时间：2022-11-11 11:44:56
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇学前教育政策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（一）国际和国内的教育观念发生了转变
自上世纪80年代以来，有关幼儿的科学研究表明，学前期是人生中各方面发展最为迅速的时期，脑的结构和机能在很大程度上受环境和教育的影响和制约，有很强的可塑性。随着对幼儿阶段不断深入的研究，人们对幼儿阶段的教育逐渐变得更客观、科学，加快发展学前教育也逐渐受到世界各国的重视。我国对学前教育的观念也在逐渐发生转变，2010年《规划纲要》中提出“基本普及学前教育”的战略目标，是在长期对学前教育的关注和研究中提出来的。河南省相关政策的出台正是对国家宏观教育政策的响应。
（二）经济的可持续发展需要学前教育的支持
经济的竞争关键是人才的竞争，学前教育既关系到个体未来的发展，又关系到国家的未来。美国佩里学前研究表明，在学前教育方面每投入1美元，其效益为6美元，[1]足以证明对学前教育投资的回报率是非常高的。河南地处中原地区，是全国人口大省之一，尽管全省整体经济规模较大，但人均经济量水平却很低，且省内地区经济发展极不平衡。据中原蓝皮书《中原经济区发展报告（2011）》中显示，全国六个经济区的竞争力比较中，中原经济区人均经济社会发展水平排名最后；六个经济区89个城市综合竞争力排名表明：郑州市排名17位，但不及排名首位的深圳的1/10，中原经济区的其他城市排名均在30名之后，得分都低于平均值。中原经济区的发展关系到中国经济整体发展水平，而经济发展需要教育推动，学前教育又被认为是回报率最高的人力资本投资。因此，河南省落实基本普及学前教育的政策已是迫在眉睫。
（三）学前教育自身发展的现状难以满足社会的需要
1、入园率低
近些年来，我国学前教育虽有所发展，但整体发展水平不高，是我国整个教育体系的薄弱环节。表1是我国学前、小学、初中和高中阶段（2008年-2010年）的入学率：可见，全国幼儿入园率不但远远低于义务教育阶段入学率，而且低于同属于非义务教育的高中阶段。河南省学前的毛入园率与全国趋势基本相同，同样低于小学、初中和高中阶段的毛入学率。与全国相比，2010年河南省学前的毛入园率52.8%，低于全国将近四个百分点。
2、教育经费不足
长期以来，我国学前教育的经费支出仅占整个教育经费支出的1.3%。而河南2010年的财政性学前教育经费投入仅占教育总投入的0.85%，低于全国的投入。教育经费不足，严重制约着学前教育的发展和质量的提高。
3、师资短缺
当前，师资短缺是影响着学前教育发展的重要因素，较低的师幼比影响着学前教育的发展和质量的提高，表2是我国和河南省的师幼数量情况。可见，近几年来，全国幼儿园的师幼比有所提高，但远远低于我国《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》（试行）中的规定：教职工：幼儿的比例，全日制为1:6—1:7，寄宿制为1:4—1:5。河南省2010年的师幼比虽有所提高，却明显低于全国的平均比率，且与本省2010年小学、初中和高中阶段的师生比1:21.83、1:16.97、1:18.42相比，[4]也明显偏低。
4、公办园数量少
公办园数量少是制约我国学前教育发展的因素之一。就河南而言，2010年河南幼儿园共7698所，公办园1490所，公办园占幼儿园总量的19%。可见，民办园已是河南学前教育的主力。但民办园多以盈利为目的，收费高，而且有些园的教育质量难以保证，相比之下，人们更愿意选择性价较高的公办园，而公办园数量有限，因此，造成当前“入园难”问题。
二、基本普及学前教育的政策内容和目标
（一）政策内容
《规划纲要》明确提出了“基本普及学前教育”的发展任务，并提出明确政府职责，把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。同时还指出工作重点是发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及程度。
（二）政策目标
1、提高幼儿入园率
《规划纲要》中明确提出“到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。”并在战略目标中提出了具体指标，河南省根据国家的整体规划和本省实际情况，也制定了战略目标的时间表和具体指标（见表4）由上表数据可知，2009年河南省学前一年的毛入园率76.0%，高出全国74.0%的两个百分点，在2015年和2020年的规划目标也分别高于全国平均水平的两个百分点，具有一定的可行性。河南学前三年的毛入园率2009年与全国持平，2015年和2020年分别高于全国一个和两个百分点，这对河南来说，具有可行性，同时也具有一定的挑战性。
2、大力发展公办园
公办园数量少，难以满足社会的需求，大力发展公办园是未来十年发展学前教育的目标之一。河南省学前教育三年行动计划（2011年—2013年）显示，到2013年，河南要新建、改扩建幼儿园6600所，其中新建公办幼儿园将达到4000所，其中70%以上的幼儿园基本达到办园标准。
3、提高学前教育质量
《规划纲要》中提出“学前教育对幼儿习惯养成、智力开发和身心健康具有重要意义。遵循幼儿身心发展规律，坚持科学的保教方法，保障幼儿快乐健康成长”[6]，科学、高质量的学前教育是提高入园率的重要前提。河南省已经建立相应的评估机制，保质保量地完成基本普及学前教育的目标。
4、形成惠及全民的学前教育
弱势群体的教育是重中之重，河南省经济相对落后，外出打工人员较多，留守儿童的教育问题尤为突出。《规划纲要》中提出重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及程度，着力保证留守儿童入园。
三、河南省在政策执行中应注意的问题
当前，河南省学前教育整体发展水平相对较低，结合河南省情，笔者认为，河南在贯彻落实基本普及学前教育这一政策，应注意以下几方面。
（一）大力发展公办园的同时避免小学化倾向
河南省人口众多，但省内高校数量有限，对河南考生来说，高考简直就是千军万马过独木桥，学生的升学压力非常大，分数、学习成绩是教师、家长及学生关注的主要对象。家长更多是关注孩子知识的获得，出现高中的知识初中学，初中的知识小学学，那小学的知识无奈只能强加给幼儿园阶段。当前，部分幼儿园为了满足家长的需求，已经出现了小学化倾向。幼儿园的教育是为小学教育做准备的，但并不等同于小学的教育。因此，在大力发展公办园的同时，要避免小学化倾向，同时，还要转变那些已经出现小学化倾向的幼儿园。应遵循幼儿身心发展的规律，采取科学的保教方法，保证幼儿健康、快乐地成长。在政策执行中，首先，河南省各级政府可通过相关文件规定，幼儿园保教的基本内容和相关要求，不得将小学知识内容提前在幼儿园阶段讲授，各地区的幼教专干不定期对各个幼儿园的教育教学活动进行考察，并制定相关量化标准进行考核；其次，各级政府应以文件的方式要求，任何小学不得对刚入学的孩子进行入学测试，不得以任何形式对孩子的入学设置门槛；最后，各级政府应定期对各地区家长进行培训，或开展幼儿教育的相关知识讲座，逐渐改变家长的教育观念，条件好的社区可以成立社区教育委员会来进行相关工作。
（二）教育经费的投入应兼顾公平，照顾弱势群体
《规划纲要》中提出，“明确政府责任，加大政府投入”。但是政府在加大教育经费投入的同时，要避免以往的“锦上添花”，而应是“雪中送炭”，也就是说在资源有限的情况下，要优先满足有特殊需要的群体，农村幼儿园应是重点扶持的对象。河南省是国家对中西部农村学前教育推进工程试点之一，获得专项资金5500万元，要保证这项资金的专款专用，不得截留、挤占或挪用。同时，还要加强对流动儿童和留守儿童的重视，对农村家庭经济困难、城市低保家庭和农民工子女接受学前教育予以资助，确保教育经费在最需要的地方发挥作用。此外，还应对江浙一带的教育进行考察，学习他们的成功经验。尽管河南经济与江浙相差较大，但政府要有长远眼光，教育的投资不会立竿见影，我们不能急功近利，应着力保证加大教育投资。
（三）加强政府职责，避免民办园与公办园的无序竞争
由前文数据可知，当前，民办园是河南省学前教育事业的主力。要大力发展学前教育，短时间内提高幼儿入园率，离不开民办园的大力支持。因此，政府在大力发展公办园的同时，也要积极引导、扶持民办园的发展。一方面，政府不仅要负责民办园的注册，批准手续，而且还应对民办园进行相关工作的培训和指导。加强对民办园教师职称和待遇问题的管理和落实。另一方面，政府还要对民办园适当的资金扶持，加大政府与民办园的联系，使民办园产生归属感。可通过减免幼儿园的租金，调整幼儿园用水、用电、用气等方面的价格等方式来降低民办园的运行成本，从而使民办园降低收费标准，发展成为优质平价，甚至低价的民办园，促进民办园与公办园平等的良性竞争。同时，还应加强公办园与民办园的合作，实现某些教育资源共享，只有民办园和公办园共同和谐发展，才能更好地促进河南学前教育事业的发展。
【关键词】学前教育；结构失调；政策建议
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2011）05-0021-06
学前教育改革是我国继义务教育和高等教育改革后的又一重大教育改革，是党和国家对推进基本公共服务均等化和加快建设人力资源强国的重要战略部署。目前，教育部已启动了学前教育改革试点工作。然而，现有的学前教育体制机制存在着许多深层次的结构性矛盾，能否妥善解决这些结构性矛盾，关系到学前教育改革和发展能否顺利进行，学前教育公益性和普惠性能否得到切实提高。因此，揭示和廓清这些结构性矛盾，有助于更好地推进学前教育的改革和发展。
一、学前教育的结构失调
1.“公弱民强”、数量失调
在传统计划经济向市场经济转型的过程中，特别是上世纪90年代后，在市场经济影响下，教育的产业化思维，把学前教育推向了以市场资本为主导的社会力量，而政府的作为则被忽视，从而造成了公办幼儿园与民办幼儿园发展的不均衡。据教育部统计，2009年全国共有各类幼儿园133722所，利用国有资源举办的公办幼儿园有50603所，占37.84%；民办幼儿园有83119所，占62.16%。特别是在城市，民办园多达23029所，占城市幼儿园总数的69.44%，而公办园仅占30.56%。在海南省，2010年的调查发现，全省204个乡镇中没有一所财政全额拨款的公办乡镇中心幼儿园。可见，公办幼儿园在学前教育资源中所占的份额不足，政府在推进学前教育基本公共服务均等化方面还没有做到位，学前教育的公益性、普惠性难以有效得到保障，因为民办园资本的逐利性很容易侵蚀学前教育的公益性质。更为严重的是在欠发达地区的村镇，许多民办园处于不达标的非法境地，但由于这些幼儿园面向的是社会弱势群体，而弱势群体支付能力低，人口数量多，因此这些幼儿园仍能得以生存。
2.民办园公办园公平竞争的环境失调
一是政府直接举办的公办园得到行政性资源支持，处于垄断地位，许多幼儿园已发展成为大园、强园、豪华园。二是国有企业、事业单位利用国有资产参与举办的“国有民办幼儿园”，特别是公办园参与举办的民办幼儿园，一方面依据《民办教育促进法实施条例》所规定的“依法享有举办者权益，依法履行管理国有资产的义务”，为这类幼儿园面向特定人群提供专有服务留下了空间；另一方面，这类幼儿园在管理者任命、政策设计上无不依赖举办者。在这类幼儿园中，许多幼儿园的资产性质不清，法人资格不明，通吃国有资源（特别是资产、教师资源以及精神文化、品牌等无形资源）和市场资源两份红利，对内为特定利益集团实行低收费甚至免费服务，对外实行迥然不同的高收费市场化运作。从严格意义上说，这类幼儿园是“伪民办”。由于其所占的资源优势，这类幼儿园的办园水平普遍较高，具有很强的吸引力。特别是在城市，由于人们重视学前教育的意识普遍提高，一方面深受这类幼儿园较高办园水平的诱惑，另一方面又对其高收费爱恨交加。这反过来又助长了这类幼儿园的高收费。高收费一方面带来了这类幼儿园自身的“良性发展”，另一方面极大地排挤了其他民办园的发展，扰乱了学前教育市场秩序，人为地扩大了教育不公，群众对此反映强烈。三是民间投资或利用民间资产举办的民办幼儿园，一方面，由于缺少必要的财政支持，这类幼儿园大多发育不良，逐利性突出；另一方面，因为办园灵活，因地制宜，填补了公办园的空白和不足，有着较大的市场空间，在一定程度上满足了群众最低限度的入园需求。但是，很多纯民办幼儿园由于生存在公办园和国有民办园的夹缝中，非但公益性难以体现，甚至难以获得持续健康发展。四是农村利用集体资源办园。这类幼儿园因集体经济情况的不同而千差万别。总体说来，很多农村地区由于经济不景气，幼儿园也举步维艰，多数不达标、不规范，办园条件和水平都比较差，属于公办幼儿园中的弱势群体。这种公平竞争环境的失衡，必然影响学前教育公益性的实现和普惠性的提高。
3.群众的学前教育需求与学前教育资源的供需失调
当前，人们对学前教育的重要性有了充分的认识，特别是对学前教育在防止弱势群体代际恶性循环中的作用越来越有共识，学前教育资源开始成为稀缺资源。然而，政府在扩大和丰富多样化的学前教育资源方面严重滞后，特别是优质资源稀缺、单一，不能满足群众需要的问题比较突出。这主要表现在：民办园虽然因市场需求而空前增多，但公益性程度并不高，幼儿园发展特色不鲜明，难以满足群众普惠性和多样性的需求；公办园数量不足，普惠性不高，许多公共财政投向了只满足特定人群的豪华幼儿园；农村集体园和民办园发展缓慢，条件简陋，农村学前教育质量难以保证；对残疾儿童的学前教育诉求重视不够，扶持接纳残疾儿童的幼儿园建设不足，服务于残疾儿童的专业师资短缺，设备配置不到位，残疾儿童接受早期干预的机会不多。
4.生源结构与幼儿园结构的失调
当前，随着社会分层的加剧，社会阶层分化严重。农民工群体、社会底层低收入群体、残疾人群体、农村群众等，与社会富有阶层、一般工薪阶层等有着不同的学前教育需求。特别是我国农村地区尚有4000万人口没有解决温饱问题，有2300万城镇人口仅靠领取最低生活费过日子。〔1〕这直接制约着他们的学前教育支付能力和利益的获得。然而，在当前的学前教育资源分配中明显表现出“嫌贫爱富”的倾向，大多仅仅关注了强势群体的需求，注重按级管理。①虽说制度设计的本意是激励幼儿园提高办园标准和质量。但是，幼儿园的分级机制往往与营利结盟，使得分级成为提高收费的合法依据，“水涨船高”的成本分担价格机制更将弱势群体排斥在外。特别是针对残疾儿童的学前教育，无论是财政支持还是政策扶持，至今都没有专门的政策安排和制度设计。另一方面，幼儿园的规划没有很好地根据人口的流动和出生情况进行配套设计。有关统计资料表明，在城镇化过程中，约有2.3亿农民进入城市务工，随之而来要解决的是农民工子女的入园问题。然而，无论城市还是农村都缺少相应的配套政策跟进，农民工子女入园问题突出。同时，随着人口高峰期的叠加，出现了入园高峰期。国家统计局统计表明，2005~2008年，我国幼儿园在园幼儿增加了296万人，增长率达13.58%，而幼儿园增加了9320所，增长率仅为7.49%，幼儿园接纳儿童人数由2005年的每园平均175.16人增加到2008年每园平均185.09人。
5.城乡之间、区域之间学前教育发展失调
这是我国传统城乡二元结构及经济发展不平衡的必然结果。据国家统计局统计，全国居民消费价格指数（CPI）在学杂托幼费方面，城市为100.3，农村为100.9。①这反映出农村居民学前教育的成本支出是家庭的一项沉重负担。从地域上看，各地居民消费价格指数差距明显。如上海居民消费价格指数（CPI）在学杂托幼费方面为101.5，而福建仅为85.6，学前教育的成本支出明显不足。从幼儿园数量来看，农村幼儿园数量明显低于城市。据第五次全国人口普查，农村1~4岁人口37514878人，是城市同龄人口的3.59倍，而据教育部2008年统计，分布在广大农村的幼儿园仅64303所，占总数的48.08%。从区域入园率来看，北京、上海、天津、浙江学前三年儿童入园率已达90%以上，而西部一些省市入园率最低10%，仅为5.94%，远低于全国平均入园率50.9%的水平。〔2〕幼儿园的办学层次也极不均衡。海南省2010年调查发现，有的市县未达标幼儿园比率高达92%，而浙江省早在2005年仅乡镇中心园达省市级示范幼儿园标准的已占总数的31.6％。②从师资水平来看，农村高层次专业幼教师资匮乏。城市幼儿园本科以上专业师资48953人，占城市幼儿园教师总数的12.83%。农村7260人，仅占农村幼儿园教师总数的2.3%。从师幼比看，农村教职工配备明显偏低。从生均教育经费看，地区间差距巨大。北京、上海生均教育经费支出达15429元，而等地仅为2768元，不到北京、上海的20%。〔3〕
二、解决结构失调的政策建议
上述学前教育的“五大失调”表明，政府的公共政策设计与学前教育公益性价值追求不匹配问题，是学前教育公益性不强、普惠性不高的根本原因。相关研究发现，“在经济上急剧转型时期的国家，人们更注重效率”。〔4〕也就是说，学前教育的公益性不会自发地实现，学前教育公益性必须由政府的公共服务来保障。责任型政府和基本公共服务均等化的理念，是学前教育公共政策设计的制度基础。
1.增加公共财政投入，扩大公办园数量
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》明确提出，要建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。”要把大力发展公办园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，作为扩大普惠性学前教育资源和提高政府公共服务能力的重要举措。根据我国实际，政府在调动资源、建立组织体系、制定政策和监管运行等方面具有不可替代的作用，特别是在维护教育公平的价值理性方面是社会和市场力量不可替代的。推进公办园和民办园的协调发展必须体现政府意志，要注重综合运用行政和财政手段，特别是财政支持为主的服务手段，坚持“普惠第一，协调发展”的原则，重点扩大公办园数量。在进行存量改革时，要坚持以幼儿园资源优化重组为原则，以对幼儿园进行标准化、规范化改造为重点，根据区域实际或扶持改造或淘汰不达标、布局不合理的幼儿园。在进行增量改革时，要坚持以严格准入和扩张公办幼儿教育资源为原则，结合新农村和城镇建设，合理规划布局，推进标准园建设，重点加大公办园的建设力度，扩大公办园的覆盖面。
2.建立公办园民办园公平竞争的制度环境
当前，如何既能满足人民群众的学前教育需求，又不至于使国家背上沉重的财政负担，是政府必须全面考虑的问题。因此，公办民办并举，国家投入一点，社会投资一点，家庭合理承担一点的学前教育政策是当前的必然选择。公平竞争的制度环境是优化幼儿园结构、促进协调发展的基础条件。一是要明确公办园和民办园各自的定位，即坚持公益性不动摇，各有侧重，各自有所为有所不为，实现优势互补、协调发展。公办园属于公益事业单位，要坚持普惠性原则不动摇，在扩大公共服务覆盖、满足弱势群体需要、推进教育公平上要有所为，在建设标准上要有所不为。在管理上，要淡化分级管理，转向以标准园建设为价值导向的管理。根据世界各国保障弱势群体接受学前教育的经验，以公立学前教育机构为主导力量的办园模式，是安置残疾儿童接受学前教育，保证其利益的最好、最有效的选择。〔5〕民办园属于公益性“非企业单位”，根据《民办教育促进法》，民办园要向教育行政部门和劳动部门备案。这决定了民办园既要纳入社会公益事业的管理框架，获取政府公共服务的支持；又要纳入社会职业的市场管理框架，依靠市场和社会获得生存地位和空间。要综合运用政府和市场两种机制配置资源，使民办园既符合国家意志、公共利益，保证在国家意志范围内开展学前教育公益服务，又参与市场竞争，以不同特色满足市场、社会的不同需求，适应多元发展的需要，获取市场自主生存空间。因此，民办园要坚持多层次、多样化建设，在帮助政府推进学前教育公共服务、满足不同群体多样性需求上有所为，将营利性追求严格限定在“合理回报”内，对逐利有所不为。二是要加强分类管理。对国有民办园，要杜绝“一园两制”，通过确立独立法人资格，厘定国有资产出资额，审定财务制度，剥离其对国有资源的占有或变相占有。要按照2005年财政部实施的《民间非营利组织会计制度》和《民办教育促进法》要求，加强对民办园财务会计制度和办园质量的监管，确保“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配”，保证其服务不受出资单位特定利益群体的支配，保证其办学结余继续用于公益事业。对优质的公办园，可通过开办分园或合作办园的方式扩大优质资源覆盖面，提高普惠性。鉴于目前社会转型的实际，要尽可能协调不同群体利益，尤其是要注重对弱势群体的保护，“杜绝用公共投入办高标准、高收费、为少数人服务的幼儿园”。对于特别落后地区不达标的农村幼儿园，应正视区域差异，重新审定幼儿园准入资格，有差别对待。
3.建立完善公共财政扶持民办园的机制
一是要明确公共财政扶持民办园的基本理念。对民办园的财政支持要建立在民办园提供公益这一价值基础之上，把民办力量视为促进群众学前教育利益保障均衡化和帮助政府实现公共服务效率最大化的手段，并以民办园承担学前教育公共服务职能作为财政支持的价值尺度。二是要明确公共财政扶持民办园的法律依据。《民办教育促进法》第44和第45条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。”“可以采用经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”这为政府公共财政支持民办园提供了法律依据。三是要因地制宜地确立公共财政扶持的形式和措施。根据实际情况，可综合采取生均公用经费补贴、税费减免、长期低息贷款、转让国有闲置资产（如校舍等）等方式。特别是对民办力量强的经济发达地区，政府可立足支持民办园发展的办法，通过政府签约、委托等购买服务的方式，把一部分公共教育的任务交给民办园，在减轻政府公共财政负担的同时，让民办园更好地帮助政府保障学前教育公益性和满足群众学前教育需求，真正成为公办园的补充。四是要制订合理的财政拨付标准。坚持以吸纳残疾儿童、留守儿童、进城务工人员子女等弱势群体为主要指标，结合幼儿园办园设施资源情况、区域学前教育资源丰富程度以及经济社会实际，对需要财政扶持的民办园，或设立专项资金转移支付，或采取购买服务等方式，按生均公用经费予以补助。同时，公共财政扶持标准要建立在综合评估的基础上，根据绩效发放，逐步树立起以获得政府资助或奖励为信誉追求的民办园发展价值观，帮助民办园实现以公益性品质确立自己市场合法地位的目的。五是要恰当把握公共财政手段的运用。公共财政手段的运用要遵循市场规则，尊重民办园的市场地位，尊重他们自主办学、自主招生和在规定范围确定收费标准的权利，避免公共财政扶持手段内含的政府意志带来的不恰当干预和损害；同时又要按照公益性的要求，渗透政府对民办园公益性的意志要求，帮助其改善条件，规范办园，自觉接受监督，在接受政府公共管理的同时，按照市场需求经营管理。
4.坚持分阶段、分地区推进学前教育区域协调发展
我国学前教育发展方式会不可避免地面临保基本和增能两个阶段（或方式）的转向。保基本阶段（或方式）是由面向少数群体的选择型服务转向面向全体的普惠型服务，以确保人民群众最基本的学前教育需求，这是资源分配的底线公平。增能阶段（或方式）是在保基本的基础上，由资源分配的底线公平向优质资源分配的全面性公平的发展。分阶段、分地区推进，就是根据地区差距的实际，在已经实现基本保障人民群众学前教育需求的经济社会发达地区（如上海等地），实施学前教育增能发展，在努力提高质量、扩张和均衡区域优质资源，实现有质量的公平方面进行学前教育资源的优化组合。在学前教育资源匮乏、经济社会不发达的地区则重在扩大学前教育基础资源，保障人民群众基本需求的底线公平。在有潜力但尚未实现保基本的地区，可实施保基本与增能组合的发展模式，以促进跨越式发展，努力实现增能发展。
5.坚持“三个一体化”，统筹推进城乡学前教育
推进城乡学前教育协调发展是统筹城乡经济社会一体化发展的必然选择。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》明确指出，“把发展学前教育纳入城镇、新农村建设规划。”统筹推进城乡学前教育要按照“总体广覆盖，重在强基层”的原则统筹安排。
一是城乡规划一体化。既在时间上同步发展，也在空间资源要素上相互融合。根据学前教育资源在城乡的分布情况、结构特点和公共财政情况、民间资本情况，合理规划教师的培养和配备、公共财政的投入等，合理规划城乡幼儿园区位布局、公办园和民办园数量结构。在农村，坚持以公办园为主，通过公共财政支持，确保村村有幼儿园（班）。可先设立农村学前教育专项扶持资金，强化农村幼儿园经常性投入；实施农村幼儿园标准化建设工程，强化农村幼儿园标准化建设，确保办园基本条件；优先保障农村合格教师配备和工资待遇，优先将农村公办园教师逐步纳入人事编制管理；优先实施专业发展项目，支持农村教师提高素质。其中，特别要重视将残疾儿童纳入随班就读的保障体系之中。在城市，通过严格准入标准和严格监管，调整各类幼儿园的数量、质量结构，努力扩大学前教育优质资源，满足人民群众的多样化需求。特别是要坚决遏制公办园向豪华型发展的倾向。可通过合理分解大园、豪华园资源，转移部分资源用于办分园、连锁园或支持农村弱势公办园，或通过与城乡民办园签约合作等支持形式，增进城市公办园的公益性。
二是管理一体化。以县级教育主管部门为平台，统筹管理城乡学前教育资源，实现互动共享，共同发展。特别是在公共财政统筹安排上，既要满足公办园的发展需要，又要按照《民办教育促进法》，建立扶持民办园的机制。在管理过程中，既可适当集中学前教育资源，建立乡镇中心幼儿园，扩大服务范围，发挥示范作用，辐射周边乡村学前教育；又可根据区位实际、财政实际，适当分散教育资源，通过利用农村闲置的中小学校舍举办幼儿园，或通过购买服务的方式扶持民办幼儿园，以促进学前教育的均衡发展和公共服务的全覆盖。
三是城乡专业资源共享一体化。学前教育的专业资源主要体现在专业师资和其他专门设施设备技术方面（如服务残疾儿童的专门设备、技术等），在当前及今后相当长的一段时期内，宜采取城乡共建的形式，共享稀缺资源。例如，通过支教下乡、村村配置一名合格幼儿园教师专项计划等各种方式，确保村村至少有一名基本稳定的合格幼儿园教师。通过发挥县教研室、县优质幼儿园以及乡镇中心幼儿园的辐射和指导作用，建立完善专业师资及其他业务支持系统，强化对农村幼儿园的业务指导，确保农村幼儿园最基本的办园质量。特别是要建立残疾儿童学前教育的师资保障系统，通过在职培训或专项引入计划，确保乡镇中心园及示范园至少有一名残疾儿童学前教育的专业师资，并以此作为乡镇中心园及示范园的评价标准之一。
参考文献：
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Maladjustment in Chinese Preschool Education Structure and
the Policy Suggestions
Wang Peifeng
(Institute of Special Education, Nanjing Technical College of Special Education, Nanjing, 210038)
[关键词]教育人类学；学前教育；政策
教育人类学是一门运用人类学知识研究教育问题的科学。与教育社会学研究强调人的社会化不同，教育人类学研究强调的是文化传递，包括在群体内文化的代代传递，以及一个群体向另一个群体的跨文化传递；与发展心理学关注人的发展过程的一般规律不同，教育人类学更关注在复杂的文化背景中人的发展和文化传递等方面的问题。
教育人类学研究涉及的问题很广，它所研究的“教育与文化的传递和文化的变迁”问题，就包括作为具有文化传递功能的教育如何进行跨文化研究，明确各种文化的利弊，从而扬优弃劣，选择、保存、传递和创造新的文化，避免个体或群体在发展和成长过程中由于文化的不连续性而导致的文化不适应问题，还包括研究每种文化的核心价值与教育之间的关系，研究据此制定教育政策、设计课程和教育方案等实践层面的问题，等等。[1]
在教育人类学家的眼里，文化具有普遍性，一切入都拥有文化，但文化在每个地区或每个地域都具有独特性；文化具有稳定性，存在内聚力和结构，但文化也在持续不断发生着动态变化；文化无所不在，无时不有，但很少被人意识到。根据这样的理论进行推论，那么人的信仰、理念和行为都是文化的产物，它们在普适意义上的推广和运用都是不合理的，有时甚至是危险的；一种文化中的信仰、理念和行为也不能被当作一种标准，用以对另一种文化中的信仰、理念和行为进行有意义的评价。
学前教育政策是政府为实施和发展学前教育事业而制定的行动准则，是实施学前教育行动的出发点以及行动的过程和归宿。任何学前教育政策的制定，都反映了政策制定者的政治立场、文化倾向和价值观念。从教育人类学的视野看学前教育的政策走向和政策制定问题，无论是在整个国家的层面，还是在地方层面，都不可能运用一种“去文化”“去背景”思考的方式进行思考和行动。这就是说，不能运用惟一的“正确理念”，所谓经由科学论证的“标准”，作为决定学前教育的政策走向和政策制定的依据。从教育人类学的视野看，并不存在一个客观存在的“正确理念”和全世界通用的质量标准。不少源于西方学前教育界的质量标准，尽管在世界范围内得到广泛传播和推崇，但是由于它们源于特定的社会文化，反映的是特别的文化信仰，它们不能，也不应该在世界范围内通用。
托宾等人在一项题为“口本学前教育机构中班额的大小以及师幼之间的比例”的研究中发现，在日本学前教育机构中，一个教师能够高效率地带领25个甚至更多的4岁幼儿。这在许多美国人的眼中是难以想像的。这个事实挑战了美国学者相信的降低师幼比一定能提高教育质量的信念，以及他们据此所制定的质量标准。根据有些美国人的教育观，教师与每个学生之间的互动非常重要，所以一个教师看管的幼儿一多，势必导致教育质量下降。根据这样的理念，在学前教育的政策走向和政策制定中就必然会将减少班级人数，增大师幼之比作为思考的问题。但是在日本，若以这样的标准去作评判，显然是没有什么意义的(Tobin，Davidson，and Wu，1987)[2]。据此可以推断，在制定我国学前教育的有关政策时，如果过多强调通过政策调控降低班级人数，以保证学前教育的质量，也不一定是合理的，特别是在缺乏教育资源的地区，这样的做法更是可笑的。
建构主义理论在学前教育中一直受到不少学前教育理论工作者和实践工作者的推崇，甚至在有些场合下还被独尊为正确的教育理念。美国著名的建构主义教育家德弗里斯(DeVries，R．)在上海访问期间，运用她独创的“斜坡”在上海的一所幼儿园进行了试验，令她兴奋不已的是，她的材料居然能同时在中国幼儿园的10个幼儿中产生她所期望的效果。而在美国，她的这个材料通常至多同时被用在3～4个幼儿身上。当我们向她提出，如果一个教师同时面对30个幼儿，甚至更多的幼儿，那么她的这些理念、方法和材料还能不能被运用时，她直言不讳地承认那是不可能的。据此可以推断，在制定我国学前教育的有关政策时，如果过多带有建构主义理论的色彩，那么这样的政策对我国的学前教育事业并不一定会产生积极的影响。
又如，为了规范幼儿教育机构的经营和管理，许多地方都制定了幼儿园装备标准。这些幼儿园装备标准在幼儿园占地面积的大小，房舍的多少、大小，室内设备、器具和材料等方面都作了具体规定。幼儿园不达到标准是不能通过验收的，是不能继续举办的。不少地区为了使幼儿园装备标准“一步到位”，都定得相当的高。例如，有的地方甚至规定，一个幼儿园没有9个活动室是不能被评为示范性幼儿园的。我国尚属发展中国家，在尚有三分之二的幼儿还没有机会进入包括一年学前班在内的学前教育大门的情况下，这样的学前教育政策不仅造成了大量的浪费，而且还会扩大学前教育的不公平。
我国几千年来的传统文化是以成人为本位的，儿童只是从属于成人，这种传统不可能在短时间内发生根本变化。我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，文化和教育水平电相距甚远，这种状况的改变也需要相当长的时间。迄今为止，我国学校占主导地位的教育哲学是以心理测量学为基础的，它与我国的传统文化、社会价值观、经济状况和教育水准等有着切割不断的关系，要从根本上改变这种状况是不容易的。特别是我国的社会文化对共同利益赋予极高的价值，教育以极大的热情关注集体主义精神和共性的培养。这与西方社会崇尚个人的价值截然不同。在诸多因素的制约和影响下，我国学前教育政策若一味以西方文化的价值作为价值定位的依据，会给教育实践带来很多问题。在我国，不同地区制定出适合该地区社会文化的学前教育政策显得特别重要。
例如，在制定幼儿园课程政策时，应该清楚地认识到幼儿园课程与社会文化有着密切联系，社会文化不仅决定了个体的发展方向，也决定了培养人的教育机构的发展方向。课程以及构成课程的教育目标、内容、方法和评价体系等在每个社会中都是由社会文化衍生出来的。教育必须达成把儿童培养成合格的社会成员，使其继承所在国家的传统文化这样―个基本目标。儿童成长，部分原因在于他不断接受文化价值的灌输，在于他确认的社会符号和观念，并了解社会制度及其功能。教育应该明确地反映社会文化的价值观，而文化的价值则是五花八门的，对一种文化来说是神圣的东西，对另一种文化来说可能是无足轻重的，而对第三种文化来说甚至可能是令人憎厌的。
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社会文化不仅与幼儿园政策制定中涉及的“教什么”和“如何教”等问题有关联，而且在很大程度上影响甚至决定着幼儿园课程政策中“为什么教”的问题。
从教育人类学的视野看我国学前教育的政策走向和政策制定问题，任何学前教育政策都不可脱离我国的传统文化，不可脱离我国的具体国情。我们应该借助其他文化中的一些值得借鉴的东西，但立足点必须是自己的文化。
从教育人类学的视野看我国学前教育的政策走向和政策制定问题，我们也要着眼于新文化的建立。这就是说，我们要继承自己的传统文化，但不是固守自己文化中与时代不相符合的东西，而是要面向未来，与时俱进。
早在1990年，一批重文化学、生态学和人类学研究的早期教育专家就聚集在美国田纳西州，召开了以“早期儿童教育质的研究”为题的研讨会。翌年，这些学者在美国威斯康星州召开了首次以“重新概念化早期儿童教育”(Reconceptualizing Early Childhood Education)为题的学术会议。此后，以此为题的年会每年召开一次，其学术影响已经逐渐扩展到欧洲、大洋洲和亚洲。从1991年的那次会议起，学者们就开始对下列问题进行研讨：①对发展适宜性课程(DAP)提出了批评，指出这种课程过多地依赖于皮业杰理论，是认知心理学的产物，对社会和文化缺乏敏感性；认为全美早期教育协会的“绿皮书”可能会鼓励人们去发展一种过度依赖于心理学的、以标准化为基础的、充斥着评价的教育实践：②对“准备状态”和“高危状态”提出了疑义，认为在教育实践中这些出发点原本不错的概念经常成为贴在儿童身上的标签，而这种标签本身就存在社会不公平的因素：③倡导多元文化，主张通过各种途径，对文化的差异性给予更多的关注，例如建立更为密切的教师―家长关系，发展和运用反偏见课程，等等。④主张从国际的视角重新审视早期儿童教育的一些概念。⑤其他：诸如对儿童权利的尊重，对学业失败、单亲家庭、女童问题、少女怀孕、家庭暴力和虐待以及性歧视和待等问题的关注，等等。[3]
托宾等人最近在我国所做的一项研究中，发现我国政府也正力图通过改革学前教育体系，来培养新一批能参与全球经济竞争的劳动力。他写道，“许多美国的学前教育工作者很高兴在中国的幼儿园中推广建构主义、活动区角、自我表达、方案教学。但作为一个教育人类学者，我担心这些教学法将如何融人中国的文化传统和价值观，以及在贯彻这些方法时，如何考虑中国社会本土的实际情况。在非洲、拉厂美洲、亚洲，还有许多比土耳其和中国更贫穷的国家，它们愈发无力挺身而出，反对西方所提倡的学前教育模式。许多贫困的国家乐于接受来自北美的帮助，以发展其学前教育系统，但是关键的是它们需要从自己的实际出发，以尊重其本土文化的方式来展开变革。”[4]
我们在带有欣赏的眼光向我国的学前教育工作者介绍西方各种学前教育模式时，应该保持清醒的头脑，想到自己的文化，想到我们自己独特的价值观。
参考文献：
[1]冯增俊选编．教育人类学．海口：海南人民㈩版社，1988
[2]Tobin.J.,Davidson,D.，and Wu，D．(1987)．“Class-size and student-teacher ratios in the Japanese preschool，”Comparative Education Review，31：4
[3]朱家雄．幼儿园课程．上海：华东师范人学出版社，2003
1、学前教育的重要性
婴幼儿时期是大脑发育的关键时期，这一时期的教育将对孩子智力、身心等各个方面都有影响学前教育便是开发幼儿大脑的启蒙教育，然而学前教育却不像义务教育一样可以平等享受，由于日前学前教育大多数仍是私人办学。因此，想要接受学前教育必须有一定的经济水平，然而由于我国贫富差距仍然存在，地区间经济的不平衡使得学前教育并不是每个人都可以感受的，但学前教育的重要性却十分重要，不仅有利于孩子的身心发展，而且对整个社会都有重要的社会价值，因此学前教育具有十分重要的地位。
1.1学前教育对个人身心发展具有重要的作用。学前教育为1—6岁孩子的启蒙教育，这段时间对孩子的身心发育至关重要，好的学前教育可以促进孩子的全面发展，这是因为幼儿最佳的成长时间是0—6岁，在这个时期内对孩子进行早期教育十分有利于孩子的健康成长，如果没有学前教育，直接接受义务教育，那么就等于是放弃了孩子最佳成长期的教育，这对孩子的成长是极大的损失，因此应重视学前教育，努力让孩子享受到学前教育，是每一位家长的心愿，这就需要将学前教育纳入义务教育的范围，从政策上保证其实施[2]。
1.2学前教育具有十分重要的社会价值。学前教育的意义不仅仅体现在幼儿成长本身上面，还存在于其极强的社会价值，接受早期教育的孩子身心发育健全，这便为我国培养了一批高质量的人才，学前教育的社会价值不是短期可以看到的，需要经过长时间的酝酿，但其效果绝对是最好的，社会人口的素质会从幼儿时便开始提高，多年后，人口的素质会普遍提高，从而促进社会的进步与和谐，学前教育的社会价值也是整个民族的前景，将会使我国社会整体素质得到提高，也将会促进我国发展进步，提高国际竞争力。
2、学前教育的可行性
学前教育的重要性使得社会各界都关注是否将学前教育纳入义务教育体系，各种说法都有，有人认为，学前教育义务化缺乏许多条件，但我个人认为学前教育是可行的，通过对国家政策和法律政策等的调查，得出结论：将学前教育纳入到义务教育体系中是可行的，其意义也十分重大。
2.1国家教育财政政策支持。我国近些年来一直十分重视教育的发展，出台许多教育政策，随着社会的发展国家完善了九年义务教育体系，使得小学至初中都实现了义务教育，这也保障了一些孩子的受教育权，但是学前教育并不在九年义务教育之列，随着两会中的提议，人们开始关注学前教育的问题，国家也在考虑将学前教育纳入义务教育体系，随着国家教育财政投入的不断增加，使得学前教育义务化有了教育财政支持，这点是至关重要的，没有经济支持就不可能实现学前教育义务化，由于我国地区间存在贫富差距，由于贫穷使一些幼儿难以接收到学前教育，但是有了财政政策的支持，对贫困地区投入教育发展资金，则学前教育义务化不久便会实现。
2.2国家教育政策的支持。我国宪法规定，公民普遍享有受教育的权利，法律保障公民受教育的权利，目前义务教育的实施就是因为宪法的要求，国家教育政策有利于实现学前教育义务化，然而一些政策和法律仍不完善，例如没有很好的监督机制，没有专门的法律法规出台，没有具体的落实政策，但是国家教育政策支持幼儿教育进入义务教育体系。因此，国家可以先完善学前教育政策，这样才能保证幼儿平等发展，健全监督机制，出台专门法，学前教育纳入义务教育阶段将是迟早的事。因此，在不断完善政策法规的同时，逐步实现学前教育义务化，使之成为社会进步的教育基础，培育更多的高素质人才。
3、结束语
学前教育的重要性使其成为义务教育阶段之一成为必要之事，学前教育对孩子对社会都有十分重要的意义，国家教育政策的倾斜，使得学前教育义务化具有可行性，国家政策、法律以及社会各界的强烈呼吁，都为学前教育纳入义务教育提供了支持，最大限度的保障公民的受教育权利将会给社会带来巨大的社会价值，同时也有利于全民素质的提高，社会的进步，其意义十分重大。因此，呼吁将学前教育纳入义务教育范围，完善学前教育，促进社会发展。
作者：周淑芬单位：珠海市香洲区金卡锡建才胡湾幼儿园
学前教育财政投入政策不仅包括财政投入总量、如何分配，也包括资金使用机制。由于政府很少直接过问财政经费在幼儿园内部的分配，而幼儿园内部的经费分配又确实直接与能否实现国家和政府的目标相关，因而，如何通过财政机制的改革确保目标的实现就成为一个困难而又复杂的问题，问责机制正是起到了这样的作用。从本质上看，问责机制其实涉及的是学前教育的利益相关者在财政经费的分配和使用中的权力、责任与义务问题。没有一整套行之有效的过程性考核机制和问责机制是我国学前教育财政投入政策的一大缺失。资金是否用在了刀刃上，资金使用的效果如何是我们应该追问的问题。正如我国当前正在大力发展的示范性幼儿园，我们应该追问是否真正带动了其他幼儿园的发展，是否自身的教育质量确实有所提高。这三大问题是制约财政支持学前教育发展的瓶颈和障碍，然而要解决这些问题，我们还需要看学前教育自身在发展过程中存在的问题。只有明晰了两者的问题，才能使两者更好地相互作用，使财政支持学前教育发展这一举动发挥更大的功效。
我国学前教育发展中亟须解决的价值性矛盾
(一)公平与效率:学前教育发展的伦理性问题
改革开放以来，公平与效率的纷争一直是横亘在我国经济领域的一大问题，效率优先、兼顾公平的经济发展政策确实让我们国家的经济实现了突飞猛进的发展。但在经济大发展的今天，公平问题也正是当前我国政府正在付诸解决的问题。学前教育财政投入不足一直是制约我国学前教育发展的瓶颈，在有限的财政投入下，学前教育的发展应追寻公平还是效率为先?学前教育的发展能否是先让一部分人享受高质量的学前教育，再谈教育公平?在长期的“效率为先”的观念影响下，我国的教育财政投入将主要的资金投放在建立“示范园”“重点园”上，以期通过建立一批高质量的幼儿园来推动学前教育发展，同时这也引起了学前教育发展的马太效应———“好的越来越好，差的越来越差”，示范性幼儿园和普通幼儿园无论在园舍建设、活动材料配备，还是在师资队伍上都存在较大的差距。这种财政投入的偏差不仅存在于幼儿园之间，也存在于地域之间、城市和农村、公办和民办，影响了我国学前教育的平衡性发展。
(二)稳定与发展:学前教育发展速度问题
《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确指出:各省(区、市)政府要深入调查，准确掌握当地学前教育基本状况和存在的突出问题，结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势，科学测算入园需求和供需缺口，确定发展目标，分解年度任务，落实经费，以县为单位编制学前教育三年行动计划，有效缓解“入园难”。牵一发而动全身，学前教育的发展是否追求在短时间内取得飞速的发展，还是在保证质量的情况下稳定性发展。发展学前教育的主要责任在地方政府，地方政府在部署实施区域性学前教育发展战略前，要考虑地方学前教育的稳定与发展问题，质量和数量问题。我们的目标不仅是让我们的孩子“有园可上”“上得起幼儿园”，还要保证能够获得高质量的幼儿园教育。高质量的幼儿园教育要求条件不仅包括园舍设施建设、活动材料投放，更为重要的是优质的师资。幼儿园师资的培养和培训是一项长期性和滞后性的工作，关乎当前和未来幼儿园教育的质量。根据教育规模经济的原理，我们在大力发展学前教育的同时，切勿将主要资金投入用于购买土地和园舍设施的建设中，要考虑资源利用的充分性、资源使用的适当性和规模扩大的有限性。有效的财政性投入要考虑幼儿园师资的培养和培训，要更多地关注质量而非数量。
(三)普适性与针对性:学前教育结构性发展问题
当前我国的学前教育发展格局已经形成了政府办园、集体或企业办园、民办幼儿园共同发展的格局，都为实现我国幼儿园教育的普及和发展做出了自己的贡献，任何一方都不可缺失。根据萨缪尔森的公共产品理论，在当前我国政府还不可能保证每个儿童享受充足和平等的幼儿园教育的时期，学前教育属于一种准公共产品，即具有一定的竞争性和排他性。倾斜性的教育财政投入政策使学前教育的竞争性变得尤为激烈，幼儿园都在竭力想获得来自公共财政的资金支持，家长也想自己的孩子获得收费低廉并高质量的幼儿园教育。这种政策一方面使各个幼儿园都在提升自身的教育质量，另一方面也使一些幼儿园丧失了竞争的动力，尤其是民办幼儿园，因为对于他们来说，不可能享受国家财政性补助的境地和来自于公办幼儿园的竞争已使他们进退维谷。正如宋映泉的研究指出:“如何通过财政投入和管制扶持措施调整民办和公办教育机构协同提供数量足够且有质量的学前教育服务。”学前教育的结构性发展要求类型不同和性质不同的学前教育机构能够协同发展，能够根据地方政府财政投入和地区经济发展水平为广大民众提供高质有效的学前教育服务。在市场经济发展的今天，将学前教育的发展完全投向市场是不可行的，违背了学前教育发展的公益性和普惠性原则，要想建设一批数量合理、发挥各自优势的不同性质和类型幼儿园，学前教育财政投入政策要发挥其杠杆作用。政策既要考虑资金投向的针对性，又要考虑公共资源的受众面，使我国的学前教育能够获得健康均衡的结构性发展。
我国学前教育财政投入政策的应然价值
(一)以教育公平为导向
教育公平是公平内涵在教育领域的体现，是教育的社会理想和教育政策的追求目标，追求教育公平也是当前我国教育政策的重要目标。教育资源的分配和配置是影响教育公平的一个非常直接的因素，而国家学前教育财政投入政策的核心便是教育资源的公平分配。在我国，学前教育作为基础教育的基础部分，一直承担着教育性和福利性两大功能。它一方面是一种特殊的培养人的实践活动，担负着教育培养年青一代的职责;另一方面又是一项福利性措施，担负着为外出工作的父母照看年幼孩子的职责。这两大职责体现了学前教育的公益性特征，而教育公平理应成为我国学前教育发展的价值导向。学前教育财政投入政策的制定应体现教育公平的价值理念，在投入比例、分配方式和运行机制上体现公平的原则，一是要合理提高学前教育财政性经费在教育总经费中的比例，彰显学前教育应有的地位，发挥学前教育教育性和福利;二是在分配方式上体现公平，合理调整区域之间、城乡之间、不同类型幼儿园之间的利益分配;三是要建立问责机制，对财政性教育经费的使用情况进行追踪，对相关单位和人员进行督导，使有限的教育经费更好地发挥作用。
(二)追求学前教育内涵式发展
1．未来之路计划的目标未来之路战略计划共有三个方面的总目标：一是提高学前教育的参与度。该目标包括提高学前儿童的入园率、增加高质量的学前教育机构和加大学前教育资金的投入和持续性。二是提升学前教育质量。该目标要求增加具备教师资格的师资数量，通过制定政策与法规加强对父母和家庭主导教育机构的支持。严格《课程纲要》的执行力度，在教育和学习实践中提高教育质量。三是加强学前教育机构与其相关机构的合作。一方面涉及到幼儿园与家庭、小学的合作，另一方面是幼儿园与家庭、社区和政府相关部门的合作。主要目的是提升0～8岁儿童教育的连贯性，为儿童、家庭提供更加综合的学前教育服务。
2．未来之路计划的内容（1）加大资金投入，提高学前教育参与度。为提高学前儿童的入园率，新西兰政府实行了一系列学前教育资助计划，主要包括“公平基金计划”（EquityFunding）、“促进学前教育参与计划”（thePromotingECEParticipationProject）、“学前教育酌情补助金计划”（theECEDiscretionaryGrantsScheme，简称DGS）、“建设基金”（EstablishmentFunding）等。为提高学前教育质量，教育部设立了“激励津贴”（IncentiveGrants）、“学习津贴”（StudyGrants）、“新西兰教学奖学金”（TeachNZScholarship）等资助计划。［4］计划的实施主要是为了扩大学前儿童的参与度，尤其是提高处境不利儿童的入园率。如“促进学前教育参与计划”最开始是为了缩小新西兰少数民族儿童与欧裔学前教育参与度上的差距，后来逐渐扩展到学前教育参与度较低的弱势群体和低收入的家庭。仅2004—2005年度就签订了25个“促进学前教育参与协议”，共拨款122．7万元（新西兰元，下同），实现让1223名儿童接受学前教育的目标。［5］而“公平基金计划”主要面向所有注册的公立幼教机构，目标是减少各群体学前儿童之间的教育差别，消除弱势群体儿童参与学前教育的障碍，实现教育的公平。此基金计划主要针对满足以下四个条件之一的学前机构进行资助：处于经济发展水平较低的社区，招收特殊儿童或非英语背景儿童，属非英语语种的机构，地处偏远地区。每个条件都有相应的测算指标。为进一步提高学前教育的参与度，新西兰工党政府2004年宣布实施“20小时免费计划”，从2007年7月1日开始，将为非盈利性质的、合格注册教师的学前教育机构中所有3～4岁的儿童提供每周20小时的免费学前教育。2008年5月，计划扩展到盈利性学前教育机构。2010年7月，该计划又将游戏中心和语言巢的5岁儿童也纳入其中。［6］（2）规范学前教育机构标准，提升学前教育质量。为提高学前教育质量，新西兰通过一系列法规制度来规范学前教育机构。2008年启动了学前教育监管系统，该系统出台了不同的机构标准和规章制度，用来规范各种类别的学前教育机构，内容指标涉及到课程设置、健康安全、基础设施和管理机制等。教育部计划在5年内重新认定所有的学前教育机构，如果评估合格，政府将给予资金补贴，如果不合格，教育部将颁发一个为期18个月的过渡性执照。［7］新西兰教育部为了促进学前教育教学改革和创新，于2003年7月实施了学前教育创新中心项目，该项目从2003年7月至2009年6月共实施了5个阶段。每一阶段教育部都要根据不同的任务从注册的教育机构中选取正在进行创新教学并实施国家课程的机构作为改革中心，每个参与该项目的学前教育机构都有自己的创新特色。（3）建立幼儿教师专业标准，增加合格注册教师数量。2002年，新西兰成立了教师协会，代替教师注册委员会负责合格教师注册工作，加强教师的资格认定和管理。该协会2005年颁布了幼儿教师专业标准，并要求所有学前教育机构的教师只有经过培训合格后才能在此协会注册，也才有资格上岗。新西兰学前教育十年规划的目标是：到2007年12月31日，幼儿园和教师主导式学前教育机构要有50％的员工拥有由新西兰教师协会颁发的幼儿教师资格证书。2010年，要有80％的幼儿教师成为注册教师，2012年这一比例将达到100％。［8］为了实现这一目标，新西兰政府针对不同情况的教师，实施了不同类型的资助计划，如“激励补助金”、“学习津贴”、“新西兰教学奖学金”等资助计划。如“激励补助金”是用来激励幼儿教师申请教师资格证书。申请合格者每年可获得2094元，3年半最多可获7329元。“新西兰教学奖学金”是针对在校大学生的，通过比较学生的学术成果、学籍信息等对学生进行筛选，符合标准并愿意选择学前教育的学生除可以免交学费外还可以获得1万元的津贴。［9］以此鼓励更多的优秀学生选择学前教育专业，从而提升学前教师的素质。（4）加强家园合作，提高家长参与学前教育的能力。为了加强学前教育机构与家庭之间的合作，2006年2月，新西兰教育部和社会发展部共同实施了“学前教育父母支持和发展”项目。该项目充分发挥父母的优势，实现他们对儿童的有效教养，提升弱势儿童家长的参与程度，引导弱势儿童的父母能够融入广泛的学前教育系统中。项目首先选取了8个学前教育机构作为试点机构，第二次又选入10所机构，被选入的学前教育机构要与教育部签订三年的合约，为偏远地区和特殊需要儿童和家长幼儿提供支持和帮助，提高学前教育质量。为了有效衔接儿童在家庭和幼儿园中的教育，教育部专门为家长开设了网上专栏，向家长普及学前教育的相关知识，如学前教育机构的类型、课程内容、选择学前教育机构的策略、学前教育的优惠政策等。2007年5月，教育部向儿童家长免费提供《学前教育合作手册》，内容包括育儿建议、教育信息等，鼓励家长协助幼儿学习。［10］
二、未来之路计划的主要成绩
未来之路计划实施过程中，新西兰政府出台了一系列的政策和项目来保障计划的实施，并且使学前教育有了良好的发展。主要成绩如下：1．学前儿童的入园率显著提高未来之路计划的实施迅速增加了学前教育机构的数量，从而提升了学前儿童入园率。在未来之路实施的十年中，新西兰每一年学前儿童入园率都保持一定的增长。2012年计划完成时，新西兰学前儿童的总入园率达到95％，比2002年增长了4个百分点。与此同时，学前儿童的每周在园时间也逐步增加，3岁以上儿童每周在园时间由2002年的14．3小时增加到2012年的21．1小时。2岁及以下儿童每周在园时间由2002年15．8小时增加到2012年的20．4小时。［11］2．合格注册教师的比例不断提升为了增加合格教师的数量，提升注册教师的比例，新西兰政府采取了一系列措施，这些措施既关注了职前教师的教育质量，又重视了职后的教师培训。在新西兰政府一系列措施的激励下，新西兰注册学前教育教师和合格教师的比例得以提升。据调查数据显示，新西兰合格学前教育教师所占的比例由2002年6月的48．6％上升到2012年6月的71％。而注册学前教师的比例也由2002年的35％提升到2012年的73％。［12］3．0～8岁儿童学习效果良好未来之路计划加强了学前教育机构与社区和小学的衔接与合作，维持了0～8岁儿童在教育上的连续性，并取得了良好的学习效果。据调查发现，0～8岁儿童的各项发展指标均有明显提高，在阅读方面，有40．4％的儿童达到了国家标准的要求，有35．9％的学生甚至超过国家标准。在数学方面，达到和超过国家标准的儿童分别是50．5％和21．8％。而在写作方面，达到和超过国家标准的儿童则分别为50．8％和17．2％。以上数据显示，学前教育机构与社区、小学之间的合作计划开展顺利，效果良好。4．父母参与儿童学习与评价的机会增多通过加强学前教育机构与家庭的合作，未来之路计划让更多的家长参与到儿童的教育和学习中来。2006年的“学前教育父母支持与发展”项目，在两次试点的18个机构共与2246名家长进行了合作。家长通过参与这个项目增加了教育儿童的知识与技能，增强了对社区的自我归属感，形成了社会支持网络。家长素质的提升使其能为儿童创设积极的家庭环境，充分认识到学前教育的重要性。对于参与项目的学前教育机构来说，既提升了机构的目标意识和服务能力，又提升了教师的教学能力。5．提高了弱势群体的学前教育发展水平为了促进教育公平，未来之路计划通过一系列措施提升弱势群体的学前教育水平。例如通过“促进学前教育参与计划、公平基金计划”等资助少数民族中弱势儿童，提高处境不利儿童的学前教育参与程度。通过教师教学金计划来激励弱势群体中注册幼儿教师的数量，通过制定学前教育机构标准来提升弱势群体学前机构的质量。以上政策的落实和实施，有效地提高了弱势群体的学前教育水平。以太平洋岛屿裔的学前教育发展为例，从2002年到2012年，入园率增加了7．7％，注册教师的比例提升了48％，执照豁免式学前教育机构的数量由133所下降到48所。
三、未来之路战略对我国学前教育政策的启示
我国目前学前教育所存在的普及率不高、教育质量不均衡以及学前教育机构参差不齐等问题，与十年前的新西兰有诸多相似之处。因此新西兰未来之路计划给我国学前教育政策的制定和实施提供了许多启示。
1．研制托幼机构评价标准，提高学前教育质量教育公平既要追求教育机会公平，更要追求教育过程公平。如果没有基本的质量保证，入园机会对幼儿的发展来说意义不大。［13］要想保障学前教育机构的质量，就要研制一套科学可行的学前教育机构标准，用来评价和规范学前教育机构的教育行为。我们可以借鉴新西兰的三级监管框架对我国学前教育机构进行监督和规范。我国目前的学前教育机构中民办机构占了半数以上，由于没有统一的国家专业标准来规范导致质量参差不齐。目前我国仅有20世纪制定的部分单项标准，如《托儿所、幼儿园建筑设计规范》、《幼儿园管理条例》、《幼儿园玩教具配备目录》、《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》等，这些标准内容单一、不系统不全面。因此我国应尽快研制各级各类学前教育机构的国家标准，对现有的学前机构进行审核和监督。国家标准的内容应该包括基础设施、课程内容、师资规格、健康安全、教学管理等。政府及学前教育主管部门要定期参照标准对学前教育机构进行审查，以确保学前教育质量。对于合格的园所要分出级别，不符合国家标准的园所要分批次限期整改，到期达标的正常营业，仍然不达标的要强制关停。但妥善安顿好幼儿的园所流转，避免因此造成大批儿童失去学前教育机会。
2．实施灵活的教育资助计划，提高弱势儿童入园率制约我国学前教育发展的一个重要因素就是教育经费问题。当前的“入园难”、“入园贵”问题是我国学前教育财政投入不足的重要表现，尤其是处境不利群体的学前教育状况更加严重。新西兰政府在未来之路计划中的学前教育资助措施，成功提高了学前教育参与度。我国学前教育可以借鉴其经验探索学前教育资助政策。对于我国农村地区学前教育机构数量不足、质量差的现状，中央和地方政府应成立领导小组，设立专项资金，进行实地调研。没有学前教育机构的地区新建一批合格的学前机构，对于原来已有的不合标准的园所进行改建，确保每一个乡镇至少有一所符合国家标准的学前教育机构，让儿童有园可上。对城市的学前教育机构可以学习新西兰实施“公平基金计划”。通过制定一系列标准对学前教育机构进行测评，对于接受低收入家庭儿童或者农民工随迁子女的机构实施免税或者财政资助政策。另外可以探索对于农民工子女及城市弱势群体进行现金、教育权等多种方式进行资助的政策，以确保处境不利儿童的学前教育参与度。
3．加强教师教育和培训，提升教师专业水平新西兰实施的“教学奖学金计划”值得我国效仿。我国的免费师范生计划虽然也能鼓励学生从事教师职业，却难以保证质量。可以对有志于幼教事业的优秀学前专业学生进行资助，通过《幼儿园教师专业标准》进行考核，对于达标优秀的学生减免学费。这样就能吸引比较优秀的学生从事幼儿教师职业，从源头上保证了学前教师的质量。教师职后培训也是提升专业化水平的重要途径，针对我国幼儿教师培训的效果低下、流于形式、缺乏系统规划等问题，我国教育部门的培训政策应探索教师培训的整体规划和培训模式，重点考虑年轻教师、转岗教师以及低水平教师的培训策略。改变以往只重视“骨干教师”的培训观念、低水平重复培训的形式，切实提高我国学前教师的专业水平。
【关键词】幼儿园教师；工作条件；学前教育质量；世界劳工组织；全球对话论坛
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2012）09-0050-04
2012年2月22～23日，世界劳工组织(ILO)在瑞士日内瓦召开了幼儿园教师工作条件全球对话论坛，来自政府、幼儿园教师用工单位、幼儿园教师工会、世界劳工组织的代表共40余人参加了本次论坛。举办本次论坛的目的是希望世界劳工组织各成员国政府提高对学前教育重要性的认识，充分认识到对学前教育的投入是一项社会性回报较高的投资，而不是一种负担；希望通过改善幼儿园教师的社会地位和工作条件来提高学前儿童入园率及学前教育质量；希望通过政府、用工单位和教师代表之间的沟通，对一些有关幼儿园教师待遇问题的政策理念达成共识，并在达成共识的基础上尽快制定一份用于指导成员国政府制定幼儿园教师待遇和工作条件政策的指南。论坛召开之前，参会代表均收到了一份有关幼儿园教师工作条件的国际研究报告。本次论坛以这份研究报告为基础，围绕若干议题进行讨论交流，〔1〕达成了一些共识。
一、有关幼儿园教师工作条件的国际研究
在本次论坛召开之前，世界劳工组织已经完成了一项国际研究。这项研究始于2008年，由世界劳工组织下属的教育和研究咨询委员会提出建议，并得到世界劳工组织的同意，由世界劳工组织牵头开展有关幼儿园教师待遇和工作条件方面的国际研究。咨询委员会建议研究要关注的问题是从事学前教育工作的教师数量及相关情况，包括性别、培训、资格认证、招聘、工作安排、工资、工作条件等，还包括对公立和私立机构情况的比较，以及与其他教育阶段教师的比较。这项研究于2011年完成。
研究报告题为《正确的开始：早期儿童教育和教师》。报告以翔实的数据反映了当前学前教育和教师的现状，并通过研究表明，学前教育是一项有助于预防、改善个人学习能力发展迟缓或改善由于贫困、不利社会经济条件等造成的不利影响的低成本高回报策略，即学前教育具有显著的短期和长期的个人和社会效益。研究报告指出，对学前教育的投资应被看作是一项公益性投资，它比对年龄更大儿童进行直接干预的投资回报率更高。招聘和保留足够数量、受过良好训练、具有内在积极性的幼儿园教师，有利于提高入园率和学前教育机构的教育质量，因为幼儿园教师的地位和工作条件会对此产生重要影响。
这项研究考察了学前教育的机构服务、政策、结构和人口资源等方面的内容，研究范围涉及世界各国，包括已有优质学前教育体系的发达国家以及只有较少数量的正式或非正式学前教育机构的贫困国家。由于机构教育方面的差异以及质性研究资料的不同，对发达国家的研究相对更多一些。研究发现，目前有关教师状况的研究信息缺乏，如教师所受的训练、社会地位和工作条件等方面的信息均存在空白现象，有待各个国家和相关国际组织付出更多努力。
越来越多的研究表明，儿童早期接受的教育对其今后的发展、社会融合、权利保证等都极为重要。然而，尽管学前教育如此重要，但许多国家，特别是一些发展中国家，还没有把学前教育作为一个优先考虑的问题来对待。尽管学前儿童入园率在过去的几年中一直稳步增长，但全球平均适龄儿童的入园率仅为44%，且入园率的增长仍有波动，亿万学前儿童仍被排除在幼儿园门外，学前教育不平等问题一直存在。贫困和农村地区的学前儿童以及有特殊需要的学前儿童的入园率更低，而事实上这些儿童正是能从机构教育中获益最大的儿童。要让这些儿童进入学前教育机构接受教育，政府需要增加公共投入，也需要为其提供更具支持性、系统性的公共政策支持。
目前，越来越多的国家已经制定了学前教育政策，一些国家还制定了多部门合作的综合性学前教育政策，教育部门在学前教育政策制定和相关项目发展上承担了越来越多的责任。从全球范围看，由于政府的经费不足，许多国家需要私立机构提供学前教育服务。越来越多私立机构的出现，为学前儿童提供了更多的入园选择，但也造成了学前儿童入园机会的不平等，许多贫困家庭因交不起费而无法送子女上幼儿园。要解决这些问题，政府需要对公立、私立机构共同提供学前教育服务进行政策设计，为公立、私立机构提供适宜的支持。
学前教育的经费投入和管理问题肯定会影响到幼儿园教师的工作条件。和其他教育阶段的教师相比，幼儿园教师的待遇和工作条件处于不利地位，教师能够用于专业发展的时间较少，工资水平也较低。事实上，学前教育工作复杂，它对教师的专业要求并不比其他教育阶段低。政府应通过能更好适应学习者需求的职前教育、到位的入职教育、持续的教师发展、更有吸引力的工资和支持性的教育和学习环境来促进幼儿园教师的专业发展。正因为如此，越来越多的国家把努力提高幼儿园教师资格认证标准以及学前教育服务水平作为学前教育政策的一部分。政府提出的保教结合要求对幼儿园教师的专业水平提出了更高的要求，教师要有更高的学历，接受更多的专业培训，同时政府也要为其提供更高的工资和更好的工作条件，以稳定幼儿园教师队伍。此外，研究发现，政策制定者有必要关注幼儿园教师队伍的性别构成，改进招聘方法，以解决幼教领域中男教师所占比率极低的问题。同时，为了应对日益增长的多元文化需要，幼儿园教师队伍的人员构成也应能更好地适应多元文化。
尽管有关社会对话方面的研究信息很少，但社会对话确实有助于解决上述学前教育中存在的问题。然而，由于国情不同，也由于机构性质和员工的多样性，目前许多国家，尤其是发展中国家的社会对话机制不健全。缺少社会对话机制，相关利益人参与政策制定的机会容易被剥夺，在一定程度上会影响学前教育质量的提高。
研究报告着重指出，应通过提高幼儿园教师的质量来提高学前儿童入园率和学前教育质量，而这需要政府提供足量的教育经费，制定综合性的学前教育政策，建立更通畅的数据收集渠道。最重要的是，通过强化社会对话机制来提高幼儿园教师的地位和工作条件。〔2〕
二、本次全球对话论坛达成的共识〔3〕
1.对入园率和学前教育质量有决定性影响的政策及其实践
政府负有提供经费的责任，理应对作为基础教育组成部分的学前教育提供更多的经费和政策支持，以使所有适龄儿童都能入园，接受优质教育。目前，许多国家公立和私立学前教育机构并存。私立学前教育机构可以为学前教育的发展提供一定形式的补充，不过必须遵守政府有关学前教育的质量标准。
政府在学前教育中要发挥更有力的领导作用，制定更有系统性的学前教育政策，以促进优质机构教育的发展，同时也促进各级政府、相关部门间的协调合作。各方人士和相关利益人的参与是实现这一目标的前提。为弱势群体儿童提供有针对性的机构教育服务，能明显提高这些儿童的入园率。
此外，学前教育领域需要更多的综合性研究，特别是有关教师等教育机构员工方面的研究，以更好地制定、应用和改进学前教育政策，促进学前教育发展。
2.职前教育和幼儿园教师的专业成长
学前教育质量的提高需要政策支持，依赖于足够的教育投入以及高水平的教师。专业成长不仅包括教师的成长，而且包括学前教育学科带头人、教育行政人员和辅员工的成长。政府应把教师培训视为一种持续的过程，即将职前教育、入职教育以及持续的专业发展（Continual Professional Development，简称CPD）合为一体，从而培养高质量的教师。例如，所有教师都应接受职前教育，所受教育应达到本国中小学教师的最高教育水平，并获得官方认可的教师资格，且职前教育应与幼儿园课程建立联系。教师培训的政策和项目尤其要关注边远和贫困地区。值得注意的是，教师的专业成长需要有足够的专门时间，即不接触幼儿，专心用于专业成长的时间。
3.幼儿园教师的职业待遇和工作条件
优质的学前教育需要稳定的高质量的师资。要稳定高质量的师资，则需要使幼儿园教师工作具有较高的专业地位和物质待遇，使其成为一份体面的工作。要吸引足够数量的师资来满足不断提高的入园率和优质学前教育的需要，政府应制定综合性的发展战略，包括将教师是否受过优质的与学前教育相关的培训以及是否致力于持续的专业发展作为是否招聘和续聘的评判标准之一；使教师培训内容能满足教师个人发展的需求，并据此建立一种能得到教师认可的评价体系；将教师的工资及待遇与其他具有相同专业资格的职业相对应；确定吸引教师的工作条件包括较低的师幼比、安全的工作环境以及支持高效学习所必需的基础设施和设备等。此外，制定教师招聘政策时应特别关注城乡和性别差异，反映多元文化，从而保证所有地区都能招聘到优秀的教师。
较高的专业地位能提高教师对工作的满意度，吸引更多的优秀教师。当前幼儿园教师的工资水平不能反映这一工作的重要性。教师的工资应该根据教师和用工单位或他们的代表之间的协议来决定。不论是公立还是私立学前教育机构，都要遵循国家的法律法规，确保为教师提供安全和健康的教育和学习环境，特别是要保证教师有足够的时间用于专业成长和对实践进行反思，尤其是在农村地区。
4.学前教育中各方的社会对话
学前教育中各方的社会对话包括所有形式的信息分享、咨询和协商，即在政府、用工单位和教师代表之间就有关经济和社会政策中的共同利益问题进行集体谈判。有效的社会对话机制有利于制定更适宜的学前教育政策。有关学前教育的宏观政策和运行问题的社会对话应鼓励社会合作伙伴的全程参与，在可能的情况下为包括家长在内的相关利益人提供更多的发言机会。不论是公立还是私立学前教育机构，用工单位和教师工会之间都可以就专业发展、用工待遇、工作条件等问题建立社会对话机制。各国国情的不同意味着学前教育中各方的社会对话可以有不同的形式，但都要尊重世界劳工组织1998年的《就业的基本原则和权利宣言》。
三、论坛成员和世界劳工组织对未来行动的建议
本次论坛以有关幼儿园教师工作条件的国际研究报告为基础，通过对论坛成员和相关国际组织的咨询，起草了一份有关提高学前教育师资待遇和工作条件的政策指南。与此同时，本次论坛向世界劳工组织的最高行政部门建议，在2012～2013年召开一次有关幼儿园教师待遇和工作条件的专家会议，讨论并正式通过这一政策指南。如果这一建议能被世界劳工组织最高行政部门采纳，那世界劳工组织的教育和研究部门可能要调整活动安排，以完成这一需要优先考虑的任务。
本次论坛起草的有关提高学前教育师资待遇和工作条件的政策指南的要点包括：学前教育既是一份对公众有益的事业，也是一种基本的权利；学前教育经费投入是保证学前教育质量，促进学前教育平等和可持续发展的一种投资；关注学前教育行政管理部门与其他部门之间的协调合作，建立完善的管理体系，维护学前教育体制的自主性；制定和实施高水平的教师资格认证和幼儿园办园执照申领标准；支持教师，包括学科带头人和行政管理人员，致力于持续的专业成长和反思性实践，激发其专业自主性；通过对幼教工作者的评价来支持其开展优质学前教育实践；有关教师招聘和教师队伍稳定的政策要考虑性别和地区的平衡以及文化和语言的多元性；教师的工资水平要与提高幼教师资社会地位的目标相一致，从而吸引优秀教师，稳定教师队伍；关注教师的待遇和工作条件；根据世界劳工组织1998年的《就业的基本原则和权利宣言》，促进社会对话机制的建立。〔4〕
本次论坛因为时间较短，所以在一些重要问题上并未进行深入讨论。在小组会议上，各国代表就学前教育和教师发展领域碰到的一些问题和困惑进行了简单交流。总之，本次论坛既具有积极意义，也具有历史意义，因为这是世界劳工组织历史上第一次就学前教育问题专门组织全球对话，说明学前教育的重要性受到越来越多的关注。尽管本次论坛的主要议题是幼儿园教师的待遇和工作条件问题，但世界劳工组织并没有就事论事，而是从大处着手，着重强调学前教育的重要性，强调政府的责任。
本次论坛达成的共识和起草的有关幼儿园教师待遇和工作条件的政策指南恰好对我国目前快速发展的学前教育事业具有具体的指导意义。我国的幼儿园教师问题可能已经成为我国学前教育事业发展的一个瓶颈。许多省区市未来几年都面临巨大的幼儿园教师缺口。改善幼儿园教师的待遇和工作条件，有利于稳定现有的教师队伍，并能吸引更多优秀人才加入幼儿园教师队伍。然而，现实情况是，目前许多地区，尤其是农村地区的幼儿园教师队伍正因待遇过低而大量流失。幼儿园教师的工作待遇与幼儿园师资队伍的专业水平密切相关，也对学前儿童入园率和幼儿园保教质量有重要影响。这次世界劳工组织全球对话论坛达成的共识对我们改善幼儿园教师的待遇和工作条件具有借鉴意义。例如，本次论坛提出，幼儿园教师的工资及其他待遇不应低于本国其他教育阶段具有相同学历或相同专业资格的教师的工资待遇。目前发达国家小学教师和幼儿园教师的待遇差别正在明显缩小。我国也应努力提高幼儿园教师的工资待遇。影响我国幼儿园教师工资待遇的一个重要问题可能是编制问题。我国有必要出台具体的实施办法，逐步解决这个问题。此外，世界劳工组织制定学前教育师资待遇和工作条件的政策指南的过程非常民主透明，也非常强调用数据说话。这种政策制定的方法值得借鉴。
参考文献：
〔1〕International Labour Office Geneva.Final report: Global dialogue forum on conditions of personnel in early childhood education〔R〕.Geneva: the Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education,2012.
〔2〕International Labour Office Geneva.Right beginnings:Early childhood education and educators〔R〕.Geneva: the Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education,2012.
〔3〕〔4〕International Labour Office Geneva .Consensus points of the forum〔R〕. Geneva:the Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education,2012.
The Global Dialogue Forum on Conditions of Personnel in Early Childhood Education: A Review
Zhou Xin
(Department of Preschool Education, East China Normal University, Shanghai, 200062)
一、科学把握学前教育的性质
学前教育的性质，决定了政府在学前教育事业中的责任，决定了学前教育经费的保障机制问题。我们经常提到在学前教育的发展中，政府责任缺位和财政经费无保障的问题，实际上这和人们，特别是政府部门对学前教育性质的定位有关。学前教育到底是教育事业，还是社会公共福利事业? 老百姓、政府存在着不同的认识。可以说，目前学前教育出现的诸多问题均与社会各界对学前教育性质的定位模糊有关。
我国对学前教育性质的认识经历了一个从“福利性”到“教育性”的曲折过程。从建国之初到 20世纪 80 年代末，我国的学前教育被定位为“社会公共福利事业”。政府、企业办有许多幼儿园，为职工提供“托幼服务”，目的在于解除父母的后顾之忧，特别是将妇女从家庭事务中解脱出来。20 世纪 80年代以后，随着改革开放的深入，国有企业纷纷改制，绝大部分企业开办的托儿所、幼儿园进入了市场。社会各界对学前教育的定位发生了变化，学前教育的“福利性”逐渐被弱化，“教育性”、“社会主义教育事业的重要组成部分”日益成为社会各界对学前教育的共识。
当前我国有关学前教育的政策明确了学前教育的两个基本性质: 是社会主义教育事业的组成部分，同时也是社会公共福利事业。2010 年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出: 学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。
从国外经验来看，对学前教育的认识尽管有所差别，但也有比较一致的共识。一方面，学前教育可以为儿童和家庭提供照料服务，有助于解除父母的后顾之忧，鼓励和扩大就业。另一方面，高质量的学前教育有利于促进幼儿认知和社会性发展，从而有利于儿童今后的学习和就业。近年来，美英等国政府对学前教育的功能有了更为明确的认识: 一是学前教育通过确保儿童早期发展和为儿童入学做好准备，有利于提高后续学校教育的效益; 二是托幼机构所提供的托幼服务对于扩大和鼓励就业、减少失业和贫困人口具有一定作用。［1］学前教育也属于非义务教育的范畴，但学前教育为社会提供的服务与高等教育提供的服务不同，“托幼服务”关系到幼儿的健康成长和祖国、民族的未来，是不可或缺的公共服务产品，对于社会生活的作用更为基本和重要。
学前教育兼具“教育性”和“社会公共福利性”，如果把幼儿园、小学、中学、大学这四级教育按公共性来分，普遍的看法是，学前教育应是各级教育中公共性最强、社会受益面最广的一项社会公共事业。这就要求我们必须对学前教育的性质和作用重新定位，对政府在学前教育事业中应当担负的责任重新定位，对学前教育的经费分担机制进行合理的构建。可惜的是，由于我国当前对学前教育的性质存在不清晰甚至是错误的认识，我国一直没有建立起学前教育成本的政府、社会、家庭共同分担机制，家长承担了本该由政府、社会、家庭分担的沉重的学费。当前全国普遍存在的入园难、入园贵问题，不能不说与对学前教育不正确的认识有关。
二、重在落实各项政策措施
近期，河南省人民政府接连出台了《关于大力发展学前教育的意见》( 豫政〔2011〕48 号) ，河南省人民政府办公厅了《关于印发省学前教育三年行动计 划 ( 2011 － 2013 年) 的 通 知》( 豫 政 办〔2011〕62 号) 等。这些文件对河南省发展学前教育的基本原则和目标、加快构建学前教育公共服务体系、建立健全学前教育经费保障机制、加强学前教育管理、学前教育重大工程项目等做出了明确规定和要求。现在蓝图已经绘就，目标已经明晰，政策措施已经到位，下一步关键是要不折不扣地落实。为此，应重点做好以下几项工作。
( 一) 加强学前教育机构的管理力量
学前教育公益性的一个重要保障就是强化政府对学前教育的管理职能，但由于长期以来学前教育的发展以市场为主导，由此导致学前教育行政管理力量严重不足。河南省和全国大部分省份一样，在各级教育机构中，学前教育的管理机构要么是空白，要么缺乏专职的管理人员，这与当前重点发展学前教育的大环境是不相称的。比如，由于学前教育监管不力，很多民办幼儿园基本上处于放任自流的状态; 由于监管不力，学前教育的质量受到很大影响，甚至幼儿的生命安全也无法保障。因此，在各级教育部门，特别是省、市、县( 区) 三级教育行政部门中设置专职的学前教育管理机构，配备精干的管理人员并明确其职责是当务之急。
( 二) 认真调查研究，摸清本地学前教育的发展状况
掌握本地学前教育的实际状况，是做好一切工作的基础。比如，区域内学前教育的数量、质量状况，公办、民办学前教育状况，取得的主要成绩，存在的主要问题等。只有在了解实际情况的基础上，才能对症下药，政策措施针对性才会强，实施效果才会明显。现在很多地方存在着发展学前教育一哄而上的现象，对开展科学的调查研究重视不够，盲目照搬政策、借鉴别人经验，这种没有结合实际情况的盲目发展，其最终结果是事倍功半、劳民伤财。
( 三) 做好本地发展规划，科学布局学前教育
河南省各地的经济社会发展水平差异较大，学前教育发展的层次不一、特点不同，在调查研究的基础上，一项重要工作就是要做好区域内的学前教育发展规划布局。应根据人口自然增长规律和人口流动变化状况及城镇化进程，立足当前，着眼长远，因地制宜，合理布局，充分利用农村中小学布局调整的富余校舍和教师资源，该新建的新建，该合并的合并，逐步完善县、乡、村学前教育网络，最终建成为幼儿和家长提供灵活方便、多种层次的学前教育的服务体系。
( 四) 解决好学前教育资金问题
当前影响学前教育发展的两个核心因素是认识问题和投入问题。投入问题既受制于认识问题，也受制于经济发展的现实。扎实有效地推进学前教育，需要做的工作很多，但一定要抓住关键环节，起到牵一发而动全局的作用。从河南省各地学前教育的实际情况来看，发展学前教育的关键是要解决好资金问题。
解决好学前教育资金问题，可重点关注以下几个方面: 第一，增加财政预算投入。各级政府应将学前教育经费纳入财政预算予以保障，新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，中央及各级财政对学前教育经费的投入占本级财政教育总经费的比例不低于 3% ～5%。第二，从 2011 年起，省财政应按照规划要求每年安排专项资金，实行以奖代补，支持新建、改扩建幼儿园和改善办园条件，并向农村地区倾斜。第三，各地可设立学前教育专项经费。第四，严格规范学前教育经费的使用和管理。学前教育经费要专款专用，任何单位和部门不得截留、挤占和挪用。第五，建立完善政府、社会举办者、家庭合理负担学前教育成本的经费投入机制。鼓励社会资本兴办学前教育，减轻政府财政压力。第六，鼓励有条件的企事业单位为职工提供托儿服务补贴。
( 五) 要探索符合当地学前教育发展的有效模式
目前，河南省区域学前教育的发展模式大致有三种: 以公办为主的发展模式，以民办为主的发展模式和公、民办混合发展模式。尽管国务院和河南省政府要求发展学前教育坚持政府主导，加快公办学前教育发展步伐，但各地完全可以在此基础上扬长避短，结合当地实际情况，走出有自己特色的学前教育发展之路。
( 六) 要加强督政督学
规划政策与督导评估相结合是学前教育事业健康发展的重要体制保障。规划政策是政府引导学前教育事业发展方向的重要手段，督导评估是检验政府履职、确保质量的落脚点。规划与政策中各级政府责任、财政投入、教师队伍建设等关键问题都应是督导评估的重要内容。各级人大、政协及政府督导部门应将学前教育各项政策措施的落实情况作为督政、督学的一项重要内容，通过优化机制保障政府切实履行普及学前教育责任。在这方面辽宁省依靠优化履职与监督机制切实推动学前教育事业的发展的经验可以为河南省借鉴。
三、对发展农村学前教育给予更多关注和支持
河南省是个人口大省，也是个农业大省，2009年底全省总人口9 967 万人，其中农村人口6 209 万人，占总人口的 62． 3%。学前教育可持续发展，农村学前教育是重点。与城镇相比，河南省农村学前教育目前存在的主要问题表现在: 其一，普及率不高。2010 年，河 南 省 学 前 三 年 毛 入 园 率 为52． 8% ，［2］而广大农村地区还远未达此目标。其二，硬件条件差。很多农村幼儿园园舍条件简陋，存有安全隐患; 有相当数量的民办园属于非法办园，没有注册; 某些幼儿园班额过大，教职工与幼儿比例甚至达到 1∶ 18。其三，小学化、学科化倾向严重。不少幼儿园将小学内容直接照搬到幼儿园，加重幼儿学习负担，助长了应试教育向幼儿园的延伸。
扎实推进农村学前教育，笔者认为，应重点解决好以下几个问题。
第一，提高认识，加强政府责任，理顺管理体制，切实将农村学前教育发展纳入新农村建设规划和教育事业改革发展规划; 中央和省级财政应加大对贫困农村地区发展学前教育的转移支付支持力度。
第二，解决好发展资金问题。解决好农村学前教育资金问题除按照国务院、省政府的有关要求，切实增加各级政府的财政投入，优先在农村尤其是在中西部和贫困地区农村普及免费的学前教育外，还要抓住国家重点发展农村学前教育的机遇，争取农村学前教育工程建设资金。该工程由中央和地方共同投入和组织实施，项目建设资金由中央专项资金、省级专项资金、市县政府投入和其他投资等多渠道投入组成。原则上以县为单位进行补助: 享受西部政策的县，按中央 80%、省级 20% 予以补助; 其他县，按中央 60%、省级 20% 予以补助，市县配套20% ; 重视发展农村民办幼儿园等。
第三，利用闲置校舍，通过改建、新建、合并，加强区域内学前教育资源的统筹，改变农村学前教育“点多面广、园舍差、教师弱”等问题，形成合理布局; 开展优质幼儿园在农村承办新园、托管薄弱园、举办分园等改革试验; 开展城乡对口支援，倡导城乡幼儿园结对帮扶等。
第四，建设好乡镇中心幼儿园。乡镇中心幼儿园在农村学前教育中承担着承上启下、示范带动、发展导向、实践创新、管理指导等职能，对农村学前教育发展有着全局性的影响。应尽快设立专项资金，用于奖励扶持乡镇中心幼儿园建设，争取在每个乡镇至少办好一所公办中心园; 应按照农村现状，制定专门的农村示范幼儿园评估标准，发挥乡镇中心幼儿园对村级幼儿园在办园理念、教育管理、保教方式等方面的示范作用，在提高普及率的同时确保农村学前教育质量。
第五，加强学前教育科学知识的普及与宣传，转变家长的教育观念。当前国外学前教育出现了低龄入学和高入园率趋势。据 1997 年联合国教科文组织的调查统计，各国规定入学年龄自 2 ～6 岁不等，3岁入学的国家占 52%，同时呈现向 2 岁前下延的趋势。如法国幼教始于 2 岁，美国的儿童保育中心可以为出生六个星期的婴儿提供服务; 而经济合作与发展 组 织 成 员 国 3 ～ 5 岁 幼 儿 入 园 率 平 均 达63% 。［3］国内外的经验表明，尽早将幼儿送到幼儿园有利于幼儿身心发展。但在广大农村，科学育儿的理念尚未深入人心，对学前教育存在着许多认识上的误区，因此，有必要加强学前教育科学知识的普及与宣传工作。
四、在规范发展民办学前教育方面投入更多精力
民办幼儿园的发展，扩大了河南省学前教育的总体供给量，在一定程度上满足了人民群众日益增长的对于学前教育的需要。我省民办幼儿园发展非常迅速，在许多地区，民办幼儿园的数量和幼儿在园人数远远超过了公办幼儿园。民办幼儿园在为社会提供学前教育服务、缓解学前教育压力的同时，也存在着管理混乱等问题。这些问题影响了民办学前教育甚至整体学前教育的健康发展。为此，教育部门应重视对民办幼儿园的管理，使民办幼儿园健康地发展。具体建议如下:
第一，有效落实发展民办学前教育的各项优惠政策。省人民政府出台的《关于大力发展学前教育的意见》中推出鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园等多项优惠措施，比如，要求各级政府及有关部门根据学前教育规划为社会力量举办幼儿园提供必要用地，按照国家公益事业用地及建设的有关规定对新建、改扩建民办幼儿园给予优惠; 具有办学许可证的民办幼儿园在土地使用、水电配套、税收等方面依法享受与公办幼儿园相同的政策; 通过政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导、支持民办幼儿园提供普惠; 对办园规范、质量合格、收费较低的普惠性民办幼儿园，由财政进行奖补等。这些措施要发挥实实在在的效益，需要在落实上下大功夫。
第二，做好区域内民办学前教育的各种信息统计工作，将所有的民办学前教育机构纳入管理范畴。当前的民办学前教育管理还存在许多漏洞，这与管理部门的信息工作失灵有直接关系。所以，教育行政部门要加强信息工作，对区域内民办教育的情况做到全面掌握，这是做好民办学前教育工作的基础。
第三，建立资助政策体系，着力保证农村留守儿童和贫困家庭儿童入园。各地应根据本地学前教育的普及程度和发展情况，逐步对农村家庭经济困难子女接受学前教育予以资助，对于父母因外出务工不在身边的农村留守儿童，要优先保证他们进入幼儿园接受学前教育。
二、关于学前教育公平的研究视角
第一，经济学的视角。认为公有学前教育资源分配存在不公平现象。政府可以通过宏观调控，将学前教育投资公开化、公平化，逐步取消幼儿园评级制度，建立弱势群体保障制度，为弱势群体提供教育投资咨询服务，以打破学前教育中的“马太效应”推进学前教育公平建设气
第二，法学的角度。余雅风认为我国应从公民的平等权出发，强化政府在学前教育中的保障基本学前教育条件投入的责任,明确其对学前教育机构的管理、监督义务,建立内容全面、系统协调、义务与法律责任相统一的学前教育法律体系气还有人认为当前中国学前教育存在巨大的城乡差距、地区差距、贫富差距等不公平弊病，这与我国教育资源配置不均衡以及相关立法不完善有关。完善我国学前教育公平立法，需要从位阶提升、原则确立、机制重构等方面着手,构建学前教育公平的法律保障系统[7]。
第三，政策学角度。学者蔡迎旗和冯晓霞运用公平理论分析了我国幼儿教育政策中的公平取向，以及当前幼儿教育实践中的各种不公平现象，探讨了这些不公平现象背后的社会制约因素和幼儿教育自身的原因，进而从政策学的角度提出了改善我国当前幼儿教育公平状况的建议气
三、影响学前教育公平的因素
从宏观层面的考虑,影响教育公平的因素主要包括经济层面、社会层面，如地区和城乡差异、园与园之间处境殊异;制度层面,如不同类型的教师同工不同酬、幼儿教师专业成长机会不足等;政策与实施层面,如学前教育在教育供给链条中的待遇不公。从微观层面考虑，影响教育公平的因素主要包括师资力量，教授内容等。例如有人以美国教育学者柯尔曼JColeman)所提出的关于教育公平概念架构为基础，从入学机会、教育资源分配和教育过程三方面来分析我们当前幼儿教育公平问题。
四、实现我国学前教育公平的途径
在对我国学前教育公平的对策研究中，既有宏观层面的研究,也有微观层面的探索，还有过程层面的研究，归纳起来主要有以下几个方面：
(一)推进学前教育立法来确保学前教育公平
学者庞丽娟通过对台湾地区学前教育及其相关法律的分析，总结了台湾地区通过立法保障并促进学前教育公平的经验，对于促进我国大陆地区学前教育立法质量、改善学前教育公平与构建和谐社会无疑具有积极的借鉴意义：1.完善教育立法，依法促进学前教育公平。2.强化各级政府推进学前教育公平的责任。3.加大学前教育财政投入，为适龄儿童提供普及和优质的早期教育。4.对学前教育公共财政进行公平导向的合理分配[10]。
(二)改革幼儿教育资源的配置方式，减少对优质幼儿园的投资，将学前教育投资公开化、公平化
赵海慧认为改革幼儿教育资源配置的关键是理顺投入机制，解决中央与地方政府的责任分配与财权的不相匹配问题，改革按照隶属关系教育财政投入方式。其次是在目前教育资源不足的情况下，根据社会福利的改进原则，确定幼儿教育的资源配置的优先顺序，让最需要社会公共服务的群体获得幼儿教育。将幼儿教育资源配置给最需要政府帮助的群体[11]。徐雨虹等人认为政府不应该再人为地扩大优质教育资源和一般教育资源的投入差距，如果听任这种差距日益扩大，教育资源分配的不公平会使无数幼儿不能享有必要的教育，以致丧失发展机会，导致社会成员发展潜能的整体开发处于较低水平。政府减少对优质幼儿园的投资，将学前教育投资公开化、公平化,加大对弱势群体的教育投入，有利于消除“马太效应”。
幼儿教育公共资源投入应向弱势群体倾斜。在我国幼儿教育供给是严重短缺的情况下，是让这些少得可怜的经费流向为优势群体服务的学前教育机构，还是流向为弱势群体服务的学前教育机构，这些是教育政策上的两种全然不同的选择。如果我们关注的是社会稳定，关注的是人人享有平等的教育权利，关注的是社会弱势群体的利益，关注的是学前教育事业的可持续发展，那么，在学前教育资源的配置上选择照顾弱势群体，是一种必然的做法。政府必须充分关注和支持处境不利的弱势幼儿的教育。如城市中的薄弱幼儿园、偏僻贫穷的农村地区的幼儿教育、流动人口和残缺家庭的幼儿教育、缺陷幼儿的全纳教育等。值得注意的是，对弱势幼儿的补偿和救助不能仅是建立在个人同情和社会的自发力量之上，而需要社会的广泛同情及政府的补偿机制做保障。如将公办园收取的赞助费按比例提成，集中起来实施二次分配，投放到薄弱地区的薄弱幼儿园。这种二次分配可在省、地、县三个层面进行。政府也可预留一部分资金，用来资助需要帮助的幼儿，适时发放幼儿教育券、实行教育减免制度等。以上所有的救助制度不是为了拉平各个方面的彼此距离实行平均主义，更不是打击强者而是保证幼儿教育内各方面差距的适度和比例的均衡。
(三)加大财政投入
教育公平首先是一种公平分配资源的要求。要确保有高质量的、充足的学前教育供给，确保学前教育回归其在教育公平系统中的应有位置，必须加大公共财政对学前教育的投入。朱宗顺通过分析国际经验和我国的实际,指出目前加大对学前教育公共财政的支持力度正当其时。根据发达国家的经验和我国目前经济发展的状况，应该将公共财政对学前教育的投入加大,将学前教育经费占总体教育经费的比例至少提高到5%,这是一个确保学前教育处于公平体制地位的基线。
(四)学前课程上的差别对待
朱家雄指出教育资源分配均衡只是教育公平的外在形态，教育公平的独特性还在于承认受教育对象具有明显的个体差异。公平的教育应该正视这种差异而进行有差别的因材施教。因此，学前教育的公平性问题不仅仅是一个资源的占有和分配的问题，更是一个关乎教育内容和课程的问题。我们不能将学前教育的公平性简单地理解为让所有学生都能进入学校并接受同样的课程，而应理解成为每个学前儿童提供受教育机会同时让他们接受适合他们情况的有所差别的课程。比如，教师在课前应对课程目标进行仔细分析，努力运用多元智能的理论作为组织框架来设计课堂教学。使所教的内容尽可能地促
进多种智能的发展，而不仅仅注重一种或几种智能;教师通过调动各种智能活动在教学中的各自作用，使用多样化的教学手段，进行差异教学，从而使每一个幼儿都能得到适合其智能特点的教育。总之，要达到上面的目的，幼儿教师必须牢固树立“以幼儿为本”的思想，在教育和评价幼儿的态度和行为上，应当平等、无私、不偏袒，对待不同出身、不同个性的幼儿都应一视同仁，满腔热情地关心每一个幼儿。
(五)将幼儿教育纳入到义务教育有人以义务教育的延伸问题为突破口，在探讨分析学前教育价值和发展现状的基础之上，对我国现阶段将学前教育纳入义务教育体系的必要性和可能性进行了分析，并认为推进学前教育的义务化进程是解决目前我国学前教育发展障碍的必然性选择之一[17]。将幼儿教育作为义务教育的一个有机组成部分，这样使义务教育从幼儿教育开始就做成为一个有助于个体持续发展的教育体系,这样更有助于实现教育的起点公平。问题是我们一般认为义务教育的特点是免费加强迫，西方国家的做法是学前教育免费的多，强迫的少。美国、韩国等国家学前一年教育均己免费，但不强迫。因此，学前教育纳入义务教育时，更适合的说法应该是免费教育。我们也可以像英美等国一样，让最需要学前教育的人群最先享受免费的学前一年教育。
(六)完善幼儿教师的培训和聘用制度，提高教师待遇
我国必须提高幼儿教师的待遇和社会地位，以吸引更多的高素质的人士从事幼儿教育工作。当前我国各地幼儿教师的薪金大约只有当地小学教师的一半到三分之二，转档落户的机会也大大少于小学教师，这是极不公平的。另外，必须严格执行幼儿教师的聘用制度和继续培训制度，以保证幼儿教师的整体素质水平。幼儿教师的学历要逐步过渡到专科以上，工作3〜5年后单位应派出接受培训。各地的教育主管部门应制定本地幼儿教师的轮训计划，将各幼儿园执行教师培训计划的情况与幼儿园的分类定级、检查评比联系起来，并采取必要的奖惩措施[18]。
五、对现有学前教育公平研究的反思
(一)现有学前教育公平研究的特点
第一，以教育公平为大背景，在此之下来研究学前教育公平。朱家雄、朱宗顺、谷红斌在教育公平的大背景下对学前教育公平进行了研究，呼吁我们重视学前教育的公平。
第二，能够紧跟我国社会政治经济的发展形势。邵小佩认为教育公平是构建和谐社会的基础。她在文中列举了我国当前幼儿教育实践中的各种不公平现象，探讨了这些不公平现象失衡的原因，并提出了改善我国当前幼儿教育公平状况的几点建议[19]。赵海慧认为幼儿教育公平是社会公平在教育领域的延伸和体现，认为改革开放以来，我国由计划经济走向社会主义市场经济，社会结构迅速变化，社会转型加速，打破市场与教育公平之间的二律背反，调控教育市场失灵，追求教育公平正在成为当代中国教育改革和发展的基础性伦理诉求[20]。
第三，注重对国外学前教育公平的研究介绍。庞丽娟等人通过对印度学前教育相关法律与政策的研究，归纳出印度促进学前教育公平的法律与政策的主要特点,对于我国通过立法促进学前教育公平与均衡发展具有一定的借鉴意义。夏靖等人通过对台湾地区学前教育及其相关法律的分析后，提出了对我国大陆地区依法推进学前教育公平的四点建议。
第四，研究方法以理论探讨为主。研究者多从教育公平的大背景，有从经济学、法学、政策学来探讨学前教育的公平，很少从实践、实证的角度去研究。
(二)现有学前教育公平研究呈现出的不足
第一，学前教育公平理论研究薄弱。导致学前教育公平问题的原因除了经济、政治、文化等实践层面外，更重要的是理论观念层面上人们对学前教育公平认识不清，还没有深刻认识到学前教育公平的重要性。姚伟着重从伦理学、法学、经济学的视角分析与探讨了学前教育公平的理论基础™，对我国学前教育公平理论进行了有益的探索。在我国一些地方“入园难”、“入园贵”的问题越来越突出的情况下，相信会有更多的研究者进行学前教育公平的理论研究。
第二，多从理论的角度去探讨，多宏观，少微观。研究者多从教育公平的大背景，有从经济学、法学、政策学来探讨学前教育的公平，很少从实践、实证的角度去研究。
第三，研究农村学前教育和特殊幼儿教育公平的较少。农村幼儿和特殊幼儿是学前教育中的弱势
一、我国现阶段学前教育师资队伍建设中的问题
1.学前教育师资总人数不足。学前教师的增长数量远不及学龄前儿童的增加数量，学前教师的数量与待受教育幼儿数量比例悬殊，不能满足我国学前教育事业的发展，学龄前儿童入园困难已成为一个社会性问题，这与学前教育教师的缺乏有着千丝万缕的联系。
2.学前教育师资队伍男女比例失调。我国现有学前教育师资队伍男女比例严重失调，过去，幼师一向被认为是女孩子从事的职业，但是随着社会的不断发展进步，幼儿受教育过程中男性形象的缺失，导致幼儿女性化的现象已显现出来，男性幼师对幼儿形成勇敢、豁达、坚毅、刚强的性格有着积极作用。幼儿阶段形成的性别意识对幼儿以后的性别角色认同及性别行为有着重要影响。男性学前教育工作者的需求已经非常迫切，一方面从社会观念上，就应转变幼儿教育是女性从事的职业，另一方面在录取制度、政策上，对于有意从事学前教育工作的男性给予一定倾斜，增加学前教育工作者中男性的比例。
3.缺乏制度保障。学前教师师资队伍整体收入偏低。从目前我国的实际情况来看，学前教师队伍分为两类，一类是有事业编制的学前教师，主要分布在国有、民办和公办幼儿园中，他们的薪资待遇与小学教师相差不多，另一类则是私立幼儿园中的教师，这部分从事幼儿教育的学前教师收入普遍偏低，待遇福利保障制度不完善，学前教师的利益长期得不到保证，导致很多人不愿意从事学前教育，不能积极主动地加入到学前教师队伍中来，在笔者所在二线城市中，学前教师的薪资待遇往往不及中小学教师的一半，大大挫伤了学前教育专业学生投入学前教育工作的积极性。
4.学前教育教师准入门槛低。目前，我国学前教育办学机构比较纷杂，规模、设施以及师资力量悬殊比较大，民间幼儿园办园占总体比重较大，教师资源较匮乏，是导致学前教育教师准入门槛低的一个重要原因，很多私立幼儿园的学前教育教师并没有受过专业的幼儿教育训练，没有系统学习过幼儿心理、幼儿教育技能等方面的内容，不具备基本的幼儿教育常识。学前教育教师准入门槛低，也是导致频频出现学前教育教师虐待儿童的一个重要原因。
二、优化学前教育师资建设的具体策略
1.明确学前教师的地位，建立晋升机制。明确幼儿教师的社会地位，建立有效的考核机制，向通过考核的学前教师颁发幼儿教育资格证，设立学前教育教师的职称晋升机制，政府出资奖励学前教师在教学中取得的成果，帮助其提高专业技能。
2.提高学前教师待遇。学前教育教师的工资待遇没有明确的标准，而且普遍较为低下，是学前教育师资队伍建设困难的一个重要原因，国家应明确幼师的教职工地位，加大中央和地方财政对学前教育的投入，切实提高学前教育教师的薪资水平，完善学前教师的福利待遇，对有优秀表现和突出贡献的学前教师进行奖励。
3.增加男性在学前教育师资队伍中的人数比例。增加各大院校学前教育专业的男性录取比例，对适合从事幼教工作的男性，应该积极采取各种优惠措施与政策，如增加补贴、推荐、适当降低分数线、减免学费、优先录取等，从而使更多的人愿意报考学前教育专业，同时对于毕业后有意向从事学前教育工作的男性给予一定政策上的倾斜，增加男性在从事幼儿工作中的收入和待遇。
4.加大政府投入，提高学前教师素质。对于学前教育师资队伍的培训，应由中央财政和地方政府共同出资，开设专项资金，开展针对学前教师教学技能的培训，培训教育应着重提高学前教师的教育能力，包括教育水平、教育的技能、技巧、教育理论等实际能力的培养，引导学前教师树立正确的幼儿教育理念，使学前教师做到能够按照幼儿的身心发展规律对其进行教育。培训后也必须进行总结和反馈，设置培训考核，将考核成绩计入学前教师档案，作为职称晋升和待遇提高的参考。在以往的师资队伍培训中，民间办学的私立幼儿园学前教师很少被纳入其中，首先应扩大培训的规模，增加参加培训的教师数量，将私立幼儿园的学前教师纳入学前教育培训的完整机制，形成一个长期的、持续的、定期的、具有权威性的培训体系。（本文作者：费珂单位：山东能源肥矿集团肥城博爱实业有限责任公司幼儿园）
【关键词】农村；学前教育；制约因素
我国当前农村人口占总人口的比重相当大，在发展教育事业中也应当以农村的教育为重点，尤其是农村学前教育更是教育的基础。我国地域辽阔，各地的经济发展水平也有很大差距，农村学前教育的落实情况也存在着不均衡的问题，所以发展农村学前教育也面临着艰巨的任务，在此形势下发展我国的农村学前教育首先要对当前农村学前教育有清晰的认识，以下笔者主要分析探讨制约农村学前教育的因素。
1 学前教育的保障支持力度不强
1.1有关学前教育的制度不完善
在政治行政体制改革的过程中，各地的关于学前教育的行政管理机构普遍被撤销，造成了目前学前教育缺乏有效的管理组织进行管理和保障，同时在有些地区还硬性的对一些幼儿园进行了改制，使得学前教育受到了破坏。而随着社会的发展进步，各类社会力量所开办的私立幼儿园蓬勃兴起，但是对于这些幼儿园的管理政府相关部门也没有进行制度规范，对其开办资质、收费标准、教学条件等也没有相应的监管机制，导致当前阶段的学前教育存在混乱的局面。
1.2政府对学前教育的政策、资金支持较少
在一些发达国家，政府承担者教育的部分成本，这是为了保障学前教育的高质量所提供的保障性措施，在政府的补贴政策下，教育机构也愿意选择优秀的教师人员和配备更加优质的设备进行学前教育，越来越多的高质量学前教育提供给适龄儿童是提高整个社会教育水平的前提和基础。我国政府在这一方面的作为却是非常少，使得我国的学前教育质量一直难以得到质的提升。
1.3学前教育的资金来源不足
虽然对教育本身的关注与投入都在不断加大，但是学前教育的经费却是这一范围内最为薄弱的，学前教育经费的比例占总的教育经费比例一直偏低，所以难以实现学前教育事业的发展。我国人口增长速度快，入学的学前儿童也在不断增加，但是投入到学前教育的经费一直持续走低，没有足够的经费保障，学前教育尤其是农村的学前教育事业举步维艰。
2 农村学前教育自身的制约性因素
2.1农村的基层组织对学前教育不够重视
在广大的农村地区，基层领导本身对学前教育的重视就不够，所以在支持与办好学前教育方面也无能为力，加之学前教育不属于九年义务教育的范畴，国家也没有相关的拨款支持，单靠农村自身的力量进行办学，确实也是存在资金上的困难，所以农村的基层组织就将学前教育忽视了。
2.2农村家长对学前教育不够重视
为了改善生活条件，当前许多的农民都选择外出打工，将孩子留在农村，造成我国出现了越来越多的留守儿童，跟随爷爷奶奶生活的儿童在教育上自然得不到重视，所以很多孩子适龄后也没有接受学前教育。此外，还有部分农村家庭确实经济困难，没有条件供孩子参加学前教育，这类问题在我国的边远山村尤为明显。
2.3市场化使得公办幼儿园发展艰难
在市场化的今天，政府鼓励对学前教育进行改制，进行多条道路的选择，但是有些地方对此有理解上的偏差，将公办幼儿园完全市场化处理，卖给私人，这样做的危害不单是造成了国有资源的流失，也造成了优秀学前教育师资力量的流失，推行市场化后，各种不同层次水平的幼师参与到幼儿教育中，造成师资资源的整体水平下降，使得学前教育的质量和水平不断下滑。
当前许多农村幼儿园的教师学历水平都偏低，专业也不对口，现代的学前教育讲究专业性、科学化，但是农村学前教育在这一方面往往安排的是没有经过专业幼师培训和资质水平的人员进行教学，事实上只能对这些儿童进行看管。
学前教育是整个教育过程中最为基础的环节，也是平衡城乡教育水平的重要内容，应当得到重视，但是从目前农村学前教育的发展水平来看，还存在着很大的不足，在发展中也存在着诸多的制约因素。对此，国家有关政府部门要对此进行系统的分析研究，结合地区不同发展状况，制定出有效的解决措施，动员和利用好一切力量为农村儿童发展好农村学前教育事业，为农村儿童提供良好的学前教育条件，不断提高农村学前教育的质量与水平，为教育事业的发展奠定坚实的基础。
参考文献：
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[2]徐雨虹.新制度经济学视角下的我国学前教育投资制度研究[D].华东师范大学，2007年
[3]张玉堂，周倩倩.农村幼儿教育的现状及对策思考[J].四川教育学院学报，2005年09期
关键词：学前教育 评价 研究 建议
在我国教育体系的改革中，办好学前教育非常重要。从学前教育本身来讲，需要一个切实有效的评价研究机制来促进学校教育自我发展。只有这样，才能够及时解决学前教育在发展过程中遇到的种种问题，促进学前教育朝着更高水平迈进。
一、分析学前教育评价研究的重要性
在物质文明和精神文明高度发展的今天，人类已经进入了知识经济时代。知识现已成为拉动国民经济增长的主要因素，教育事业也受到了社会各界的重视。在我国的教育体系中，学前教育十分特殊且十分重要的一环。接受学前教育的儿童在语言表达上较为薄弱，正常的理解能力也尚未形成，在于儿童打交道的过程中，成人对儿童的智力水平和内心想法还不甚了解。从儿童家长的角度上看，他们希望自己孩子的潜质得到了最大的挖掘，智力水平能得到充分的开发。对于社会来说，学前教育的质量直接影响着整个民族的文化素质。因此，社会各界必须高度重视学前教育的发展。学前教育也应该根据社会发展现状来不断进行改革，使其更加完善，而促进学校教育不断满足日新月异时代需求的基本方法就是对其开展评价研究。
二、我国学前教育评价研究现状
（一）重视程度不断提升
近年来，我国政府开展的教育项目中有关于学前教育的项目越来越多，对学前教育投入的资金和资源也在逐年增多。除此之外，我国国家也在积极出台有关政策来促进学前教育评价体系的研究。从这些举措中可以看出，我国对学前教育的重视程度在日益提升。
尽管近年来，我国社会各界对学前教育的重视程度越来越高，但学前教师的薪资待遇仍维持在较低水平。广大农村地区的学前教育发展水平长时间停滞不前，更不要说学前教育评价体系的研究进展了。
（二）研究对象有所扩展
早些年，关于学前教育评价对象主要集中在教育领域，主要以学生的学习成绩为评定标准，在此基础之上，对教学计划和课程编制做出判断。在现代教学评价体系中，一切宏观和微观的教育活动皆可以作为评价对象。如果仅仅以考试成绩作为学前教育的评价标准，就显得太过简单和狭隘。为了促进儿童的健康发展，提高学前教育的发展水平，我们对学前教育的评价标准不能够仅仅局限于考试成绩的评价。
三、相关启示
（一）研究体系不完善
受到种种原因的影响，我国有关学前教育评价的研究体系还未发展完善，依然沿用着美国的教育体系，尚未形成独立的评价系统。长期以来，我国农村地区的学前教育发展缓慢、教育资源严重不足，特别是中西部地区农村的学前教育更是长期停滞不前，与现今经济社会发展现状严重不匹配。学校教育发展重点和难点在农村地区，需要加大教育资金、教育资源的投入，加强学前教育评价体系的建设，不断促进农村地区教育体制的完善。
（二）评价不足
有关学前教育的评价研究严重不足。具体表现在研究项目的数目少，评价研究项目流于表面，只是局限于理论研究，没有提出有力的评价措施和改进方法，对现实工作的指导意义十分有限。关于学前教育的评价标准也流于形式，没有提出具体化的评价标准，重视程度有待提高。本文认为，学前教育评价标准的制定是为了促进学前教育的发展，不是为了应付上级的检查；理论提出的目的是为了指导实践，评价体系应该与监督机制协调发展，共同促进学前教育的新发展。
（三）地方性政策
评价标准的制定应该以现实情况为基础，更好的指导学前教育的改革和发展。由于各地的实践情况各有不同，不同地区的政策或标准应该有所不同。我国幅员辽阔，各地经济、社会发展现状存在着较大的差异，各个地区有着不同的文化背景和文化传统。受各地条件的影响，我国各地学前教育的评价体系应该坚持因地制宜的原则，不能采用“一刀切”的评价模式。对于位置偏远、经济落后的地区，国家政策应该予以倾向，加大该地区的经济投入、师资建设和教育资源整个，评价体系的制定也应该加以调整，更好的适应当地的发展需求。
四、结语
儿童是祖国的花朵，我民族的希望，促进少年儿童的健康成长是我国教育事业发展的责任和目标。近年来，在经济发展和社会进步的大背景下，我国人民生活水平和文化素质都有了显著提高，越来越多的家长开始高度重视儿童的学前教育。在过去的发展中，我国的学前教育已经取得了较为显著的成绩，形成了德智体美全面发展的教育目标。但是，在学前教育的评价研究中仍然存在着一些缺点和不足，有关人员应该正确看待这些发展不足，提出有效的整改建议，促进学前教育发展。
参考文献：
[1]任书东，廖先球.我国学前教育质量评估标准研究的现状与启示[J].教师，2013，（28）.
