员会有扩大预算支出和过度投资的冲动。在地方财政收入不能满足支出的需要时就会导致地方政府通过各种渠道筹集资金，从而导致地方政府债务的扩张。FEE与AUDIT交互项的回归系数显著为负，说明审计的监管会弱化官员权力异化对地方政府负债的影响。这与研究假说2一致。即问题金额处理率（AUDIT）越高，审计机关对被审计单位经济权力进行监控力度越强，越有可能降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，进而降低地方政府债务增长速度。可能的解释是审计人员通过查处被审计单位中存在的违规、管理不规范和损失浪费问题，对经济权力的行使者进行监督，促使政府官员按公开、真实和有效的管理目标来运用人民和权力机关所赋予的财权，从而约束地方政府负债行为。BUD的回归系数显著为正，说明预算软约束的程度越大，地方政府债务增长越快。可能的原因是如果地方政府面临的预算软约束程度越大，地方官员易于为自身利益而在预算外大量负债追求高风险、高回报的项目。GDP的回归系数显著为正，说明经济越发达的地区，地方政府偿债能力越强，越有可能通过负债筹集资金。
在模型2的回归结果中，FEE的回归系数显著为正，说明地方官员的权力异化程度会显著影响地方政府债务风险。官员权力异化程度越大的地区，地方政府越有可能不顾当地政府的可支配财力和偿债能力的情况大量举债，导致地方政府债务风险越大。这与研究假说1一致。FEE与AUDIT交互项的回归系数显著为负，说明官员权力异化对地方政府债务风险的影响将受到审计监管的约束。这与研究假说2一致。可能的原因是审计监管力度越强，越有可能揭露地方政府官员的腐败行为和寻租行为，从而防止权力的滥用，抑制官员扩大预算支出和过度投资的冲动，促使地方官员按照本地的经济实力和实际需要融资，从而降低地方政府债务风险。GDP的回归系数显著为负，说明经济越发达的地区，地方政府预算收入和土地出让金收入越高，地区可支配财力越多，偿债能力越强，地方政府债务风险越小。
表3 回归结果
注： 1. GL是地方政府融资平台债务增长率；RISK 是地方政府债务风险；FEE是地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重、AUDIT是审计问题金额处理率；BUD是预算软约束的自然对数；GDP人均实际生产总值的自然对数。***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平显著
2.Hausman检验原假设为使用随机效应模型，备择假设为使用固定效应模型。回归1、回归2的Hausman检验值分别为54.3和47.8，对应p值均在1%的显著性水平下拒绝原假设。因此，我们采用固定效应模型对二者进行估计。
五、稳健性检验
为检验上文结论的可靠性，我们采用审计案件处理率（CTA）作为审计监管力度的衡量指标.审计案件处理率是指已得到处理的案件数占政府审计移送司法机关、纪检监察部门或其它有关部门处理的案件数的比率，反映政府审计移送处理的案件得到有关部门处理和重视的程度，是政府审计监管力度的重要体现。结果发现FEE与CTA交互项的回归系数显著为负，说明审计案件处理率越大，对地方官员滥用权力和腐败的威慑作用越强，更能弱化官员权力异化对地方政府负债的影响。结论没有显著变化。
注：1. GL是地方政府融资平台债务增长率；RISK 是地方政府债务风险；FEE是地方政府行政管理费占地方政府财政支出的比重、AUDIT是审计问题金额处理率；BUD是预算软约束的自然对数；GDP人均实际生产总值的自然对数。***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平显著
2.Hausman检验原假设为使用随机效应模型，备择假设为使用固定效应模型。回归1、回归2的Hausman检验值分别为35.3和36.5，对应p值均在1%的显著性水平下拒绝原假设。因此，我们采用固定效应模型对二者进行估计。
六、研究结论及政策意义
本文以我国29个地区的2007—2010年的年度数据为样本，实证检验了地方官员权力异化程度和国家审计监管力度对地方政府举债行为的影响。研究发现，官员权力异化越严重，地方政府债务增长速度越快，债务风险越大。地方官员权力异化对我国地方政府负债的影响程度取决于国家审计的监管力度。国家审计监管力量越强，越有可能降低官员权力异化对地方政府负债的影响程度，进而降低地方政府负债增长速度和债务风险。结果表明，较强的国家审计监管力度有助于防止地方政府官员权力滥用和寻租行为，从而规范地方政府融资行为。
本文的研究发现具有如下政策含义：（1）加大国家审计的监管力度，通过提高审计问题金额处理率和审计案件处理率，强化国家审计效能，对官员的违规行为形成警示甚至震慑的作用，规范地方官员行使公共权力的过程，从根本上减轻地方政府官员权力异化行为对地方政府债务的影响。（2）结合预算执行审计、领导干部经济责任审计、金融审计、重大投资项目审计，推进对债务的常态化监督，约束举债权力，规范决策程序，促进构建地方政府性债务的审计监管体系。
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法国的人事争议仲裁制度较为完备，最早可追溯到1806年的拿破仑《民法典》。法国公务员的人事争议，可以由法院直接受理，这是法国人事争议仲裁的一大特色。这对建立和完善我国人事争议仲裁制度，尤其是思考我国人事争议仲裁与司法接轨的问题颇具启发意义。
法国的公务员指所有由财政负担工资福利的工作人员，包括中央政府、地方政府及所辖公共机构的工作人员，议会、法院和公立医院的工作人员，中小学教师和军人，总计约505万人。
公务员人事争议的处理程序是先调解，后仲裁。
调解——法国中央国家行政机关的各部都有一个专门负责调解部门与所辖公务员纠纷的厅。如果公务员对这个厅的调解不服，可以写信给部长，请求复核；也可以在争议发生后的1个月以内，向地方公务员委员会直至国家公务员最高委员会申诉。但是，公务员委员会对争议只能调解，不能仲裁，调解结果不具备法律效力。
仲裁——在上述调解无效后，公务员可向行政法院提讼，申请仲裁。最高行政法院是行政司法的最高机关，院长由总理兼任。最高行政法院下设5个上诉法院、33个复议法院、38个行政法庭，以及若干个审判庭。该法院有两个职能，政府的法律顾问职能和行政司法职能。后者就是对行政诉讼案件（其中人事争议案件大约占20％）进行调解与仲裁。
公务员遇到争议时，一般是先到基层的行政法庭。行政法庭有比较规范的审理程序：由一般办事人员对申诉书进行初审；再由一名法官对初审合格的申诉书进行书面审理，提出审理意见，并提交政府专员；政府专员实施审查；然后进行庭审，申请人和被申请人分别进行申诉和申辩，法官投票表决，最后由庭长或副庭长做出书面裁决。
当事人对行政法庭的裁决不服的，可在2个月内向行政法院提起上诉。最高行政法院解决不了的，公务员可直接向总理甚至总统申诉,也可以提交“共和国协调人”。“共和国协调人”是法国一个非常特殊的概念。它可以是一个具体的人，由总统任命，任期6年；也可以是一个机构，作为机构的“共和国协调人”始建于1973年，相对独立于行政部门，没有司法审判权。当最高行政法院处理某一人事争议案件缺乏法律依据时，当事人可以通过议会议员、参议员提交给共和国协调人处理。如果这一人事争议案件反映了共性问题，共和国协调人就可以提出修改或制定新的法律法规意见，以便及时适应新情况，解决新问题。
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【正文】
卫生健康局2020年实推进法治政府建设工作总结
根据《中共广州市黄埔区委全面依法治区委员会2020年工作要点》《广州市卫生健康委关于印发2020年依法行政工作要点的通知》，区卫生健康局紧扣卫生健康行业主题，扎实推进法治政府建设，深化公共卫生法治保障，现将有关工作总结如下：
一、强化组织领导，提高尊法守法意识
主要负责人积极履行法治政府建设第一责任人职责，对法治政府建设工作亲自部署、重大任务亲自督办，带头尊法守法。一是及时调整区卫生健康局法治工作领导小组成员，组长由主要领导担任，其他局领导任副组长，办公室设在区卫生健康局职业健康与综合监督科，具体负责领导小组日常事务。二是完善领导干部和行政机关工作人员学法制度，在贯彻领导干部带头学法守法基础上，区卫生健康局通过自学和集中学习方式，加强对卫生健康法律法规的学习，提高执法人员法律意识、依法行政意识，提升卫生健康工作行政执法水平。三是完善落实执法责任制、加强执法规范化建设，开展执法案卷评查工作，倒逼行政执法工作规范化。
二、强化普法教育，提升依法行政能力
一是制定“谁执法谁普法”的普法责任清单，认真落实普法责任。二是党组中心组发挥带头学法普法尊法作用，认真学习贯彻法治新理念新思想新战略，深入贯彻落实习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的重要讲话，将普法学习纳入法治建设内容。三是突出抓好领导干部这个核心和重点，组织干部职工学习《基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国民法典》等法律法规，切实提高领导干部的用法水平和守法意识。四是组织区卫健系统全体国家工作人员参加年度学法用法考试，考试参考率、合格率均达到100%。五是针对不同群体的个性、特点，运用多样化、区别化、差异化的手段进行宣传教育：在工业园区、企业等场所举办职业病防治工作会议；在全国计划免疫宣传日、艾滋病日开展专题法治宣传活动等，发放宣传册子、礼品等，向辖区群众普及卫生健康法律法规。
三、进一步完善法律顾问工作制度
落实法律顾问直接参与区卫生健康局政府信息公开、行政执法、行政应诉、行政复议、政府合同审查等工作：2020年参与审核各类答复、合同共13件；参与行政执法案件分析并出具法律意见4份；代理行政诉讼2宗；法治审核行政执法制度2件、委托书1件，充分发挥法律顾问、法律专业人员在卫生健康重大行政执法和推进依法行政中的作用。
四、深入推进审批制度改革
（一）全面落实政务服务事项标准化梳理，确保一体政务服务能力达标：在2019年优化政务服务工作取得成绩的基础上，继续落实减证便民、优化服务流程、压缩办理时限，最多跑一次率达到100%，行政许可事项办理时限压缩率89.32%、即办率62.96，可网办率100%，双向快递率100%，提高审批效率和服务水平。
（二）加强行政审批中介服务管理。继续清理行政审批中介服务事项，对行政审批中介服务事项实行动态调整，保留中介服务事项5项、取消1项。
（三）积极推进行政许可智能审批（受理）：依托区政务智能一体机，筛选5个事项作为智能审批、11个事项作为智能受理模式，将申请人办事过程中的身份认证、材料填报、现场提交等人工环节转变为系统自动识别、校核和流转；将审批人审批全流程中的受理、承办、审核、审批、办结、出证等人工核验环节转变为系统自动核验。
五、加强执法规范化建设
（一）坚持严格规范公正文明执法。督促完善行政处罚、行政许可等卫生健康执法程序；严格执行卫生健康行政处罚裁量权，规范行政执法行为。及时受理举报案件及卫生健康行政执法投诉，坚决依法查处和纠正行政不作为、越权执法、徇私枉法等违法行为。
（二）落实完善行政执法三项制度。一是制定了《广州市黄埔区卫生健康局重大行政执法决定法制审核工作制度》，完善重大行政执法决定法制审核清单、法制审核流程；对列入法制审核清单的行政处罚、行政许可、行政强制等事项，开展法制审核。二是制定了《广州市黄埔区卫生健康局关于印发行政执法决定信息公开管理制度的通知》，及时在信用广州、省执法公示平台公开公示行政执法相关内容。
（三）全面推行“双随机、一公开”抽查制度。建立健全抽查事项清单、检查对象库和执法人员库，2020年度国家“双随机”抽检单位共120家，监督完成数97家，关闭单位23家，监督完结率100%，立案查处单位4家，罚款金额500元。区市场监督管理局抽检单位5家，监督完成5家。
（四）开展行政执法案卷评查。对行政许可、行政处罚案卷内容的完整性、证据的充分性、法律适用的正确性、裁量的合理性、程序的合法性、案卷归档的规范性、文书书写的规范性进行全面自查自评。
（五）依法做好执法人员资格管理。及时做好局机关及区卫监所执法人员执法资格的管理工作，组织新进人员、无执法考试成绩人员、执法证过期人员参加广东省《行政执法证》网上考试，确保全部执法人员持证上岗。
六、依法防范和化解社会矛盾
（一）强化行政复议和应诉管理。一是落实行政机关负责人出庭应诉制度，今年区卫生健康局行政诉讼案件2宗，行政机关负责人出庭应诉1宗，负责人出庭应诉率50%，充分发挥行政机关负责人出庭应诉在化解行政争议、促进依法行政和法治建设的作用；二是积极应对履职情况的行政复议和行政诉讼案件，按照“谁行为，谁负责”的原则，全面落实业务承办机构行政复议答复和行政诉讼出庭应诉职责，按规定向法院提交作出行政行为的依据、证据和其他相关材料。
（二）认真办理信访事项。严格依照《信访条例》等规定办理信访案件，2020年共收到信访案件34宗，所有信访件均按时办结。
七、全面推进卫生健康政务公开
区卫生健康局的政务动态、卫生健康行政执法监督等信息，经保密审查后，通过政府网站，向社会进行公开，自觉接受社会和群众的监督。
八、存在的不足
区卫生健康局在法治建设工作上虽然取得了一些成绩，但也存在一定的差距和不足，如卫生健康行政处罚案件审核制度等相关制度有待进一步建立完善；对执法人员的专业法律知识培训工作仍需加强等；法治建设宣传力度有待加强。
九、下一步工作计划
区卫生健康局将继续在区政府的总体安排下，以法治政府建设标准为目标，严格要求，深入开展各项工作：
（一）继续落实行政执法评议考核制和行政执法过错追究制度，做到依法许可、依法监督、依法办案，提高行政执法效率和案件准确率。
（二）进一步完善法治建设的基础性工作，严格执行现行有效的各项执法制度，健全配套制度，注重增强制度的科学性、针对性和操作性。
