时间：2022-05-24 15:18:13
交通**长xxx前一段时间，市委聘请法学专家教授，对全市科级以上领导干部开展了法律法规培训，通过培训，使我自己的法律意识有了明显提高，以前，对法律条文只是从表面理解，现在能够领悟到法律的深层次内涵，有了质的转变。培训结束后，我静下心来，对照笔记，联系交通系统执法工作实际，觉得在法制建设方面，交通系统还有很多工作要做，还有许多亟待解决的问题，比如“有法不依，执法不严，违法不纠”的问题仍较普遍存在，乱扣滥罚、重费轻管、等问题也时有发生。这些问题的存在，直接影响了交通行政机关的形象，如何从根本上解决交通行政机关依法行政，提高行政执法水平，就这个问题谈谈我的一点体会。
行政执法是我们交通行政机关最重要的经常性的工作，它关系到交通管理活动是否能有秩序的正常运转，关系到深化改革扩大开放和经济的发展。因此，交通行政执法必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，使交通行政执法活动合法、有效、准确、高效。合法。合法要求我们交通行政机关在行政执法活动中必须注意五个环节。首先自身必须合法，即主体资格合法，必须是法律、法规和规章明确规定的行政机关；第二，我们的行政执法行为必须合法，必须严格按法律规定办事，任何人都无凌驾法律之上的特权；第三，行政执法的对象必须符合法律规定，如不能随意给被管理者设置障碍；第四，行政执法活动的依据必须合法，所依据的规范性文件不得与国家法律、法规相抵触，并须事先公布；第五，行政执法的程序必须合法，手续必须完备，不能随心所欲。合理。合理性是交通行政执法必不可少的补充。首先，交通行政执法行为必须统一，在适用法律、法规上人人平等，不能忽松忽严，畸轻畸重；第二，自由裁量权的行使必须公正，不能受不相干的因素影响；第三，行政执法决定必须尊重事实，不能作出无法执行的行政行为；第四，在坚持合法性的原则下应当充分考虑管理对象的意志，使多数管理对象能够接受、理解和支持。准确。准确是确保案件正确的关键。首先是适用法律必须准确，不能张冠李戴；第二，认定事实必须准确，证据必须确凿，不能有任何脱节、含糊之处；第三，行政执法文书的叙述必须准确，必须能真实地表述交通行政机关的意图，要明确易懂，不能产生歧义。高效。交通行政执法工作有很强的时效性。首先，国家交通有关实体法和执法程序法都对时间有明确的时间规定，这些必须严格遵守；第二，采取行政强制检查、取证、扣押物品的时间必须紧紧围绕实际执法需要进行，不能无限制地滥用强制扣车和扣证措施权；第三，作出的行政执法（处罚）决定生效后，当事人逾期拒不履行的，必须即时申请人民法院依法强制执行。所以，交通行政机关必须提高效率，克服，保证反应灵敏，决策果断，指挥权威，处事迅速。在加强和完善交通行政立法，严格依法行政的同时，还必须健全以交通行政执法责任为核心的监督检查体系。没有健全的监督检查制度作保证，交通行政机关的依法行政则难以实现。行政执法是指行政机关依据法律、法规和规章对相对人采取具体的直接影响其权利和义务的行政行为。
这种行政行为的对象，包括两个方面：一是行政机关对公民、法人和其他组织；二是行政机关对自身内部。为了确保行政执法行为有准则，好坏有奖惩，在严格执法和保护当事人合法权益两个方面起到保障作用，必须落实行政执法责任制。交通行政执法责任制就是按照法律、法规和规章确定的交通行政机关各项执法职责，建立起以单位主要负责人为核心的执法责任体系，并把责任层层分解，落实到交通行政机关内部各执法单位各层级和各个执法人员岗位，明确责任范围、职责、权限、执法目标，制定考核标准和奖惩办法，将考核的结果与执法人员的任用结合起来的一种制度。而行政执法监督检查，是行政机关内部对执法活动的直接监督检查，是关系行政执法责任制能否得到全面实施的重要保障措施。鉴于行政执法包括了内外部两个方面入手。那么，交通行政机关如何开展好有效地行政执法监督检查呢？我们认为可以采取以下六种方式。一是由上级交通行政机关组织检查组，对本级和下一级交通行政机关的行政执法情况，进行定期或不定期的检查。定期检查就是上一级交通行政机关根据需要每年确定一批重点的法律、法规、规章，有计划、有步骤地根据预定的时间进行检查。不定期检查是为了了解某个法规的执法情况，临时组织检查组进行检查。检查一定要深入调查了解，不能走过场、严防流入形式，对检查出来的问题要严肃处理及时纠正。二是建立法律、法规和规章的实施情况报告制度。下级交通行政机关对其负责实施的法律、法规和规章的贯彻执行情况，定期以书面形式报告上一级交通行政机关，上一级交通行政机关对实施中的问题要组织深入调查，解决存在的问题。这样，有利于法律、法规的进一步实施，促进行政执法工作的深入进行。三是建立行政执法监督员制度。主要是从交通**机关选出几名监督员，监督行政执法活动，这样可以督促交通行政机关及时纠正违法失职的具体行政行为。四是深入推行执法公示制度，接受社会监督。按照实施行政执法责任制的要求，建立完善“执法公示”、“执法错案追究”和“评议考核”三大制度，交通各行政执法机构都要将依法行使的登记、发证、收费、处罚等职责有关的具体规定，以各种形式向社会公开并在办公场所公布上墙，做到办事权限公示、办事程序公示、工作时限公示、工作标准和质量公示、违法责任追究公示、监督渠道公示，主动接受群众监督。这样可以充分发挥社会的监督作用，促进交通行政机关依法行政。
五。是建立行政执法评议考核制度。各级交通行政机关对所属的行政执法单位和执法人员的法律、法规、规章的执行情况，进行定期或不定期评议和考查，对严格执法的单位和人员要予以表扬奖励，对有法不依、执法犯法、的单位和人员要严肃查处。六是认真搞好行政复议工作。行政复议既是一种解决行政争议的活动，也是上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行监督的一种活动。这种活动能够促进行政机关依法行使职权，纠正和防止违法或不当的具体行政行为，具有补救作用，使行政机关能够更好地行使职权。因此，交通行政机关必须对行政复议工作有一个清醒的认识，采取得力措施，搞好行政复议工作，将交通行政机关不当的具体行政行为解决在萌芽之中，保证依法行政。还有一个重要问题就是建立健全交通法制工作网络。建立健全交通法制工作网络，实质上是交通法制机构和队伍的建设问题。这是搞好交通法制工作的重要“物质”基础。这几年，在市政府和上级交通部门的重视下，交通法制工作机构得到明显加强。交通行政执法形象有了极大改善。但由于这些机构成立时间比较短，还存在法制人员法律素质参差不齐等问题，仍适应不了交通依法行政的需要。首先，应建立健全交通法制工作机构体系。交通是个大行业，执法门类众多，法律关系复杂，管理对象流动分散，行政执法面广量大，因此，设置负责交通法制工作的专职机构，并由这些专职机构组成一个既有纵向联系，又有横向关系的法制机构网络。
所谓纵向联系，既指交通行政机关内各级主管部门和各个执法单位的法制机构之间，上级对下级的业务指导、督促、检查和下级对上级的执行、反馈关系；所谓横向关系，则是指交通行政机关的法制机构，应接受同一级人民政府法制机构业务指导的关系。通过上述一个联系，一个关系，使交通法制工作做到条块结合，发挥各自特长。其次，应尽快建立健全交通法制工作专职队伍，与交通法制工作机构相适应。有了专门法制工作机构，还必须有一支素质较高的专职队伍，这支队伍要有较高的政治、文化、法律、经济、管理以及交通行业技术等素质。从三河市交通行业法制工作队伍的现状来看，大多数法制人员不是科班出身，都是半路改行，还有不少人没有大专文化程度，虽然这两年我们加大了法制人员的法律知识培训，但仍有不少人不能适应。这就要求我们要有计划地通过合理调配和加大人才培训，逐步提高其素质，使其能胜任法制工作。这样才能为交通行业法制工作全面、深入开展打下坚实的基础，适应交通行业管理的需要，推进依法行政。综上所述，交通行政机关要依法行政，必须大力加强交通法制建设，完善交通立法工作，加强和改善交通行政执法监督检查，加强执法队伍和法制人员队伍建设。只有这样，才能使交通行政机关更好地在法律、法规范围内行使管理职权，推进依法行政。
[关键词]法治政府；政府职能；依法行政；税务机关
十八届三中全会精神要求加快转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。同时在财税改革方面提到要落实税负公平原则，税收政策要统一于税收相关的法律法规，实质就是通过依法治税实现税收职能。而依法行政在法治政府的建设中处于核心地位，税务机关作为政府的一个重要职能部门，依法行政在整个依法治税中的地位也十分重要。法治政府，法学界的共识是一个“有限的、开放的、诚信的、利益中立的、责任的政府”，最终落脚于服务于民，即实现“六型”政府建设。在十八届三中全会这种精神要求下，如何进一步推进税务的依法行政工作，完善服务职能是税务机关应当思考的问题。
一、税务机关依法行政的重要性
依法行政：指行政机关依据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。该原则包括三方面：1、合法行政，它要求税务机关权力的存在和运行都必须依据法律，而不能与法律发生抵触或冲突。这与十八届三中全会精神“有限政府”相吻合――权力来自法律，依法行使权力。2、合理行政，它要求行政自由裁量行为必须适当、必要，过罚相当。3、责任行政，是指行政机关必须对自己实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态。十八届三中全会精神要求对责任政府的评价标准不再唯GDP，还考察生态环境、政府负债、安全生产等指标。诚信政府需要政策稳定、适用公平、变更受偿。这些要求对税务机关依法行政起到深层次的理论支撑，为其完善服务职能拓展更广阔的视野。
（一）税务机关依法行政，是依法治税的核心。所谓依法治税，作为法治政府的有机组成部分，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税，纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。
1、依法行政是税收法治的中心环节。依法治税包括税务的立法、执法、司法以及法律监督等在内的统一体，税收行政执法是这一体系的中心，任何行政执法都必须依法行政，所以依法行政是税收法治的中心环节。2、依法行政是依法纳税的前提。将“征税主体依法征税”置于“纳税主体依法纳税”之前，突破了二者的传统排序，表明了依法治税的重点在于前者。从法治政府的实质即依法治权和依法治吏来看，依法治税首先也应当是指“征税主体必须依法征税”。3、依法行政是提高服务效能依法治税的有效途径。
（二）税务机关依法行政是文明税收的重要标志。
易中天讲，文明来自野蛮，文明是对野蛮的改造，文明就是客客气气地收你的钱。恩格斯讲“为了维持国家这种公共权力，就需要公民缴纳费用――捐税”。公民交了钱，国家有了保证机构运行的费用，就能保护每一个纳税人合法经营不受侵犯，经营所得收益有安全保障，所以霍尔姆斯说：“税收是我们为文明社会付出的代价。”依法行政，是现代政治文明的重要标志。十六大报告在一系列论述“民享”的基础上，提出政治文明，其本质是一种回归主体性的文明，其核心意义在于“民治”，就是让每一个公民真正成为能够决定自己命运的政治上的主人，拥有参与管理国家事务的权力。2010年也提到“要让人民生活的更加幸福、更有尊严”，整个社会的发展必须以每个人的发展为前提，因此“我们要给人的自由和全面发展创造有利的条件，让他们的聪明才智竞相迸发，这就是我讲的尊严的含义”。十期间讲“中国梦是民族的梦，归根到底是每个中国人的梦。”所以从政治文明演进的走向来看，其特征为：第一，从暴力政治走向协商政治。现代政治文明注重以协商政治为导向，通过谈判、妥协、让步来获得政治问题上的共识和认同。第二，从权力政治走向权利政治。现代政治文明以权利为政治的核心，权力服从权利，权力保障权利，权利制约权力，权利是权力的目的。第三，从无序政治走向有序政治。政治文明的进程是要建立一整套保证政治稳定的制度规则和行为规则，从而使政权的交替、政策的变革等，都能在一种既定秩序下进行。这些政治要求的变化，使得行政工作必须依法行政，因而依法行政是政治文明的标志。通过对文明、政治文明的认识，可理解文明税收，是基于依法税收基础之上，倡导行政主体以行政相对人为主体，与行政相对人的关系为文明祥和、互爱互信，共存共荣，是法、理、情三者的统一。税务机关依法行政是文明税收的重要标志。
（三）税务机关依法行政是现阶段完成好税收职能的重要保证。
【关键词】依法执政 依法行政 依法治国
一、引 言
2004年9月16日至19日，中国共产党第十六届四中全会在北京召开，全会听取和讨论了总书记受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》），科学、民主、依法执政成为中国共产党执政党建设的目标。《决定》分析了中国共产党面临的三大历史任务和存在的五大问题，总结了六大经验，科学、及时地作出了加强五大执政能力的对策。《决定》不仅对我党的执政能力从战略的高度加以规划，从理论的层面进行了系统阐述，而且从战术角度具体提出了全面推进的步骤。它对于我党把握执政规律、提高执政能力、完善执政方略、改进执政方式、巩固执政基础、完成执政使命意义深远。 作为法学界和司法实务界的一员，笔者更加关注“依法执政”概念的提出，从某种意义上说，依法执政理念是对依法治国方略的进一步深化，是依法治国的核心。而与“依法执政”相临近的另一个范畴——依法行政又是依法执政的最经常的体现。本文正是想通过对依法执政、依法行政与依法治国关系的厘清以阐明三者的内在联系，以期为建设中国特色社会主义法治国家作出一点理论上的贡献。
二、依法执政是执政党执政的基本方式，是依法治国的核心，是党在新的历史时期对依法治国理论的进一步深化
（一）依法执政与依法治国的涵义所谓依法治国，或者法治是一个古老的概念，从古希腊时期就曾经为柏拉图以及亚理士多德详细阐述过，归根结底，其核心就是要确立法律的无上权威。法治与人治是一个相互对立的范畴，法治讲求用没有感情的、理性的法律来代替喜怒无常的君主以确立国家的根本政治制度。法治与民主不可分割，法治是民主的外在表现形式，没有民主，所谓的法治只能流于空谈。亚理士多德认为法治实质是摆脱个人欲望，求助理智统治的社会制度，是一种最优秀的治国之道。他指出：“人在达到完美境界时，是最优秀的动物，然而一旦脱离了法律和正义，他就是最恶劣的动物。”“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。” 他在比较研究了一百五十八种政体之后得出结论说：“最高统治权的执行者可以是一人，也可以是少数人，又可以是多数人。这样，我们就可以说，这一人或少数人或多数人的统治的要旨是照顾全邦共同的利益，则由他们掌管的公务团体就是正宗的政体。反之，如果他或他们掌管的公务团体只照顾自己一人或少数人的私利，那么就必然是变态政体。”因而，他说：“应由多数人来治理国家……似乎是很正确的……。”“相对于一人之治来说，法治（The Rule of Law）更为可取。”“法治应当包括两重意义：已制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。”
（二）依法执政是依法治国的核心，是依法治国理念的进一步深化
比较这两个概念我们就会发现，依法治国与依法执政其核心内核是一致的。依法治国的最根本要求就是要确立法律的无上权威，就是要确立一个摆脱个人欲望，理智统治的社会制度。而依法执政则要求执政党在宪法和法律的范围内活动，使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，执政党带头维护宪法和法律的权威。由此可见，我们甚至可以这样认为，在社会主义的中国，只要作为执政党的中国共产党确确实实的实现了依法执政的既定方针，所谓依法治国，建设社会主义法治国家的目标也就不难实现了。
如果说党的十五大只是提出了依法治国的理念，那么，十六届四中全会提出的依法执政则是对这一理念的进一步深化，是对依法治国方略核心问题的反思，它标志着党的领导方式和执政方式的改进和创新，它必将成为社会主义中国走向文明、法治的一个里程碑。从历史的梳理来看，依法执政的提出是依法治国理念在新的历史时期的深化。应当承认，古老、博大的中华文明不是不存在缺憾，缺少法治的人文、思想基础就是其中一个巨大的缺憾之一。 尽管也存在春秋战国时期，法家代表人物们提出的“独任法治”的呐喊，但那也只是昙花一现，并未真正影响中国的法治进程。 中国意识到并主动开始推进法治进程是在西方列强船坚炮利的威逼之下进行的，是一种“强制性的制度变迁”。 但遗憾的是，在当时举国迷茫、兵荒马乱的情势下，中国没有能够、也不可能抓住历史的机遇实现自上而下的改革。我们党执政以后，由于政治与军事的巨大胜利使我们在相当长的历史时期内，忽视甚至完全抛弃了法律的作用。在1958年8月召开的协作区主任会议上，主席就曾经说过：“……法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题……不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得……我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有它们那一套，我们还是靠我们那一套。”刘少奇也提出：“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。” 由于极端忽视法治，推崇人治，结果十年“”最终爆发，给中国的革命和建设事业造成了难以估量的损失。后来，邓小平同志在总结“”的经验教训时明确指出：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。实行人治最大的弊端，是把国家的安危、人民的幸福寄托在个人或少数人身上，决策没有基本法律依据和民主程序规则，个别人可以恣意决定国家和民族的命运。以同志为核心的党的第三代中央领导集体高举邓小平理论的伟大旗帜，将社会主义法治事业推上了一个新的台阶。1996年初，同志就依法治国问题发表了重要讲话，全面深入阐述了依法治国的意义、内涵和在社会主义现代化建设中的地位和作用。党的十五大把依法治国进一步确立为治理国家的基本方略并随后写进了宪法。从中国法治进程的脉络，尤其是我们党执政以后的治国理念的变迁来看，我们党对依法治国的认识是一个不断深化的过程，邓小平同志显然已经认识到了法律制度的重要性，但并没有正式提出依法治国的方略；同志适时的提出了依法治国的方略并将其载入宪法，显然是一个巨大的历史进步，但对于在中国目前的形势下如何实现依法治国却并没有进行深入的理论考察；党的十六届四中全会依法执政理论的提出可以说正是在前三届中央领导集体取得的巨大成果的基础上，针对中国的实际情况，推进依法治国方略的核心性的决策。它实际上表明，我们党已经意识到，要实现依法治国，在现阶段，关键是依法执政，只要实现了依法执政，依法治国的实现也就水到渠成了。
三、依法行政是依法治国的应有之义，是依法治国的关键
应该说依法行政并非什么新鲜名词，其含义就是要求政府严格按照宪法和法律的规定来履行自己应负的职责，合理的运用手中的自由裁量权。就是要求行政机关自身的设立（包括职能的确定、组织设立、权力来源）、行政机关的运行（尤其是行使抽象或者具体的行政权力）都必须依据法律的规定并遵守相应程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。 依法行政的产生与民主法治、分权制衡不可分割，从某种意义上说是民主法治原则在行政领域中的具体体现。
依法行政作为一个原则，是近代资产阶级革命的产物，由于国情的差异和对法治的理解不同，依法行政原则的表述也不尽相同，例如：英国称为依法行政，法国称为行政法治，日本称为法治行政等等，但是政府行政必须遵循法治原则，在法律之下进行则是共同的。与西方建立在深厚的法治传统基础上不同，我国提出依法行政口号是经济体制改革、政治体制和行政管理体制改革的产物。从1984年彭真同志提出要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要依法办事，到1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求各级政府都要依法行政，再到党的十五大进一步强调切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，直至1999年依法治国理论的提出，依法行政走过了一条不平常的道路。作为依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分，依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。 我们通过对依法行政原则的历史和理论考察就不难发现，依法行政原则所要求的法律至上、权利本位、社会自治、程序法治等理念正是依法治国战略在行政领域内的应有之义。
在现阶段的中国，依法行政是依法治国的关键。目前之中国，是正处于体制转轨时期的中国，在中国努力建设社会主义法治国家的历程中，由于传统的党政不分、政府包揽一切的思维和理政模式不会在一夜之间销声匿迹，行政权的过分强大在我国仍然是不容回避的事实。据统计，在我国大约有百分之八十以上的法律和法规是由行政机关执行的，行政执法在法律实施过程中处于举足重轻的地位，可以说，没有依法行政也根本谈不上依法治国。
四、依法执政与依法行政内涵大不一样，但依法执政是
依法行政的前提，依法行政是依法执政的日常体现
依法行“政”与依法执“政”，“政”字虽一，但含义相去甚远。前者的“政”准确的理解，应为政务之“政”；后者的“政”则为政权之“政”。依法执政与依法行政的主体明显不同，一个是执政党，一个是执政党执政后依法成立的人民政府。依法行政要求的是各级行政机关要严格按照法律、法规履行其应付的行政职责；而依法执政则要求执政党要在宪法和法律的范围内活动，不能凌驾于民意之上。依法执政的原则是总揽全局、协调各方，相对更加宏观； 依法行政的原则是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，相对更加具体。依法执政是我党从革命党到执政党转变进程中治国理政的战略性调整； 而依法行政则是从战术的角度来贯彻执政党的执政方针。
尽管依法执政与依法行政内涵大不一样，但二者之间也存在内在的密不可分的联系。第一，中国共产党依法执政是各级人民政府依法行政的前提，没有依法执政，依法行政也就无从谈起。首先，中国共产党的执政地位是历史形成的，是时代的产物，是人民的选择。我党执政以后，对是否应该依法执政以及是否应该严格贯彻依法执政的问题曾有过曲折，历史证明，没有我党的依法执政，整个社会主义事业都会陷入危机和困境。以党代政、党政不分正是“十年”时期的一大特征，在这种情况下，人民政府根本不可能依法行使法律赋予的职权。其次，人民政府是一个基本由我党员、干部组成的政府，是我党执政方针、政策和理念贯彻的主要渠道，如果没有这些党员、干部的从依法执政的战略高度来行使其职权，整个政府运作必然会陷入失范状态，依法行政只能是空中楼阁。第二，依法行政是依法执政的重要环节，是依法执政在行政领域内的经常化和具体化。依法执政相对于依法行政而言，是一个上位概念，更加宏观，它必须通过立法、行政、司法等国家机关的具体的运作才能得以贯彻。 正如我们指出的那样，现阶段的中国，尚处于一个行政权过分庞大的转轨时期，立法、行政、司法三者的关系并未能真正得以理顺，立法、司法两头过小的“纺锤型”状态还不可能在一时片刻之间得到合理的改观，因此我党的依法执政的战略方针更多的要依靠各级人民政府去落实和贯彻，从这个意义上说，依法行政是依法执政的最为重要的环节，是依法执政的经常化和具体化并非言过其实。
五、结 语
总之，中共中央十六届四中全会关于依法执政理论的提出是对我党依法治国战略的进一步深化。而由于现阶段政府施政的特点，实际上依法行政正是依法执政的日常体现。三者既有根本的内涵差异，又有深层次的内在联系，只有理解了这种区别与联系，我们才能够更好的领会十六届四中全会关于依法执政理论的精髓，更好的为建设中国特色社会主义法治事业贡献自己的力量。当然，这种理解不一定准确，还望各位同仁批评指正。
市人代会、政协会刚刚降下帷幕，市政府就在此隆重召开全市依法行政工作会议，这充分体现了市政府对贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的高度重视。刚才，市政府办、市政务服务中心、市法制办和市信息办的负责同志分别对如何进一步推进依法行政、政务公开、政务服务、电子政务工作谈了很好的意见，希望大家深刻领会、狠抓落实。在此，我讲三点意见，供大家在工作中参考。
一、成绩与问题
近年来，在各级党委政府和有关部门的共同努力下，各级各部门认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省政府《全面推进依法行政五年规划》(以下简称《纲要》和省政府《五年规划》)。强化政务服务中心建设，深入推进政务公开工作，进一步规范行政行为，着力加强电子政务建设，严格执法程序，将依法行政、政务公开、政务服务和电子政务有机结合，努力建设法治政府，构建和谐*。尤其是去年以来，各级各部门积极努力，互相配合，扎实工作，各方面都取得了明显成效，为下一步工作奠定了坚实的基础。
——法制工作成绩突出。一是全面贯彻落实国务院《全面推行依法行政实施纲要》，科学制定依法行政五年规划和年度计划，成立了依法行政工作领导小组，明确了各牵头部门的任务和具体职责。二是加大依法行政宣传力度，开展《纲要》的学习、宣传和培训工作。广泛利用新闻媒体开展形式多样、内容生动、效果明显的宣传活动。先后举办了领导干部依法行政报告会，建立了领导干部的学法制度和行政机关工作人员的轮训工作制度。四是加强执法人员的教育管理，提高执法能力和水平，积极推行“五项”制度，严格执行“十不准”，在全省率先举行行政执法人员资格认证考试，行政执法人员整体素质显著提高。五是严格执法，强化监督。加大了对执法部门和执法人员的考核考评力度，制定了《*市行政执法主体资格管理办法》、《*市行政执法人员资格认证办法》、《*市行政执法案卷评查规定》，注重行政执法层级监督，强化行政执法监督职能，加强了行政复议应诉工作，拓展行政救济渠道。
——政务公开、透明。我市的政务公开工作按照党委统一领导，政府主抓，纪检监察机关协调配合的原则，各县（市、区）政府和市级各部门创造性的开展工作。按照“依法公开，真实公正，注重实效，有利监督”的原则，坚持把人民群众普遍关心和涉及群众切身利益的问题作为政务公开的重点内容，将推行政务公开列上市级行政机关的重要工作日程。多数具有行政审批职能的单位实施了“阳光政务”，健全完善了窗口初审、内部会审、公开查询、“一站式”服务等项工作，形成了一套体现合法、合理、效率和责任原则的办事程序和高效、协调、规范的运作机制，改善了投资环境。在具体操作上，把政务公开与干部队伍建设、转变工作作风、推进勤政廉政、反腐败抓源头的工作相结合，采取有力措施，扎实推动政务公开工作开展。目前，我市的政务公开已经由以前政府各部门的单纯上墙公开拓展为通过新闻媒体、门户网站等多种形式公开。
——政务服务成效显著。按照“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的要求，市政府政务服务中心建立了“一站式”服务工作模式。一是实行政务窗口统一受理、集中办理行政审批。市级48个审批部门的584项政务服务事项中，现有514项进入政务服务中心窗口审批，占总数的88%以上。投资项目和绝大多数服务事项都可以在窗口申请、窗口领证。市政务服务中心建立以来，窗口共办理申请39.2万多件，其中20*年办理数占总数的47%，有80%以上做到了窗口当场办结，其余不到20%都做到了提前或按时办结。二是按照窗口统一受理、集中办理、并联审批，公开办事，阳光收费，限时办结，方便群众的原则，依法规范了行政审批行为，运用电子政务开展了便民服务，加强了行政效能监察，走在全省前列，企业和群众得到了实惠。三是县级政务服务中心建设以为招商引资服务和便民服务为重点，逐步在乡镇政府建立便民服务站。四是政务服务中心作为政府向“公共服务”职能转变的重要载体，通过转变审批方式、加强行政监管、依法规范审批行为，促进了政府从“管理型”、“全能型”、“权力型”向“服务型”、“有限型”、“责任型”政府职能的转变。
——电子政务初见成效。近年来，我市建成的*市区光纤城域网，覆盖到全部140个市级部门和20个企业、学校，主干网络延伸到六县（市、区）、500余个县级部门和162个乡镇。利用主干网光纤已经开通内网、外网、金财网三个应用网络和政府公众网。在巩固和完善公安信息系统、审计信息系统、劳动保障信息系统、电子报税系统等近20项应用系统的基础上，20*年初步建成了6县（市、区）县乡公文交换系统以及覆盖到乡的人口、就业两个专业应用系统。现在我市已经被列入国家测绘局“数字城市”试点，正在建设“*市基础地理信息系统”；根据系统建设的要求，按照国家和省的统一规范和标准建设政务内网和外网，基本做到了统一规划、统一建设，制定了网络信息安全和应急预案，确保了网络的安全。现在的市政府公众信息网作为对社会服务的门户网站正在发挥越来越大的作用，仅市长信箱20*年收到群众来信1872封，对各级各部门行政行为起到了很好的监督作用。
这些成绩的取得来之不易，是各级各部门高度重视和协调配合的结果，也是全市各级政府部门广大干部职工艰苦努力、扎实工作的体现。借此机会，我代表市委、市政府向大家表示衷心的感谢。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到目前存在的问题。
——制约我市依法行政工作的突出问题是：依法行政的意识还不强，科学、民主、依法决策的机制尚未真正形成，行政职能配置仍不够科学、合理；行政运作成本还比较高；行政执法责任制在一些地方和部门还没有真正落实，有法不依、粗暴执法等现象还屡禁不止；各种监督制度尚未有效整合，联动监督机制还未真正形成，监督力度、监督时效仍不够理想。
——亟待解决的主要问题有：少数地方和部门怕政务公开后失去了权力和部门利益，政务公开的积极性、主动性不够；有的政务公开质量不高、实效不强，公开的内容与实际操作“两张皮”；有的避重就轻，对群众关心的经济、人事和审批等热点问题公开得少，有的甚至不公开。少数窗口单位对“机关为窗口服务，窗口为群众服务”的认识还有差距，审批职能、业务中干、办公设备等窗口“一站式”服务的基本环节还没有完全从机关转到窗口，造成个别服务项目还存在多头受理现象。信息资源条块分割状况严重，没有实现共享，亟待解决和完善。
实践证明，一个地方和部门依法行政、政务公开、政务服务、电子政务工作做得好，这个地方和部门政府职能转变的步子就迈得大，投资环境就优，政风民风就正，社会就稳定，经济发展就快。对此，我们必须认真总结和反思。同时，各级各部门务必高度重视，采取有力措施，逐步加以解决。
二、工作重点
目前，我国正处于改革的攻坚阶段，经济社会的发展客观上要求加快行政管理体制的改革进程，建立服务型政府，为落实科学发展观提供体制保障。我市要以贯彻实施《纲要》和《若干意见》为主线，以推进政府依法行政为基础，深入推进政务公开，加强政务服务中心建设，加快电子政务运用，切实强化政府法制监督，转变政府职能，规范行政行为，努力建设法治政府。
（一）深入推进依法行政工作。推进依法行政工作，要着力抓好以下“五个创新”：
一是创新行政管理体制，进一步推进政府职能转变。进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系。强化政府的公共服务意识和公共服务职能。完善行政执法的财政保障机制，使行政权力与经济利益彻底脱钩，从制度层面上消除执法中的利益驱动因素，确保执法队伍廉洁从政。
二是创新行政决策机制，实现政府决策的科学化、民主化、法制化。依法核准、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，实现政府及其部门职能的法定化。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，完善政府内部决策规则和决策程序，严格实行依法决策、科学决策、民主决策。按照“谁决策，谁负责”的原则，建立健全并严格落实决策跟踪反馈和决策责任追究制度，强化对决策活动的监督。充分发挥政府法制工作机构在行政决策中的法律顾问作用。凡是重大决策、重要行政措施，都要事前交由政府法制工作机构把好法律关，避免或者减少决策失误，切实加强和落实规范性文件备案制度。市政府的文件由庆扬、宗林和永利负责，各县（市、区）政府和市级各部门也应加强这项工作，落实具体责任人。
三是创新行政执法机制，努力提高行政执法的效率和水平。以完善执法程序、规范执法行为为着力点，全面推进行政执法公开、听证、听取意见等制度，建立健全操作简便、制约有效的行政执法程序，依法规范行政机关及其执法人员的执法行为。以规范行政执法主体及其职权为核心，依法核准、界定各级行政机关的行政执法权。要认真贯彻国务院《关于深化行政执法责任制若干意见》和省政府《关于深化行政执法责任若干意见的实施意见》的规定，认真清理全市行政执法机关所有执法行为的法律、法规和规章的依据。普遍建立行政执法的岗责体系，健全权责明晰、分工明确、配合默契、反应快速的行政执法协调机制，切实解决行政执法中各自为政，“有利争着管、无利互相推”等问题。通过创新，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法新体制。
四是创新行政监督机制，不断提高行政监督效能。认真落实党内外的各种监督制度，各级行政机关要自觉接受上级党委和人大的监督，接受政协的民主监督，接受社会舆论和广大人民群众的社会监督，接受诉讼程序中的司法监督。完善行政复议和行政诉讼相衔接的法律机制，建立健全对政府规章的统一审查机制，全面落实行政执法责任制，加强政府的层级监督。今年，各部门要建立健全行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法案卷评查制度，推行行政执法评议考核制和行政执法过错责任制。20*年，市法制办要通过组织检查、抽查、交叉检查等方式开展行政执法案卷检查，以总结经验，纠正过错，锻炼队伍，提高素质，确保依法行政。认真贯彻执行行政复议法律制度，完善行政复议责任追究制度，进一步强化监督检查工作。在确保审计、监察等专门监督机关依法履行监督职责的前提下，探索建立各监督机关之间的联动监督机制，形成监督合力，提高监督效能。
五是创新法制教育和培训机制，营造全社会首先是政府部门崇尚法律的良好氛围。重点加强面向部门负责人的法制培训和教育，进一步提高各级领导干部的法律意识和依法行政水平。要认真总结、完善和推广各种行之有效的领导干部学法用法制度，研究制订量化考核、评议标准，突出抓好依法行政基本知识和行政许可法、行政处罚法等综合性法律法规的培训教育，切实提高各级领导干部的法律素养，从而带动广大干部积极学法、严格守法。要按照《*市行政执法人员资格认证办法》的规定，坚持和完善行政执法人员上岗前法律知识培训制度和定期轮训制度，严格标准，严把新进人员入口关。要进一步提高全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识。积极引导工作的规范化、制度化，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
（二）全面深化政务公开工作。政务公开是加强对政府权力监督，建设服务型政府的重要措施，要按照阳光运行的规则办理，把权力运行置于群众的监督之下。重点是抓好政务信息公开和政府办事公开工作，对行政审批权形成合理而有效的制约，从体制和制度上依法规范和监督行政权力的行使，有效保障人民群众的知情权、参与权和监督权。一是要进一步提高认识，树立公开就是服务的理念，本着“公开是原则，不公开是例外”的精神。把政务公开作为转变政府职能的切入点，扎扎实实推动服务政府、责任政府、法制政府的建设。不断规范和完善实体公开和程序公开。只要不属于党和政府机密，一律要向社会公开，政府的行政行为不但要以合法的方式实施，而且要以看得见的方式公开。二是要抓住重点，明确进一步推行政务公开的主要任务。要围绕行政机关决策、执行、监督的工作程序、工作方法、工作结果等事项，不断丰富和拓展政务公开的内容。要根据实际情况，根据公开的时限和范围要求，及时予以公开。乡镇政务公开要从人民群众普遍关心和关系人民群众切身利益的问题，重点抓好农民减负政策、征地补偿政策、财政转移支付资金使用等情况的公开；县、市级行政机关要重点公开本地区城乡发展规划、重大项目审批和实施、收费减免政策、大额资金使用、大宗物品政府采购、国有土地、矿产资源和产权交易、政府工程招投标，重大灾情、疫情和安全事故的发生、预报和处置等情况。三是要加强制度建设，完善监督措施。各县（市、区）政府和市政府各部门要制定和完善本级政务公开方案、相关制度规定。按照决策与改革相统一、制度建设与改革进程相适应的原则，进一步加强制度建设，完善听证会、论证会、座谈会、公示征求意见等制度，扩大社会公众参与程度，不断提高制度建设的质量和水平，确保政务公开的规范运作。
（三）进一步强化政务服务工作。建立政务服务中心为权力公开透明运行提供了平台，是建设服务型政府、法治政府的重要措施。要进一步完善政务服务中心的功能，充实进驻单位，强化服务项目，充分发挥政务服务中心的整体效能，通过联合审批提高行政效率，通过“一站式”服务方便群众。进一步完善政府的社会管理和公共服务职能，提高公共服务质量。一是要注意做到与转变政府职能相结合。建设政务服务中心要紧紧围绕政府职能转变，按照建设服务型政府的要求，不断完善政务服务中心的运行机制，能够现场审批的事项要尽量现场审批、即时办结，真正发挥政府在优化经济发展环境中的作用。二是坚持严格依法行政的原则。加强对窗口的建设和管理，各部门进驻政务服务中心后其法定职权不变，法定程序不变，执法主体资格不变，按照《行政许可法》和有关法律法规的要求，办理行政审批和公共服务事项。政务服务中心各窗口单位的行政事业性收费和服务性收费，必须提供合法有效的收费依据和标准，严禁超范围超标准收取。三是要坚持高效便民的原则。要按照市委、市政府“机关为窗口服务，窗口为群众服务”的要求，把群众满意不满意作为检验政务服务中心工作质量的标准，将政务窗口建设成各审批机关面向社会服务的办事机构。各窗口单位领导要继续坚持窗口定期办公制度，将政务窗口视为本机关的科室，内部的文件、业务会议要通知到窗口负责人。有审批职能的单位20*年上半年要完成全部政务服务项目的审批程序规范化工作，特别要明确政务窗口的审批办事职责范围。坚决杜绝多头受理。四是各县（市、区）要依法建立健全本级政府面向社会统一受理、集中办理政府服务事项的机构，稳步推进乡镇服务型政府建设。要按照法律、法规和上级要求，从转变政府职能入手，将政务服务中心建成政务公开、依法行政、便民服务、改善发展环境的有效载体。
(四)着力加强电子政务工作。电子政务已经成为深入推行政务公开，转变政府职能，提高行政效率，建设“阳光政府”的重要手段。一是要继续建设全市统一的政务网络，坚持政府部门在统一的网络上建立各自的应用系统，决不能乱开口子，各自为政，要形成一个高效、快速、安全、适用、统一的政务网络，满足各部门的文字信息、视频、音频、图文等应用的需要。同时，要加大政府软件正版化工作的力度，今后市、县政府及部门的新购软件必须采购正版软件，并逐步更换原有盗版软件。二是要按照统筹规划、整合资源、分步实施的要求，加快依法行政业务处理应用系统建设，将政务公开、行政运行和政务服务中心信息化建设纳入电子政务建设总体规划，充分利用政府现有信息化资源平台，利用各部门网络平台与政务服务中心联网的优势，重点要抓好共享平台的建设，提高行政效率。政府各部门的行政执法对公众来说是一个整体，各部门在日常工作和行政执法中，需要互相交换各自的信息。比如：工商的企业登记信息和质检部门的企业代码，税务和银行等部门都需要，反过来企业的缴税、银行资信，又是工商评价企业的前提条件。信息共享有一个观念问题，我们一定要打破封闭意识，树立整体观念，努力实现信息资源的共享。最近国务院召开了企业基础信息共享电视电话会议，20*年我市将按照会议要求，由市信息办牵头，税务、工商和质监等部门参加，依照国信办[20*]10号文件要求，开展企业基础信息共享工作。希望各有关部门认真按照国家和省的要求，结合正在建设的地理信息系统，争取尽快建成我市的基础信息共享平台。三是加快公共服务信息系统建设。利用信息技术，建设各种大型的管理信息系统，为政府的管理提供了新的手段。各级各部门要自觉地利用这一信息化手段，将依法行政和电子政务建设紧密结合起来，提高政府决策的科学化、民主化水平，促进政务公开，全面提高依法行政能力，加快建设透明、高效、勤政、廉洁的政府。现在中央政府网站已经开通，这给我们地方各级政府网站的建设提供了一个很好的示范和参照的依据，今年政府网站的建设将有更大的发展。我市对社会的公共服务平台就是“*市人民政府公众信息网”，现在有近40个市级部门和6个县市区已经将自己的网站链接上来，这还不够，还要建立更多的便民专栏，让人民群众得到更加快捷、方便的服务。市县政府和各职能部门要进一步加快工作进度，争取在全市的政府网站建设和电子政务建设方面取得更大的成绩。
三、保障措施
建设法治政府是涉及行政体制深层次问题的改革措施，涉及面广，社会影响大，面临很多问题和困难。做好这项工作，需要各级党委、政府高度重视，部门大力支持，社会各界积极参与。
（一）要切实加强组织领导。各地各部门要按照建设法治政府的领导体制和工作机制的要求，要把政府法制工作、政务服务中心建设，政务公开工作，推进电子政务摆上重要议事日程，加强领导，落实责任，健全机制，狠抓落实。形成抓法治政府建设的整体合力。各相关部门要大力配合与支持，部门主要领导要亲自抓、负总责，组织精干的工作队伍，明确分工，责任到人，确保加强法治政府建设工作的各项措施落到实处。各级法制工作机构担负着依法行政工作的组织协调、督促指导、检查监督、情况交流的重任，工作重心要向下移，切实加强对基层政府和本级政府各部门的业务指导。
（二）要深入开展调查研究。建设法治政府是一项政策性、实践性都很强的工作。要坚持理论联系实际的原则，边实践、边探索、边完善、边发展。对各地工作中遇到的带有普遍性的问题，要深入开展调查研究，加强工作指导；对各地的好做法、好经验，要及时总结推广。要切实加强依法行政工作机制的研究，进一步完善各项制度；要认真研究如何进一步充分发挥政务公开、政务服务中心和政府网络的载体作用，运用电子政务的手段，扎实推进法治政府建设工作。
近代西方资产阶级高举反封建专制的大旗,提出“天赋人权论”、“社会契约论”、“人民学说”等理论,宣传群众,武装人民,发动资产阶级革命,摧毁封建专制统治,废除教会特权,以自由、平等、人权为政治主要内容和目标,按“分权学说”建立起体制的现代国家。在制度即民主政治下,权力分立,立法权、行政权和司法权分别由不同机关行使。国家职能分工使公共行政作为一种由行政机关这个特定主体从事的活动分离出来,推动资产阶级法治理论转向以法治国、法治行政轨道。通过分权,清除人治,推行法治,建立健全行政法律制度,把国家和政府的活动都纳入法律调整和规范的范围。现代国家制度中的权力制衡机制,对行政权来说,主要是通过立法和司法途径来实现对行政的监督和控制,确保行政机关依法行政,避免和消除行政权力的运用对公民或其他组织合法权益的侵犯和损害。
我国实行人民代表大会为组织形式的人民民主,坚持中国共产党领导的多党合作的政治协商制度。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法规定,人民检察院是国家法律监督机关,独立行使检察权;人民法院是国家审判机关,独立行使审判权;与行政机关是并列关系。在我国,依法行政、民主法治行政是人民通过自己的代表机关设立行政机关,行使权力管理国家和社会事务,并制定宪法和法律,加以调整、规范,使其置于权力机关、检察机关和审判机关的监督之下。我国宪法还赋予公民各项政治、经济、文化活动的权利和对国家机关批评建议、申诉、控告、检举及取得损害赔偿等监督权利,表明我国人民的民利有了宪法的充分保障,任何权力的行使均不得侵犯。体现了一个民主的法治国家所具有的人民至上,法律至上,以权力制约权力和以公民权利制衡国家权力的基本特征。这既是对人民当家作主的充分肯定,也是法高于权的“法治”精神的重要标志,为实现民主政治,依法行政,提供了宪法根据。这种制约都是通过法定的权力和法定的权利来实现的,是依法行政的根本保障。
依法行政是现代行政管理的一条根本法律原则,是行政法治的核心和内在要求。它是政府与法的关系的一条基本准则,表明法是高于行政的。依法行政之所以为行政法治的原则和核心,是它能保证在行政领域实现民主法制化和法制民主化,使民主有法治的保障,使法治成为民主的法治,不是专制的法治。行政机关作为权力机关的执行机关必须依法行政。在西方三权分立的国家亦即必须服从旨在实现民主政治的内容与目标的法律。在我国必须服从旨在保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权,实现人民当家作主的法律。我国宪法规定:“国家维护社会主义法制的统一与尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这个规定最集中最精辟地概括了我国社会主义的法治精神,明确昭示我国推行宪治、法治,国家依靠法律治国,重点治理或制约国家权力,即依法治权、治吏。同时也是对依法行政原则内容的最明确、最深刻的规定。依法行政,首先,要以法治吏,其次,政府要依照法律行使权力。“以法治吏”,即依靠法律治理政府,制约行政权力。务必职权法定,依法授权。无职权便无行政,但职权要合法产生,不能由行政机关自行设定。非法定之权则为特权。以法治吏实质是治权。用法律管好权,一要管住权力来源,二要管住权力行使。用法管好权力行使,既要管住行使过程,又要管住行使后果。管住权力行使过程要求行政机关行使权力管理行政事务,必须以宪法和法律为根据,符合法定的职责、权限和行使的步骤、方式、手段。同时还要求行政机关在行使法律所赋予的自由裁量权时,必须符合法律的目的、意图和大多数人的公平正义观念,合情合理和客观适度,无损或尽量减少损害国家和人民的利益。总之,现代行政管理的依法行政不仅指行政行为要形式上合法,而且还要在实质上合法,符合法律的“正义性”。否则将导致越权、滥权或者失职、渎职,构成违法或不当行政。管住权力行使后果,要求行政机关对其行政违法或不当行为承担相应的法律责任。这样,才能维持行政机关与公民之间在法律上的平衡,建立起国家与人民之间的正常关系,确保和发展公民的权利和自由,尊重和保障人权。
二、现代行政管理的依法行政是依法治国的关键
在西方发达国家,称当代国家为行政国家,历来十分重视国家行政活动的依法性。无论从形式上要求政府行为必须有直接的法律依据,还是从实质上的法律正义性来确认政府行为的合法性,都是从国家的法治原则出发,维护“议会”,保障“国家法治”。英国的议会与法治原则和行政法的关系最为密切,其“越权无效”和“自然公正”的行政法原则,被认为对于决定国家的权力和公民的权利的平衡发挥着重要的作用。美国甚至把“联邦主义”、“分权主义”与“法治主义”的宪法原则,同时作为其行政法的基本原则。在法国,行政法治原则被称为法治国原则,行政法治是维护法国统治阶级利益的有效工具。可见,行政法治与国家法治是紧密联系的,同国家的长治久安息息相关。
在我国,依法行政被列入宪法中作为国家宪治的一项重要内容提出来,成为宪法原则的重要组成部分。党的十五大报告指出“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在我国,人民治理国家的“各种途径和形式”主要是行政管理。国家事务、经济文化事业、社会事务大量是国家行政事务。“保证国家各项工作都依法进行”,最根本在于依法行政。行政法治是建设社会主义法治国家的重要内容,依法行政是依法治国的标志。
依法治国关系到国家各方面的管理,特别是行
政管理。依法治国主要在依法行政,是由国家行政机关及其法律职能决定的。我国宪法确认的社会主义基本政治制度包括工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主及其组织形式人民代表大会,以及作为统一战线主要形式的中国共产党领导的多党合作的政治协商制度。所有实现我国社会主义基本政治制度的具体政治形式、具体政治制度和运行机制,就是政治体制。行政体制作为国家政治制度的主要实现形式,是国家政制组织系统中最庞大、最复杂、管理对象最广、管理范围最大、国家行政权集中的政治组织系统,需要有一整套合理、健全的规章制度(宪法、法律、法规等法律规范和条例、规定、决定、决议、指示、命令等)保障其有序、高效地运行。也就是说,整个行政体系是受制于许多法律规范和具体制度的,即受法律调整和支配。国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,也都由行政法来调整、规范。行政机关是国家权力机关的执行机关,其主要职能是执行上升为国家意志的统治阶级的意志,在我国就是工人阶级领导下的广大人民的意志。社会主义法制就是社会主义国家按照工人阶级和广大人民的意志建立起来的法律和制度。可见,现代行政管理是一种法律活动或法律管理,其宗旨是执行宪法和法律。事实上,我国的法律绝大部分是由行政机关执行的。行政法律规范是国家实施行政管理、依法治国的主要手段和武器。
从行政机关的国家地位和其法律职能上看,社会主义法制的核心是行政法制。现代所谓“法治”、“依法治国”,最重要的是行政法治。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中,全面分析了我国政治体制改革的核心即党和国家的领导制度普遍存在的问题及其产生根源,指出:“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以至事无大小,往往无章可循,……造成机构臃肿,层次多,副职多,闲职多,而机构臃肿又必然促成的发展。因此,必须从根本上改变这些制度。”①“领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”②在这里,邓小平同志强调必须从制度方面来解决问题,重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活民主化、经济管理民主化、整个社会生活民主化。所谓解决制度问题,就是要制定各种行为规范,要完备法制,尤其要完备行政法制,确立依法行政的基础。换言之,从制度方面特别是从法制上解决问题,关键要保障依法行政的基本原则的贯彻实施。它对于发展民主政治,推进依法治国进程,建立社会主义法治国家具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
三、现代行政管理的依法行政务必坚持和落实社会主义法制原则
我国社会主义法制的基本精神和原则就是:有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。行政法制作为国家整个法制的核心,依法行政必须具体落实到社会主义法制原则的贯彻执行上,成为健全和完善社会主义法制的重要内容。
有法可依是立法问题。“国无法而不治,民无法而不立”,做到有法可依,就要让人民群众通过国家机关把自己的意志制定为法律,并逐步得到完善,用法律武器保证当家作主的权力的行使,使各项工作有章可循,有法可依。这是社会主义法制的前提和基础。行政法是仅次于宪法的基本法之一,在整个国家法律体系中占有重要地位。加强行政立法,完备行政法体系,是社会主义法制建设中不容忽视的大问题。我国在积极推进改革开放的同时,为了适应建立社会主义市场经济体制的要求,抓紧制定颁布了一批重要法律,并根据改革开放和行政管理的需要,加强行政法规和规章的制定工作,使国家行政管理工作进一步规范化、法制化。
党的十五大要求提高立法质量,到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。提高立法质量主要有两个方面:一是要符合中国国情,二是维护社会主义法制的统一和尊严。我国不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是坚持民主集中制原则的全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。这个制度确定了社会主义法制的统一性和
严肃性。因此,提高立法质量就必须严格规定立法权和立法程序。在人民代表大会制度下,行政机关立法只能受立法机关的委托进行,并且不能违反“授权法”。就是说,必须严格依照法定权限立法,要遵照构成法律体系的既定规范行事,确保各个法律、法规以及整个法律体系的协调统一。法律和法规的制定必须遵循法定程序规则进行,在形式上采取特别规范性文件形式。否则,便失去法律效力和引起法制上的混乱。
有法必依是一项普遍的守法和执法的原则,有法必依是建立加强社会主义法制的关键。它要求一切国家机关,公职人员,公民和社会团体,包括共产党各级组织都要严格遵守和执行法律,不许有任何违反。它是社会主义民主的基本要求,是“法律面前人人平等”的宪法原则的具体体现。从行政法制的角度理解,就是国家机关及其工作人员应该和公民一样接受法律的约束,都必须和人民大众一样守法;必须按法定的权限和程序,为了完成其特定的职务而运用法律,即依法办事。我们的法律是人民代表机关制定的,只有作为人民代表机关的执行机关(政府)守法,依法办事,人民当家作主的法律地位才能成立和有保障。有法不依等于无法,当然也就谈不上社会主义法制。在当前以经济建设为中心,深入进行改革开放和发展社会主义市场经济条件下,在由计划经济体制向市场经济体制转变过程中,有些地方、部门由于受利益的驱动,地方保护主义、部门保护主义抬头,特权思想尤为突出,置法律于不顾,钻法律空子的现象并不鲜见。或则执法犯法,顶风违法;或则以权代法,以权压法;或则有利争着管,无利都不管;或则违宪违法,搞上有政策下有对策,擅自立章建制;或则凌驾于法律之上,有令不行,有禁不止,政出多门,令驳法乱;等等。此等现象,与宪法维护社会主义法律的统一与尊严的精神是背道而驰的。
法制是一定民主政治的法律化,是依法行使国家权力,不准任何人享有法律之上特权的一种原则和制度。国家法律不是只管老百姓,也管国家行政机关。党员干部、特别是党的领导干部,以及国家机关工作人员要带头学法懂法,率先守法,学会和
运用法律武器去管理国家、管理社会,增强依法办事的自觉性,形成依法办事的良好习惯,在全社会树立起守法、执法的榜样,促进普遍守法和执法原则的贯彻落实,保证宪法和法律在我国法律体系中的最高地位、最高效力、最高权威,保障依法治国的实行。
“行政依赖倾向”是当前一种比较广泛的社会心理，这种心理严重影响了人的独立思考和工作创新的能力，与中央提出的创新型社会格格不入。
盛行的“行政依赖倾向”
水 风
对国人而言，行政这个词，充满了权威和敬畏，意味着命令和服从。从“父母官”和“子民”称谓的至今不衰中，深刻地反映出中国社会对于行政的高度依赖。昔日，人们仰其鼻息而生；进步到今天，人们仍然要看其脸色而活。在当今中国，可以说，没有任何一个领域能够不受行政的影响，没有任何一个人能够脱离和行政的关系；因此，行政依赖也就无处不在，无所不至。
具体而言，行政依赖在行政领域表现为依赖上级、依赖领导；在社会领域则表现为依赖行政，依赖权力。
行政领域内部的“垂直思维”和“眼睛向上”
工作方式上的依赖。人们经常用文山会海来形容行政部门的工作。文山就是发文件，会海就是布置任务。有的地方和部门，以会议传达会议，以文件贯彻文件，完全依赖上级指导和行政命令来处理事务，工作没有丝毫的独创性；换句话说，就是一旦离开了上级的具体指示，就是份内的、法定的、常规的事务也难以独立完成。
比如说，上级行政主管部门每年都要下达工作要点，需要各基层单位根据本单位实际指定具体的工作计划，可是往往有些中层单位对上级文件一字不变地照转，再加上“要认真传达、积极落实”之类的官话了事，还自诩为“传达上级精神不走样”，但是基层单位对这种抽象的口号似的文件根本无法落到实处。
向上的权威依赖和向下的科层依赖。官场中历来有“官大一级压死人”的说法。由于行政机关层级管制的特点，上下级之间的权力差距一般来说非常大，下级必须依赖上级来获得各种各样的资源，如政策资源、经济资源、信息资源等等。因此一般行政部门对上级行政都有较大的依赖性，常常寻找大权威、“抱粗腿”、要求特殊政策、借用领导权威推进工作。现实中，县上的向市上跑，市上的向省上跑，省上的“跑部进京”，原因就是如此。
由于行政机关上级领导拥有不容置疑的权威，一些人便认为，工作是干给领导看，工作干得好不好，关键是看领导认不认可。衡量工作的标准不是有没有实效，而是领导高兴不高兴。领导如果不想让你去做，该做的工作也不去做；领导希望去做的，本来是走形式的东西也要马上去做。到头来，是领导的素质喜好决定该工作要不要做，而不是工作本身是不是需要做。可以说，这种对领导深怀畏惧、凡事逢迎领导的行政依赖心理，是行政机关内一种比较普遍的状况。
向下的科层依赖是指有一些行政机构热衷于设立下级行政性机构，繁衍自身的基层体系，不断给行政组织创造出“腿和脚”来，似乎不把机构做大就不够气派堂皇；习惯于“发号施令”，动口不动手，若没有下级来承接具体业务工作就一定难以展开。久而久之，基层的机构就越来越庞大，造成机构膨胀和冗员堆积。
人情行政依赖。行政上下组织的依赖关系很容易衍生为为官员问的人情依赖和人身依附，上下级的关系便从工作领域延伸到私人空间。有些时候，官场中这种上下级问私人关系甚至超越工作关系。有“为领导办好一件私事，胜过干好十项工作”之说，“干得好不如站得好，做对事不如跟对人”的说法也在官场广为流传。
现实中，有的下级官员整天围着领导转来转去，寻找替领导办事、向领导献媚的机会，努力表达自己的忠心；有的领导也把下级当作心腹、跟班使用，公事私事不分，甚至一些私隐性的事也安排手下去办。
社会领域的“行政万能”和“泛行政化”
对行政手段的依赖。现代社会领域众多，需要政府运用行政手段、经济手段、法律手段等多种方式进行引导、管理、调控。但现实中，政府处理和解决各项事务，仍然偏好、依赖于行政手段，习惯性地一命到底。
比如政府前几年掀起的各种合并风潮，如企业合并、高校合并。本来，在做好充分调研，科学规划的基础上进行合并，发挥强强联合或以强带弱之效，是件好事。但是，一些地方的合并却不是这样，不是从实际需要出发，也谈不上什么规划和调研，往往只是根据上级主管部门一时的头脑发热、甚至某个领导的一次讲话，就搞“强扭瓜”、“拉郎配”。而这样用行政手段生拉硬套合并在一起的，产生的效果往往不是1+l>2，而是1+1
对行政指标的依赖。当前，一些政府职能部门考核患上了“指标依赖症”，各式各样的指标在日常施政行为中被非常普遍地采用――罚款有指标，进京有指标，税收任务有指标，升学率有指标，火化有指标，共至典型案件也有指标。不久前，建设部等三部委公布了《房地产交易秩序专项整治工作方案》，要求今年11月底以前，各地要上报查处的涉及房地产方面的3个典型案例。方案引来嘘声一片，有网民尖锐地指出：“这是哪门子规矩，还非得3个，4个就不查了，没有还得凑吗?”
行政指标被视为包治百病的“灵丹妙药”，体现了一些职能部门惰政、懒政思维。深圳市卫生局此前出台了《深圳市卫生系统内部分配管理办法(试行)》，规定“每诊疗人次平均费用和每住院人次平均费用超标的增幅控制指标由主管部门根据上年度全市平均水平和实际情况，一年一定，统一公布执行”。这个规定招到了广泛的质疑，不在于指标是否准确，而在于这根本无法保证医疗成本降低之后必要的医疗服务质量和治疗效果。
甚至一些公益行为也被行政指标化。比如在河北一些地方，政府根据各区县的人口数量，安排了献血的任务数字。在这种“行政指标”的高压之下，本属献爱心的好事则被视为一种负担，甚至产生疑虑和逆反心理，结出了摊派收费、弄虚作假、找人顶替，甚至有“血头”组织卖血等种种恶果，也给用血安全带来了隐患。这样看来，单一依靠指标，暂时或许能够奏效，却难从根本上解决今天行政管理和公共服务中遇到的大量问题，有时甚至会事与愿违。
对行政保护的依赖。在抓大放小和企业改制之后，中国的一些企业开始离开行政的怀抱到市场自由搏击，迸发出前所未有的活力。然而一些垄断企业却仍然迷恋于行政的怀抱，或依靠行政垄断获取超额利润，或依靠行政保护输血减亏；而行政主管部门也仍然热衷于担当“企业保姆”的角色。
今年的一系列涨价风潮便是这样。继水、电、气等人们生活必需品在一纸不容置喙的行政命令下上涨以后，飞机燃油附加费和邮资费也在主管部门强力支撑下，强势上扬。当然，主管部门都表示，涨价是为理顺结构，缓解行业经营困难。然而，作为经营性企业不思如何改进巨
额的冗员成本和低劣的经营服务质量，而依赖于行政的一再保护，安于现状，甚至变本加厉，以居高临下的姿态面对顾客用户。这种“越补贴越亏损、越亏损越补贴”，实际上是就是助长垄断企业的“行政依赖惰性”。
对行政角色的依赖。一个成熟发展的社会，包括政治、经济、教育、文化、社会等不同领域，不同的领域有独立的主体，拥有独特的性质、目标、动力。而我国社会中一些主体角色混淆，定位尴尬，不是行政机构而有行政级别，靠行政目标引导其工作，靠行政动力来推动其运行，蜕变为行政的附庸。最典型的是大学。本来是教书育人科研攻关的教育团体，却又怎么也脱离不了行政色彩和官员气息。
我国的大学在管理上都是由行政主导。教授、博士、院长、系主任、学科带头人，这些原本非行政性的学术职别及教育岗位，在运行后迅速偏离本位，成为行政体系中的一环，被赋予了浓重的行政色彩。在大学这样从事教育、科研的学术团体中，行政级别被视为一种褒奖，一个人有些学术成就后，往往会被安排行政职务，以致学术带头人官僚化和官僚“学术化”的现象比比皆是。
对行政级别的依赖。中国从古至今，官本位思想根深蒂固，为官光宗耀祖，视为正道。既然以行政为尊，自然所有的东西都往行政上靠。明明是与行政不太相干的事情，也要想方设法和行政沾上边、攀上亲，用行政级别来套，而且还一定要在单位名称后的括号里郑重其事地注明。
学术职称如此，如中级相当于处级，高级相当于厅级，学部委员自然等于省部级；事业单位是这样，分科局级、县团级、厅局级；国有企业也不例外，要区分县属、市属、省属和中央级；最好笑的是连“出家人”也不能免俗，出现了处级和尚、科级尼姑之流。这种行政级别可不只是虚名，含金量相当高。一般说来，套上什么样的级别就享受什么样的待遇。非行政组织的泛行政化，使其本来面目全非，自身的精神荡然无存。
“行政依赖”压垮了什么?
邱 枫
“行政依赖倾向”是现代社会的一种病态，这种现象是通过若干个人的集体行为表现出来的，因此具有普遍性，它广泛地存在于中国社会之中。因为这种病症不像贪污受贿的腐败那样遭人痛恨，又不直接涉及到个人利益，所以一直没有得到人们的高度重视。但是，我们如果不看清楚它的危害，不能及时对症下药，清除沉疴，就会成为民主法制的枷锁，经济发展的桎梏，甚至变成“不治之症”。
就群体而言，“行政依赖倾向”最明显的是直接行政的公务员。一般来说，公务员刚进行政机关时，都是充满朝气、斗志昂扬、头角峥嵘的。但是习惯于“行政依赖”之后，那种“精、神、气”就消磨殆尽，变得倦怠懒散、思维迟钝、暮气沉沉。在简单的、机械的、“一条筋”的“行政依赖”工作方式下，上级给任务就干，不给任务就不干，没有文件批示不干，没有上级指示不干，没有领导暗示不干；进而产生了“不干不错，干少错少，干多错多”的逆淘汰思维；推、躲、绕、拖、压、等、靠、要等机关病也随之产生。
“行政依赖倾向”对个人是一剂精神鸦片，对社会来说，更是害莫大焉。
稀释社会活力
在行政依赖心理下，政府被定义为全能。一方面政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，另一方面则是社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。
由于行政手段是以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征，目标与手段之间缺乏内在适应性，有的命令即使不切实际，甚至很不合理，但由于出自权力部门，理解的要执行，不理解的也要执行。人们在这种强压下被迫形成了“行政依赖”，又在这种病态心理的支配下，把被动接受“强权管理”变成了一以贯之的习惯性动作，一旦什么工作没有权力部门的命令下来，大家反而会无所适从，迷失方向，不知道怎么做好了。前不久，江苏宿迁市委书记张新实在网上发了一个《关于宿迁人的行为举止细节问题》帖子，一时成为该市的热点话题，市民的不文明行为举止被隆重推到了社会关注的前沿。但是，像市民素质这样的问题都要依靠市委书记出面才能“一呼百应”，不能不让人感慨，让人深思。一个缺乏基本市民意识的社会，一切只能让行政作主。
在一个严重“行政依赖”的社会中，公民的权利和义务意识普遍淡漠，民众缺乏独立性和创造性，个人自律和社会约束双重弱化，社会的活力和动力被稀释。而行政权力的一支独秀，必将行政机构膨胀，行政权力扩张，强化集权倾向。当前我国机构精简周而复始，政府职能转变雷声大雨点小，“行政依赖”就是一大心理障碍。
扰乱价值标准
行政依赖的心理基础就是官本位。按照官本位的逻辑，一个人只要当了官，相对于对级别比他低的人，便当然地拥有了真理，就当然地有了学问和水平，什么问题都可以下命令发指示，说什么都是正确的，下级不敢说不。于是，一些错误的决策、荒唐的决定便堂而皇之地出笼了。
依赖行政，自然以行政为尊，行政级别成为社会价值体系的主要考评标准。行政级别决定质量高低。比如组织一个活动，衡量活动的重要与否并不是内容是否受欢迎，措施是否有操作性，参加活动的人员是否有收获；而是到会讲话的领导级别有多高，“到会讲话的级别越高，就越重要”。再如在学术单位，在评职称时，也以单位的行政级别来衡量其价值。国家级刊物发表的，得分就高；地方刊物发表的，得分就低。行政级别还代表贵贱。比如说中央台就一定高人一等，地方台就是山野小民；官方主办的就是权威刊物，市场发育的就是“小报小刊”，而非以发行量知名度和影响力的大小来评判的。
其实，不同的领域自有不同的评价体系和标准，都去攀行政这棵大树，必然导致活力萎缩，丧失竞争力。我国这方面的例子并不少。
助长“长官意志”
在行政依赖的思维下，一些人凡事要领导定夺，时时需要领导认可，事事需经领导批准，离开领导就寸步难行。很多在法律上是非分明的事情，不经过有关领导的批示，就是解决不了，比如一些涉法。而另一种情况，就是明明是法律禁止的行为，只要领导开了口子，也就居然能够堂而皇之地生存，比如说一些严重污染企业。整个搞成了领导说行，不行也行；领导说不行，行也不行。
现实中经常能看到的一种不正常的现象，就是“黑头”(法律条文)不抵“红头”(文件)，“红头”文件不抵“无头”(领导批示)。红头文件上部署的任务一直落实得不是很好，但是哪一天主要领导看到一条动态信息，就义愤填膺，挥笔批示，结果这个批示就被层层转下来，受到层层领导的重视，该逗硬的逗硬，该落实的落实，最后还要上报结果。这样的工作方式表面看上去领导很有正义感，责任心，其实从另一个角度看，完全是一种
“人治”。前不久，山东某地一个只有小学文化的无业游民，仅凭假冒的县委书记签名，就将自己“安排”在审计局、妻子“安排”到劳动局，另有33人通过他的假签名进入该县各个党政机关。一个个貌似严厉的规章制度在一个假冒领导签名面前不堪一击，是现实的荒唐，更凸显人们心中根深蒂固的行政依赖思维。
在这种社会环境之中，人们要办成一件事情，不是首先想到法律哪一条有明确规定，而是千方百计地争取获得领导批示来落实。中国法制社会建设的艰难，很大程度就在于“行政依赖”的阻碍。
改革深化障碍
中国二十多年来的改革历程，可以说就是一个官退民进的过程，一个放权让利的过程，一个行政力量不断收缩、其他社会力量不断被释放激活的过程。因此，当前进入深水区的改革，同样面临与高度膨胀、过度控制的行政权力的攻坚战。而行政依赖就是其中的一大阻力和障碍。
比如国有企业的老总，他们是作为行政系统“官本位”阶梯中某个级别上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。其中国有企业对于上级行政主管的依赖，必然居于主导性的和“荣辱他关”的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，和各种老的、新的“大锅饭”，难以有效消除。
再就是政府职能特别是经济职能转变问题。不可否认，当前政府在推动经济发展中仍然起着重要作用。但经过30年的经济体制改革，我国市场经济体制的框架已经基本确立，“看不见的手”的作用日益显著。这个时候，政府就应该有意识、主动性地退出各项具体经济事务，而把职能重点放在提供基础设施和创造公平的竞争环境上。但很多地方的招商引资仍然依赖于政府给予的各种优惠和特殊政策，行政权力插足具体事务的现象依然司空见惯。
形成利益集团
行政依赖的一大表现就是政企不分、政经不分，其实质是行政权力的越界、越位；而权力的越界、越位，往往容易导致行政权的异化。即在为公众提供“公共产品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人产品”，导致种种腐败行为的产生。
从利益学角度来分析，每个人都是某一个利益集团中的一分子，他在为这个集团利益付出心血的同时，也从中得到自己相应的那一部分利益，他的利益应该与他付出的劳动成正比。但是“行政依赖”打破了这个合理的利益分配原则。行政机关将凭借行政权力掌握的社会资源转化为部门利益，靠山吃山，靠水吃水，使小集团、个人得到了高于或者几倍于应得工资的利益和好处。而在利益的促动下，又往往会导致行政权力的滥用和腐败，有时甚至可以达到令人发指的地步。
弄权啃公、中饱私囊是“行政依赖”带来的极大危害，它造成行政人员权利义务观念淡薄，分享权力的心理严重，把行政机关异化为“利益动物”；又由于权力带来的利益的诱惑，造成官员队伍臃肿，行政机构无限制膨胀扩大，加大了财政负担，增加内耗的频度和协调的难度。
要独立创新，不要依赖
姜继为
要克服人们心中的那种依赖行政的思想意识，必须改变行政一统的制度性设计，从心理惯性和制度模式上寻求突破。
依赖成因
中国人的“行政依赖倾向”，既有中国两千多年封建专制残渣，又具有建国后几十年计划经济体制的影子，同时表现出现代政府体制改革滞后的特征。
行政权力过大，各权力结构不平衡。我国社会主义改造完成后，“大政府”(党和政府等权力机构的总和)的权力达到了顶峰，国家事无巨细都由政府操办，人们吃饭穿衣找政府，就业住房找政府，夫妻闹矛盾也找政府。这种“大政府、小社会”的格局，是导致人们对于行政的依赖心理的重要原因。并且我国的行政特点是管制性的，对于社会的各种人、组织、活动都以管制为目的和手段，“大政府”对经济社会文化事务干预得过多过深且控制得过细过死，社会和公民始终被支配、安排着，只能跟随、顺从、接受，几乎没有自己确定目标、主动生活的机会，都成了政府机构的一个部分或它的延伸，缺乏自我组织和自我服务能力，生活在申请、等待、找人的模式中，久而久之便养成心理上的行政依赖。
资源垄断。获取利益是人们行为的基本动力，而满足利益最关键的条件是各种资源。资源掌握在谁的手里，谁就会成为被追逐和被依附的中心。在我国，国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，个人和组织要获得发展，都必须也只能依靠国家的制度性安排。在当前经济转轨、社会转型的过程中，这种情况并没有得到根本性的扭转，行政权力在资源配置中仍然起决定性作用，行政依赖就成为不可避免的“官场病”。
官本位、权力本位及权力自身的不断扩张。官本位下，官员给人最鲜明的印象就是“有权”。上级官员或机构对于下级、对于社会就是权威、根本，决定他们的生存与发展；他们必然事事服从上级、以上级的意志为转移。而官僚体系自成一统，与社会分离，也使得他们只能从内部寻求解决问题、落实决策的途径和人选。而且，权力具有自我扩张的倾向，它们会不断地自我繁衍，不断侵吞社会私域的范围。加上一些官员责任意识淡漠，行政惰性浓厚，有较重的推诿心理。形成了不良的工作态度，而一些部门又缺乏明晰的责任制度，都导致行政事务的外化和泛化。
市民社会弱小，社会团体不发达。公民社会的一大特征是社会和政府分离，在政府外存在一个能力较大、较为健全的社会体系，包括各种社会团体、第三部门、非政府组织等。它们可以代行一些政府职能，承揽不必由政府负责的社会事务，也可以和政府联合解决一些公共问题，由此实现了社会资源的分散化和解决社会问题途径的多元化。而在我国，民间组织要获得公共权力，无论涉及经济、政治还是文化等任何领域，首先都必须为政府所吸纳；社会团体要做成一件事情，必须要取得政府的支持，政府不点头，什么事情也做不成。社会中介组织在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束力下降，只能指靠政府来约束不良社会行为。另一方面，作为常态的公共行政参与制度，例如听证会、规划公示等等，没有得到有效构建，民众不能很好地获得制度化的参与渠道。这些都从客观上强化了人们的“行政依赖”心理。
人治盛行。人治的特点是具体的官员靠具体的言行进行领导，一件事、一个人遇到不同的官员就有不同的结果，这使得人们不得不去依赖行政、依附官员。而中国人在长期人治之下，指望“圣君”、“慈父”和“父母”官，唯上唯书唯大人；依赖心理重而缺乏个性、自我和独立意识。现代行政集权加重了这个倾向，人们从
私人生活中的依赖进而扩展到公共生活中对行政的依赖。而且，我国的公共管理理论落后，对于各类公共组织如何组织、建设和管理缺乏新的思路和方法，最终万川归一，都走到行政这条路上。
破解之道
重塑公民身份――独立之人格，自由之精神
行政依赖至今能够大行其道，是因为很多人心中都存在某些“行政本位意识”。他们在公民和行政、公民权利和行政权力关系上，错误地以为行政是第一位的，具有本原作用，一项事情能不能做、该怎样去做，不是公民自己说了算，而要等行政发话和同意。同时在长期的行政强势之下，人们对行政普遍具有惧怕心理和盲从心态，不敢游离于行政之外，更不敢质疑行政提出动议，因此时时事事顺从行政，甘当行政的应声虫。在这些心理的共同支配下，很多人不管外在是否有独立做事的空间或可能，也不论自己是否有独立做事的本事或能力，都愿意躺在行政的怀里被抱着、拖着和赶着，缺乏自主自为的基本信念、信心和勇气。
要克服这种心理的依赖，首要的是摆正权利和权力的关系。权力来自权利，权力是派生的而权利是根本的。公民一定要树立权利意识和维护权利的习惯，不可事事等待行政决策和授权。当然很多事情涉及到公众利益，很多活动的合法化需要行政的确认，但行政的这类权力或作用归根结底来自民众，不能从理论上本末倒置，进而在实践上也需要问一问政府的干预是否必要是否合理。
其次，要重塑民主意识，摆正行政和公民、和社会的关系。按照民主理论，公民、社会是公共权力的根基，也是行政合法性和权威的来源。一些事务是否要行政管，行政能否管，要看公民是否同意。行政合理的权威当然不能否认，但行政的权威不是无条件的，盲从行政是不科学的态度，依附自己的创造物也是可怜的表现。
再次，要提高人们的人生责任意识和社会义务意识，让“物尽其力人尽其职”。合理合法的责任是任何社会的共同要求，更是一个人获得尊严、拥有人格、实现价值和体现自我的基本前提。社会要营造健康的气氛，对推诿责任、尸位素餐的现象予以批判和惩罚。此外，还必须下力气克服传统文化中的软骨病和奴性文化，焕发“独立之人格，自由之精神”，让人们在精神上站立起来。
重塑行政角色――上帝的归上帝。恺撒的归恺撒
思想意识是派生的，决定它的更深刻的因素是各种社会存在和制度。在某种程度上，现行的很多制度迫使人们依赖行政，依附行政，由此才使得社会性的行政依赖心态长盛不衰。 首先，转变和缩减政府职能，限制行政权力范围。行政职能不当有多种，例如职能“全深细”，行政管理面太大太深太细，公民的事情，社会的事情，各类组织的事情，都要行政过问，仰赖行政领导，行政职能的全面性深入性权威性达到了无以复加的程度；再如管制职能过重，行政对待“行政相对人”的基本态势是管理和制约，行政的出发点是管制，手段是管制，归宿也是管制，管制得立体而严密；又如审批职能膨胀，审批变成了最主要的行政活动，大事小事都要审批，社会主体被审得无奈批得疲惫；还有“保姆”职能过浓，行政总想当“父母”，要保育民众和四方，不让“子民”放开手脚，天天捆着抱着，等等。
现代社会是法制社会、公民社会，行政不是也不应该成为唯一的社会管理手段。西方有一句话，让上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。让法律的归法律，市场的归市场，这才是现代社会的管理之道。
其次，缩小行政规模，精简行政机构，改变行政对各类资源的“大一统”的局面。从现实来看，多一个机构、多一个管事的人，就要多出一块被管理的事情，很多正常情况下的不被行政管理的事物，就是在行政不断自我繁殖扩张过程中被吞噬的。在行政机构设置上，应该以事定岗而不是以人定岗，出于行政自我服务、自我严密化的机构不可轻设。
此外，高度的行政性资源垄断既不利于有效的资源配置，也不断滋生着严重的腐败和社会不公。资源的分散化分权化，才能互相制衡和竞争，动摇行政依赖的深层基础，为社会留下一片成长空间。
一、上下一心，群策群力，全县依法行政工作成效显著
年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（简称“纲要”）明确指出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。为实现这一目标，我县各级各部门上下一心，“劲往一处使，心往一处想”，以贯彻落实国务院《纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》等一系列决策部署和《省人民政府关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》为主线，切实围绕经济发展、社会稳定、民生改善，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的职能，强化组织领导、周密安排部署，在推进依法行政方面做了大量卓有成效的工作，成效明显。主要表现在：
（一）依法行政工作机制基本形成。全县各级各部门高度重视《纲要》的贯彻实施，通过召开会议，成立机构，下发文件等形式，结合实际，在组织领导、学习宣传、任务分解、责任落实、督促检查等作出了安排部署。通过《纲要》的贯彻实施，全县各级各部门依法行政意识不断增强，普遍成立了工作领导机构，制定了工作方案，明确了主要领导亲自抓、分管领导直接抓、法制工作人员具体抓的“有人管、有人抓，一级抓一级，层层抓落实”的工作格局，全县依法行政工作机制基本成形，依法行政工作纳入了目标管理考核，依法行政工作网络基本健全，为进一步推进依法行政工作奠定了良好基础。
（二）制度建设质量明显提高。县政府相继建立了行政执法责任制和评议考核制、行政执法公示制、错案责任追究制和行政执法案卷评查考核办法，完善了制度建设。全县各级行政执法部门把落实行政执法责任制及其配套制度作为一项重要工作来抓，大多制定了相应的制度，并逐步完善和补充，制度建设质量明显提高。
（三）行政执法行为进一步规范。各级各部门认真落实《县规范性文件审查备案制度》，从提高规范性文件制定质量入手，认真贯彻落实有关规范性文件备案审查办法，严格遵守法制机构统一审查、领导集体讨论决定、向社会公布、按规定报送备案等四项基本程序，并加强了备案审查监督。各级各部门在制定规范性文件时，先进行合法性审查后出台文件，在提高抽象行政行为质量的同时，从源头上有效预防了具体违法行政行为的发生。
（四）依法决策机制进一步完善。通过健全和完善重大事项决策的集体讨论、专家论证、决策评估、公示听证、公开征求社会意见等制度，各级各部门决策的科学性、民主性明显提高，有效避免了决策的随意性、盲目性，防止和减少了决策失误的发生。
（五）行政审批行为进一步规范。通过几次行政审批事项清理，取消了一批行政许可事项，减少了政府对经济和社会事务的不必要干预；推进政府管理方式创新，设立了政务服务大厅，对行政许可、公共服务等事项进行集中办理，简化办事程序，为广大人民群众办事创业提供越来越多的方便，加快了服务型政府建设步伐。
（六）行政管理体制改革继续深化。通过机构改革，公共服务职能得到进一步强化，各部门职能、权限得到进一步合理划分和规范，职责交叉的现象得到较大改善。
经过近十年的努力，全县各级各部门领导干部依法行政意识普遍增强，依法行政工作各项任务得到有序推进。这些成绩的取得，是县委、县政府正确领导的结果，是各级各部门上下一心的结果，凝聚了广大政府法制工作者的心血，在此，我向您们并通过您们向广大政府法制工作人员致以衷心的感谢和亲切的问候。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到存在的问题，表现在：一是依法行政面临许多体制障碍，与发展社会主义市场经济有不适应之处；二是行政决策机制不够完善，行政决策程序有待加强；三是有法不依、执法不严、执法不公、违法不究的现象未从根本上得到根除；四是部分法制工作者法律素养仍需强化。这些问题需要我们坚持不懈地予以解决。
二、深化认识，多措并举，全力以赴建设一流法治政府
（一）树立依法行政理念，强化行政权力监督。西方有句法学谚语：“绝对的权力导致绝对的腐败”，历史经验反复证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。依法行政的成功与否，事关政府的权威和形象，事关政府的软实力和公信力，事关建设法治政府的进程。我们知道，政府工作的出发点和归宿点是为人民服务，建设法治政府的目的就是确保执政为民，这要求我们广大领导干部必须强化行政权力监督，牢固树立依法行政理念。我们必须全面落实科学民主决策制度，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，明确决策权限，遵守决策程序，坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和听证制度；我们必须按照“谁决策、谁负责”的原则，对超越权限、违反程序、没有充分调研论证的决策，造成重大损失的，严肃追究决策者的责任；我们必须充分发挥行政复议在“三位一体”行政调解机制中的重要作用，认真执行行政复议法，加强行政复议工作，完善行政复议工作制度，加大行政机关内部层级监督力度及时有效纠正和监督所属部门或下级机构的行政行为；我们必须充分发挥人大、政协、监察、审计、法制、司法部门对行政管理活动、行政机关和国家公务员行政行为的全面监督作用，构建全方位、广覆盖的行政监督体系。坚决杜绝行政执法和执法监督中不正之风和行政不作为、乱作为的现象发生，确保廉洁从政和政令畅通；我们必须全面推进政府信息公开制度建设，实行政策法规、岗位职责、作业流程、收费标准、服务时限、工作纪律、投诉举报方式和监督结果公开，为公众查阅政府信息提供便利条件，为群众提供公开、透明、高效的公共服务，保障群众的知情权、参与权、表达权与监督权，着力打造“透明政府”；我们必须加强行政规范性文件的制定、审查、备案工作，做到“有件必备”、“有备必查”、“有错必纠”，严格规范抽象行政行为；我们必须在注重事后监督的同时，更注重事前、事中监督，变结果监督为过程监督，变部分监督为全面监督。
（二）加强制度建设，创造良好的法制环境。一是凡事先定制度，即凡涉及经济发展、社会稳定、民生及改革的重大项目，都必须先定制度、立规则，方可组织实施；二是凡重大行政决策，要坚持“五个必须”规定，即：必须完善听取意见制度，增强行政决策制定的透明度和公众参与度；必须推行听证制度，扩大听证范围、规范听证程序；必须建立合法性审查制度；必须坚持集体决定制度；必须建立实施情况评估制度和决策责任追究制度；三是建立和完善行政规范性文件制定、审查、备案等监督管理制度。
（三）深化行政管理体制改革，切实转变政府职能。当前，我县部分行政管理领域还存在着交叉管理、多头执法，职责不清、相互扯皮，管理方式落后、办事效率不高，有法不依、执法不严，少数部门及工作人员渎职等问题。这些问题的存在，严重影响了政府在人民群众中的形象，必须切实转变政府职能，继续按照行政许可法的规定，进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。通过机构改革，进一步强化公共服务职能，各部门职能、权限得到进一步合理划分和规范，职责交叉的现象得到较大改善。
（四）加强队伍建设，提高执法水平。一是提高领导干部依法行政水平。依法行政的本质是法治，以法治国，依法治权而不是依法治事；是依法治官而不是依法治民；是依法治自己而不是依法治别人。领导干部要正确理解和掌握依法行政的要求和本质，才能有效开展工作。一项工作开展得好与坏，与一个单位的领导干部特别是主要领导有密切的关系，依法行政工作也不例外。因此，领导干部必须重视依法行政工作，身先士卒，带头学法、守法和用法，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平，营造“法治”环境。二是强化法制工作人员依法行政能力。通过开展法制工作人员职业道德教育和法律业务培训，强化管理和监督，实行资格管理制度、纠正行政执法中各种不正之风、查处各种违规行为，提高法制工作人员法律素养，全面提升依法行政能力和水平。
（五）加强和改进行政执法，规范行政行为。一是改革行政执法体制，下移行政执法重心，减少行政执法层次，规范行政执法行为；二是完善行政执法保障机制，行政机关履行法定职责所需经费，统一纳入财政预算予以保障。
一、社会管理创新对乡镇干部依法行政的要求
2011年2月，、、等领导同志，在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，发表了重要讲话，深入分析和号召全党要高度重视推进社会管理创新，提高社会管理科学化水平。树立与社会管理创新相适应的新法治观念。同时指出公务人员必须树立与之相适应的八个方面的现代法治观念。党的十又强调，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。与经济的快速发展相比较，各级政府的社会管理工作严重滞后。比如在社会矛盾的应对方面，乡镇干部缺乏面对民众的勇气，不敢承担责任，不敢果断决策，缺乏信息意识，不善于运用新媒体引导舆论、争取主动。这些充分说明，经济发展与社会管理应同步推进，社会管理水平的提高对于促进经济改革的深化具有重要作用。
政府能够通过完善基本公共服务、社会管理创新、社会组织培育发展、社区社工服务等政策体系，为社会管理提供制度保障。同时能够根据社会管理创新的需要，研究制定新的法规、规章、制度，确保创新举措的合法性。而执法环节做得好不好，关系到社会管理的法律法规能否得到遵守，是否得到执行以及执行是否到位。因此，严格依法行政，是创新社会管理的关键。通过依法行政，一方面使政府自身和民众对政府的所作所为有更为客观、理性与公正的判断，让政府与民众实现彼此之间的信息交流和相互理解，避免社会管理工作陷入被动局面；另一方面政府能够通过健全行政法律救济制度，畅通法律救济渠道，将各类矛盾争议尽量纳入法治框架内解决，营造和谐的社会氛围。乡镇干部作为一切行政活动的最终实施者，必须要时刻转变观念，在提高行政管理效能，降低管理成本中提高依法行政意识，在创新管理方式、增强管理透明度过程中提高依法行政能力。
二、乡镇干部依法行政中存在的不足
1 法制观念不够强。具备法制观念是实施依法行政的前提，但只有在内心树立坚定的法律信仰，才能在实际工作中严格依法行政。经过多年的普法教育和法制建设的实践，海西乡镇干部在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。尤其在“民告官”这个较为敏感的问题上，有了一种平等、平和的诉讼心理。但就法律观念来讲，调查所显示的情况还不是很令人满意。例如在国家权力和公民权利的关系上，只有53.8%的人回答是公民权利产生国家权力，而40.6%的人回答是国家权力产生公民权利，另有5.6%的人回答“不知道”。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法制观念在一些乡镇干部心目中还有些淡漠。
2 对相关法理知识的理解不够深入。海西大部分乡镇干部在工作中重视依法行政，但对依法行政的一些基本精神和原则的掌握仍存在偏差。对依法行政相关法理的理解和运用尚存在问题，存在凭主观意志和个人经验办事的现象，工作随意性较大，依法行政的力度不够，忽视法律、法规在决策工作中的重要作用。被调查对象中，除宪法外，系统学习过行政诉讼法、行政处罚法的不到60%，学习过行政复议法和国家赔偿法的甚至不到70%，系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有55%。调查发现，有10%的乡镇干部竟没有学过作为国家根本大法的宪法，这不能不说是一种令人堪忧的现象。例如，对于地方人大与地方政府的关系这样一个宪法常识问题，回答的正确率仅有65%，除了1.5%的人回答不知道外，有18.5%的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关，15%的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关。大部分乡镇干部不能理解程序的重要性，有的乡镇干部在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利：有的颠倒程序，先罚款后定性；有的不在规定时间办理案件等。这既有长期以来我国“重实体轻程序”的现实原因，也与乡镇干部对依法行政的理解和掌握有关。
3 服务行政的理念落实不到位。2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，转变政府职能，建设服务型政府是全面推进依法行政的首要目标。党的十报告更是直接提出了要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。学者张康之教授把历史上的行政分为三种模式：统治行政、管理行政和服务行政。服务行政的理念应体现为给付、参与、透明、有效行政等特色。服务行政的价值理念与我国宪法确立的人民政府执政为民、全心全意为人民服务的宗旨是完全一致的。但由于缺乏制度化、规范化，“为人民服务”更多地成了一种伦理倡导，而没有落实到乡镇干部的具体行为之中。
4 乡镇依法行政环境不优。一是相关制度不健全。目前，海西各乡镇虽在调解民事纠纷、计划生育、信息公开等方面也建立了一批规章制度，但在一些事关地方经济社会发展全局、涉及人民群众切实利益工作上，相关制度不健全，存在内容空泛，操作性不强，难以落实的现象。因为制度不全、执行不到位，造成乡镇行政随意、甚至出现行政乱作为、不作为。二是群众法律意识不强。我国虽已经历六个五年普法，但作为依法行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。他们很少主动去接近法律、接受法律，难以依法办事、用法维权。有些群众在自身权利遭受侵害时，不能正确地反映诉求，不能正确地运用法律手段依法维权，导致出现一些刑事案件“和解”现象以及采取越级上访、聚众上访、围堵政府机关来解决问题等现象。
三、提高乡镇干部依法行政能力的途径
1 引导乡镇干部树立正确的法律意识。首先，要树立法律至上的意识。虽然近年来海西乡镇干部的法律素质在不断提高，但在一些乡镇干部的头脑中仍然有着某些带有明显封建色彩的，对普通百姓不平等的思想意识。法律支配权力是法治的根本，乡镇干部应当抛弃旧的人治思想，树立法律至上的意识，遵守宪法和法律法规，维护法律的权威，将一切行政活动严格限定在法律的框架内。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权。乡镇执法机关和人员应明确干部与群众之间只有社会分工不同没有高低贵贱之分，地位高下之别，所有社会成员在法律人格上是平等的，执法必须平等，不畏权、不畏情，严格“法律面前人人平等”。只有真正树立法律至上的意识，公正执法才能落实，公平待人的实现才有保障，依法治国，依法行政才能转变为现实。其次，要树立职权法定和权责统一的意识。一些乡镇干部受“权大于法”，“等级特权”，“国家无责任”等传统专制思想影响很深，将人民赋予的权力当做谋私利的工具，将行政行为以自己的意志随心所欲，置法律于不顾，不熟悉甚至不知道行使权力同时必须承担法律责任。任何职权的取得和行使都必须符合法律规定。承担责任是现代法治政府的第一要务，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责。政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。第三，要树立正当程序意识。在我国的法律执行传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的。其实，程序是依法行政、执法公正的基本保障，程序正义是实体正义的前提，法律程序正是力求公正执法的“法则”。用程序来制约行政执法人员，严格遵守行政程序方面的法律制度，做到乡镇政府和执法人员在作出影响群众的行为时，必须遵守法定程序，在行政决定过程中平等对待群众，与群众存在利害关系时应当回避，在作出不利于群众的行政决定时，应当给予陈述和申辩的机会。
2 树立并落实服务行政的理念。行政法制确立后，大量的规范和制度是通过行政主体和行政公务人员去具体实现的，因此，行政主体和行政公务人员是否具有服务行政理念尤显重要。乡镇干部应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。行政管理和行政法制诸环节已经出现越来越多的行政民主的要求和规范。例如行政立法过程中的座谈会和论证会、行政执法过程中的听证会、当事人陈述事实和申辩理由、行政相对人评议行政机关与行政首长、采取具有协商性和可选择性的行政合同以及行政指导等柔软灵活的方式来实施行政管理，乡镇干部对此应当充分了解并积极推行。
3 强化政府行政问责机制。一是要制定问责机制的强制性规范，将依法行政的各项任务和责任主体细化量化，层层分解到单位、职位和个人，增强操作性和可行性，真正做到有错必纠、无能必问、庸能必责。二是要重视对实践中行之有效的问责制的经验、模式、成果的总结和概括，使其固定化，上升为法律法规，将官员执政的问责行为与现存法律相对接，才能保证政府的依法行政具有更持久的效果。此外，在问责形式上，要建立现代立体化、受众覆盖面最广的电视问责方式。与以往电话或网络的问责，只听其声或只见其闻，不见其人的方式相比，电视问责能够让行政官员直面广大群众，接受更直接、更直白的群众问责，给官员造就一种巨大的问责压力，强化内心依法行政的信念。
4 强化监督，确保乡镇干部依法行政效果。首先，在监督主体层面，要建立开放式、全方位的监督机制，引导扩展不同主体参与监督，包括人大、政协、司法、公民和网络媒体等监督，形成一个多管齐下，内外并举，比较完善的有效制约机制。其次，在监督范围和内容层面，突出对乡镇干部行政活动和依法行政能力的监督，始终确保其能在法律的框架内依法执政。需注意的是，由于依法行政的内容复杂、专业性强，一般人员对政府行为的合法性很难进行监督，因而，政府法制部门的监督作用就显得极其重要。
参考文献：
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[3]应松年，行政法与行政诉讼法[M]，北京：中国法制出版社，2009
（一）依法行政是保障公民权利的重要基础
社会主义和谐社会的核心是人，人的权利得到充分尊重、人的全面发展是和谐社会的本质要求。构建和谐社会必须建立在对公民权利的保障和对政府权力的制约之上。从一定程度上说，公民权利的每一次进步都是建立在国家、政府权力的让步之上的。从另一方面说，政府权力源于人民，保障公民的权利既是政府的生存基础，也是法治和依法行政的价值追求。因为政府处于双重角色的地位，所以必须通过依法行政，促进行政主体积极履行其职责，保障公共利益；限制行政权力的滥用，防止其侵害公民的合法权益。依法行政的目的从根本上说，是要通过规范行政权的有序运作，达到限制行政权力滥用、维护公民权利的目的。
（二）依法行政是和谐社会的前提与保证
与其他国家机关相比，行政在整个国家活动中所占比重最大、涉及范围最广、机构及其工作人员数量也最多。行政机关的管理权涉及国家社会生活的各个领域，对公民“从摇篮到墓地”无所不管。无所不在、无所不包的行政权运用得如何，影响着国家?济和社会生活的走向，直接体现了我国法制建设的程度。行政机关能否公正行使行政权力、调整社会关系、整合社会资源、维护社会秩序，直接关系到社会运作是否顺畅、社会关系是否合理，进而直接关系到构建和谐社会的成功与失败。因此，贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，是构建和谐社会的重要的环节，是和谐社会的前提与保证。
（三）依法行政是构建和谐社会的需要
立足中国法治的现实，影响法治进程的最主要矛盾是行政权力与公民权利的矛盾。有学者指出权力与权利的不和谐关系是目前中国最不和谐因素。长期以来，我国权力结构体系中的寻租设租、、贪污受贿等各种形式的腐败现象严重。一些地方，基层政权与群众的关系尖锐对立，农民和居民的民利得不到有效的保障。这些现象己严重影响了公民对政府的信任。只有依法行政才能限制权力滥用，确保人民群众的权利与利益，妥善解决行政权力与公民权利的矛盾。党的十六届六中全会提出了到**年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，其中重要的一条就是：依法治国基本方略得到全面落实。而政府严格依法行政，是依法治国的核心和关键，是构建和谐社会的需要。
（四）依法行政是实现社会公平正义的基本途径
公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善d调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。社会公平正义是和谐社会的基本条件，也是贯穿于和谐社会各个层面的基本理念和核心价值之一。国家的政策、法律和制度是维护和实现社会公平的基本保障；政府行为则是实现社会公平的主要手段。所以，要实现社会公平正义，就应依法发挥行政机关平衡社会利益、整合社会资源的作用。各级政府通过依法行政，建立起以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，来保护人民群众利益，特别是弱势群体的利益，满足不同阶层的利益诉求，使人与人之间、人与社会之间、公民与政府之间和谐共存、共同发展。
（五）依法行政是维护社会稳定的重要手段
构建和谐社会的过程，要妥善处理各种矛盾，不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素。随着我国改革发展进入关键时期，社会矛盾呈现出多发性、多样性的状况。造成这一状况的?因是多方面的，其中重要的一条就是有些政府和政府部门不能严格依法办事、依法行政。因此，正确处理新形势下的社会矛盾和冲突，一个重要方面就是各级行政机关及其工作人员必须严格依法办事、依法行政，把维护群众利益和维护社会安定团结有机统一起来。所以，政府是否依法行政关系到和谐社会能否顺利实现。
二、依法行政的要求
依法行政是依法治国的重要组成部分，也是实现依法治国方略重要实现形式，换句话说，没有完全意义上的依法行政就不可能实现依法治国，也就无法实现和谐社会。因为我们的各级政府和政府各部门在实施依法治国方略中既是组织者、领导者，又是执行者、落实者，所以各级政府和政府各部门能否做到依法行政，怎么做到依法行政是至关重要的。(
依法行政指一切行政活动都必须符合法律，即行政机关在从事公共事务的管理活动过程中，必须遵守法律，符合法律规定，完全按照法律的要求去做，只有这样，才能达到依法行政的标准。
依法行政的要求有以下几个方面
（一）主体要求
依法行政的主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件的行政机关。这就要求行政机关必须符合法律规定的主体资格和组织条件及人员条件，即行使行政权的行政机关的设置、性质、地位、职权以及编制等都必须符合行政机关组织法与编制法。
（二）内容要求（行政行为要求）
依法行政的内容，即行政机关做出的行政行为要合法，包括：行政行为要有法律或法规的依据；必须在法定的权限内进行活动；应当有合法、正当的目的、动机；行政行为要符合事物的客观规律和人们普遍遵守的准则；行政行为要合乎人们的正常理智的判断；行政活动的依据和政策公开，行政活动的过程公开，行政信息、情况公开等。
（三）程序要求
依法行政要求行政主体做出行政行为须符合法定程序，即作出行政行为的方式、步骤和时限、顺序应严格依照法规的规定。我国目前尚无行政程序法典，对行政行为所依程序的规定散见于各单行法中，这导致行政规定不统一，不完善。二战后，各国行政程序法发展的一个重要趋势就是其法律形式的法典化，一部融入听证程序、公开程序、说明理由程序等的完备的行政程序法典必将有助于我国依法行政的发展。
（四）监督要求
对行政机关是否依法行使行政权力的监督包括权力机关的监督，行政机关的内部监督，司法监督以及社会舆论监督等。虽然我国具备比较完整的监督体系，但有的监督并未发挥其诮有效力，如行政机关的内部监督常因其上下服从关系，复杂的人事关系而可能有失公正。社会舆论监督虽更客观真实，但不具有强制效力。所以为实现依法行政，应当加强行政法制监督等的建设，使监督体系发挥其应有的效力。
（五）救济要求
依法行政还要求建立完备的救济体制，如行政诉讼、行政赔偿等保障公民合法权益的制度，以保障公民的合法权益受到不合法的行政行为侵害时能采取有效的救济手段。同时，因为救济途径的存在，也使得行政机关的行政行为必须依法做出，而不能随心所欲，否则将承担相应的法律责任。
三、以构建和谐社会为目标，加强依法行政建设
（一）大力培育公民的法律意识，使民主法治、公平正义的理念深入人心。
依法行政的推进必须有一定的社会土壤，这就是一个社会的成员所具备的法律意识和法治观念。在我国，人治历史悠久，法泊传统薄弱。一些群众法制意识不够强，他们在正当权益受到损害时，不是运用法律武器维护自身的合法权益，而是习惯于à关系、找熟人，千方百计寻门路。所以，要在公民中进行普法宣传，让公民习惯以法律约束自己的行为、维护自己的权利，在生活中自觉地遵守和维护法律。
（二）完善行政法制，以健全的法律制度来推进社会和谐建设。
没有法治不可能实现社会和谐，和谐社会首先要健全法制体系，依法行政的前提就是要建立完备的行政立法。改革开放以来，我国初步形成了比较系统的行政法律制度。但在实践中，行政立法仍然存在不少问题。如：行政立法中部门保护和地方保护主义倾向明显；部门与地方规章相互矛盾、对立的情形时有发生，行政立法的调研工作薄弱；公众参与程度较低。所以，我们要进一步完善行政立法，坚持科学立法、民主立法，以完善的行政法律制度为和谐社会奠定法治基础。
（三）规范行政执法，坚持公正文明执法，保障社会的安定有序。
依法行政主要包括两个方面：一是立法，二是执法。法律、法规能否在实际生活中产生作用，最终要靠行政执法来落实。人民群众往往是通过行政执法来认识和评价政府和法律。行政执法是否公正、廉洁直接关系着政府的威望和法律的权威，关系着依法行政的成败，关系到和谐社会的顺利实现。
目前，违法行政问题突出。如：行政执法主体混乱、行政执法“利益化”、执法程序“随意化”、执法不严及违法难究等。所以，要进一步规范行政执法，充分发挥政府的公共管理职能，确保整个社会的安定有序和良性运转。包括；规范行政执法主体，明确界定执法权限；严格行政执法程序；切实加强行政执法队伍建设等几个方面。
（四）健全行政监督，塑造阳光、廉洁、高效政府
法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠曾指出，一切有权力的入都容易滥用权力，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。所以，构建和谐社会，推进依法行政不能仅仅靠行政权的自我约束，还要建立健全有效的监督和外部制约机制，防止行政权力的滥用和行政不作为行为，从而塑造一个阳光、廉洁、高效的服务型政府。
应从以下几个方面着手：强化人大监督，使人大的地位实至名归；完善行政内部监督制度；加强司法监督；强化人民监督；积极推进政务公开。
四、检验检疫部门依法行政、促进社会和谐
随着全球?济一体化进程的加快和我国改革开放事业的不断推进，出入境检验检疫机关发挥着越来越重要的作用，同时也面临着前所未有的压力和挑战。一方面，我国不断拓展对外开放的广度和深度，提高开放型?济水平，进出口发展迅速；另一方面，一些企业因为成本增加、竞争力下降等因素，不惜铤而走险，触犯检验检疫的法律法规，案件也不断增加。特别是今年以来，我国宏观调控、货币政策的调整，劳动力及各种?料成本的增加，企业面临的困难更多。这就给我们检验检疫部门的行政执法带来严峻的考验，而如何应对考验是我们所面临的新的课题。笔者以为，要从以下几个方面着手，依法行政、促进社会和谐。
（一）梳理法律法规技术规范、为依法行政打好基础。这可以说是当前检验检疫部门依法施检、依法行政所要面对的首要问题。与其他法律法规相比可以看出，检验检疫的法律概念重、线条粗、专业性强、操作难、不符合新形势，并且从没有司法解释为检验检疫法律做明确的指导。作为专业性、技术性比较强的法律，本身规定不明确，又没有权威的司法部门对其中比较模糊的问题做出明确的解释，这就给检验检疫工作人员的工作带来非常大的疑惑与困难。所以，要梳理完善法律法规、技术性规范，对法律规定比较模糊的地方出台司法解释，为检验检疫部门依法施检、依法行政提供法律基础和支持与约束。
（二）提高自身素质，增强依法行政的能力
这是切实履行检验检疫职能和职责、应对压力和挑战的必然要求，是落实科学发展观、提高检验检疫工作对社会?济发展有效性的必然要求。检验检疫是以技术为依托的行政执法部门，科技实力和技术手段是履行检验检疫职能的基础和重要保证。因此，检验检疫公务员不仅要熟练掌握从事本职工作必备的专业知识、技术和技能，还应具备一定的现代科技、现代管理和公文写作、英语、计算机等其他相关学科知识。另外，作为国家涉外行政执法机关的工作人员，不但要具备一般国家工作人员应有的法律知识、法律意识和法学素养外，还应当具备胜任检验检疫工作所要求的法律素质，即能够按照法律?则、法定目标和要求，依据注定的职责权限和程序履行职责、执行公务，确保出入境检验检疫法律法规正确实施的基本素养和能力。这就要求我们不仅要学法、知法、懂法和守法，更要善于执法，不断提高依法行政的能力，正确运用与工作相关的法律、法规和政策，做到依法施检、准确执法、公正执法、文明执法。
（三）人性化行政执法、服务企业
在我国，一些企业管理不规范，人员素质不高，外贸专业人才稀缺，对国际法律法规不了解。这都使得企业在进出口贸易中陷入被动，甚至会因对法律的不熟悉而导致违法。虽然，行政违法并不以当事人的主观过错为要件，但一味强调行政执法强制性的一面，往往不利于企业的发展，不利于问题的解决，也不利于社会的和谐。检验检疫的功能主要有两个：一个是把好国门，一个是服务社会、服务企业，即把关与服务。如果只注重把关作用，而忽视子服务功能，检验检疫的工作往往不能很好的完成。我们要增强服务意识、强化服务职能，把监管寓于服务之中，在服务中体现监管。将把关与服务相结合，将我们的检验责任提高到对社会?济发展的责任，注重检验检疫把关服务、服务外贸的社会功能，实行以人为本的人性化施检与执法，通过监督检查的手段，采取适当的处罚、整改措施，在监督检查中提供服务和帮助，促使行政相对人规范检验检疫行为，从源头上杜绝违法行为，推进对外贸易发展，实现检验检疫部门职能，促进社会和谐。
（四）标本兼治、惩罚与教育相结合
党的十七大报告提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针。作为执法主体，我们的执法活动不能首先把相对人假设为违法主体，不能为处罚而执法。而应当和相对人建立起沟通合作的桥梁，“提示在先，教育在后，普法在先，处罚在后”，采用规劝、引导、教育、服务的方法执法。根据具体案件的不同情况，分析企业违法?因，在对企业进行处罚的同时，指出企业存在问题，对其进行法律和职业道德、企业管理等方面的教育，帮助其改正错误，促进企业的发展，从根源上杜绝违法现象。
摘要：党的领导是中国特色社会主义本质的特征。依法执政是新的历史时期中国共产党执政的一个基本方式，为坚持党的领导提供了合法性保障。为实现党的领导与依法执政的有机统一，各级党委要充分尊重和支持人民代表大会行使职权，全力支持和配合行政机关和司法机关依法行使职权。把握中国共产党执政这一特殊规律，是时代的要求。
关键词：依法执政；党的领导；有机统一
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[1]这两个“必须”的表述，旗帜鲜明地揭示了党的领导与社会主义法治的基本关系，就是要求把依法执政与坚持党的领导有机统一起来，这是中国共产党执政必须要遵循的铁律。
一、党的领导与依法执政是辩证统一的
（一）党的领导是推行依法执政的根本政治性保证。中国共产党是经过武装革命斗争建立和发展起来的党，显著的革命政绩为其执政提供稳固的合法性支撑，中国共产党的领导是历史的总结，人民的选择。立足中国基本国情考虑，推行依法执政之路必然不是康庄大道，这就更加需要一个强大的政治核心来凝聚人心、汇聚人力、统一领导。与大多数资本主义国家推行依法执政相比，我国没有经历过像西方国家那样的思想启蒙运动。虽然辛亥革命终结了延续两千多年的封建帝制，但由于共和民主在革命后没有得到广泛、真正的实施，从这一角度来看，是一次失败的革命。五四新文化运动是辛亥革命在思想文化领域的延续，形成了空前的思想解放。新文化运动的倡导者极力批判孔学，只是为了给中国发展资本主义扫清障碍。由于资产阶级共和国的方案在中国社会行不通，所以从根本上说，提倡资产阶级民主主义，并不能为人们提供一种思想武器去认识中国，更不能有效地对中国社会进行改造。新中国成立以后，中国共产党接手的仍是一个满目疮痍的中国，承袭了两千多年的人治思想根深蒂固，民主、法治只不过是想拯救中国社会之先进人士的呐喊。在这种情况下，要推行依法执政，就必须要在立足中国特殊国情的基础上，坚决摒弃资本主义国家自下而上发展的老路，独立自主创造出一条具有中国特色社会主义的自上而下、有领导、有计划的新路，这个领导责任，必然只有中国党才能胜任。首先，“只有在党的领导下进行依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序进行。”[2]这一表述明确表明，全面推进依法治国在本质上离不开党的领导。“依法执政是依法治国的关键”，因而，依法执政也必然离不开党的领导。坚持依法执政，首先需要党领导立法，善于使党的主张和路线依照法定程序上升为具有普遍约束力的国家法律，使依法执政工作真正做到“有法可依”。不仅如此，加强党对立法工作的领导，对于保证执政党在国家政治生活中始终保持领导核心地位同样大有裨益，这是由于在各级人民代表大会上中国共产党员人数始终占据多数席位，这也就保证了党制定的大政方针能顺利通过法定程序并上升为法律，这也是中国共产党推行依法执政的可靠基础。其次，坚持依法执政需要党“带头守法”，中国共产党通过党员干部带头守法，率先垂范，带领各权力机关及其工作人员共同遵守法律，维护法律，自觉“在宪法和法律的范围内活动”，把依法执政工作内化于心、外化于行，才能够真正把依法执政工作落到实处。因为“法治的标志就是‘权力机关’能否遵从法治，能否坚持‘法律至上’”[3]8。同样的道理，党员干部若都能身体力行，遵守法律，广大人民群众必然上行下效，取而代之的就不会再是“上访”，而是“信法”，人民群众对党和政府的信任感不断增强，拥护党的领导更会成为时代的最强音。（二）依法执政是坚定党的领导的合法性保障。首先，推行依法执政有助于巩固党的领导。中国共产党是一个政党组织，它既不是权力机关，也不是国家政权部门，党中央要行使领导权只能通过国家权力机关把其治国主张依照法定程序上升为国家法律，进而在实践中保证法律实施。维护法律权威，确保各权力机关都能够自觉在法律的规范中积极主动、相互配合地工作，这样党才真正意义上实现了自己的领导。依法执政和党的领导在落脚点上是一致的，具有实现和保障人民当家作主的共性。指出：“党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。”[4]103从理论上来说，人民原则要求依法执政。人民是权力的主体，党执政的权力来自于人民的授权，为了防止权力的滥用，人民更多的是通过制定法律把“权力关进制度的笼子里”。通过依法执政，使执政党执政始终坚持为人民服务的宗旨和对人民负责的原则。依法执政，既保障了人民当家作主、实现党的领导，又使共产党执政得到了人民的支持和拥护，执政合法性在依法执政的实践中得到不断巩固。其次，依法执政有助于转变党的领导方式，使之更具有时代性。这种转变主要是指党的执政方式从依政策执政向依法执政转变。依法执政是新的历史时期党执政的一个基本方式，在长期的革命战争时期，党和政府制定的政策，尤其是党制定的政策成为党领导革命的主要依据。以“政策为主、法律为辅”的领导方式深得人心，这在当时是合理的、可行的。彭真同志指出：“拿我们党来讲，革命战争时期，主要是靠政策办事，注重的是政策，没有依法办事的习惯。”[5]201但是，在新中国成立后很长一段时期里，执政党没有及时调整自己的执政理念，仍旧习惯于依靠自身在人民中崇高的政治威望和依政策执政的方式实施党的领导，在思想开化、呼吁民主的社会里，这种容易随领导人看法和注意力改变而改变的执政方式如明日黄花，依法执政理念的提出是应然，也是必然。依法执政对于保障决策科学、维护人民权益和构建执政党新的合法性资源具有十分重要的意义。
二、巩固党的领导与依法执政的统一性
党的领导和依法执政在本质上具有高度的一致性。现实社会生活中，由于一些党员干部特别是领导干部依法办事观念淡薄，办事不讲程序规矩，甚至以权压法、以言代法徇私枉法，这些损害人民权益的行为严重损害了群众对法治的信心和对政党执政的认同感，容易产生“权大于法”“党大于法”的错觉。但是若深究命题本身，就不难发现“党大还是法大”其实是一个伪命题。从逻辑层面来看，党的实质是政治组织，而法的实质是行为规范，两者根本无可比性；从目的层面来看，党执政的目的是让人民当家作主，而法律的作用也是维护人民当家作主的权利，二者具有一致性。党的十以来，同志反复强调：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”高度明确了坚持党的领导的极端重要性，中国社会的发展离开了共产党的领导，中国特色社会主义建设就会迷失方向，建设中国特色社会主义法治国家就会成为一句空话。“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”[6]267任何人都不得凌驾于法律之上，离开了法律，中国特色社会主义法制建设就会失去生命力和可持续性，离开了依法执政，中国特色社会主义建设就会退回到时期，纲纪不彰，党将不党，国将不国。所以，巩固和加强党的领导和依法执政的统一，就显得尤为重要。依法将党的主张和路线上升为国家法律。由于政党内部活动仅是执政党执政活动的一个方面，因而，按照党内章程所规定的程序制定的政党内部文件仅对全体党内成员产生纪律约束力，对非共产党成员并不产生约束力。执政党强制要求政党外部的成员同样遵守这一文件内容，忽视党内成员与党外成员的区别界限，无疑是行不通的。面对全体公民，面对一个国家的全体社会成员，执政党要进行执政活动，实现其在政治、思想和组织方面的领导，就必须要转变过去习惯发党内文件来贯彻政治主张的做法，重视立法，善于将党的有关政治、经济、社会管理等方面的政策和主张报国家立法机关讨论决定上升为代表人民意志的法律。一般来说，只有这种由国家立法机关通过的法律，才能成为执政党依法执政的法律依据，才能对全体社会成员产生强制约束力。巩固和加强党的领导和依法执政的统一，还需要正确处理各级党委与各级国家机关的关系。首先，支持各级权力机关依法行使职权。在我国，国家的权力属于全体人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家的权力机关。在依法执政前提下，各级人民代表大会及其常务委员会依照法定程序制定相关法律、法规，并选举产生国家各职能机关的领导人，亦对其进行监督。各级党委要充分尊重和支持人民代表大会行使职权，不得以坚持党的领导为名干预或代替其行使职权，更不能从思想层面把人民代表大会依法履职的行为与党的领导视为矛盾对立。党中央适时根据国家发展需要，就各类重大问题提出相关的立法建议，并严格依照法定程序把党的主张上升成为国家法律。各级人民代表大会所依照的宪法和法律正是体现党治国主张的法律，这本身就体现了党的领导。另外，党对人民代表大会的领导，主要是通过在人民代表大会内部设立党组来实现的，党推荐和选派优秀党员进入国家立法机关，并对这些进入国家立法机关的党员及党组织实施领导，党组织既要争取统一共产党籍的人大代表的表决立场，还要在关键问题上寻求非党籍代表的支持，以保障党领导核心作用的发挥。其次，支持各行政机关依法行使职权。在依法执政的情况下，各级行政机关是国家权力机关的执行机关，由同级人民代表大会及其常务委员会选举产生，受其监督。行政机关的权职通常由宪法和法律规定，各级行政机关依法履行行政权力。各级党委不得将行政机关的这种依法行政行为视为与党的领导对立，不得采取任何方式和手段对其行政进行阻挠和代替。党委向国家机关推荐重要干部必须严格按照法律的规定和要求，这不仅是党委应当履行的重要职责，也是为了从组织上保证中国共产党的领导和有效地推进依法执政。下级行政机关的主要负责人都是由上一级党委推荐的领导干部，这种行政行为本身就体现了坚持党的领导。支持各级司法机关依法独立行使职权。在依法执政的前提下，各级司法机关依法由同级人民代表大会产生，对同级人民代表大会及其常务委员会负责并受它监督。宪法及其相关法律规定，人民法院依法独立行使审判权；人民检察院依法独立行使检察权。各级党委不得将司法机关的这种独立司法行为视为与党的领导对立，并要坚决与西方资本主义国家的“司法独立”划清界限。各级司法机关在司法过程中必须严格依照国家宪法和相关法律的规定履职，党正是通过法律这一中间介质对各级司法机关实行领导，党对司法机关的领导是政治领导，以确保司法机关能够独立地依法行使职权。因而各级党委要全力支持司法机关的司法行为，不得通过其他手段进行干涉和阻挠。各级党委不能把支持国家政权机关依法独立开展工作的行为理解为放弃党的领导。在依法执政的前提下，党委支持各国家政权机关依法独立开展工作，是党发挥总揽全局、协调各方作用的重要体现。党的领导和依法执政的统一关键在党员领导干部。《中共中央关于全面推行依法治国若干重大问题的决定》中强调：“高级干部尤其要以身作则、以上率下。”党员干部特别是各级领导干部只有适应新形势下社会对法治建设提出的新要求，善于运用法治思维和法治方法开展各项工作，才能凝聚共识、化解矛盾，促进和谐，不断提高科学执政、民主执政、依法执政的水平。领导干部作为人民权力的实际执行者，更要严格遵守法律，把依法办事作为自身从政的底线来遵守，在干部选拔工作中，要坚决杜绝出现一把手掌控绝对权力的政治现象，要优先提拔严守党纪国法、依法办事、能力强的干部。针对那些法治观念淡薄、官本位思想浓厚的党员干部要批评教育，确保依法执政工作有坚定的干部队伍。这必将对全面推行依法执政，建设社会主义法治国家产生深远的影响。
三、结语
坚持党的领导，事关社会主义法治建设的根本，事关党和国家的命脉；推行依法执政，是社会主义法治国家建设的必然，是党和国家兴旺发达的不竭动力。完善党的领导和依法执政的统一，是党和国家法治工作的重点，更是排除“人治”因素，建立社会主义“法治”国家的必由之路。
作者:梅青 熊丽英 单位:湖南农业大学
一、**区贯彻落实纲要推进依法行政工作的指导思想和基本要求
2009年依法行政工作的指导思想是：在**区工委、管委的领导下，在市法制办的指导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻学习党的十七大精神，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕**区党工委、管委的中心工作，以提高领导干部依法行政意识为重点，进一步推进政府职能转变，努力提高行政决策水平，规范行政执法行为，强化法制监督，为建设谦恭、诚信、高效、创新的**区创造良好的法治环境。
基本要求：坚持做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，始终把维护广大人民群众根本利益作为**区工作的出发点和落脚点，切实转变行政管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平。强化责任意识，自觉接受人民监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、**区贯彻落实纲要推进依法行政工作的完成情况
（一）全面推进行政执法责任制
1、**区高度重视推行行政执法责任制工作，根据管委会领导分工的变化，建立健全了行政执法评议考核制度和错案追究制度（见 《****区法制建设七项制度》）。
2、根据《****区推行行政执法责任制实施方案》，我们梳理了本单位的执法依据，列明了**区依法应当实施的具体行政行为。根据要求，将****区的法定职权分解到内设机构、二级执法机构和各个执法岗位，使得具体行政行为在调查取证、提出意见、法制审核、研究决定等环节力求明确、规范，各机构、岗位之间职权分解科学合理。
3、依法行使法定职权、履行法定义务。****区按照《中华人民共和国行政处罚法》和《**市行政执法监督检查实施办法》的要求，首先规范了**区的各项规章制度，使之有法可依。其次根据行政执法责任制的要求，使得行政执法行为主体合适、内容合规、程序合法并完善了错案追究制。
4、根据《**市人民政府法制办公室关于做好2009年度行政执法证、监督证审验工作的通知》（平政法制〔2009〕5号）文件精神，**区法制办高度重视，召开专项工作会议，对全区行政执法证审验工作进行了周密地安排部署。为将这项工作做细、做好，管委会出台了行政执法人员考试题库，对**区执法人员进行了考试并逐一落实持证人员情况，坚持证件管理要求，做到该审验的审验，该更换的更换、该收回的收回，该注销的注销，确保证件不漏、不错。通过执法证审验工作顺利完成，进一步规范了**区行政执法人员队伍，是加强社会监督，实现政务公开的有力措施。由于管理严格，措施得力，在行政执法过程中真正做到了先亮证、后执法，边执法、边宣传，使执法对象口服心服。上半年**区没有发生因行政不作为、违法乱作为案件。没有发生一宗申请复议案件和行政诉讼案件。
（三）认真做好规范性文件制定、备案工作
****区认真贯彻落实《**市人民政府规范性文件制定和管理暂行办法》、《**市政府关于建立健全规范性文件备案审查的通知》、**区《机关公文处理办法》和《法制建设七项制度》、《**区管委会关于授权法制办办理规范性文件备案事宜的决定》等文件精神，建立健全了**区规范性文件制定程序和法制审查备案制度及重大具体行政行为的法制审核、监督、备案制度，保证了规范性文件的制发质量和行政执法行为的严肃性、合法性，使得出台的规范性文件和做出的具体行政行为实体合法、程序规范，做到了100％法制审核，100％备案，100％合法，有效地维护了法制的统一，有力地促进了全区各项事业的健康发展。
根据规定，**区对外签订的合同、协议，必须经由管委法制办审查把关后方可出台，2009年上半年共审核合同、协议九份，总标的额一千余万元，提出修改建议、意见近百条，有效地杜绝了潜在的法律漏洞和隐患。
三、**区的依法行政具体工作
（一）**区党工委、**区管委高度重视依法行政工作
**区党工委、**区管委多次召开专门法制工作会议，机关各局、办、中心主要负责人参加法制工作领导小组，制定了《****区管委会进一步推进依法行政工作的意见》（平开发[2009]43号）保证了**区依法行政工作的顺利开展。
(二)健全法制机构，完善依法行政制度，有效运作
**区法制办负责**区依法行政工作的实施，是**区政府法制工作的办事机构，是**区管委会在法律事务上的参谋和助手，是**区的法律顾问。**区管委会高度重视法制办的软硬件建设工作，制订工作制度、明确服务细则，配备工作用车、加强培训考核，使**区的依法行政工作有了切实的组织保障。
（三）提高制度建设质量
1、**区在制发规范性文件中遵循法制统一原则，规范性文件的制定要与法律法规和国家改革发展决策相统一。重点放在改善经济发展环境、招商引资、应对突发事件等经济社会发展方面问题规范性文件的制定。严格执行了《**区规范性文件制发管理办法》，扩大制发规范性文件工作的公众参与程度，采取多种形式，广泛听取各方面的意见。
2、推进政务公开，建立**区信息公开制度，方便公众对**区信息获取和查阅。凡是与百姓利益密切相关的部门和单位都要实行办事公开制度，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，其他政府信息都应公开。对公开的政府信息，公众有权查阅，并为查阅提供便利条件。
3、坚持规范性文件修改和废止工作制度及规范性文件定期清理和定期评价制度。对不能适应新形势的要求，与法律、法规、规章规定不一致或相抵触的规范性文件进行了及时清理，确保了法制统一和政令畅通。
（四）提高依法行政能力加强法制工作力度
1、建立健全领导干部学法制度。定期对领导干部进行依法行政知识培训，提高领导干部法律素养和依法行政能力和水平。认真执行对领导干部任职前实行法律知识考试制度。
2、建立机关工作人员学法制度。**区建立了法律知识学习制度，定期对本机关行政执法人员进行专业法律知识和综合法律知识的培训，使其熟知并掌握本业务领域的法律知识。
3、建立和完善行政执法人员依法行政情况考核制度。加强考核监督，把依法行政目标管理列为对行政执法人员的考核内容。进一步完善了考核措施和办法，以年度考核测评为核心，以实绩和群众满意为标准。对于违法行政问题突出、群众反映强烈的实行一票否决，该单位不得被评为政绩突出单位，主管领导和直接责任人员年度考核不得评定为优秀等次。
4、加强普法和法制宣传，提高社会公众法律意识。社会公众法律意识直接影响政府依法行政工作。根据市政府的同一安排，**区管委会参加了在鹰城广场举办的纪念国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布五周年的法制宣传活动。同时，在世界地球日、环境日、国家安全生产宣传月、防灾减灾日期间举办了相应的法制宣传活动。
一、正确认识行政机关的宪法地位和权力来源
依法行政是依法治国对行政机关提出的基本要求，是行政机关行使权力的基本准则。依法行政是由行政机关的宪法地位和行政权的来源决定的。根据我国宪法规定，行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关。国家权力机关表达意志最基本的途径和形式是制定法律。行政机关作为执行机关，主要任务就是执行法律，其所有权力都必须是法律授予的，所有行为都要依法进行。
在我国，人民当家作主，最重要的就是在党的领导下，通过国家权力机关制定法律、表达意志。法律的权威也正在于此。从根本上讲，行政权是人民授予的，依法行政是社会主义民主的必然结论。行政机关坚持执政为民，首先必须坚持依法行政。实施行政行为，不论出发点有多好，都不得偏离法治轨道，违背法律规定。审视依法行政中存在的问题，多是源于对此没有足够认识。一些社会矛盾的产生、社会问题的积累，与行政机关不严格依法行政有直接关系。可以说，行政公信力最大的挑战，就是行政机关不依法办事。提升行政公信力，树立人民政府为人民的良好形象，首先是正确认识自身的宪法地位和法定职责，明确“我是谁”、“权力从哪里来”，自觉依法行政。
在十一届全国人大四次会议上，吴邦国委员长宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。在法律体系形成后，法律实施的重要性更加突出，依法行政面临前所未有的关注。行政机关要始终清醒地认识到，行政权来源于法律和人民授予，行政机关从属于法律，必须依法行政。在法律之外，行政机关没有任何权力。
二、牢固树立对法律的信仰
法治的实现有赖于法律信仰的形成，即法律被全社会尊为至上的行为规则。否则，无论法律有多么完善，也难以得到有效实施。一个社会普遍的法律信仰是社会法治化程度的基本指标。我们国家的法律是党的主张和人民意志的统一，遵守和执行法律就是贯彻党的主张和人民意志。推进依法行政，建设法治政府，对于行政机关的公务员来讲，不止于法律意识的提高，而是要树立法律信仰，对法律要崇尚、忠诚，从内心敬重法律、服从法律。
行政机关公务员树立法律信仰，必须牢固树立职权法定理念，自觉把法律作为行为依据。行政机关的职责权限和运行程序都是由法律规定的，超越职权、，以及行使职权中不正确适用法律、不遵守法定程序都是违法。不作为，包括放弃和怠于行使职权，同样也是违法。每一个行政行为，都要找寻法律根据，遵循法律规定，践行法治精神，真正让依法办事成为一种习惯。从事具体执法和执法监督的行政机关公务员要有这样的自觉，从事宏观管理、政策研究和制定，以及其他行政机关公务员也都要有这样的自觉。
行政机关公务员树立法律信仰，必须摒弃法律工具主义思想。推进社会主义法治建设，必须重视运用法律调整社会关系，但核心是“依法治权”。受长期以来全能政府观念的影响，公务员在行政管理中往往认为法律只是实现一定管理目标的工具和手段，依法行政就是依法管理国家和社会事务，忽视了法律对权力的规范和制约。由于把法律作为工具，而工具又是可以替代的，才有以权压法、权大于法现象。从本质上讲，法律工具主义是人治思想的特殊表现。法律不仅是一种制度和解决问题的工具，而且是人们追求社会公平正义和美好生活的组成部分。在政府工作的各个领域、各个环节，都不能把法律单纯作为工具看待。深入践行社会主义法治理念，在行政活动中要全面体现法律的价值取向，尤其要自觉接受法律的规范和约束。
三、努力提高依法行政能力
建设法治政府，一个非常现实的问题，就是提高公务员依法行政能力。总理在2010年8月召开的全国依法行政工作会议上指出，贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化。面对这一变化，一些行政机关公务员对依法行政存有困惑和不适应，比较突出的表现，就是依法行政与经济发展相脱节的现象。这除了认识的因素外，关键是依法行政能力问题。
法律思维能力是依法行政能力的重要内容。实施一项行政行为，要符合法律规定，体现法治原则和精神，需要具备按照法律的逻辑观察分析和解决问题的思维能力。最基本的就是合法性分析，把合法性当作思考和处理问题的前提。提高法律思维能力，一方面需要改变权威行政观念，自觉地而不是被动地、经常地而不是偶尔地按照法治的要求来思考和处理问题。另一方面，要不断提高法律素养，掌握必需的法律知识，提高在实践中运用法律的水平。
依法行政必须强调依照法定程序办事。程序正当是法治的重要原则。我国传统法律文化有重实体、轻程序的特点，受其影响，有些行政机关工作人员的程序观念还比较淡薄，许多事情的处理更多的是看结果，不问程序。违法和不当行政行为，大多都与程序缺失有关。一些内容合法和适当的行政行为不为公众认可，主要是由于执法程序缺乏公信力。中外法治实践证明，程序正义是实体正义的保障，是行政效率的保障，是行政公信力的保障。现代行政要求必须把法定程序放在至关重要的位置。行政机关及其公务员，应当充分认识到按程序办事的重要性，依法完善行政程序制度，养成按照程序办事的习惯。这是行政机关及其公务员具备较高依法行政能力的标志。
四、切实贯彻责任政府理念
责任是政府权力的核心，是政府属性的本质。对于各级行政机关来讲，权力和责任是高度统一的。行政机关作出行政行为，既是行使权力的过程，也是履行职能、承担责任的过程。法律赋予行政机关的权力，实质是责任，是为了行政机关能够更好地服务人民。行政机关及其公务员要牢固树立“职责本位”观念，切实回应人民群众的各种正当诉求，做到履职尽责、勤政为民。
依法行政面临的一些突出问题与权责不一致、责任落实不到位直接相关。行政机关履行职责，需要法律赋予相应的执法手段。更重要的是，行政机关违法或不当行政，必须依法承担相应法律责任。要坚决杜绝有权无责和权责不相适应的现象，努力实现权力和责任相统一。
