时间：2022-12-10 07:27:15
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇征信管理条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
“不是几易其稿，而是多易其稿。”中国人民银行征信管理局局长王煜说，《条例》起草、修改、出台的过程极为漫长和艰苦。
此项立法最初始自2003年，2007年进入实质操作阶段，后于2009年和2011年两次向社会公开征求意见，但因分歧较大，相关部委意见难以统一，一度难产。期间，甚至曾讨论过是否终止此项立法的可能性。
相比征求意见稿，最终通过的《条例》，全部删除了关于信用评级的部分，并将适用范围缩小至征信业，同时更加注重个人信用信息保护和相关征信活动的规范。
多位全程参与《条例》起草和修改工作的人士表示，造成适用范围降格的根本原因是，相关部委之间利益格局难以协调，“说白了央行只能管自己已经管的和没人管的领域，而不能掺和其他部委的工作”。
《条例》规定，“中国人民银行将作为监督管理部门，对征信业实行牌照管理。”这种“牌照管理”思路，与金融行业牌照监管有类似之处。《条例》首次明确了征信业的法律地位和准入标准。
征信立法难的现实，恰恰是过去十年中国社会信用体系建设的缩影。仔细看来，由国务院设立的社会信用体系建设部际联席会议牵头部委多次更替，部委之间的政策协调和沟通始终不畅，摆在相关规划制定、立法立规面前的体制始终无法破除。
聚焦征信业
2月25日，央行召集十余位专家学者在央行举行座谈会，就刚刚出台的《征信业管理条例》进行讨论，这是《条例》正式实施前，央行召集的一次较大规模的讨论会。
回顾此项立法的前前后后，从正式起草初稿到最终出台，历时十年，先后形成三稿，两次对外征求意见。一位参与前述座谈会并全程参与立法工作的人士对《财经》记者称，总结立法的感受：央行始终较为慎重，充分征求社会各方意见。
“《征信业管理条例》名字是经过长期斟酌才确定下来的。”央行征信管理局局长王煜说。事实上，在2009年和2011年两次对外公开征求意见时，都曾使用《征信管理条例》，最终出台时修改为“征信业”，表述更加精准和明确。
从“征信”改为“征信业”，仅一字之差，却使得《条例》的适用范围发生了重大变化。
2009年11月，《征信管理条例》第一次向社会公开征求意见，受到了相关部委、地方政府相关部门、学者的激烈反对，反对的核心是央行过于考虑自身利益，如《条例》适用范围不明确，监管对象不清楚。又如相关章节称：央行中国征信中心可以依法向行政机关、司法机关、金融机构之外的企事业单位等收集个人、法人及其他组织的相关信用信息。
此后，综合各方意见，国务院法制办和央行进行了较大幅度修改，明确国家机关以及具有管理公共事务职能的组织为履行职责所进行的个人和企业信用信息的采集、加工整理和公布等活动，适用有关法律、法规的规定，不适用本条例；重新定位央行中国征信中心的权责，并于2011年7月第二次公开征求意见。
结合两次征求意见，反复修改后的《条例》提交至国务院，最终于2012年12月国务院常务会议上得以通过。在2013年春节前的央行媒体吹风会上，央行再三强调《条例》的适用范围，避免外界产生理解偏差。
所谓征信业，是市场经济中提供信用信息服务的行业，征信机构作为提供信用信息服务的企业，按一定规则合法采集企业、个人的信用信息，加工整理形成企业、个人的信用报告等征信产品。
从世界范围看，征信业是小行业。美国目前有各类征信机构200多家，欧洲征信市场有各类征信机构40多家，日本集中度较高，仅有4家机构。2011年，美、欧、日、韩的征信市场有11家主要征信机构，总收入约110亿美元。
通常，征信行业有助于促进社会信用交易，放大信用经济的规模，是实体经济良性运行的剂。据商务部2011年相关统计显示，国内企业每年因信用缺失导致的直接和间接经济损失高达6000亿元，其中因产品质量低劣、制假售假、合同欺诈造成的各种损失达到2000亿元。国内相对滞后的社会信用环境和信用体系建设，是造成这一现象的根源。
中国征信业发展时间短、水平低，征信机构的人员素质和水平普遍较弱。在起草《征信管理条例》期间，央行曾对中国的证信行业做了全面的调研和梳理，但是央行对相关调研结果讳莫如深。不过，在其看来，过去十多年间，央行中国征信中心的建成，是征信业发展取得的最大成就。
而据《财经》记者了解，现在国内市场上很多机构从事征信业务，名称五花八门，如以征信机构、信用信息服务机构、信用调查公司等。据相关机构预测，2012年企业征信业务的市场规模约为3亿元人民币，到2020年将达到10亿元人民币以上。
明确行业准入
对征信行业的监管，此番央行将借《条例》出台引入“牌照管理”。其监管的核心思路是：个人严、企业宽。这也符合国际上征信管理和征信立法的总趋势。
《条例》对从事个人征信业务的机构准入门槛较高，采取审批制，要求注册资本不少于人民币5000万元。此外，还要求主要股东信誉良好，最近三年无重大违法违规记录；符合国务院征信业监督管理部门规定的保障信息安全的设施、设备和制度、措施；拟任董事、监事和高级管理人员符合规定的任职条件。
而对从事企业征信业务的行业准入门槛较低，采取备案制，企业只要提供营业执照，股权结构、组织机构说明，业务范围、业务规则、业务系统的基本情况，信息安全和风险防范措施，办理备案即可。
按照规定，本《条例》施行前已经经营个人征信业务的机构，应当自本条例施行之日起六个月内，按规定申请个人征信业务经营许可证，已经经营企业征信业务的机构，应当自本条例施行之日起三个月内，按规定办理备案。
在央行相关人士看来，《条例》出台有利于甄别、规范、管理征信机构，对规范市场秩序具有非常重要的意义，将清理征信市场中信息采集不规范的行为，解决征信市场整体发展水平比较低的问题。
《条例》除了明确行业标准，对已从事征信业务的征信机构给予申请营业许可证的期限外，还充分考虑个人在社会上的相对弱势地位，加强对个人信息的保护。对个人信息的采集、保存、对外提供和使用的规则，以及对个人信息主体的知情同意权、异议权、侵害信息主体权利的法律责任等，都进行严格规定。
在上述《条例》出台后，近期，市场上从事征信业务的多家征信机构一直在与央行沟通，希望央行尽快出台牌照申请或备案的相关申请表格或者格式化文本。截至3月6日，相关内容尚未。新华信国际信息咨询有限公司总裁助理张静说，“我们希望能尽早拿到营业许可证，此前外界对征信业怎么理解的都有，我们始终说不清楚自己是合法经营。”
《条例》明确鼓励合法资金进入征信行业。中国人民大学民商法研究所所长刘俊海认为，社会资金投资证信业将面临两大挑战，一是由于目前国内征信机构信息获取渠道有限，大多依赖于公开信息，对外提品的同质化较高，因此，征信机构要重在提升产品的性价比和核心竞争力；二是信用主体信息隐私权保护将成为核心话题，作为从业者，急需加强自身法律风险控制意识和能力。
此外，征信业是“小行业、大影响”，监管部门如何平衡监管和发展并举，这是从业者的一大担忧。对此，北京大学周伟民研究员认为，征信行业涉及到个人信息，比较容易引发社会的一些议论，具有自身特殊性，在行业发展之初设定比较高的准入门槛，用严厉的监管态度，这是必要的。但行业监管要给市场一个发展的机会，行业发展以后，监管态度包括实施细则都可以调整。
央行系统开发
作为中国最大的征信机构，2006年成立的中国人民银行征信中心（简称央行征信中心）已经收录8.22亿名自然人的信用信息，同时有1880万户企业信用信息。
《条例》明确了其具体定位，即为国家设立，为中国信贷市场服务；受国务院征信业监管部门监管；信息的收录是商业银行强制报送；坚持成本原则，不以盈利为目的。
根据央行的规划思路，金融信用信息基础数据库的发展目标是统一的金融业征信平台。按照这一目标，央行拟将该数据库信息采取范围扩大至保险、证券、外管等领域。
为此，央行内部正在探讨两条可行的技术路线：直接采集和间接采集。直接采集是由金融信用信息基础数据库直接采集非银行信贷以外的数据；间接采集是先由证监会和保监会等部门建立自身的小数据库，然后再连接到人民银行数据库，相当于子数据库。
央行征信中心作为未来中国征信业毋庸置疑的“老大”，将与其他征信机构长期共同存在，征信市场将出现政府背景的政策性机构、社会背景的市场化征信机构并存的局面。
部分市场人士担心，央行征信中心依仗其独特的优势，有可能形成垄断，阻碍整体征信市场发展。对此王煜认为，有必要思考如何建立一个有序的适度竞争市场。
与此同时，外界也希望央行征信中心能打开目前相对封闭的状态，与社会化的征信机构实现信息交换和共享。多位接受《财经》记者采访的行业人士均表示，由于目前企业相关信息公开极为有限，各家征信机构获得的信用信息基本相同，无法给客户提供个性化的产品服务，这是困扰征信业发展的一大症结。
对此，《条例》有关规定明确，商业银行除了金融信用信息基础数据库强制报送数据外，也可以给其他征信机构提供。不过，最终的决定权还要看商业银行，即使商业银行同意，对于数据采集机构，可能也要付出昂贵的成本。
普通的征信机构显然不具有央行征信中心的特殊地位，在新华信国际信息咨询有限公司总裁助理张静看来，在降低成本、消除央行泄露金融信息担忧的前提下，可以探讨建立一种信息数据交换机制，选择合适的对外开放路径，央行征信中心可尝试提供评价结果而非原始数据。
过去几年间，部分非银行类机构一直希望能接入到央行征信中心，查询相关信用信息，如融资担保公司、小额贷款公司等。此次征信立法终于打开了这扇门。《条例》规定，对不从事信贷业务的金融机构与金融信用信息基础数据库的信息交互，将由有关主管部门依法制定。
2011年8月，融资担保公司已经获准接入央行征信系统。近日央行副行长潘功胜在2013年全国征信电视电话会议上表示，今年将做好小额贷款公司和融资性担保公司的征信服务，建立正向激励机制，将符合条件的两类机构有序接入征信系统。
【关键词】征信业发展 征信管理条例 监管 信息共享 人才培养
一、加快征信业发展的重大意义
社会信用体系是社会主义市场经济的基础。建设社会信用体系,是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要,规范市场经济秩序的治本之策。加快征信业发展能打击失信行为,防范和化解金融风险,促进金融稳定和发展,维护正常的社会经济秩序,保护群众权益;加快征信业发展,有利于加强银行信贷监管,培育新的信用文化,维护经济健康持续稳定发展。
二、我国征信业发展的现状及存在的主要问题
我国征信业从20世纪80年代起步,主要从事信用报告、信用评分、信用评级、信用担保等征信业务。征信机构和征信业务不断扩大,征信市场已经初具规模,但征信业在发展中也遇到很多问题,如社会信用制度供给不足、信用立法处于短缺、信用机构竞争无序等,信用法律法规的缺失也制约了我国征信市场的发育和社会信用体系建设的正常发展。目前征信业发展中存在的主要问题有以下几个方面。
第一,征信法律制度落后于征信业的发展,征信体系建设与法律制度不成体系。加强和完善社会信用体系建设,必须有完备的信用法律体系作保证。对信用机构的设置、信用管理体制的模式、信用行为当事人双方的权利与义务、征信业务的监管、公开信息的共享、信用产品有效需求的培育,对政府、中央银行、金融监管机构、商业银行以及其他社会主体在信用体系建设中的地位、权利与义务以及失信行为的法律责任等都没有相应的法律,需要立法做出明确的规定。例如保护个人隐私和商业秘密。尽管在《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中规定了诚信守法的法律原则,在《刑法》中规定了对诈骗等犯罪行为的处罚,但都缺少与信用制度直接相关的立法。征信业涉及众多敏感信息,由于法律的缺失,当征信机构处理时,无法可依,制约了征信业的发展。
第二,对征信业缺乏有效监管。现有征信企业无完备的法律法规和行业规范约束。市场竞争无序、征信服务不规范,评级机构数量多规模小,竞争激烈。为使效益最大化导致短期利益行为,以价定级,以价评分,影响征信业的公信,造成不良的社会影响,无强有力的监管手段和惩罚方法。
第三,征信市场信息不能共享。在征信活动中,征信机构作为独立第三方,采集、整理和分析企业以及个人信用信息,并为信用交易的开展提供信用报告等信息服务,其中,信息采集是首要环节。在我国,信用信息分散在各个部门、行业和机构,各个行业间壁垒森严,信息采集成为征信机构的困难问题,征信体系建设的核心和基础就是要实现信用信息充分共享。然而,随着我国征信体系建设的不断推进,信用信息共享所面临的困难问题亟待改善。
第四,征信产品市场需求不足。目前征信产品市场需求方主要企业发债需要评估以及金融系统信贷需求,产品需求单一,缺少外部推力。
第五,征信机构的竞争力和影响力有待进一步提高。虽然目前征信机构数量众多,但普遍规模较小,发展不平衡,公司治理结构不尽合理。征信机构在内部管理和人才培养方面,也存在一定的不足,征信机构的发展需要人才的支持,而专业人才缺乏,投入不足,管理滞后,使征信机构没有国际竞争力。
三、加强社会信用体系建设,完善征信业发展
我国征信业规模和业务不断扩大,但征信业的发展,不能满足市场经济发展的需要,也显现出迫切要求政府加强对征信业的引导、扶持和管理,以规范和完善征信行业发展。
第一,借鉴国外的模式,建立适合我国现阶段发展特点的征信服务机构。国外有三种模式:一是德国、法国等欧洲国家采取以中央银行建立的中央信贷登记为主体的企业征信制度。由政府出资,建立全国数据库,主要以服务金融系统、企业征信管理机构是非赢利性为目的,直接隶属于央行。征信企业登记的内容包括企业信贷信息登记和个人信贷信息登记等。二是美国以市场化的商业运行形式为主体的企业征信制度。市场化方式运作,以赢利为目的。征信行业完全是私有,还存在大量的民间信用管理机构,主要在于联系本行业的征信企业,为这些征信企业提供交流的机会和场所,替本行业争取利益。三是以日本为代表,是银行协会建立的会员制征信机构与商业性征信机构共同组成的企业征信制度。日本银行协会建立了非赢利的银行会员制机构――日本个人信用信息中心,负责对消费者个人或企业进行征信。该中心在收集信息时要付费,在提供信息服务时也要收费,以保持中心的发展但不以赢利为目的,会员银行可以共享其中的信息。与之并存发展的还有一些社会化的商业征信企业。发达国家的征信业发展和存在形式都有其历史背景,美国经济高度市场化,各种法律法规健全,每个人从出生就有其社会保险号伴随一生,各种机会都会拒接无信用的人。德国等欧洲国家是以制度管理人,对没有信用的人惩罚严厉,一般不会用失去信用做代价,国民信用意识比较强。我国国情决定我们不能照搬任何一种模式,只能建立适合我国目前市场经济环境下的征信模式。
国务院法制办2009年10月13日出台的《征信管理条例(征求意见稿)》中规定中国征信中心是由国务院征信业监督管理部门设立的征信机构,负责全国统一信用信息基础数据库的建设、运行和管理。中国征信中心是独立的法人,依法对外提供有偿服务,不以赢利为目的。设立征信机构实行特许经营,对注册资本设最低限额限制,实缴注册资本不少于五百万元人民币,征信机构从事信用报告业务的,实缴注册资本不少于五千万元人民币。条例中也明确了公布后实施行业整改时限,这与行业现状有一定的差距,一般都规律小,对现有征信服务机构也是考验,若按条例实施前期准备没有做好,征信服务市场可能出现断层。
《条例》中有注册资本金限制,但出资人身份不被限制。中国征信中心作为征信监管部门设立的征信机构,对外提高有偿服务,不以赢利为目的,信息资源无偿获取,没有竞争,不利于充分调动其积极性,不利于为信息需求者提供及时高效的服务。
征信产品定义为公共产品属于政府服务的范围,征信机构应有政府出资,为社会提供咨询服务定义为商品;它应是一种特殊商品,对于提供征信产品的机构应该有严格限制,特别是对于当前我国信用体系法律法规不完善的情况下,信用信息源大多在政府机关金融机构以及企业事业单位,征信服务机构作为中介采集信息没有任何公信力做支撑,只能凭各自的关系去获取,不利于公平竞争。《条例》中对设立征信机构注册资本设定限额、特许经营等要求是基础,前期政府应参入指导、扶持其发展,待征信市场法制法规健全,征信业框架已经形成,企业能健康可持续发展,再推入市场商业运作。
第二,信用体系健康发展,立法必须先行。这次全球金融危机的爆发,美国这样发达国家在征信业监管方面也暴露出了很多独立性不足、内控制度不严、市场垄断、权力滥用等问题,更加凸显了征信业在维护金融稳定,促进国民经济稳定发展起着至关重要的作用。对于我国征信行业而言,加快立法进程、加强对征信业的有效管理已成为确保征信业和市场经济又好又快发展的必然要求。《征信管理条例(征求意见稿)》的制定是我国信用行业发展的里程碑,填补了我国信用管理法律法规的空白,对我国征信业的发展和社会信用体系制度的建立起着重要的作用。但对政府、企业信息的披露,提高信息透明度、实现信息共享、保护企业的商业秘密和个人隐私不受侵害等都需要法律法规完善,加强我国征信法制建设依然任重道远。
第三,提高征信市场监管的力度和效率,征信业运营和监管分离。《征信管理条例(征求意见稿)》明确了中国人民银行是国务院征信业监督管理部门,负责对征信机构及其业务活动实施监督管理。防止征信市场失灵要求政府干预,但政府干预过度反而又会使征信市场发展受限制。对征信市场的监管主要是防范金融风险、净化金融和社会信用环境。为了提高监管的力度和效率,对征信业的运营和监管应实行分开管理,对征信市场的监管应重点把好四道关口:对征信机构准入和退出审批关;对征信机构高管人员审定关;对征信机构违规惩戒关;对征信机构业务风险检查关。
第四,共享征信信息产品数据,以免浪费资源。建设征信体系,首要任务就是要实现信用信息的充分共享,只有这样,征信机构才能够采集到各类信用信息,并提供高效服务,从而推动信用交易的顺利进行。法律法规应明确地方政府、行政单位、行业组织在社会信用体系建设中的作用,以及进行信用信息整合和共享的空间,在保护商业秘密和个人隐私的基础上,征信系统之间、征信系统与其他信息系统之间的信息互联互通,同时降低信息采集成本,共同促进社会信用体系建设。
第五,政府引导信用市场需求,征信服务机构不断创新。征信业作为信用服务中介行业赖以生存的基础就是市场对信用产品有需求,目前我国对使用信用产品的领域还很少。前期市场发展不完善,政府应该给予指导和扶持,可以考虑在项目审批、特殊人才聘用、资质认证等工作中,推广使用专业征信机构出具的信用产品,扩大对信用产品的市场需求,征信机构不断创新满足市场对信用产品的多种需求。
第六,以征信为契机,多渠道培养信用管理专业人才,调动全社会力量,构建和谐守信社会。一个行业要发展,人才培训是基础。信用管理是跨财务管理、市场营销、企业管理等学科的一门应用型交叉学科。随着市场经济的发展和社会信用管理制度的建立和完善,信用管理人员也是征信行业急需和企业经营管理不可或缺的人才。信用管理师已被劳动和社会保障部列为新职业之一,适当放宽报名条件,但考试过关严格要求,实行“宽进严出”,普及全民信用知识,培养全民信用观念。
随着经济的快速发展,完善征信业的法律法规已迫在眉睫。征信业的健康发展需要国家法律和政府监督的作用有机结合,保护守信者,惩罚失信者,规范市场秩序、净化市场环境需要完善的法律法规以及政府各部门、监管单位、征信业的共同努力,在全社会范围里形成诚实守信的风气,构建和谐文明的社会。
【参考文献】
中国人民银行自2003年履行征信管理职责以来，积极推动征信法规建设，会同相关部门通过实地调研、召开座谈会等方式，认真听取了地方政府有关部门、征信机构、金融机构、专家和消费者协会等对征信立法的意见和建议，研究借鉴国外征信立法经验，并在此基础上完成了《征信业管理条例》（以下简称“条例”）的草拟工作。2009年10月和2011年7月，国务院法制办先后两次向社会公众公开征求意见。此后，国务院法制办会同中国人民银行认真吸收地方政府、相关部委和机构、社会公众的反馈意见，再次对《条例》进行了修改，形成了《条例（草案）》报国务院常务会议审议。
今年3月15日《条例》正式实施。《条例》的主要内容有以下几个方面：一是严格规范个人征信业务规则，包括：除依法公开的个人信息外，采集个人信息应当经信息主体本人同意，未经同意不得采集；向征信机构提供个人不良信息的，应当事先告知信息主体本人；征信机构对个人不良信息的保存期限不得超过5年，超过的应予删除；除法律另有规定外，他人向征信机构查询个人信息的，应当取得信息主体本人的书面同意并约定用途，征信机构不得违反规定提供个人信息。二是明确规定禁止和限制征信机构采集的个人信息，包括：禁止采集个人的、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律、行政法规规定禁止采集的其他个人信息；征信机构不得采集个人的收入、存款、有价证券、不动产的信息和纳税数额信息，但征信机构明确告知信息主体提供该信息可能产生的不利后果，并取得其书面同意采集的除外；三是明确规定个人对本人信息享有查询、异议和投诉等权利，包括：个人可以每年免费两次向征信机构查询自己的信用报告；个人认为信息错误、遗漏的，可以向征信机构或信息提供者提出异议，异议受理部门应当在规定时限内处理；个人认为合法权益受到侵害的，可以向征信业监督管理部门投诉，征信业监督管理部门应当及时核查处理并限期答复。个人对违反《条例》规定，侵犯自己合法权利的行为，还可以依法直接向人民法院提讼；四是严格法律责任，对征信机构或信息提供者、信息使用者违反《条例》规定，侵犯个人权益的，由监管部门依照《条例》的规定给予行政处罚；造成损失的，依法追究民事责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
《条例》对个人不良信用信息的保存期限设定为5年，规定不良信用信息保存期限的目的，在于促使个人改正并保持良好的信用记录。期限过长，信息主体信用重建的成本过高；期限太短，对信息主体的约束力不够。国际上一般都对个人的不良信息设定了保存时限，但期限并不相同。如英国规定保留6年；韩国规定保留5年；美国规定，个人破产信息保留10年，其他负面信息保留7年，15万美元以上的负面信息不受保存期限限制。我国香港地区的规定是，个人破产信息保留8年，败诉信息保留7年。在《条例》草案公开征求意见时，有不少公众意见和专家提出，应当对不良信息设定一定的保存期限，且期限不宜太长。在充分听取各方面意见的基础上，根据我国的实际情况并借鉴国际惯例，《条例》将不良信息的保存时限设定为5年，超过5年的应当删除。
【关键词】征信市场；监管体制；信息资源；政策扶持
征信市场经过二十多年的发展，市场化运作的模式基本形成，但制约征信市场的深入发展的瓶颈问题也日益凸显，亟待在征信市场自由发展的基础上加上政策助推力，以促进又好又快地发展。
一、保定征信市场基本情况
目前保定市仅有河北新世纪资信服务有限公司一家分支机构。该公司成立于2006年，注册资本300万，现有员工14人，大多为本科以下学历。其主要业务为：贷款企业主体评级、企业债券评级、上市公司评级、企业信用评级、投资管理、财务顾问，以及以上相关业务的咨询、企业委托资产管理等。
该公司服务对象为本地中小企业和个人。目前为止，无任何企业前来办理企业申办业务，其利润来源主要为对个人房产的评估方面，但是业务量也不大。
二、征信市场发展中存在的主要问题
（一）征信市场发展滞后，业务范围相对狭窄
保定市征信机构主要为从事企业信用评级的信用担保资产评估机构，评估机构起步较晚，水平低，小而散、杂而乱现象较突出，整体实力较弱。由于信用服务产品的社会需求不足及社会对信用服务产品认知度的制约，信用调查、信用评级、计分模型开发及企业和个人的信用评级评估业务等工作均未开展。目前面临的最大问题是没有相关政策上的支持，各大银行均有自己的信用评价体系，不认可其它机构的信用评级，导致公司市场惨淡。
（二）行业规则不完善，监督管理体制不成熟
资信评级行业没有规范的市场准入与退出制度以及严格的风险防范和制约机制。如各商业银行的内部评级因商业银行对企业的信用状况了解程度不高，评级标准和方法不同，致使同一企业存在不同评级结果，造成企业对资信评级工作的误解。如保定立中集团2012年被建行、中行评为AAA级企业，被农行评为AA级企业；长城汽车在中行、农行、建行被评为AAA级企业，而在工行被评为AA级企业。企业的真实资信情况很难得到如实反映，而且企业在不同银行贷款需要重复评级，不仅加重企业的负担，更造成人力、物力浪费。
（三）部门各自为政，无法实现信息资源共享
以保定市为例，目前工商、税务与人行分别建立起各自的信用管理系统，但相对封闭，互不沟通。工商部门的信用管理系统只有企业身份、资产等社会层面的静态信息，税务的信用管理系统只有企业的缴税漏税的情况记录，其数据开放也仅局限于本系统内部。而人民银行所建的银行信贷登记咨询系统却只有反映企业信贷变化情况的动态信息，没有企业与其他部门往来的信用信息，信息服务仅局限于商业银行、农村信用社对企业进行基本的贷前查询。这种各自为政、条块分割、部门垄断、缺乏共享的局面若不能尽快得到扭转，势必造成资源的巨大浪费，难以形成客观、独立的信用评价体系，为今后系统的整合增加难度。
（四）政府扶持力度不够，缺乏必要的政策支持
征信机构既不像银行、证券公司、信托公司等金融机构一样获得高额收益，又不像高新技术企业一样获得政府资金资助，而是完全依赖于自己开发业务的能力。整个征信业的年营业额只相当于许多行业的一个零头，在国民经济中的比重甚至可以被忽作用[1]。从信用评级业务来看，没有相应的鼓励商业银行和企业使用信用服务产品的措施，致使信用评级机构难以正常开展业务。征信需求有着广阔的市场，但由于受到主客观因素的影响，目前社会、企业、国家有关部门对信用产品的有效需求还十分有限，征信市场的发展依赖于政府培育。企业信用评级在扩大信用交易方面作用尚未显现，不能直接给企业带来融资效益。
三、推进保定市征信市场发展的措施和建议
（一）加快征信立法步伐，不断完善征信制度
征信法律法规是征信体系建设的制度基础，健全的法律框架能够为征信体系的建立和有效运作提供有力的保障。当前要加快征信立法的进程，尽快出台征信业管理办法，制定相关配套的实施措施，使征信业发展和管理有法可依[2]。尽快制订的征信法规主要有两类，一类是有关征信业管理的法规，另一类是有关信息披露的法规。借鉴、引进国外征信体系建设的成功做法，加快征信法制建设，完善有关征信的规章制度，尽快出台适用于中国的征信管理条例，改变目前社会信用体系法律基础薄弱的状况，使征信业的发展有法可依[3]。在国家《征信管理条例》正式颁布实施之前，可以借鉴其他省市的做法，颁布实施《河北省征信管理暂行办法》，规范征信活动。
（二）制定优惠政策，大力培育征信市场
对信用调查、信用担保、资信评级等征信机构在发展初期可适当减免税。对企业采取有效措施遏制其造假行为，保证征信机构基础数据的真实性。从制度安排上促使全社会充分应用企业和个人信用记录，广泛使用征信机构的信用服务产品等，使征信机构在政府扶持下顺利发展并最终走向市场。各级政府在建立健全社会信用管理体系中，应协助建立失信约束和惩罚机制并监督行业规范发展，保持征信服务业的中立、公正、客观和健康发展。相关政府部门，如工商、海关、法院、技术监督、财政、税务、商务、人民银行、证券监管等部门，应依法将各自掌握的企业信用数据通过一定形式向社会开放，减少重复建设和浪费[4]。
（三）坚持开拓创新，逐步完善社会征信体系
推动征信服务机构发展、规范统一征信市场监管标准。建立政府应对征信机构给予积极的指导和扶持，推广使用信用报告等征信产品，拓宽征信产品应用领域。政府在从产业总产值的角度看待企业征信业，将其作为支撑金融和贸易的基础性战略产业来发展同时，也应该从战略层面，提供包括税收减免、政府购买服务、开放官方信用信息源等多种形式的支持。规范统一征信市场监管标准，提高征信机构准入门槛。
（四）整合征信资源，实现信息共享
打破行业垄断，推动征信标准化建设。依托人民银行企业和个人征信系统，加快统一的信用信息数据库建设。打破各行业垄断，防止重复性建设，做好征信业务基础工作。在加快征信立法的前提下，整合社会各系统的信用信息，统一纳入征信管理体系，实现资源共享，优势互补。同时要健全征信市场，加大对信用评级、信用咨询、保理、商账追收等市场主体的培育，逐步形成完整的征信市场管理体系。
（五）加强征信队伍建设、提高征信人员素质
一方面，征信管理部门应通过举办研讨会、培训班等形式做好培训工作，把对从业人员的教育培训的同时采取相应措施，加强征信业内部信息沟通，帮助征信从业人员开阔思维，拓展视野。另一方面，加强理论培养，在高校开设信用管理专业，与高校加强沟通协作，既能使学生学到系统化的信用管理知识，接触征信机构的实际业务操作，使高校培养出适合社会需求的信用管理人才，又能使征信机构的工作人员接触到风险管理和信用管理新知识，了解最新发展动向，达到及时充电的目的[1]。
四、征信市场发展建议方案
（一）确立人民银行监管主体地位，推动征信标准化
我国征信机构的监管涉及人民银行、商务部、经贸委等多个部门，从事信用信息管理的机构也涉及众多部门，各部门制定的信用信息采集和评价标准不一，其征信结果也各不相同，直接影响征信产品的社会公信力。建议借鉴国外模式，由人民银行加强对全国征信业的监督管理，制定统一的征信标准，推动征信市场健康发展。
（二）加快征信监管立法，为征信监管提供法律支撑
我国征信业起步较晚且各地发展不平衡，各地出台的地方性法规不完善.建议尽快出台《征信管理条例》并在监管方面明确规定以下几点：一是中国人民银行的征信市场监管主体地位；二是有关政府部门向征信机构提供其掌握信用信息的权利和义务；三是企业、公民必须依法提供真实信用数据的义务。
（三）打破行业垄断，推动征信标准化建设
依托人民银行企业和个人征信系统，加快统一的信用信息数据库建设。打破各行业垄断，防止重复性建设，做好征信业务基础工作。
（四）推动征信服务机构发展，规范统一征信市场监管标准
建立政府应对征信机构给予积极的指导和扶持，推广使用信用报告等征信产品，拓宽征信产品应用领域。规范统一征信市场监管标准，提高征信机构准入门槛。
参考文献
[1]刘晓明，丁忠明.后危机时代中国企业征信业的新发展[J].征信，2012（5）：12-14.
[2]唐明琴.促进征信市场繁荣发展的长效机制研究：广东视角[J].区域金融，2010（401）：78-79.
一个重要原因在于，银行通过金融业统一征信平台查实，徐先生长期持有几家上市企业的优质股票；他在某保险公司还购买了100万元的个人寿险；他本人的信用卡还款记录良好。银行认为，徐先生信用良好，因而同意为其发放信用贷款500万元。
需要说明的是，这是银行一个中小企业融资产品促销的案例，然而，在不远的将来就会实现，因为这里所说的金融业统一征信平台，目前已经在规划建设之中。
政策推动
今年以来，关于金融业统一征信平台的建设工作，已多次被政府提及。
在1月召开的全国金融工作会议上，总理对今后一个时期金融改革发展作出部署，建立金融业统一征信平台即是其中一项重要任务。
在央行最近召开的2012年征信工作会议上，央行副行长杜金富也表示，今年将落实国务院决策部署，加快推进建立包括证券、保险、外汇等信息在内的金融业统一征信平台。
如果再往前追溯，中国提出建立金融业统一征信平台至少已有5年时间。2007年3月，国务院颁布的《关于社会信用体系建设的若干意见》中就曾指出，要进一步健全证券业、保险业及外汇管理的信用管理系统，加强金融部门的协调和合作，逐步建立金融业统一征信平台，促进金融业信用信息整合和共享，稳步推进中国金融业信用体系建设。
业内人士向SMEIF记者分析，近年来，中国金融业统一征信平台的建设成果主要体现在两个方面。
一方面是制订了相关政策。除正式颁布《关于社会信用体系建设的若干意见》以外，政府还在着手制订其他两项政策。早在2003年，主管部门就已起草完成了《征信管理条例》（代拟稿），并于2009年10月和2011年7月先后两次向社会公开征求意见。目前，条例内容相对比较完善，具备了出台基础。另一项由央行制订的《金融业统一征信平台建设规划》已上报国务院，等待批示。
另一方面是央行建立了征信系统。2006年，央行正式建成全国统一的征信系统并实现全国联网运行。目前，征信系统已经与中国境内所有商业银行、政策性银行、信用合作社及其他金融机构连接。数据显示，截至2011年底，个人征信系统收录自然人数约8亿人，全年累计查询次数为2.4亿次；企业征信系统收录企业及其他组织共计1800万户，全年累计查询次数为6930万次，全国已累计补充完善中小企业信息227万户；全国共为1.4亿农户建立了信用档案，评定了9300万信用农户。
建设蓝图
但是，业界普遍认为，这些成果距离发展目标还很远，金融业统一征信平台的建设进度仍需加快。
“中国提出建设金融业统一征信平台已有几年了，但是细化的政策至今没有推出，工作进度因此受到影响”，中国信用研究中心研究员徐德顺向SMEIF记者表示，从与信用相关的政策来看，涉及到金融业统一征信平台的内容普遍比较笼统，诸如建设金融业统一征信平台的具体目标、任务、措施、时间表均未明确，引导性不足。
徐德顺认为，金融业统一征信平台的建设工作可分三步走。第一步，在对个人隐私由央行牵头，将“一行三会”的信息数据进行有效整合；第二步，研究信息的使用问题，使这些数据向金融部门和社会放开；第三步，进一步整合公安、工商、海关、检察院、法院、中国移动等部门的信息数据，建设成为全社会统一的征信平台。
“在时间表上，只要措施得力，这项工作在‘十二五’时期可以初见成效；‘十三五’时期可以达到预期目标；此后可以不断维护和完善”，徐德顺说。
除此之外，央行征信系统的信息采集方式也被认为需要完善。
据了解，目前征信系统在信息采集上，主要以信贷信息为核心，同时还包括企业和个人的基本信息和其他信用信息。基本信息方面，收录了个人身份证件信息、工作单位信息、联系方式等。企业基本信息主要有概况信息、出资人信息、财务报表信息等。信贷信息方面，征信系统采集了企业和个人的所有正负面信息，覆盖所有银行类金融机构的授信业务信息，包括各类贷款信息、信用卡信息、担保信息等。此外，征信系统还收录法院判决信息、履行法定义务信息、行政执法信息等其他信用信息。
“央行征信系统所采集的信息，主要来源于金融机构定期报送的信贷信息，而对于全面评估企业和个人信用状况同样具有重要意义的信息，诸如个人社保信息和收入信息、企业水电费用等使用信息却严重不足”，国内某信用评级公司的负责人如此表示。
兴业银行经济学家鲁政委则认为，一个统一完整的征信系统，不仅包括企业的信贷还款记录，还应包括企业水电煤气缴费记录等，在金融机构为企业提供服务时将信息方便地提取出来，对于改善小微企业融资难具有重要意义。
瓶颈待解
2008年，国务院将央行的相关职能由“管理信贷征信业，推动建立社会信用体系”扩大到“管理征信业，推动建立社会信用体系”，央行成为国务院社会信用体系建设部际联席会议的牵头单位。专家认为，在金融业统一征信平台的建设工作中，如何打破部门利益分割，实现资源和利益的共享，是牵头单位所面临的一个考验。
“在建立金融业统一征信平台的工作中，央行具有牵头的职能。但是，以行政级别论，央行和银监会、证监会、保监会同为部级单位，要协调这项工作也不容易”，一位金融部门的人士向SMEIF记者这样分析。
徐德顺则认为，针对中国国情，可以考虑在“一行三会”的基础上增设一个信用监督管理委员会，专门来协调和指导信用建设工作。该部门主要围绕金融业的征信开展工作，又不局限于金融部门，它的职能可以延伸到公安、工商、海关等更广的信用范畴。
“结合国家现状来看，一开始有政府去推动征信工作是必要的。成立信用监督管理委员会适合中国特色。但是长久来看，我认为更要发挥市场的作用”，徐德顺强调。
而征信法律法规不健全则是金融业统一征信平台建设工作中的另一个阻碍因素。
关键词：商品市场；信用缺失；企业信用制度体系
中图分类号：F713.50文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）011-0128-02
改革开放以后，中国传统的采邑经济受到市场经济的冲击而逐渐被破坏，代之以以社会化大生产为特征的市场经济，各种产品和包括人力资源在内的生产要素的流动领域大大扩大了。人员流动范围的扩大和流动更加频繁，使得原有的身份信用不再能适应经济发展的需要，不断地出现反映信用缺失问题的现象，事实上，中国经济的各个领域以及各个市场主体和公共部门都不同程度地存在信用问题，这些问题成为中国经济保持持续健康稳定发展的桎梏。
本文主要分析我国商品市场中的信用缺失问题。
一、我国商品市场中信用缺失问题的主要表现
商业信用是信用制度的基本内容之一，我国目前的信用缺失首先表现在商业信用领域，概括起来，主要表现在下面两个方面：
1.大量存在经济活动主体之间相互拖欠货款，贷款方拖欠银行的贷款，经济活动主体偷、逃、骗税的现象
中国企联于2005年7月至2006年7月通过问卷、企业座谈、实地调研等方式对513家企业的诚信建设情况进行了调查研究，针对调查研究的情况，提出了推动我国企业诚信建设的政策建议。调查显示，企业受到多种失信行为的困扰，主要包括拖欠款、违约、侵权、虚假信息、制售假冒伪劣产品等。我国企业市场交易手段落后，由于信用条件不完善，造成企业信用交易手段受到限制，财务成本高。20世纪90年代我国商业票据结算量约相当于企业存款余额的11倍，而美国20世纪80年代中期就已经是3 300倍。此外，发达国家企业间的逾期应收账款发生额约占贸易总额的0.25%~0.5%，而我国高达5％以上。近年来，我国由于企业失信行为引发的社会问题呈现多发趋势，发生数量大幅增加，影响较大有：欧典地板虚假宣传案、齐齐哈尔第二制药厂制假案、安徽华源制药厂产品质量案等。
2.经营中弄虚作假行为猖獗，主要表现在：不法厂商制售假冒伪劣产品、质量欺诈、商标侵权、专利侵权以及合同欺诈等
据中国消费者协会调查，1998年全国有68.45%的消费者受到过商业欺诈行为的侵害。概括起来，我国商业企业对消费者的欺诈行为主要表现为商业质量欺骗、价格欺骗、服务方面的欺骗、商场在促销活动中的欺骗、经营方式的欺骗及企业形象和商场实力的不真实宣传等方面。据统计，2003年前11个月，全系统共查处提供虚假文件骗取登记、虚假出资、虚报出资、抽逃出资的企业2.3万家，吊销违法企业营业执照15.3万家。查处无照经营业额211万户次，取缔无照经营47万户，查处各类食品违法案件1.03万件，制假售假案件24.24万件、商业欺诈案件5 159件。受理消费者申诉70.66万件，查处侵害消费者权益案件15.45万件，广告违法案件6.88万件，商标侵权案件2.87万件，合同违法案件1.74万件，其中合同欺诈案件3 173件。
二、我国商品市场上信用缺失的原因
我国商品市场上信用缺失的主要原因可以从技术层面和制度层面两个层面来展开分析。技术层面的原因主要有信用风险管理意识淡薄、信用风险管理技术落后以及信用风险管理人才匮乏等，制度层面的主要原因在于我国尚未建立起与市场经济的契约化交易相适应的信用制度。
（一）技术层面的原因
1.信用风险管理意识淡薄
我国企业对商业信用的认识不完善，存在短期行为。很多企业为了提高销售额和扩大产品市场份额就盲目地赊销产品，加上信息获取困难等外在客观原因，对客户的信用情况缺乏足够了解，因信息不对称而导致的商业信用风险比比皆是。当前，绝大部分企业尚未建立授信管理制度，有的建立了授信管理制度但不完善，有的建立了完善的授信管理制度却没有得到切实的执行，以至有的企业第一批发出的商品货款还没有收回，就发出第二、第三批商品，而且涉及金额巨大。这种不重视控制信用风险的做法对企业的长期可持续发展十分不利，是一种非常短视的行为。
近年来，随着“市场经济的本质是信用经济”这一观点的深入人心，企业信用管理也在社会上引起了关注。一些企业开始有意识地进行信用管理，但对于那些规模较小的公司来说，信用管理仍然没有受到充分的重视。即使是在那些大型企业，专门设有信用管理机构、由专业的信用管理人员负责信用管理的情况也是凤毛麟角。信用管理意识淡薄的直接后果就是信用风险无法得到有效控制，使风险在企业中累积。
2.信用风险管理技术落后
授信企业普遍缺乏专业化的信用风险管理技术。一些企业为了扩大销售增加利润，盲目地采用赊销形式，售后又不重视应收账款的监督和管理，结果导致了较多的呆账。据相关调查分析，在大量的坏账中，属于外部环境、政策性原因和“三角债”之类问题的，所占的比例并不高，大约只有16%左右;而属于经营性、内部管理造成的，则占到80%以上。
对客户的信息管理是信用风险管理的关键。当前，国内企业缺乏客户资信资料管理技术，还不具备自主建设客户信用信息数据库的能力，对往来的客户无法及时记录各种交易信息以及形成的内部评价，更没有条件对客户的经营状况及财务状况等进行时时跟踪及风险预警。另外，企业信用管理的核心是对客户进行信用分析和信用等级评定，通过对客户所有相关财务及非财务信息进行整理、分析，得出客户的偿债能力评估。这项工作需要运用专门的信用分析模型来完成，但目前我国的企业中能将信用风险模型引入企业信用管理的非常少见。
3.信用风险管理人才匮乏
信用管理是一门实践与理论相结合的管理知识，具有很强的专业性和技术性，对信用管理人员，尤其是信用管理部门经理的要求非常高。信用管理人员要掌握信息、财务、管理、法律、统计、营销、公关等多方面的综合知识，同时实践能力和工作经历也必须出色，才能胜任信用管理工作。但当前，国内很多企业对信用管理工作的认识还只停留在“信用管理就是收收账”的层面上，所以，企业内部信用管理工作并未受到重视，只是交给一些不具备专业知识的业务人员去操作，缺乏科学、严格的标准。
另外，造成我国商品市场上信用缺失的原因还有我国地方保护主义盛行和事实上存在的市场分割。
（二）制度原因
商品市场是我国市场经济的重要组成部分，市场经济是契约经济，如果没有建立起与市场经济中契约化交易相适应的信用制度，那么商品市场中容易出现信用缺失问题。我国的经济形式，在改革开放以前是采邑经济，改革开放以后逐步向市场经济转变。
社会信用的维持在市场经济条件下比在采邑经济条件下重要得多。因为在自给自足的采邑经济下，交易的重要性还未能得到充分体现，即使社会信用体系遭到破坏，交易无法顺畅进行，经济也不会受到致命性影响；而在市场经济条件下，分工的细化和专业化生产已经达到了很深程度，以至于任何一个微观个体都无法在不与其他个体交易的情况下继续维持其生产经营。而社会信用的维持显然是交易得以顺利进行的必要条件，我们无法想象在缺乏社会信用，交易没有任何保障的条件下还会有众多的交易者愿意进行交易。于是，社会信用体系的维持就成为市场经济存在和发展的前提。
在市场经济条件下，与契约化交易相适应，信用的维持也主要体现在对契约的遵守和履行上。与采邑经济下的情况不同的是，信用的维持主要不是通过对违约者进行舆论的谴责以及由此造成的实际社会活动的全面隔离来实现，而是诉诸法律及相应的市场规范，而我国恰恰并没有建立起维持信用的制度体系以及相应的市场规范。
三、政策建议
我国商品市场中的信用缺失问题表现复杂，而且原因也是多方面的，单从某个方面着手很难解决问题，应该建立起一个比较完整的中国企业信用制度。企业的信用等级涉及：（1）静态指标，反映企业当前实力，如企业规模、企业资产质量、企业产品质量、企业财务状况；（2）动态指标，反映企业发展能力，如企业技术水平、管理水平、经营能力、员工素质、所在行业前景等；（3）履行承诺的意愿；（4）社会对企业信用的认可程度，等等。相对于个人信用，企业信用具有非人格化、积累性和稳定性等特点。企业是具有独立权力能力和行为能力的法人实体，其信用虽然与员工行为有关，但作为一个整体，其信用主要通过企业整体形象为社会所感知，而不与具体的个人相联系，即具有非人格化的特点。企业信用被社会认知的过程是一个不断积累的过程，社会成员与企业在一个长期、反复的互动过程中，形成对企业的共识，建立信任关系。按照现代企业理论，经营者与其也是一种雇佣关系，企业可以通过更换经营者来改变由于个人失信给企业带来的影响，因而企业信用对个人的依赖较小，有较强的稳定性。
企业信用制度涉及：（1）企业信用管理体系相关的法律、规章的建立和执行，包括信用信息采集、使用的法律规范和违规行为的惩罚机制的建立和完善；（2）征信（信用调查）资料的开放和征信企业合法地市场化运作；（3）政府或民间机构对信用交易和征信企业的管理，等等。中国企业信用制度组成框架包括：征信条例、征信企业管理条例、企业征信管理办法、企业信用评估办法、企业信用数据管理条例、企业信用查询条例、信用中介机构条例、企业债务催收办法、信用结账条例、信用监管条例和信用争议解决条例。
参考文献：
[1] 企业诚信建设课题组.我国企业诚信建设的现状、问题及建议[J].中国建材资讯,2007.
[2] 徐瑞娥.加快中国社会信用体系建设的观点综述[EB/OL].中华人民共和国财政部网, 2004-10-31.
[3] 卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社,1996.
[4] 诺思.制度变迁理论纲要[G]//经济学与中国经济改革.上海：上海人民出版社,1995.
[5] 程选民.产权、信用与现代市场经济[J].财经科学,2000,(2).
[6] 张亦春，等.中国社会信用问题研究[M].北京：中国金融出版社,2004.
一、美国公平信用报告法的发展美国《公平信用报告法》FCRA(Fair Credit Re-porting Act)最初在1970年通过。1989年开始，美国讨论FCRA的现代化问题，并且在1996年形成了《客户信用报告改革法》(Consumer Credit Reporting Re-form Act)，该法严格限制债权人和其他人对客户信用报告机构完成的数据的使用。这一法律修订案于1997年10月1日生效。
公平信用报告法主要规定了客户在信贷调查时，有权要求告知信用调查的性质和范围、正在编辑的信息种类以及收到报告的人员姓名等。客户必须在限定时间内对调查请求作出响应。客户有权利要求任何错误的或误解的材料重新调查，并且，如果未经核实，就必须从档案中删除。如果对报告中某部分正确性有怀疑，客户有权利在档案中存入他们自己的一百字左右的声明，来阐明他们关于这件事的立场，这些声明将成为永久记录的一部分。客户有权充分了解任何一家信用报告机构对自己信用状况的评价，并且具有对不实负面信息的申诉权利。当事人有权取得自身的资信调查报告和复本，其他合法使用客户资信调查报告的机构或人必须符合法定条件，否则即使当事人同意也属违法行为。[1]
1996年，国会又出台两个法令，分别修改和补充了公平信用报告法，它们是智能授权法和债务催收改进法。前者在原法律规定的合法取得客户信用报告的五种情况中，授权联邦调查局可以侦察目的为由取得所需的客户信用调查报告;后者授权联邦政府机构可以在债务催收活动中，根据需要取得客户信用调查报告。[1]
2003年，国会又对FCRA进行了修订，制定了《公平和正确信用交易法》(Fair and Accurate Credit Transactions Act/FACT)，增加了客户改进信用报告正确性，预防身份窃取，限制金融机构使用共享的敏感信息推销金融产品。该法增加规定，从其他机构获得客户信用报告信息的金融机构，不能使用这一信息对客户进行市场行销，除非金融机构明确显著地向客户披露这一信息，并且给予客户选择接受这一市场行销的机会①。FACT的很多规定，涉及披露信用评分、向信用报告机构提供的信息的正确性、客户对信息提供者直接提出异议的权利、提供给信用报告机构的负面消息的披露、风险等级的披露、处理包含了欺诈警告的客户信用报告的程序，以及向客户提供被偷盗的文件的规则。此外，该法还规定每年信用报告机构提供一个免费的信用报告，并且要在合理的费用基础上，保证客户对信用评价的访问。[2]
美联储的规则是为了执行FCRA而制定的，2004年7月16日，该规则进行了修订。
二、客户信用报告的相关法律关系
(一)公平信用报告法的适用
公平信用报告法主要适用于调整“客户信用报告机构”的有关行为，以及对“客户信用报告”的使用。“客户信用报告机构”包括“完全或部分地从事收集或评估客户信用信息或其他信息，以便将客户信用报告提供给第三方当事人”的机构，不论是收费性质的或合作性质的②。“客户信用报告”一般是“由客户信用报告机构做出的有关客户信誉、信用级别、信用度、品质、一般名誉、个人特性或生活方式的报告，它全部或部分地用作或将用作确认客户是否适合获得客户信用、受雇或其他本法规定的目的”③。因此，如果一家公司在内部为自己的商业活动使用信用信息，不向第三方当事人提供，它不构成“客户信用报告机构”。如果它只向第三方当事人提供并不属于“客户信用报告”的信息或文件，它也不构成“客户信用报告机构”。[2]
(二)客户信用报告的内容按照FCRA的规定，客户信用报告机构不可以在客户信用报告中包含如下信息:10个月之前破产案件，七年前的民事诉讼、民事判决和逮捕记录，七年前的已支付的税务案件，七年前的用于盈亏收款或付费的账户，七年前的其他不利的信息，但刑事犯罪记录除外;前款规定的排除，不适用于如下目的的使用:一个主要金额超过150000美元的贷款交易;价值150000美元的人寿保险;年薪达75000美元的个人雇用④。如果客户对客户信用报告的有关信息存在异议，并且通知了客户信用报告机构，客户信用报告机构必须在每一份客户信用报告中包含这一客户异议⑤。
当信用报告的使用者做出一个不利的信用判断，使用者必须将这一判断通知客户。使用者不需要为不利的信用判断解释原因，也不需要为客户公开文件，以使客户了解什么信息实质上导出这一不利的信用判断⑥。当不利的信用判断部分地从信用报告之外的信息源得出，则要求使用者将这一信息本身告知客户，但不必告知信息的来源。在这种情况下，使用者必须告知客户有知晓这种信息的权利⑦。客户可以选择将客户的姓名和地址从客户信用报告机构提供的目录中删除，并且客户应当通知客户信用报告机构，这一请求在5日后生效，有效期限为5年⑧。应当注意的是，在形成客户信用历史的过程中使用的那些信息，可以用于开发其他产品，诸如欺诈预防产品、信用风险管理产品等。
(三)客户信用报告的使用目的
在FCRA第604和第625条中，列举了所有客户信用报告可以使用的情况，甚至包括不是为了建立信用目的的使用。
客户信用报告机构只能在如下情况下提供客户信用报告:(1)按照有权发出指令的法院的指令，或按照在联邦大陪审团前进行的诉讼程序中发出的传票，而提供客户信用报告。(2)按照客户的书面指示而提供。(3)向有理由相信具有如下目的的人提供:为信用交易或信用延展、或检查、收集客户账户的信息、雇用目的、涉及该客户的保险业务、判断客户是否适宜接受由政府机构批准的许可或其他救济，该政府机构按照法律有权审查申请人的金融能力或情况;作为潜在的投资者或服务提供者，或现有的保险者，希望使用这些信息，用于评估或估价现有的贷款责任的信用或预付风险;其他对这些信息有合法商业需要的人，该人将信息用于由客户发起的商业交易，或者用于检查账户，判断客户是否继续符合账户条款。(4)按照州或地方儿童抚 养执行机构的负责人的要求而提供，如果该机构向客户信用报告机构证明:客户信用报告对于判断个人做出儿童抚养支付的能力或判断这种支付的适当水平是必需的;客户和该儿童的父子(女)关系;这些机构至少在十天前通知客户，将要求该客户信用报告，并且客户信用报告将只被用于儿童抚养目的，不会用于其他民事、行政或刑事诉讼中，或用于其他目的⑨。
在为雇用目的而提供客户信用报告时，使用该客户信用报告的人，要向客户信用报告机构保证来自客户信用报告的信息将不会被用于违反联邦或州的公平雇用机会法或规则，并且在该报告被获得或导致被获得之前，要向客户做出清楚和显著的书面披露，披露该报告将用于雇用目的;客户也要以书面形式，授权由该客户信用报告机构提供报告。如果为雇用目的使用客户信用报告，在全部或部分地以该报告为基础，作出对客户不利的决定之前，该机构应当向客户提供报告的复制件⑩。
(四)对客户的披露及相关问题
信用报告机构应当告知客户如下信息:(1)披露客户信用报告中的所有信息，但有关信用评分或其他风险评分或对客户的预测的信息除外;(2)信息的来源，但是，用于构成客户信用报告的单独获得的信息来源，以及实际用于其他目的的信息来源除外;(3)在大多数情况下，如果接受报告用于雇用目的，在客户申请的两年内;如果接受报告用于其他目的，在客户申请的一年内，每一个客户信用报告的使用者的身份标识（姓名、地址和电话号码）(11)。
信用评分向客户进行披露时，要按照客户对信用评分的要求，向客户提供一份报告书，指出信息和信用评分模式可能不同于由贷款人所用的信用评分，以及一份包含下列内容的通知:客户当前的信用评分或以前为信用延展目的的信用评分;在所用的信用评分模式下，可能的信用评分范围;在所用的信用评分模式下，对客户信用评分有影响的所有关键因素;信用评分产生的时间，以及做出信用评分的人或机构的名称(12)。客户有权利对信息提出异议，一般来说，有权要求信用报告机构调查有关的异议。作为调查的结果，信用报告机构必须删除有关的错误或在文件中写明有关的争议点。信用报告机构必须应客户的请求，将删除的情况或争议点向客户指定的接受者发送，以挽救客户的信誉。信用报告机构必须向客户告知提出异议的权利(13)。客户还可以接受他的客户信用报告的复制件，并且在很多情况下这种复制件是免费的(14)。例如，失业的客户在寻找工作时、寻求社会救济金以及客户相信他受到欺诈时，都有权利要求客户信用报告的免费复制件(15)。
三、身份窃取行为的预防
为预防身份窃取行为，公平信用报告法主要采取两种措施:一是警报，二是阻止来自身份窃取行为获得的信息的使用。警报又分为两种:一次性欺诈警报(One－call Fraud Alerts)，二是长期警报(Extended Alerts)。
一次性欺诈警报，是指按照客户的要求，如果其以善意声称，怀疑客户已经或正成为欺诈或相关犯罪行为(包括身份窃取)的受害人，客户信用报告机构应当:(1)在该客户的文件中包含一个欺诈警报，并且与使用这一文件而产生的信用评分一道提供这一警报，时间上从这一要求之日起不超过90天，除非该客户要求在这一期限届满之前取消这一欺诈警报，并且客户信用报告机构收到这一取消要求的适当证据;(2)向其他客户信用报告机构提及这一欺诈警报。
在客户信用报告机构将欺诈警报包含在客户文件中的情况下，客户信用报告机构应当:向客户披露，客户有权按照第612(d)条规定，要求客户文件的免费复制件;并且在披露之后不超过三个工作日内，向客户提供按照第609条所要求的全部披露，不向客户收取费用(16)。
长期警报是按照客户的要求，客户信用报告机构应当:(1)在客户文件中包含这一欺诈警报，并且与使用这一文件而产生的信用评分一道提供这一警报，时间上从这一要求之日起为七年时间，除非该客户要求在这一期限届满之前取消这一欺诈警报，并且客户信用报告机构收到这一取消要求的适当证据;(2)在要求开始之后的五年时间内，将客户从客户信用报告机构制作的客户目录中取消;并且(3)向其他客户信用报告机构提及这一长期警报。
在客户信用报告机构将长期欺诈警报包含在客户文件中的情况下，客户信用报告机构应当向客户披露，客户有权按照第612(d)条规定，在申请之后的12个月内，要求客户文件的两份免费复制件;在披露之后不超过3个工作日内，向客户提供按照第609条所要求的全部披露，不向客户收取费用(17)。如果要求警报的客户指定了电话号码，用以身份校验目的，在授权新的贷款计划或信用延展之前，这一客户信用报告的使用者应当使用这一电话号码或采取合理的措施与客户联系，以校验客户的身份并且确定是否批准新的贷款计划，这不构成身份窃取(18)。客户信用报告机构对客户信用报告进行转售时，应当包含由其他客户信用报告机构发出的欺诈警报(19)。对来自身份窃取行为的信息使用的阻止，是使客户信用报告机构负有阻止在客户文件中报告这些信息的责任，客户信用报告机构对客户阻止请求的责任，应当是阻止这一信息在今后的使用。如果客户视这些信息来自于声称的身份窃取行为，在收到这一信息之日起不超过4个工作日，客户信用报告机构应当迅速通知信息的提供者:该信息可能来自于身份窃取;身份窃取报告已经制作为文件;客户按照本条规定，已经做出阻止使用的请求;以及阻止的生效日期(20)。客户信用报告机构可以解除这种阻止，如果客户信用报告机构合理地确定:信息被错误阻止使用，或客户错误地要求阻止;信息被阻止或客户要求阻止，是基于对事实的误传;客户因阻止交易或交易而获得了商品、服务或金钱(21)。
四、我国信用报告制度的现状
目前，中国人民银行先后制定了《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《中国人民银行关于落实〈个人信用信息基础数据库管理暂行办法〉有关问题的通知》、《个人信用信息基础数据库信用报告本人查询规程》、《个人信用信息基础数据库异议处理规程》和《中国人民银行信用评级管理指导意见》。各地也制订了个人信用征信管理的地方规定。
2004年12月，中国人民银行负责建立的全国统一的个人信用信息基础数据库在全国部分金融机构试运行。2005年8月31日，全部国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行实现全国联网。2006年1月1日，信用信息基础数据库正式投入运行。200 6年11月，在中国人民银行下建立了中国人民银行征信中心，征信中心负责信用信息基础数据库的日常运行和管理。商业银行作为信息提供人，按照中国人民银行的信用信息数据库标准及其有关要求，向信用数据库报送企业和个人信用信息。商业银行在办理相关业务时，可以向信用信息基础数据库查询企业和个人信用报告。人民银行征信中心采集数据的权威性、时效性都要强于地方征信公司。人民银行征信系统和地方征信公司目前处于相互补充并且相互竞争的状况。同时，暂行办法还规定，商业银行不得向未经信贷征信主管部门批准建立或变相建立的信用信息数据库，提供个人信用信息。信用信息只能用于如下目的:(1)审核个人贷款申请;(2)审核个人贷记卡、准贷记卡申请;(3)审核个人作为担保人;(4)对已发放的个人信贷进行贷后风险管理;(5)受理法人或其他组织的贷款申请或其作为担保人，需要查询其法定代表人及出资人信用状况。
为了更好地保护我国信用信息安全，2009年2月28日，我国《刑法修正案》(七)增加了《刑法》第253条之一，规定:“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情节严重的，依照前款的规定处罚。单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照各该款的规定处罚。”
2009年10月13日，国务院法制办公布《征信管理条例》(征求意见稿)，该征求意见稿对于信用信息的界定、类型，征信机构设立标准、征信机构收集、保存、加工、提供信用信息的限制条件、不得收集的个人信息类型等作出了详细规定，非常有特色的是，该征求意见稿意图建立“中国征信中心”，负责全国统一信用信息基础数据库的建设、运行和管理，并且对其经营方式进行了较为详细的规定。目前该《征信管理条例》正在审议完善当中。
从我国信用信息管理体制来看，我国信用信息立法和管理存在着如下几点问题:
(一)信用信息内容薄弱，质量不高
目前，我国个人信用信息只局限于自然人身份识别信息、职业和居住地址等基本信息、商业银行提供的企业和个人在贷款、信用卡、准贷记卡、担保等信用活动中形成的交易记录。信用信息数据库更加侧重于金融信用领域的信息资料，但是通过这些数据库并不能形成全面明晰的客户信用评价。在信用信息的收集中，也欠缺不可以收集项目的详细清单，对于不应进行收集的客户敏感信息并未形成比较明确的立法规范，各地征信机构掌握标准不统一。目前信用信息的征信范围较窄，信息时效性不高。因此，信用信息资料质量和范围的局限，必将影响着今后对客户信用水平的客观评价。
(二)征信服务中心的职能单一、整合性不足
目前，我国主要的征信服务机构，是由中国人民银行信贷征信主管部门批准建立的征信中心。该征信中心的职能过于单一，只负责采集、整理、保存金融方面的信用信息，为商业银行和个人提供信用报告查询服务，为货币政策制定、金融监管和法律、法规规定的其他用途提供有关信息服务。此外，在工商、海关、法院、公安、统计、质监、医疗、零售业、人才市场等部门，也保存着大量个人信用信息。这些征集机构行政关系复杂、职权不清，非常重要的是他们之间的协调共享机制并未建立起来，导致对于客户信用信息的管理混乱、多元收集重复收集问题比较突出，这也增加了身份窃取的风险。由于各部门等级不同、地域不同，难以建立全国统一高效的信用征集机构，无法对客户信用信息进行整合，并且以此为基础形成客户信用的评价结果。
(三)客户信用信息使用目的单一
目前，客户信用信息的使用目的仅局限于审核贷款、信用卡、准贷记卡申请;审核个人作为担保人的信用状况;对已发放的个人信贷进行贷后风险管理，以及查询其法定代表人及出资人信用状况。对金融机构收集的信用信息只能由商业银行使用，不能由其他机构使用。客户信用信息的使用还仅仅局限于金融业务方面，信用报告在通信、就业、安全认证、司法部门强制执行等多样化的使用形式，还未完全充分开发和应用起来。
(四)客户信用信息的保护水平较低
目前，我国关于客户信用信息的保护，还处于比较混乱的状态。各种信用征集机构有利用自己收集的信息的冲动，金融机构使用共享信息进行市场行销，也是今后越来越普遍的现象。我国相关信用信息的立法仅规定了根据个人申请提供其本人信用报告的情况，对于信用信息的商业性利用、共享等，还欠缺明确详尽的规定，这导致了客户信用信息保护水平较低。
(五)欠缺身份窃取行为及其预防措施
身份窃取行为及其预防措施，是客户信用报告规定系统中非常重要的环节。在美国《公平信用报告法》刚颁布之时，也没有对这一问题进行规定。在2003年，则专门制定了《公平和正确信用交易法》，预防身份窃取行为。我国对于身份窃取行为，未在《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》中体现出来，这不符合信息社会对身份保护的时代要求。
(六)《刑法修正案》(七)相关规定的局限
《刑法修正案》(七)的相关规定，对于单位范围的限定过于狭窄，仅仅将侵犯公民个人信息罪的主体限定于国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，这一规定并不能完全涵盖目前众多的信用征集机构的种类。将受到侵害的“公民个人信息”仅限于在履行职责或提供服务过程中获得的公民个人信息，范围过于狭窄。如果不是在履行职责或提供服务过程中获得的公民个人信息，并不能适用这一规定，这会使许多信用征集机构利用该漏洞免责。此外，“非法提供”的概念也比较模糊，因为我国相关信用信息的法律规定并未完全充分地明确合法提供的类型，因此“非法提供”就难以在实践中加以明确适用。最后，该条规定仅限于保护公民个人信息，对于企业信用信息保护并不能加以适用，而企业信用信息的保护同样重要而迫切。
五、我国客户信用信息制度的完善与身份窃取的预防
(一)建立信息征管机构的统一信息协调机制
应当看到，目前我国客户信用信息的征信机构非常零散、不系统，缺乏统一的协调共享机制。目前最主要的中国人民银行 征信中心，虽然其数据库庞大而权威，但也仅仅局限于金融业务中的信息，有些信息并不如地方征信机构更加全面、更有针对性。目前我国大多数的征信机构，长期处于多元化、各自为政，以行业为主导的特点非常明显，因此导致长期以来征信机构之间存在着信息分割、信息获取与共享困难等问题，也导致各征信机构各自形成自己的信用评估体系，久而久之必将导致信用评估标准难以统一、评估报告矛盾冲突多见的问题。
《征信管理条例》(征求意见稿)意图建立一个统一的征信机构，但有许多学者认为，在中国建立大一统的征信机构目前还为时过早。《征信管理条例》所试图建立的中国征信中心本身的定位还存在许多争议，中国征信中心能否担当起客户信用征管的核心机构，还有许多难题需要解决。
《征信管理条例》(征求意见稿)确认了征信中心作为不以营利为目的的国家基础数据库运行维护者的法律地位，相应地明确了金融机构向征信中心提供客户信用信息的法定义务，赋予征信中心自行收集个人、法人及其他组织的证券、期货、保险、外汇等金融信用信息和相关信用信息、依法与行政机关、司法机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织开展信息共享权利，并规定其收集个人信用信息时不需要征得信息主体同意，数据库中的信息，也不允许个人删除，从而保证了征信中心充分发挥其公共征信机构的市场角色。但是，《征信管理条例》的这一设想未必能够实现，其主要原因就在于目前我国信用征集机构过多，难以通过中国征信中心这一机构的建立就能加以协调统一，中国征信中心的建立实质上需要以政府主导的信用信息协调机制作为前导。
建立专门的客户信用信息协调机制的益处在于:提高客户信息管理的效率，在暂时无法建立统一的征信中心的前提下，可以通过该机制将众多的征信机构的工作加以整合。同时，可以提高受理身份窃取的咨询、投诉、调查及处理的效率。以一个机构为主导，辐射其他组织，将全国征信机构的数据库和相关工作成果加以整合，是建立高效、统一、权威的中国征信中心的基础。
此外，客户信用信息协调机制的建立，可以将一个征信机构发出的身份窃取警报，通过该机制及时向其他征信机构通告。这样可以将不同来源的身份窃取事件加以共享，例如发生在邮政、社保、税收等领域内的身份窃取事件，可以与金融、通信等领域中的个人信用记录相关联，从而建立灵活高效的客户信用保护体系。在美国，也是由联邦贸易委员会与美国三大信用报告机构密切配合，甚至与联邦调查局、邮政局、社会安全局、国税局等部门紧密联合，建立了信息共享机制。
因此，在目前信用征信机构比较分散的状况下，建议对客户信息以目前已有的信用征信机构为主导，建立客户信用信息统一协调机制，加强信息主管机构的统一管理，并且为此制订可操作性的法律规范。
(二)明确征信机构的信息安全责任
征信机构应当负担信息安全责任，征信机构不能只管征信，不管信息安全，甚至通过出售信息而营利。征信机构应当保障信息准确完善及时有效，不能滥发信用卡，人为增加客户信用信息出现不良记录的风险，甚至人为导致身份窃取行为的增多。
建立客户信用信息披露限制机制，所有披露行为不得损害客户隐私。在进行信息披露时，征信机关要综合考虑所有相关情况，包括披露能否增进社会公共福祉、公共安全，客户信息是否准确或可信，客户信息是否涉及第三方的收入、资产、债务等情况。客户信息的披露，不能损害政府公共利益，不得损害他人的经济利益，关联公司共享被征信人的信用信息也应征得被征信人的同意。应当建立数据公开的范围限制，应当通过立法，将征信机构对于客户信用信息的披露范围加以明确规定，以避免目前针对客户信用信息擅自使用的混乱现象。
此外，征信机构应当负担起保护个人隐私的主要义务，为防止身份窃取建立防范机制。应当建立信用信息使用人的身份认证制度，严格明确信用信息的利用目的，并且建立信用信息提供前向客户的通知机制，超出立法目的的信用信息提供，客户有权禁止使用，从而维护客户保护信用信息的权利。征信机构应当负有保证信用信息正确的责任，当信用信息发生任何变更时，应当进行及时更新。此外，征信机构应当使各种客户信用信息便于查询和访问，应当为此建立廉价高效的访问机制。征信机构为确保信用信息的安全，要加强征信机构内部管理制度，确保内部人员不能擅自对于信用信息数据进行处理或窃取。
(三)建立明晰、高效的错误信用记录更正机制
征集机构的主要工作是确保个人信用信息登记的正确性，并且确保信息的及时性，一旦信用信息出现错误或遗漏的现象，应当加以完善补充。在征信过程中，由于工作人员的差错或其他原因导致了个人信息输入出现错误或没有及时更改过时的信息，会造成个人信用报告的不真实，影响征信机构的信誉，也会给客户今后办理相关业务造成不必要的麻烦。信用报告上的记载实际上对于个人与银行之间发生的金融业务、客户个人的就业等都将发生非常重要的影响，因此，这就要求客户个人信用信息必须准确、及时，且保持最新状况。因此，对于出现的不正确、不完全或错误的信息，应当建立机制确保这种信息能够被立即改正或者删除。
目前，我国征信体系中，异议处理环节较多，速度较慢，客户对此抱怨较多。[4]因此，应当简化个人消除错误信息、更新过时信息的步骤，使这一步骤在成本上更为经济，更为便捷。如果客户按照规定的步骤完成了消除不良信息的各种步骤，征集机构应当保证错误信息不出现在客户的信用报告上，从而防止给客户今后造成不必要的信用影响。此外，有必要建立错误信用的连带更正机制，即提供客户信用信息的机构与征信机构必须都对客户信用信息的更正负有连带责任，以防止只有征信机构更正，而错误信用信息还在整个征信系统中存在的现象。
此外，错误信用信息一般都是由征信机构“单方记录”的，在出现错误信息的情况下，个人往往并不知情，因此，应当及时向客户通告信用报告，让客户及时了解个人信用信息的变动情况。
(四)建立认定不良信用信息的科学评估机制
我国目前的信用报告，并不能区分客观失误和主观恶意违约，征信机构对偶尔逾期与主观连续多次的大额恶意失信并不能够及时地加以区分。从调查来看，异议查询中被征信人对负面信息有异议的原因主要 有两种:一是欠信用卡年费，二是未足额还款产生的几元几角几分的利息等。[3]如果因这些原因导致客户信用评估下降，并不科学合理。因此，应当加强银行办卡管理，防止大量推销信用卡导致一人多卡且从不使用，人为导致信用卡年费欠缴的现象增多，而给客户带来不必要的信用损失。
在《征信管理条例》颁布之后，可以预见到的是，许多个人日常生活资料，例如水、电、气缴费等情况都将纳入信用记录中。这些费用的欠缴原因更为复杂，许多情况下是因为疏忽而发生的。因此，如果将此类个人信息计入评估结果，必将导致个人信用评分的下降，而这事实上并不能够反映个人信用的基本面貌。
判断是否构成不良信息，需要征信机构通过长期的经验积累，建立判断信用状况和信用评估的机制。因此，应当建立信用评估的科学体系，将客户各种信用信息进行汇集，并且对不同的指标进行赋值，以便进行量化处理，形成比较科学完整的个人信用评价标准。
(五)建立信用信息征信与监督分离机制
从国际经验看，信用征信系统应该是一个独立的系统。以欧美为代表的征信业，经过近200年的发展，目前已经形成了私营系统、公益系统、复合系统。这些模式的征信系统，都需要在经营机构之上设立信用监管机构，避免对于客户信用信息经营上出现偏差，以及产生严重的身份窃取现象。
美国的消费信用报告机构虽然绝大多数为独立的商业机构，但行业自律较强，相应的法律也很完善，已形成一个行业自律、政府行政监督和法律监管的完整的三方监控体系。一方面消费信用报告机构之间有各种行业协会，如影响巨大的联合信用署公司(Associated Credit Bureaus Inc/ACB)等;另一方面根据公平信用报告法的授权，美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission/FTC)负责对整个消费信用信息报告业进行监管。[4]
我国也注意到征信机构与监管机构的分离问题，例如，2007年4月17日，中国人民银行也将其征信中心与征信管理局分设，但是目前全国范围内的征信与监管分离机制还未建立起来。征信机构对于信息的征集、管理、利用等方面，有可能存在违法利用和损害客户利益的现象，这些都需要监管机构及时加以掌控和管理。目前，《征信管理条例》(征求意见稿)确定中国征信中心是全国统一的征信机构，是独立的法人，不以营利为目的，对外提供有偿服务。然而在《征集管理条例》(征求意见稿)中对于征集与监管分离机制的表述并不清晰。应当将客户信用信息的经营机构与监管机构区分开来，在建立完整的信用信息协调共享机制的前提下，有必要尽快建立全国统一的信用信息征信机构，并且将信用信息的征信评价机构与监管机构加以区分。
因此，应当解决客户信用信息管理机构的监管不力的问题，加强个人信息管理机构的监督，强化对于征信机构的管控，否则刑法修正案中的规定将不能得到较好的落实。建立客户信用信息监管部门，对于信用信息收集、保存和利用的情况，进行及时检查，尤其是对于身份窃取活动及其规范加以严格监督，都是非常必要的。
(六)加强中介机构的管理
目前，我国银行业通过中介办理信用卡或贷款的现象比较常见，但是，我国还没有建立规范中介机构提供信用信息、使用信用报告的法律制度，也没有建立对中介机构的监管制度。众多中小中介机构资质不清、良莠不齐、经营管理不规范，这种现状非常容易导致客户信用信息被窃取，损害客户信用信息的安全。
主要表现在两方面:一是某些银行业务员和中介受利益驱使，为一些没有正当职业或固定工作的社会闲散人员等不具备还款能力或还款能力较差的客户通过包装为其办理信用卡或贷款。二是易产生欺诈行为，被冒名人的征信记录出现负面信息，既影响其正常经济活动，也使金融机构形成呆死账或陷入法律纠纷。因此，出现了本人从未办过信用卡却被银行告知信用卡透支逾期未还，信用报告中也显示其确有某银行的信用卡的现象。有的客户把身份证借给他人办理担保，结果变成自己的贷款;有的客户是为他人作担保，被担保人贷款逾期不还;有的客户是直接把自己的信用出借，即出借自己的信用卡或直接用自己的名字替他人贷款;有的客户是通过车行贷款，还款时委托车行或他人帮助还款，他人的逾期行为均记录到自己的信用上;还有客户对到银行办贷款或信用卡程序不熟悉，为了省事到中介或通过第三方办理，个人的信用报告也提供给中介或第三方，使商业银行的信用数据或个人的基本信息被泄露。[5]在美国，收集、记录、整理各种个人信用信息数据的是信用中介服务机构。信用中介服务机构收集个人信用信息数据、使用信用信息受到法律制度的严格规范。因此，我国应借鉴国外做法，加强信用中介机构的管理。对于信息中介机构，应当建立准入退出机制、设立具体有效的管理机制加以规范和管理，对其使用客户信用信息的行为加以严格监控。
(七)建立身份窃取警报与保护机制
身份窃取警报机制，是征信机构为客户提供的一种增值服务。征信机构使用自动化设备和软件，实时监管客户的信用报告，一旦有人使用客户的姓名开设银行账号、信用卡，甚至使用信用卡等支付工具进行未经授权的使用，该系统都会自动向客户发出警报，并且向客户提供相关信息，以帮助客户搜集证据，这些证据也可以在此后发生的索赔诉讼中加以使用。
例如，在美国，身份盗用保护服务每月的费用为10美元到20美元不等，如LifeLock和TransUnion公司，Suze Orman公司的Identity Theft Kit和Identity Guard服务项目，就提供这种服务。这些公司会监管客户的信用报告，一旦有人用客户的名字开设账号，服务会向客户发出警报，并帮助客户打赢欺诈官司。此外，这种系统还可以为客户提供其他增值服务，例如在线信用报告、在线信用证人，以及管理与改进用户信用评级的工具，[6]有些信用监管机构还可以通过扫描整个网络，查找是否有人在线上使用客户的信息进行交易。Identity Guard的Total Protection计划每月收费17美元，能提供信用监管、信用积分、安全软件和公共记录搜索等服务，以及用来辨别姓名、地址和其他与客户身份相关的特性，其中还包括通行证、欠税财产和有无犯罪史等。除了这些以外，还包括客户信用报告中每一次做出的改变。[6]有些信用监管机构还可以为已发生的身份窃取行为承担责任。例如，TrustedID承诺将为重新恢复客户的身份买单，偿还客户合法的费用，以及最高提供 5000美元的丢失补偿金。LoudSiren也提供盗贼盗用的金钱、辩护律师的费用和丢失的金钱。Debix提供的25000美元也能覆盖到客户的花费、辩护律师的费用，最多也能提供2000美元的丢失补偿。[6]
因此，我国征信机构应当通过身份窃取的预警和保护机制，将巨大的信用信息资源盘活，利用信用信息的庞大资源进行增值性经营。建立身份窃取预警和保护机制，可以保障身份窃取行为一旦发生，用户能够及时了解身份窃取事件，可以保障身份窃取现象对于重要客户不会发生，也可以为客户提供及时重要的线索，以追查身份窃取者。在这种服务达到一定规模的情况下，也可以由征信者为已发生的身份窃取行为承担责任，从而减轻客户的身份窃取损害风险。
(八)建立信用安全冻结机制
客户使用安全冻结机制，可以将自己的信用状况冻结，在这种情况下，征信机构就不会给客户发送信用报告，同时客户自己的通信、就业、贷款等活动和服务，也将无法办理。冻结信用机制，可以使得客户选择特定的时间，对自己的信用报告进行冻结，在特定的时间内防止个人敏感身份资料被窃取。例如，在客户出国时，或者当发生了身份窃取事件之后，客户都可以在特定的时间内申请冻结自己的信用状况，从而使“身份窃贼”利用客户的名义进行通信和金融等活动时，无法调取客户的信用报告。因此，在我国建立信用冻结机制，也是一种预防身份窃取的必要措施。
综上所述，我国个人信用信息及其使用还有相当多的方面需要完善，应当借鉴美国公平信用报告法及其相关规则，建立我国个人信用征信及使用的完善机制，切实保障客户信用。我国《征信管理条例》的制订与完善，试图建立全国统一的中国征信中心，但该机构的建立，应当以建立信用信息协调共享机制为前提，尽快结束目前我国信用征集机构多元化、多样化、协调共享性差的现象。应当借鉴美国公平信用报告法的规定，提高客户信用报告的使用效率，开拓客户信用报告的使用领域，将客户信用报告应用于更广泛的领域;建立身份窃取行为的预防机制，完善《刑法修正案》(七)的相关规定，从征集管理条例制订之初，对身份窃取问题加以规范，从而保障客户信用信息的安全。
注释：
①FACT Act§214.
②FCRA§603(d)，FCRA§603(f)，15 USC§1681a(f).
③FCRA§603(d)，15 USC§1681a(d).
④FCRA§605(a).
⑤FCRA§605(f).
⑥FCRA§615(a)，15 USC§1681m(a).
⑦FCRA§615(b)，15 USC§1681m(b).
⑧FCRA§604(e).
⑨FCRA§604(a).
⑩FCRA§604(b).
(11)FCRA§609，15 USC§1681g.
(12)FCRA§609(f).
(13)FCRA§611，15 USC§1681i.
(14)FCRA§§609(a)，612(a)(b)(c);12 USC§§1681g(a)，1681j(a)(b)(c).
(15)FCRA§612(b)(c);12 USC§1681j(b)(c).
(16)FCRA§605(A)(a).
(17)FCRA§605(A)(b).
(18)FCRA§605(A)(h)(1)(B)(ii).
(19)FCRA§605(B)(A)(f).
(20)FCRA§605(B)(a)(b).
关键词:个人信用贷款;个人信用评估;发展对策
一、引言
改革开放以来,我国个人贷款业务取得了长足的发展,贷款机构竞争加剧,贷款形式层出不穷。个人贷款业务的蓬勃发展是我国社会进步经济繁荣的体现,也是我国经济领域深化改革的内在要求与必然结果。然而,在过去十多年中,由于个人资信评估机制不完善等原因,相对于金融机构个人贷款领域的其他主要业务而言,个人信用贷款的业务发展一度处于停滞不前的状态。
进入2010年,由于外部经济环境的转变,个人信贷再次成为国内各金融机构关注的焦点,主要由于以下三方面的原因:
首先,在目前国际金融危机的影响下,中国政府的宏观政策进一步强调了拉动内需的重要性,而拉动内需的重要步骤之一正是发展个人信贷。为了积极鼓励个人消费,国家大力发展小额信贷和微型金融服务,小额贷款公司等地方商业金融机构不断增多,面向个人的各种信用贷款政策逐步推出。
其次,受到近来国内房价调控不断加强的影响,原本作为主要个人贷款业务的房贷业务正处于萎缩阶段,持续增长受到限制。因此,金融机构开始把目光重新放在个人信贷业务,以求进一步挖掘生活消费需求所带来的贷款业务,从而获得新的盈利增长点。
最后,从2008年下半年起,由于外资商业银行带着新的金融产品首先进入个人信用贷款市场,该业务领域的竞争突然加剧,国内商业银行随后纷纷推出相应的个人信贷产品以争夺市场。个人信贷业务逐渐成为国内商业银行首次与外资商业银行正面竞争的一个领域。
二、国内个人信贷业务发展现状分析
(一)国内个人信贷业务现状分析
在国内各家商业银行中,中国建设银行开展个人信贷业务最早,本文以其为例研究国内个人信贷业务。
在商业化改革之前,中国建设银行的个人金融服务品种主要是以储蓄为主的个人负债业务。到20世纪90年代末期,个人资产和中间业务开始起步,特别是个人消费信贷在很短的时间内全面兴起,贷款品种不断丰富,从住房、装修、旅游、汽车、助业、助学、耐用消费品到不指定用途的循环额度贷款等,基本覆盖了居民几乎所有的生产和生活性消费项目,个人消费信贷余额因此保持了年均31%的增幅。
建设银行的贷款对象划分为生产经营性消费者和生活性消费者。从银行经营的角度出发,生活性消费者是最主要和最基本的客户群体,数量众多,银行根据消费者消费类别提供的贷款品种也最多。而生产经营性消费者如个体工商户、中小民营企业主,由于其在存款、贷款、理财、支付结算等方面具有比一般生活性消费者更高的价值创造和利润贡献能力,因此也是银行极力争取的对象。因此,支持生产经营性消费的个人消费信贷品种成为建设银行拓展客户最重要的资源和手段,上升势头迅猛。到2006年末,建设银行以支持生产经营性消费为主的个人额度贷款和助业贷款余额占全部个人消费信贷余额的比例达到40%。
建设银行个人消费信贷的快速发展,主要得益于以下原因:
(1)作为一项新业务,个人消费信贷在发展初期拥有较大的增长空间。
(2)在激烈竞争的条件下,个人消费信贷被视为拓展优质客户最有效的手段而得到重点扶持。
(3)在与受政策约束更多和不良贷款历史包袱更重的公司类贷款比较中,建设银行总行对个人消费信贷发展前景和资产质量寄予了更高期望,并在国外经验的示范下,将个人消费信贷视为低风险业务。
建设银行较早确定的个人消费信贷信用风险经济资本分配系数是2%,2005年又进一步下调到1.5%,而公司贷款中的工商企业流动资金贷款信用风险经济资本分配系数则高达9%。另外,从2003年以前的情况看,个人消费信贷平均违约率低于公司贷款13个百分点。因此,发展个人消费信贷得到了全行人力、物力、财力的大力支持。
(二)国内个人信贷业务发展的启示
从总体来看,目前国内个人信贷研究正朝着国际研究前沿方向发展,在研究方法上已开始注重一定的规范性,在理论推导、数据分析、方法选择等方面都形成了较为规范的技术路线。在研究内容上着重引入国外先进的个人资信评估方法和风险管理方法,同时也注意各种方法的实用性研究,充分结合中国特定的社会、经济与文化背景。基于对国内外研究的比较,可以得到以下启示:
1.完善的个人征信体系对个人信贷业务发展至关重要
在西方发达国家,整个社会的个人信用制度已经规范化和法制化。银行和政府凭借发达的网络资源和高效的服务效率,可以随时了解借款人的信用状况,弱化了信息不对称问题。国内的个人征信系统还不尽完善,信息不对称问题比较严重。加快完善全国个人信用信息系统和银行内部客户信息系统,尽快实现个人信用信息的高效率传递,不仅能在很大程度上解决信息的不对称,同时还给人们提供了一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈的规则,从而有利于个人信贷业务健康而快速地发展。
2.合理的资信评估指标是个人信贷业务开展的前提条件
相比于西方发达国家,我国的社会情况更为复杂多变,完全套用成熟的资信评估指标不甚合理。事实上,不同时代和不同地域的资信评估指标都是千差万别的,构建过程需要因地制宜、因时制宜,既要借鉴成熟的指标体系反映的共性,又要考虑特定条件下不可忽略的特性。具体来说,个人资信评估指标主要包括借款人的自然特征、职业特征以及与信用关系特征,但是当前我国社会特殊的城乡二元结构特征也不可忽视。
3.科学的资信评估方法是个人信贷业务审批的关键手段
尽管国内的相关研究逐渐向国际研究前沿靠拢,在理论研究的各个层面都形成了较为规范的技术路线,但仍处于非常原始的阶段。相对于国外,国内尚未形成权威公开的个人信贷数据集,因此目前的研究基本还是基于国外有限公开的数据集,这种状况大大影响了研究成果的实际应用价值,故而需要尽快建立真实、客观、完备的国内数据集。同时,当前在对前沿方法的研究上不够深入,基本仅仅是简单地套用国外成熟的方法,而实际应用非常需要实质性的创新。
三、政策建议
近年来,为推动个人信贷业务健康有序发展,我国正在加快制定落实相关的政策方针和建立健全相应的法律法规。2009年10月12日,为推动我国信用体系建设再登新台阶,国务院法制办公布《征信管理条例(征求意见稿)》,向全社会公开征求意见。时隔不久的2010年2月12日,在综合借鉴和吸纳国内外先进管理经验的基础上,中国银监会《个人贷款管理暂行办法》,在保护个人贷款权利的同时,进一步防范个人贷款的风险。然而,对比国外的发展状况,我国个人信贷业务的发展仍然任重道远,迫切需要社会各界协力合作。
在监管部门方面,首先要加快完善个人征信体系。《征信管理条例(征求意见稿)》已逾一年,正式法规却仍未出台。目前,我国现行的法律体系中还没有一项法律法规为个人征信业务活动提供直接依据,这致使征集机构在个人信用信息的采集和披露等环节无法可依,直接影响了我国个人征信服务业的发展和个人信用体系制度的建立。因此,当务之急是加速《征信管理条例》等法律法规的出台,使我国个人信用体系建设告别无法可依的窘状。
其次,要加强相关部门间的合作。尽管人民银行个人征信系统记录了个人在金融领域的大多数信贷信息,但就全国而言,住房公积金个人贷款目前尚未纳入记录范围。而加强与地方住房公积金管理中心的合作,具有很强的现实意义。一方面,为了规避政府调控房地产业目的"限购令"政策,目前利用公积金贷款避开金融机构对其贷款购房相关信息的查询,从而享受到利率优惠的现象时有发生。住房公积金管理中心通过联网个人征信系统查阅个人的信用报告,可避免这种情况的发生,从而有效防范公积金贷款风险。另一方面,把住房公积金个人贷款信用信息纳入个人征信系统,将是对个人征信系统的有力补充。随着时机的成熟,通过与税务部门的合作,把目前相对成熟的税务征信系统中的个人信用信息纳入个人征信系统,将使目前的个人征信系统更趋完善。
最后,要严格落实个人信贷的监管。尽管《个人贷款管理暂行办法》的出台,对个人信贷业务的受理与调查、风险评价与审批、协议与发放、支付管理和贷后管理等行为的监管,具有很强的指导意义。但作为中国第一部关于个人贷款的法规,该办法的规则尚不完善,而且在2008年金融危机后信贷宽松的背景下,从2010年全国房价的攀升来看,该办法的落实情况并不乐观。因此,监管部门需要增强风险防范意识,贯彻落实监管要求,强化问责机制,提高制度执行力,对于违规经营和隐瞒事实的,对监管要求置若罔闻的以及自查整改不到位的,对各相关单位负责人要实施约见制度;对于存在重大违规的,进行责任追究。
在金融机构方面,首先要落实个人信贷面谈制度。国际个人贷款业务惯例及国内银行的长期实践表明,对个人贷款实行面谈制度,并通过面谈制度有效鉴别个人客户身份、调查借款人的信用状况和还款能力,可有效防范个人贷款风险。此外,通过面谈制度,对个人财务、收入、财产等真实性审核提出了一定的要求,能够确保贷款的真实性,进一步了解到借款人交易真实、借款用途真实、还款意愿和还款能力真实等情况,从而严防虚假信贷业务的发生,从源头上保证个人信贷的质量。
社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排。
建设社会信用体系，对于防范和惩治失信行为，促进金融生态环境建设，维护正常社会经济秩序，保护人民群众合法权益，推进政府部门依法履职，都具有重要的现实意义。
社会信用体系建设是一项长期而艰巨的任务，是一项需要各地区、各部门以及社会各界广泛参与、共同努力的系统工程。
中国人民银行作为国家中央银行，是中国社会信用体系建设的牵头人。
2008年，国务院明确人民银行承担“管理征信业，推动建立社会信用体系”职责，并牵头建立社会信用体系建设部际联席会议制度。
“十一五”时期，人民银行发挥统筹协调作用，与各部门、各地区共同努力，稳步推进我国社会信用体系建设，社会信用环境有所改善。但是，在当前市场经济活动中，逃废债务、拖欠贷款、偷逃骗税、商业欺诈、非法集资等现象仍然时有发生，对社会经济秩序和金融生态环境造成了不良影响。
为什么某些现象在信用体系初步建成后仍然屡禁不绝？如何完善国家信用体系？《小康》杂志就此采访了业内学者、律师、企业家，他们分别从不同角度对人民银行承担的主体地位、如何打造中国信用体系等问题提出了不同观点。
如何解决信息割据问题
当前，社会信用体系建设的重点是要建立一套行之有效的法规、制度，推动信用信息系统建设，实现信息的依法记录、登记、展示、共享，以此来为各部门、各地方开展行政执法和信用建设提供服务，督促企业和个人更好地守信。
人民银行在制度建设方面，重要工作之一是推动《征信管理条例》的研究制定，使征信工作有法可依，有章可循。
2009年10月13日，国务院法制办将《征信管理条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见。2011年7月22日，第二次公开征求社会意见。
关于《条例》，业内以公益诉讼著称的、北京市两高律师事务所律师董正伟认为，“征求意见稿对于信用信息的法律定位不够明确，对个人法人信用信息和金融机构信用信息的征集、评价，以及对违规征集、和使用他人信用信息的法律责任不够明确。”
迄今为止，围绕着金融机构单方面收集、记录个人银行卡交易、使用信息记录引发个人信用“黑名单”的争议还没有很好解决。董正伟认为，把个人信用记录作为惩罚性的依据，会造成对个人、法人和其他组织的二次惩罚。
因此，董正伟建议在《条例》总则中增加一条：“本条例规定的信用信息仅仅是对客观形成的个人、法人和其他组织的真实记录，不构成对信用主体的否定性评价。征信机构、信用信息使用者不得利用信用信息记录对信用主体人格尊严进行攻击、贬损。”
在信用制度和顶层设计层面，北京大学中国信用研究中心主任章政认为，现在要改善社会信用体系，必须通过制度建设来提升国家的整体水平和素质。
“这就需要国务院来统辖，但是现在国务院还没有专门部门来管。现在的状况是，信息在部门之间互相不能兼容，形成了信息孤岛和信息割据，这是很大的浪费。”
章政认为，要解决信息割据的问题，需要建立联合征信系统。各部门实现互通互联，在总体的政策框架下，各司其职。
“国务院把建设国家信用体系的任务交给人民银行，但是它怎么也干不来这个事。央行存在的最大问题，在于它既是运动员，又当裁判员――一方面要代表自己的利益，同时还要代表整个社会的利益，这就会打架。部门干不了整体的事情，地位的尴尬，反映到现实中，就出现了行为的尴尬。”章政认为，解决此问题的根本办法是在银监会、证监会、保监会三会之上成立一个信用管理委员会，替代人民银行，发挥整合、统筹、协调作用。
为什么不对商业银行信用评价
由中国人民银行征信中心统一运行的全国企业和个人征信系统，已经成为我国社会信用体系中的重要基础设施。
该系统于2006年建成，并实现全国联网运行。在短短的几年时间内，中国人民银行征信中心已发展成为世界上覆盖机构和人口数量最多的信用登记类机构。截至2010年底，该系统已分别为近1700万户企业和7.77亿多自然人建立了信用档案。
“为什么只是建立个人、企业的信用档案，而不建立商业银行的信用档案？人民银行没有做到公平对待商业银行、企业和公民，这是不平等的。”律师董正伟认为，人民银行推动征信系统建设的出发点是保护商业银行的利益，而没有履行对商业银行的监管义务。
“市场经济条件下，最不诚信的就是商业银行！经济危机都是从金融垄断利益集团的欺诈和投机开始的。而中国商业银行乱收费引发的诚信危机远远没有消除。所以，征信中心应当每年向公众征求一次对大型商业银行的信用评价，并向社会公开。每5年向社会公众征求一次全面系统的大中型商业银行信用评价，并向社会披露报告。对连续3年被公众信用评价的为低级的商业银行，监管部门应当给以行政处罚。”
律师董正伟认为，每年由公众对商业银行经营行为和服务进行一次诚信评价是督促商业银行依法诚信经营的保障，也是防范金融风险、维护经济安全的重要手段。
西方评级体系移植到中国存在先天性缺陷
近年来，人民银行以信用评级为重点积极推动了征信市场的发展。目前，我国从事信用登记、信用调查和信用评级的征信机构已近200家，基本上都是按照市场化原则运作。一批评级机构已具备从事企业主体信用评级和企业债、金融债、结构融资债等长短期债券信用评级能力，并在国内具有一定的公信力。
在近200家征信机构中，大公国际资信评估有限公司(简称“大公国际”)是中国最权威的信用评级与风险分析研究的专业机构之一，是面向全球的中国信用信息与决策解决方案的主要服务商。
大公国际董事长关建中认为，目前中国信用评级体系的模式制约了中国信用经济的健康发展，应该抓住时机毫不犹豫地对现行评级体系进行改革，避免重蹈美国因评级体制和机制错误导致国家信用体系崩溃的覆辙。
现行中国信用评级体系是学习美国的产物，那么，这样一种舶来品带给中国的将会是什么呢？
“现行的中国信用评级体系肯定不能充分揭示信用风险，承担不了国家经济和社会发展赋予的责任，影响国家金融与经济的可持续发展。评级不能真实揭示风险，还有可能引发类似美国的金融危机，中国这样的超级经济体一旦爆发危机必然演变为世界性金融危机，中国各方面的损失将最为惨重。”关建中对《小康》说，西方评级体系模式移植中国存在先天性缺陷。
例如，在体制方面，中国评级机构过多；评级标准建设缺乏制度保障；评级监管多头负责。如何建立体现信用经济本质要求和适合国情的中国评级体制一直没有提上政府的工作日程。
在机制方面，竞争机制使信用级别买卖公开化、合法化，且有愈演愈烈之势。评级收费模式把评级机构与受评对象利益结合起来，增加了评级风险。
如何打造中国信用评级体系？
关建中的构想是，中国信用评级体系不应再走通过市场评级调节社会信用关系的道路，而应选择国家有计划管理社会信用风险的模式，构建国家信用评级体系。他从思想原则、管理体制等十个方面对国家信用评级体系架构进行了基本设想。
关建中强调，移植西方评级体系模式，还有被美国控制评级话语权的风险：“美资机构以合资方式控制中国评级市场的目标已接近完成，并广泛渗透到我国防、金融等众多关系国家核心竞争力与战略机密行业和企业。美国对中国评级话语权的实际控制将对中国构成以下主要危害：一、使中国在一定程度上丧失金融，中国的评级规则和金融产品市场定价要由外国人说了算；二、信用关系已成为中国现代社会的经济基础，信用关系稳定与否攸关社会安定与政局稳定，运用评级话语权可以通过破坏信用关系侵蚀中国执政党的社会基础；三、通过评级可以便利地掌握中国重要行业的战略信息、企业技术和经营信息，削弱国家竞争力，直接威胁中国经济与国家安全。”
经济身份证
企业和个人征信系统提供的信用报告，正逐渐成为以信贷信息为核心，全面反映企业和个人借债还钱、遵守合同及遵纪守法状况的“经济身份证”。人民银行与相关部门合作，逐步将企业和个人在产品质量、环保、社保、外汇等领域的行政处罚等信息纳入征信系统。商业银行严格执行“绿色信贷”等政策，对在上述领域受到违规处罚的企业和个人在信贷发放上从严掌握，提高了相关部门行政管理和执法的力度，也增强了企业和个人在上述领域遵纪守法的自觉性。
目前，企业和个人征信系统已经成为商业银行贷前审查的必经环节，在商业银行贷后管理中也发挥着重要作用。
美国评级模式的风险
信用评级机构是金融市场上一个重要的服务性中介机构，它是由专门的经济、法律、财务专家组成的、对证券发行人和证券信用进行等级评定的组织。
在全球金融危机中，信用评级被认为起了推波助澜的作用，国际信用评级机构在金融市场上的作用受到各国普遍质疑。
在目前的信用评级机构中，美国穆迪、标准普尔和惠誉国际三大评级机构占据垄断地位，在全球信用评级市场这三家公司占有的份额超过90%。按照《华盛顿邮报》的说法，目前世界上存在两大霸权，一是美国，一是标准普尔，标准普尔的霸权甚至超过了美国。
完善征信业监管体系的目的是通过运用征信法规､开展征信监管､实行行业自律等方式,规范征信机构的行为,维护征信市场的正常秩序,促进征信业健康稳定发展,保障被征信人的合法权利｡具体表现在以下几个方面：
(一)促进我国征信业快速健康发展的必然要求
随着我国经济市场化程度的加深,加快征信业发展己成为社会共识,而仅靠征信业的自然发展无法满足市场紧迫的现实需要,必须由政府进行推动｡征信监管机构作为政府推动的执行者,可以通过制定征信业发展的整体规划,认可征信机构的执业资格,监管征信机构和征信市场的运作,营造良好的行业竞争氛围,培育市场需求主体等多种方式,促进征信市场的形成,确保征信业的快速健康发展｡
(二)维护被征信人合法权益的客观需要
征信业涉及征信机构､被征信对象､征信产品使用者等多个方面,对各方的权利､义务和各环节运作都要进行规范,其中保护被征信人合法权益是征信监管的重要内容｡征信业监管体系一般通过三种途径维护被征信人合法权益,一是通过征信立法保障被征信人的知情权､异议权､纠错权等权利,同时明确界定征信机构数据采集的范围和用途､数据扩散的条件等｡二是赋予部分政府部门专门负责实施被征信人数据保护事宜｡三是以多种方式确保被征信者及时发现问题并以较低的成本提出异议和加以解决,树立被征信者对征信机构的信心｡
(三)健全市场经济体制下的社会信用体系的重要保障
从各国市场经济发展经验来看,比较成熟的市场经济体制的运行都是以完善的社会信用体系为基础的｡征信监管部门用经济的､行政的､法律的手段规范征信市场,可以促使征信机构合法采集和利用信息,并在全社会逐步建立起失信约束机制,加大被征信主体的失信成本,促使其从自身长远利益出发,自觉规范自身的市场行为,维护信用市场秩序,在全社会营造讲诚实守信用的浓郁氛围,推进社会信用体系建立｡
二､国外征信业监管模式选择与启示
(一)国外征信业监管模式概述
由于征信数据及其处理结果在某种程度上比较敏感,因此不论哪一国政府对征信行业都要进行监督管理,但各国对监管体系的选择有很大的区别｡目前国际上主要存在以下几种监管模式：
1.美国模式——以征信公司商业运作为基础的征信业监管模式
美国､巴西､秘鲁､哥伦比亚等国家属于这种“美国式”的监管模式,这一模式的实质表现为政府对征信行业的监管主要体现在制定和细化征信法律法规方面,行政监管手段相对弱化｡它的主要特征是政府不对征信行业实施任何准营许可,征信业实行完全的自由准入制,征信机构的生存与发展完全取决于市场的需求｡在这种模式下,政府必须具备比较完善的征信业法律体系,征信活动的全部过程均被纳入法律轨道,征信机构只需依法开展征信业务即可｡同时,为形成相互制约机制,｡这些国家往往会由两个或两个以上的政府机构对征信行业实行监管,监管部门主要是在信用监督和执法方面发挥作用｡
2.欧洲模式——以中央银行建立征信系统为基础的征信业监管模式
这种模式以比利时､德国和法国等欧洲国家为代表｡与美国相同,欧洲经济发达国家也非常重视征信立法工作,但是完善的法律并不能取代监管机构对征信机构严格的行政监管｡按照法律规定,欧洲国家成立征信公司必须向国家数据保护机构登记｡同时,由于中央银行建立中央信贷登记系统,有关信息的搜集与使用等方面的管理制度也由中央银行提供并执行,因而对征信机构的监管通常由中央银行承担｡
3?郾“政府驱动型”监管模式——以政府为主导建立的征信业监管模式
一些发展中国家属于这种“政府驱动型”的发展模式,这一模式的实质表现为政府不仅是征信市场的监管者,而且是促进该国征信行业发展的直接推动力｡它的主要特征是政府监管部门对资信评级机构和评级业务的推动及有效监管是评级业务发展的主要动力之一｡在该模式下,国家一般会对评级机构的市场准入､资格认定以及评级业务范围的核准等做出明确规定,而且有的国家的监管机构还直接参与发起设立评级机构｡但这种模式容易产生一些副作用,如这些国家征信机构的生命可能会由政府所左右,而不是由市场来决定等｡
(二)国外征信业监管模式对我国的启示
启示一：政府对征信业的管理方式与该国征信业法律体系的发展状况密切相关｡
从国际经验看,征信法律法规越完善,政府的直接管理职能就相对弱化,征信行业的发展也比较规范;法律法规不健全,政府或中央银行的直接管理职能就更为重要一些,征信业的发展状况就容易受政府行为的影响｡在我国,征信业的发展只有十几年的历史,相关的法律法规基本空白,因此,在加快征信立法进程的同时,征信监管部门对该行业进行必要的监管显得尤为重要｡
启示二：各国监管机构不仅管理征信业,而且还代表政府直接推动征信业发展｡
征信行业的发展是一个相当长的过程,单纯依靠市场的力量很难在短期内建立起完善的信用体系,因此需要借助政府的推动,无论是信用制度的建立､征信机构的建设,还是信息的披露､社会信用文化的培育等,都离不开政府的制度供给和积极推动｡各国的征信监管机构在征信业的发展过程中,不仅管理征信业,而且还是政府推动的执行者｡即使是在征信行业发达的美国,也离不开监管机构的直接推动｡例如,美国资信评级业发展的主要动因就是政府将信用评级作为债券市场的准入条件,同时,监管部门于1975年以“全国认可的统计评级机构”方式对标准普尔､穆迪､惠誉的评级机构资格进行了认定｡通过这种形式,不仅直接推动了这些评级机构的发展,而且规范了评级市场,方便了投资者和监管者对评级结果的使用｡
启示三：征信业的发展历史和发展现状是各国选择征信监管模式的主要依据｡
对于征信业发达的国家而言,随着征信市场的形成和完善,以制度约束和行业自律为主的监管模式也会随之形成｡而对于征信业刚刚起步的国家,为便于集中管理,统一筹划和资源利用,缩短征信体系建设周期,减少行政冲突,往往由政府直接推动建设征信系统,并由一个机构对征信业进行独立监管｡我国征信机构建设虽然有一定基础,但从整个体系建设来看,基础还十分薄弱,要在短期内形成高效､统一的征信市场,建成比较完善的征信体系,必须由政府进行组织推动｡同时,为便于行业的协调发展,应明确由一个监管机构对征信业进行集中监管｡随着征信体系建设的日渐完善,再逐步向政府监管与行业自律相结合的方向过渡｡
三､我国征信业监管体系现状
(一)征信法律法规建设滞后,尚未形成刚性的市场监管
征信活动直接涉及公民隐私和企业商业秘密等方面的问题,是一项法律性要求很强的工作｡目前,我国现有的法律体系中,直接规范征信行业的法律规范主要是以部门规章和地方政府规章为主,缺乏效力层级较高的法律法规｡同时,各规章之间缺乏协调,没有形成系统､全面､统一的征信业监管法律体系｡以各省(市)己出台的地方规章为例｡目前北京､上海､天津､安徽､福建等16个省(市)均己经出台了征信方面的地方规章｡从总体看,这些规章主要是规范企业信用信息的征集活动,关于个人征信和征信监管方面的规范较少｡即使涉及到征信监管,各地规章的规定也不尽相同｡这些规章关于行业监管的条款,大致分为3种类型：第一类,设立新机构行使行业监管职能｡如上海专门成立了征信管理办公室,深圳成立了信用征信及评级监督委员会;海南､湖南成立了信用活动综合监督管理机构;《征信管理条例》(2002年征求意见稿)也有类似规定｡第二类,由省政府指定一个部门为行业监管部门,大部分为发展改革行政主管部门,如广东､安徽和浙江省｡第三类,由社会信用体系建设领导小组或协调小组行使监管职能,如宁波市等｡这些地方规章虽对各地的征信业发展起到了一定促进作用,但是,由于各地授权的管理部门和管理方式各不相同,采集信息的范围和对征信活动各当事人权利､义务､责任规定也有很大差异,不仅加剧了征信业的多头监管,不利于建立全国统一的征信市场,而且由于征信机构缺乏完备的法律法规约束,发展呈现出无序状态,法律监管的约束力大大减弱｡
(二)行政监管模式尚未成熟,未能形成统一的市场监管
行政监管是法律监管的必要补充,在我国相关法律法规建立健全之前,行政监管尤为重要｡目前,我国的征信业监管模式尚未成熟,主要表现在：
1.征信监管主体各自为政｡这里的监管主体是指由谁来对征信业进行监管｡目前,对征信业进行监管的部门很多,包括人民银行､发改委､证监会､各地建立的监管部门等｡以资信评级机构为例,目前,资信评级机构在从事不同业务时,归口管理部门也不尽相同,如国家发展改革委负责企业债券发行的评级管理工作;中国人民银行负责银行间债券市场和信贷市场的信用评级管理工作;证监会负责上市公司可转换债券的信用评级管理工作｡这些部门监管的依据不同,管理要求不一,给评级机构增加了不必要的管理成本｡同时,由于在责任追究方面没有统一负责的监管机构,被征信人的权益也难以得到保障｡
2.行政监管措施不到位｡行政监管的主要内容,一是市场准入｡按照十六届三中全会提出的“特许经营､商业运作”的原则,征信机构必须达到一定标准,具备一定资质｡二是征信业务规范｡监管机构必须对征信机构执行征信法规情况和规范运营情况等进行有效监管｡目前,我国对征信机构进行监管的部门虽然很多,但监管的措施相对有限,行政监管的主要内容无法实现｡在征信机构的市场准入方面,我国还没有明确规定,什么样的社会中介机构可以从事征信业务以及中介机构如何进入市场即市场准入条件和准入机制｡在征信业务规范的监管方面,我国还没有出台征信机构的从业人员执业资格､执业技术准则､行业标准等方面的规范性管理规定｡资信评级机构的从业人员执业资格､执业技术准则等方面迄今为止没有出台任何规范性的管理规定,人民银行于2006年出台了《中国人民银行信用评级管理指导意见》规范评级机构的执业行为,对信用评级标识进行了统一界定,开始对评级机构部分业务进行规范｡由此可见,由于我国对征信业进行行政监管的法律规范依据不足,各监管部门对该行业的行政监管也相对较弱｡
(三)征信行业缺乏自律机制,难以达到规范的市场监管
征信机构的行业自律至关重要,作为独立第三方的征信机构长远存在与发展的基础是征信机构的公信力｡从国际社会看,各征信国家均成立了行业协会,如美国的信用管理协会和信用报告协会等,这些行业协会在整个国家信用体系的建设过程中起到了极大的作用｡而我国目前的情况是,征信业受发展情况等制约,至今没有行业协会｡虽然目前存在中华资信评估联席会､中国信息协会信用专业委员会､各地的资信评估机构总经理联席会等组织,但无论规模､影响都较小,尚不能起到行业协会的作用｡由此可见,我国的征信行业自律机制并未形成,行业内的交流､人员的教育培训､行业执业技术标准和执业规范的制订等都不能提上议事日程,制约了征信业的规范发展｡
四､借鉴国外监管模式,完善我国征信业监管体系的政策建议
(一)借鉴国外监管模式应遵循的原则
我国在选择对征信业监管模式时应遵循以下几项原则：一是有效性原则｡我国在选择征信业监管模式时,要充分考虑我国征信行业的发展现状,监管模式要适合我国国情,能够对我国的征信机构进行有效监管｡二是低成本原则｡对征信机构监管的成本控制｡因为监管的高成本最终是要分摊到征信机构身上,不利于我国征信业的长远发展｡三是可操作原则｡即强调我国选择的监管模式要有明确的程序设计,要做到在监管中有章可循､有法可依｡在坚持上述几项原则的基础上,借鉴国际经验对探索建立适合我国国情的监管体系具有重要意义｡
(二)完善我国征信业监管体系的政策建议
规范我国的征信市场秩序,建立社会信用体系,是一项复杂而艰巨的系统工程,包括许多方面的内容,而征信业监管体系的完善无疑是建立社会信用体系的一个至关重要的组成部分｡针对我国征信监管中的问题,建议从以下几个方面强化：
1.加快征信立法步伐,提供监管的法律依据征信业的监管法规调整对象是征信机构和全社会的征信活动｡主要内容应当包括规范征信机构资格､市场准入､从业范围以及高级管理人员任职资格;规范信用信息的采集､加工､披露和使用;规范被征信人权益保护,异议信用信息的核查､处理;规范征信监督管理部门的职责､监管方式和有关机构的法律责任及违规处罚等｡建议尽快颁布《征信管理条例》,对上述内容进行明确规定｡考虑到征信立法过程较长,在条例颁布前,为尽快规范和促进我国征信行业的发展,可由国务院先行组织相关部门统一协调,统一出台一些暂行性行业指导规范,避免不同地方不同部门各行其是,妨碍全国统一市场的形成｡同时,要尽快完善配套法律规范｡出台《政府信息公开条例》,修改现行法律法规中与征信立法相冲突的地方｡比如《保密法》､《商业银行法》､《合同法》､《贷款通则》等｡修改后的法律应明确规定,何种数据可以向社会开放､开放的方式､数据处理和传播的方式､范围以及时限等等,为征信活动和征信监管提供参考依据｡
2.统一监管机构,实施有效监管考虑到我国要在短期内建成比较完善的征信体系,应选择单一监管模式,明确由一个监管机构对征信业进行集中监管｡监管机构可以新设立也可以在现有的监管部门中指定｡但无论是新设立还是指定,需把握和解决四个关键问题：一是监管部门的法律授权和权限界定问题｡从理论上讲,征信涉及全体公民的基本民事权利,属于法律调整的范畴｡如果没有高层级法律法规的授权,地方政府､各部门必定会各自为政,独立监管,公民面临的权利和义务也就会各不相同,违反“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法规定｡从全国征信监管实践工作来看,目前,中国人民银行是被国务院唯一明确授权具有监管职责的部门,但并没有从法律上对人民银行授权,因此,人民银行在征信管理工作中面临无法依法行政的尴尬局面,严重制约和影响征信管理职责的履行｡要实施有效行政监管,必须从法律法规层面对监管部门授权,并明确界定权限范围｡二是单一监管不能离开相关部门的配合｡征信数据分散,行业协调和数据集中等都离不开相关部门的支持｡三是监管部门必须做好职能定位,设计好监管运行机制,制定规范的管理制度,做到既能在征信体系建设中发挥最大的作用,又不过分干预征信机构在市场中的自主行为｡四是监管方式问题｡在法律法规出台前,行政手段仍然是主要的征信业监管方式｡监管机构要根据十六届三中全会提出的“特许经营､商业运作”的原则,确定征信机构及其从业人员的准入资质;积极制订市场规则,维护平等竞争秩序;加强业务规范管理,对征信机构提供虚假信息､以级定价,侵犯商业秘密和个人隐私等多种行为进行严格查处｡
关键词：信用体系；发展模式；路径选择；总体框架；措施保障
文章编号：1003－4625（2008）10－0078－04中图分类号：F830.6文献标识码：A
我国发展处于关键时期，改革进入攻坚阶段，面对新的形势和发展机遇，需要在进一步研究借鉴国外发展模式，认真总结国内试点发展经验与问题的基础上，破解信用体系建设中的瓶颈问题和体制障碍,进一步理清发展思路和找准工作的着力点，继续积极稳妥地推进社会信用体系建设，为建立中国社会主义特色的信用体系模式框架探索出路，促进我国社会信用体系的发展和完善。
一、发展模式
理清征信和信用体系建设或发展模式问题，有必要从“模式”本身谈起并从中得到启示。从国际角度看，征信在西方国家已经有了100多年的历史。世界征信业发展至今，主要形成了美、欧、日三种模式。一是以美国为代表的以商业征信公司的商业化运作为主体的市场化征信模式。其主要特点是，信用法律体系和政府监管体系完善，征信服务机构都是独立于政府之外的民营机构，没有公共的信用调查机构。在业务范围上有明确的界限：邓白氏公司（Dun & Bradstreet）占据了企业资信调查的绝大多数份额；消费者信用报告主要由三大信用服务机构――全联（Trans Union）、艾可飞（Equifax）和益百利（Experian）提供；在资信评级行业，目前美国主要有穆迪公司(Moody)、标准普尔公司(Standard and poor’s)、菲奇公司(Fitch)。二是以欧洲一些国家为代表的以中央银行建立的中央信贷登记为主体的公共征信模式。其主要特点是，公共信用信息调查机构主要由各国的中央银行或银行监管机构开设，并为中央银行的监管职能服务。其信息的获得是通过法律或决议的形式强制性要求所监管的包括银行、财务公司、保险公司等在内的所有金融机构必须参加的公共信用登记系统。按照对等的原则，信用数据也只向金融机构提供而不向社会其他需求方提供。近年来，欧洲国家也出现了与公共征信系统互补的私营征信局。三是以日本为代表的以银行协会建立的银行会员制征信机构与商业性征信机构共同组成的混合型征信模式。其运作形式是，以银行协会、信用卡协会以及消费者信用协会等建立的会员制信用服务机构，加商业性信用服务机构，共同组成社会征信系统。日本的征信机构均采取会员制，信息的采集和使用均面向会员。另外，征信机构只是如实的登记客户信息，而不对客户资信进行信用评级或任何风险权数的计算。
比较这三种征信模式：（1）美国拥有高度发达的私营征信体系和世界顶级的信用管理公司，并逐渐向欧洲、拉美和亚洲等国家扩展。以私营市场化运作为主，市场的启动和认可是完全依靠市场经济法则，靠行业的自我管理而成长，利益导向是核心，而政府则是通过立法来规范各方行为，使各方参与者均能按照一定的游戏规则，遵循市场规律自由地开展竞争，信用市场活力旺盛，信用服务效率高。当然美国模式对信用立法和行业监管的要求比较高，并且随着信用交易规模的扩张，信用风险也不断加大，盗用身份欺诈的犯罪行为比较猖獗，安达信案件使美国的信用制度受到新的挑战。（2）以中央银行建立的中央信贷登记系统为特征的欧洲模式，以公共征信体系见长，以强制性的公共征信为主，政府仅负责提供立法支持和监管征信体系，征信机构的存亡，取决于其在多大程度上满足投资者的需求。但由于中央银行信贷登记系统掌握了企业和个人的信贷信息，中央银行在征信监管活动中扮演着重要的角色。欧洲模式设计的主导思想是保护金融系统安全和个人隐私，但是征信系统不向社会提供服务，不能有效地形成覆盖社会的失信惩戒和风险防范机制。（3）日本模式的主要优点是能较好地覆盖信贷信用、零售信用和服务信用等领域，但存在征信机构过多，不利于全面掌握客户信用状况的问题。
建立有中国特色的征信体系，必须在尊重和借鉴国际惯例和经验的基础上，充分考虑到我国的实际情况，才能取得成功。考虑到我国征信体系建设的迫切性，市场优胜劣汰又是一个漫长的过程，必要的法律建设和市场环境的培育也需要一定的时间，因此，在现阶段，采用政府启动和政府推动与市场化运作相结合的发展方式或模式比较符合我国当前的实际情况。
当然问题并没有那么简单，在我国的征信体系和信用制度建设的实践中，由于不同的理解和自己不同的背景与基础条件约束却形成不同的操作模式或做法。归纳起来主要有上海、深圳、浙江、北京4种代表“模式”。（1）上海模式可归纳为政府推动，市场运作。上海从金融领域起步，先个人征信后企业征信服务系统建设；先同业后向其他信用领域延伸；由政府指导推动联合征信、第三方中介按市场规律运行，比如上海资信有限公司已颇具实力其联合征信业务有很大影响。（2）深圳模式为法律规范，政府推动，市场化运行。深圳市先以立法规范而后政府推动实践；先依托工商市场主体登记信息数据库建立企业信用信息系统，同时以人民银行深圳中心支行为主联合政府相关部门推进个人信用征信服务系统建设；由政府主导建立一个统一、权威的信用信息数据库作为信用体系的基础，授权原银行系统组建的深圳鹏元资信评估有限公司为主承担企业和个人信用征信系统建设和增值服务。（3）浙江的做法则是政府搭建信用数据平台，营造信用环境，对信用信息的加工则没有限制。在建设推动上，制度先行，信用立法工作较为超前，强化政府信用，提高企业信用，推进个人信用；鉴于企业信用不良问题一度很突出，首先从企业信用入手建设企业信息查询系统，进而向其他领域铺开，同时在信用信息的加工环节体现市场化原则。（4）北京市信用体系建设在“政府推动市场化运作”模式下市场化运作特征明显。北京以工商信息为基础形成企业信用体系建设的平台，以市场化方式设立的民营中介机构较多，业务活动较为活跃，只是政府统一推动和协调指导方面显得有些滞后。大量民营信用服务中介机构苦于没有信用数据原材料而发展较为困难，在深度和广度上都不如上海。
从上述4种代表“模式”和全国各地信用征信建设发展情况看，大多数属于“政府驱动型”模式，政府不仅是征信市场的监管者，而且是征信业发展的直接推动力，有的还直接参与发起设立信用评级机构。这种做法的最大好处就是能在较短的时间内建立起信用体系框架，但是，这种运作模式有着很大的弊端，从信用信息的采集到加工都有着很强的政府行为色彩，信用市场的效率公平权威性难以保证。
我国幅员辽阔，各地经济发达程度也不同，不可以按统一的模式来发展信用体系，但是，政府推动市场化运作方式就是要坚持市场为主导的正确方向，政府不能直接或间接介入商业化过程，以免走以前国有企业的老路和形成新的行业垄断。应坚持政府指导推动联合征信，独立第三方中介按市场规律运行。信用体系建设也不能政府“一头热”,要充分发挥政府、行业组织、企业、公民和信用服务机构等各类主体的作用,尤其要大力发展社会化的信用服务。不过,由于信用服务行业涉及国家信息安全、商业秘密和个人隐私,不能实行完全的自由竞争,必须坚持特许经营。我们应在上述完整的意义上，理解和实践我国政府推动与市场运作的信用征信体系建设发展模式。
二、路径选择
我国信用体系建设已经走过近20年的历程，下一步应该如何积极推进是我们面临的重大课题。从全国各部门和各地的建设与发展情况看，目前信用数据的部门垄断和采集困难是制约信用市场和建立社会信用体系的主要障碍。
从本质上讲，社会信用体系是一种保证经济良性运行的社会机制。它以有关的信用法律法规为依据，以信用专业机构为主体，以合法有效的信用信息为基础，以通过成熟的市场主体为市场提供面向个人和企业、覆盖社会经济生活各个方面的信用服务为手段，创造一种适应并规范信用交易发展的市场环境，保证市场经济的公平和效率，促进市场经济向以信用交易为主的信用经济健康发展。由此看来，信用体系应该包括有效的监管体系、法律体系和发达的信用服务业，信用服务业是社会信用体系建设工程中的一个重要基础性、关键性组成部分。建设社会信用服务体系不仅要建立权威、强大、统一、完整的数据平台和查询系统，更重要的是要形成发达的社会中介商业性信用服务业，由成熟的市场主体为市场提供面向个人和企业、覆盖社会领域各个方面的信用服务。而从目前我国的实际情况看，两方面的重要建设都需要实现信用信息的公开和共享。所以，信用数据的有序开放和依法采集成为目前积极推进我国社会信用体系建设的突破口和有效路径选择。
事实上目前我国的信用信息系统大致分成为三块：一是国家有关部门建设的同业信用信息系统，如银行个人征信系统及企业信贷登记咨询系统、工商企业行为警示系统、税务信用等级信息系统、商务领域信用信息系统、法院诉讼记录系统等；二是地方政府主导建立的区域信用信息系统；三是信用服务中介机构在开展业务过程中建立和积累的数据库。目前，除个别小范围的试点地区和企业外，这三块信用信息系统之间互相分割，各自为战，信息不能共享，银行系统没有非银行的信用信息，区域系统有的没有银行的信息，中介机构建立的数据库规模小覆盖面有限，数据项不全。由于目前信息渠道分割与垄断，不仅强大、完整的信用信息数据库建立不起来，进而也使信用中介机构的发展失去基础信息数据支持，已构成社会联合征信发展的巨大障碍。所以，打破信用信息封锁和垄断,实现信息公开和共享，整合各方资源和推进联合征信是目前的主攻方向和必然选择。
其推进的路径：一是从宏观层面或纵向讲，国家各有关部门的信用信息要互相公开和共享；二是从区域层面或横向讲，地方政府主导建立的信用信息系统要不断向更大的经济区域乃至全国范围拓展融合，共建共享。其推进的内容：一是实现信息公开披露和共享，促进建立若干强大、完整的信用信息数据库；二是通过信用信息依法、有序向中介机构开放，促进信用中介机构的发展和活跃。其推进方法：一是通过全国的统一规划和法律制度安排，保障促进信用信息公开和信用体系共建与共享；二是通过进一步鼓励、支持和扩大地方、经济区域信用征信体系建设试点，有效强制突破信用信息分割的羁绊，促进信用信息开发和信用体系共建与共享，在这方面已有成功的范例和积累了一定的经验。最终实现全国部门、区域间信用信息的有效连接，实现资源整合与信息共享，并逐渐统一信用技术标准和工作规范，达到全国征信体系统一。
当然，在上述整个社会信用体系建设的诸多推进中，一个重要方面是要正确认识和处理银行征信系统与其他部门信用信息系统以及中介机构的关系。（1）金融是现代经济的命脉和核心。总理曾专门批示指出“社会征信体系建设从信贷征信起步”，这是符合中国国情的。目前由人民银行推动建立的企业和个人信用信息基础数据库已顺利实现全国联网并发挥了重要作用，可以说实现了成功的起步。（2）鉴于央行信用信息数据库体系还是一套内部系统，在信贷征信成功起步的基础上，应适时和尽快拓展征信领域并最终扩展到全社会，向联合征信发展。并且银行为了能给客户提供更有效的服务，应积极寻求有效的途径，发挥各自的优势，积极开展与社会信用中介机构的合作，利用外部系统和相关征信力量。（3）逐步形成银行征信及其信用信息服务系统既独立存在，又与联合征信系统及众多第三方中介商业性征信服务机构合作竞争共赢的格局。其主要理由和依据：一是鉴于历史形成的银行征信信用系统在我国社会信用体系中的重要地位作用，目前社会上不同程度存在的银行征信也完全转化为第三方征信的认识，恐怕是不太现实的。二是2007年出台的《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》明确指出“建立全国范围信贷征信机构与社会征信机构并存、服务各具特色的征信机构体系”，这是比较符合我国实际和发展趋势的，是正确的。三是也符合国际惯例。经过170多年形成的世界三大信用征信模式中，欧洲模式凸显了央行及银行征信系统的优势地位作用；日本模式则是以银行协会建立的银行会员制征信机构与商业性征信机构共同竞争发展的混合型信用征信体系。我国是后起的征信国家，要形成后发优势，所以必须既要吸收欧洲、日本模式的合理成分，又要强调美国模式的市场机制及第三方中介商业化的活力作用优势。
三、总体框架设想与政策措施保障
（一）总体框架设想
基于以上研究分析，我们归纳总结提出如下中国社会主义特色信用体系总体框架设想：按照法规规范、政府推动、市场驱动、特许经营、市场化运作、专业服务的方向，建立以全国公共信用信息基础数据库为基础，以信贷征信机构和信用中介机构为主体，以行业协会自律为前提，以信用管理法律为依据，在政府宏观调控下服务各具特色、合作竞争有效有序、健康发展的多层次、全方位的社会信用体系。最终形成体系完整、分工明确、运行高效、监管有力的社会信用制度基本框架和运行机制。
（二）政策措施保障
社会信用体系是一项庞大复杂的社会系统工程，需要配套建设，联合推动。国外征信和信用体系建设发展模式给我们提供了许多有益的借鉴：一是全民现代信用意识是建立社会信用体系的前提；二是完善的信用立法体系是建立社会信用体系的基础；三是发达的信用中介机构和完善的征信市场是建立社会信用体系的核心；四是政府的支持推动和市场化运营是建立社会信用体系的关键；五是健全的执法机构和高效的失信惩戒机制是建立社会信用体系的保障。以上几点也是我国在建立和完善社会信用体系过程中暴露出来的薄弱环节和需要继续努力的主要方面，所以要配套建设，积极稳妥地推动我国社会信用体系的发展和完善。
鉴于这方面的文献较丰富，在诸方面已有原则性的讨论，不再作全面的展开论述；同时由于信用立法的极端重要性和我国《征信管理条例》正在征求意见和修改论证中，这里仅就信用法规体系保障建设问题谈些意见和建议。
社会信用体系的建立、运营全过程都需要法律、法规支撑。到目前为止，只有上海、深圳出台过关于个人和企业征信方面的地方专门法规，国家层面尚没有统一的有关社会征信体系方面的法律、法规，这使得构建整个社会信用体系的法律基础薄弱。大量可以开放的信息封闭在行业主管部门手中，部门之间因缺乏法规约束而难以协调。当前制约联合征信开展的瓶颈问题是缺乏强制公开信息、有限制披露信息和保护商业秘密和个人隐私的法规。根据其他国家的立法经验，如美国的《公平信用报告法》、《平等信用机会法》和欧盟的《数据保护纲领》、《个人自动文档保护公约》等是所在国家和地区信用立法的核心。而目前人民银行起草、正在征求各方面意见的《征信管理条例》（简称《条例》），主要是对征信机构的市场准入和业务范围进行严格界定，体现了征信市场监管者立场，而对于信用信息占有者只有提供、披露义务的原则性规定，缺乏强制力。《条例》也缺乏信用信息开放范围、采集方式、信息处理和传播限制的界定，在实践中缺乏可操作性。此外，一些现行相关法规也亟待修改和补充完善。比如，我国仅在《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中规定了诚信守法的法律原则，《刑法》中虽有对诈骗等犯罪行为处以刑罚的规定，但缺少与信用制度直接相关的立法，并未对社会信用制度和体系的构建进行立法设计。在政府开放必要的企业和个人资信信息和数据方面，没有明确的制度和规定，从而制约了社会信用数据的开放和联合征信的进程。建设征信和信用体系应该有法可依，要加快法规建设步伐。由于我国征信业发展历史不长，地区间、城乡间发展不平衡，许多相关的现行政策法规尚需要修改，因此制定全国性专门法的时机还不成熟。建议将人民银行代国务院起草的《征信管理条例》（征求意见稿）尽快公开征求社会各界意见，争取早日以行政法规的形式颁布。建议该法规应规范的重点：一是强制有关行政机关和社会部门以商业化或义务的形式向信用中介机构开放；二是规范信用资料的公开、合法、正当的收集与使用；三是加强信用行业管理，监督中介机构，制裁各种违规行为；四是保护商业秘密、个人隐私权和国家信息安全等方面的法律规定。待条件成熟时，借鉴发达国家的信用立法实践和征信的国际法律，制定出台国家信用基本法，为信用管理确立基本的法律制度框架，创造一个信用开放、公平享有信用信息和促进与规范社会信用体系建设发展的良好法律环境。
参考文献：
[1]Pagano,M.,and T Japelli. Information Sharingin Credit Markets[M].Journal of Finance, 1993.
[2]Jappeli , Tullio , and Marco Pagano.“The Role and Effect of Credit Infornation Sharing in a Market Economy”[M].Federal Reserve Buletin, 1999.
[3]陈文玲.美国信用体系的总体构架[J].中国工商管理研究,2004,(6).
[4]国家发改委经济研究所中国信用体系建设课题组.如何整合信用信息资源、推动社会信用体系发展[J].经济研究参考,2006,(49).
[5]曹文炼,李海鹏.我国社会信用体系的建设与发展[J/OL].省略,2007-07-24.
《财经国家周刊》记者在调研中发现，无论是顶层设计，还是“一行三会”的实际监管工作，“大数据监管”都已经在筹备和应用中。一位不愿具名的专家说，各部委动起来，更多是意识到大数据能够为己所用，但相互间仍处于割裂状态。
“一行三会”动起来
“征信系统为金融机构提供了一个共享借款人信用记录的平台。”央行征信中心副主任王晓蕾对《财经国家周刊》记者说。
根据央行提供的数据显示，截至2014年8月底，企业征信系统累计收录企业和其他组织信息1951万户，个人征信系统累计收录自然人数8.5亿，其中，收录有信贷记录的自然人约3.4亿，中国已建成世界上最大的个人征信数据库。
近几年新金融业态，譬如小贷公司、融资性担保公司的发展都对央行征信系统提出新要求。这些新业态的数据是否纳入征信系统也一直为各界所讨论。
“从法律层面没有任何障碍。”王晓蕾表示，《征信业管理条例》第二十九条规定，从事信贷业务的机构应当按照规定向金融信用信息基础数据库提供信贷信息。
《财经国家周刊》记者了解到，由央行征信中心控股的上海资信有限公司，已经发起设立了网络金融征信系统，开始收集P2P借贷机构上报的信息。
大数据给监管机构带来的压力日增。“银监会既要管好每家银行，又要关注整个银行体系，还要参与宏观调控，这就可想而知所需要的数据统计量了。”银监会统计部副主任苗雨峰在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。
证监会则充分利用了大数据这一神器，如稽查“老鼠仓”。证监会一位司局级官员对《财经国家周刊》记者透露，“捕鼠”的线索就是来自交易所日常监控下的大数据。他透露，每天下午4点钟，监管部门就能拿到全国基金公司报送的交易和净值数据，“基金获益率是否异常，通过大数据检测一眼就能看出。”
2014年，中国保险信息技术管理有限责任公司成立，负责统一建设、运营和管理保险信息共享平台，主要通过信息技术手段，采集保险经营管理数据，建立标准化、系统性的数据体系。
协调不易
《财经国家周刊》获悉，一个关于中国金融业的大数据库早在2012年就已酝酿，目前正加紧推进。
9月24日，“一行三会”主管统计或调统的负责人齐聚央行，关于中国金融综合统计平台建设的讨论会正在召开，央行副行长潘功胜参加。
会议讨论筹建中国规模最大、涵盖最广的金融信息数据库。它将在集合“一行三会”现有数据，涵盖银行、证券、保险、基金等金融行业，甚至将银行业表外业务数据进行统一的基础上，建立起中国金融业信息统计平台。
“金融业综合信息统计是决策层特别提出的，从2012年就开始酝酿。”央行一位司局级领导接受《财经国家周刊》记者采访时表示，之所以建立金融业综合信息统计平台，主要出于两点：一是中国金融数据历来以银行业为主，当下混业趋势日渐明显，如何建立全维度、全覆盖的大数据系统，是“一行三会”的共同难题；另一方面，互联网金融等新兴业态层出不穷，对监管统计工作提出重大挑战。
但是，中国金融综合统计平台建设的细节问题仍需解决。9月24日会上，一行三会人士进行了激烈的讨论，主要集中在以下几点：
首先，金融综合统计平台的建设亟须在统计方式、指标、对象、主体上实现标准化，包括金融机构代码、企业代码和个人代码都需要制定标准；
其次，这一新型数据系统要实现综合化覆盖，囊括新型金融业态，这就涉及新型金融机构、准金融机构如何统计、是否强制性纳入等问题；
再次，是该系统最终要实现共享，需要解决社会服务共享中是否收费、如何收费等问题。
前述知情人士还表示，建设金融综合统计平台必须打破现有分业监管“画地为牢”的思想，“有些部委的数据库，不准别人插手，目前协调的难度仍相当大”。
民间数据对接难题
通过10余年积累，电商巨头已经积累了海量的信用数据，如今这些数据的商业价值正逐步显现。政府机构是否可以利用这些数据？
中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇表示，目前我国最大的数据库征信系统的信息覆盖面主要集中在信贷系统，而对于个人其他经济活动和社会活动尚缺乏信用报告。
央行副行长潘功胜也曾公开表示，鼓励包括民间资本在内的各类资本进入征信业，也欢迎阿里、腾讯等互联网企业进入征信体系建设。
但是，一位接近央行征信中心的监管人士却表示，目前电商数据库很难被直接纳入官方数据库。《征信管理条例》规定，采集个人信息应当经信息主体本人同意，未经本人同意不得采集——电商数据来源是否合法难以界定。
此外，“电商平台上的差评是否算不良信息？目前很难说。”这位监管人士强调，在不知道电商数据质量如何的情况下，不会盲目将其纳入央行征信系统。
杭州同盾科技有限公司首席执行官蒋韬向《财经国家周刊》记者介绍说，在美国，金融、互联网各个行业都有自己的数据体系。“民间、官方的数据很难放到一个数据库里去，只能是开放的心态，双方在数据层面上达到共建共享。”
国家统计局局长马建堂也表示，所有拥有海量数据的机构，无论是企业还是政府机构，原则上除涉及国家安全、商业秘密和个人隐私等数据外，都应以更加开放的姿态、更加积极的行动促进大数据的深度应用，通过立法保障各方在大数据应用中的共享共赢。
沉睡的银行大数据
互联网金融正式进入破茧成蝶的大数据时代，传统银行业面临的挑战前所未有。
清华大学五道口金融学院一位专业人士表示，互联网时代海量的数据和分析工具，催生出很多新的金融业态，切入传统银行的禁地，“他们比传统银行有更强的数据收集和分析能力”。
北京银行一位高管也对《财经国家周刊》记者坦言，大数据应用可能对银行的一些观念和经营模式产生颠覆。
接受采访的一些人士认为，探索以大数据为基础的解决方案，是中国的银行提高自身竞争力的重要手段。如何建立强大稳定的数据分析系统，开发创新数据应用，实现经营转型，是银行业在大数据时代迫在眉睫的任务。
梦想很远，现实却很紧迫。“国内银行还处在搭建推广手机银行、网上银行阶段，”前述五道口人士表示，“我们已经慢了一拍。”
“金融富士康”
华道数据处理有限公司是隐身在银行大数据“转型”背后的“推手公司”。
“只要你去银行填表单，无论是对私还是对公业务，银行都会把手写表单的影像第一时间发给我们，我们再通过人工录入生成电子表单返回给银行。”该人士介绍，“时间很短，可能就1分钟。”
这就是银行后台外包业务，也是银行最初的大数据入口。《财经国家周刊》记者了解到，目前几乎所有的大中型银行都将数据录入业务外包。
“这个工作比较枯燥，属劳动密集型。银监会一位领导来检查时，称我们为‘金融富士康’。”该人士有些不好意思地笑着说。
银行业具有天然的数据属性，但是与阿里巴巴等电商动态的数据采集系统相比，银行目前经营管理数据挖掘和采集方式仍比较落后。而且，不仅数据录入处于原始状态，一位信息系统的管理人员透露，目前银行仍有不少业务处理系统和管理系统缺乏标准化的统一设计，直接导致大数据二次开发难。
银行正逐渐意识到这一点，不少银行开始用移动终端直接录入客户信息。但是华道数据人士表示，由于国家于电子类单据尚未立法保障，所以在今后一段时间内，银行大数据的获取仍离不开手工录入。
《财经国家周刊》记者了解到，在数据录入完成后，银行的每张纸质单据仍需作为凭证，归档库存。
除为银行录入单据之外，华道还承担了另一项外包业务——信息审核。
几乎每人申请信用卡的时候都会接到核实信息的电话，“这个电话一般都不是银行打来的，多是外包公司打的。”华道人士介绍。
至于业务银行信用卡的审核，也由华道负责。前述人士说，在审核流程中，银行可能会调取央行的征信系统信息，但是，查询一条信息的费用为5元左右，所以很多银行查询完就放到自己的信息池中，不再更新。“我们对照核实的信息很有可能是几年前的。”
除此之外，银行传统的数据库可能会涵盖客户的基本身份信息，更深一步的信息譬如性格特征、消费习惯、兴趣爱好等却是银行难以准确掌握的。而这正是互联网金融的强项。
沉睡的大数据
互联网公司频频在已有的大数据基础上开展金融业务，这些业务跨过银行传统的信贷领域，开始向转账汇款、现金管理、资产管理、供应链金融、支付等领域蔓延。
前述五道口人士表示，互联网、电子商务等新兴企业在大数据处理经验、产品创新能力、市场灵活度等方面都拥有明显的优势，一旦涉足金融领域，将对银行造成很大的威胁。在这种情况下，银行更应激活利用内部的“沉睡数据”。
记者了解到，目前银行对数据的分析仍集中在结构化数据，譬如单据、借贷行为，等等。对于非结构性数据，如客户浏览银行网站的行为信息、服务通话的语音信息、营业网点或ATM机的录像信息都无法分析，更谈不上挖掘利用。
麦肯锡的一份研报指出，这类非结构性数据中蕴含了丰富的客户信息，如客户身份、客户偏好、服务质量、竞争对手信息，等等。但现实中，此类数据除了少量的人工质检调阅外，几乎没有其他用途。
“国际经验已经表明，加强数据分析能力会使银行具体业务收益得到改善。在国内银行转型的这个节点，加强数据分析，也有利于银行挖掘资源，找到独特的经营模式。”前述五道口人士表示。
畏首畏尾
银行业对大数据的挖掘创新似乎并不如互联网企业那么热衷，这其中既有传统行业理念的保守，也有制度上的掣肘。
“银行进行大数据挖掘，必然牵扯多方面，譬如观念转变、制度建设、流程优化、系统开发以及人才储备，等等。”一位股份制银行的信息管理人士说。
首先是合法性问题。前述央行司局级官员说，与电商相比，银行机构同样也能做到消费者信息实时跟踪，但《征信业管理条例》第十三条规定，采集个人信息应当经信息主体本人同意，未经本人同意不得采集。
“所以很多信息，尤其是服务通话的语音信息、营业网点或ATM机的录像信息等，这些数据信息采集尚未得到当事人允许，所以能否进一步分析开发是否合法没有定论，这也使得很多银行无法拓展这方面的业务。”前述股份制银行人士表示。
