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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会福利制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（一）社会福利制度的含义。美国社会工作者协会（N ASW）对社会福利的定义为：”社会福利是一个宽泛和不准确的词，它经常被定义为旨在改善弱势群体状况的有组织的活动、政府干预、政策等。”严格来说，该定义是从制度层面来理解社会福利，即将社会福利视为国家和社会为实现社会正常、公民幸福这一目标而做的各种制度安排。
（二）我国社会福利制度的实践发展。中国的社会福利制度始建于20世纪50年代，已经历了60多年的发展历程，社会福利制度的建立对人们生活质量的提高起到了重要的作用。学者们对我国社会福利制度的实践发展作了很多研究，将社会福利制度的发展划分为不同的时期，但是对社会福利制度发展的历史脉络的认识是比较一致的。本文综合学者们的研究，将我国社会福利制度的发展历程进行了总结，划分为创建时期、发展时期、挫折与恢复时期和转型时期。
二、我国社会福利制度的不足
在经历了60年的探索与改革后，我国社会福利制度建设成效显著，有效推动了我国社会福利事业的发展，促进了社会主义现代化建设。然而，我国社会福利制度体系还远未完善，存在着覆盖面窄、保障水平低、城乡分化严重等诸多问题。
（一）政府责任不明确，社会化程度低。在计划经济时期，我国的社会福利体制是国家、集体包办的模式，形成了企业依赖政府、政府依赖中央的现象，政府承担了绝大部分社会福利责任。而随着我国经济体制的转型，社会福利的改革也在不断推行，政府在社会福利中的责任明显减弱，出现了多数城市职工失去原有福利、农村福利依然匮乏的现象。在我国社会福利社会化的改革进程中，企业卸掉了包办福利的包袱，社会组织的发展也让政府的责任也有所分散。但在改革过程中，出现了新的问题。一些地方政府部门将“福利社会化”等同于“福利市场化”，对社会福利的重视程度下降，忽视了政府在社会福利中的主导作用。
（二）福利覆盖面小，起不到应有的作用。在我国传统的“国家包办、单位负责”式的社会福利体制瓦解后，我国建立了以社会保险为中心的社会福利制度，但是目前我国社会保险的覆盖范围还很小，造成了多数人无法享受社会福利的状况。与我国 13 亿多的人口基数相比，我国社会保险的覆盖范围还远远不够。在我国社会提前进入老龄化和家庭结构“小型化”的情形下，我国的老人福利问题面临严重的挑战，而基本养老保险的覆盖范围和福利水平却远远不够。而在医疗保险改革的过程中，医疗费用的急剧上升和农村基本医疗保障的不足也是不容忽视的问题。
（三）福利事业发展不均衡。我国福利事业发展的不均衡性表现在两个方面：第一，我国长期以来形成的城乡二元结构使得城镇福利和农村福利相差较大。目前我国城市已经基本形成了以养老、医疗、失业、工伤、生育为核心的社会保险体系，而在农村只有新型农村合作医疗发展较快，覆盖范围较广。在价格补贴、住房福利、福利设施等方面农村也远落后于城市。第二，我国福利制度的设计与就业联系紧密，造成了就业者与失业者所享受福利的差距。我国传统社会福利制度的设计是以城镇就业者为中心的，基本形成了以企业或单位为保障的福利体系。个人一旦就业，便可以从单位获得住房、医疗、教育福利以及集体福利设施的享受，而缺乏就业人口的家庭或者孤老残幼则只能获得相当于社会救助的最低水平的福利待遇。我国这种与就业相统一的社会福利制度虽然保证了“效率”，却失去了对社会分配的调节功能。
（四）社会福利立法工作滞后。法制建设是社会福利制度化的重要保障，从建国以来我国在社会福利立法上做了不少工作，但相关的法律法规还不够完善，也缺乏系统性，影响了社会福利的改革进程。我国有关社会福利方面的法律大多是宏观性的政策指导，缺乏项目、操作流程等详细规定，造成了我国社会福利的管理、运行、监督机制都不够完善。另外，我国缺乏一部有关社会福利的综合性法规，导致我国出现社会福利的相关法律与其他法律体系相混淆的现象，使得我国社会福利制度缺乏系统化、规范化的法律体系。
三、结语
构建社会主义福利制度，就是坚持在生产资料公有制为主体的经济基础上，建设同社会主义基本制度相结合的社会福利制度，在社会主义生产力和生产关系不断完善的基础上，促进人和社会的全面发展。我国实行的是社会公平基础上的社会主义制度，发展中国特色社会主义的战略任务要求我们应该坚持立足中国的现实，巩固己经取得的成果，继续在立法的基础上，合理设计更加公平的社会福利制度，统筹社会福利各项政策，降低行政成本，不断扩大社会福利覆盖面，将更多的社会成员纳入社会福利范围，构建完善的社会福利体系。
关键词：经济发展方式转变；社会福利制度；转型
中图分类号：F120.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2011）06-0074-05
收稿日期：2011-07-18
作者简介：江治强（1976-），男，山东安丘人，中华人民共和国民政部政策研究中心二室副主任，研究方向：社会救助、社会福利。
党的十七届五中全会明确提出了以经济发展方式转变为主线的发展战略。转变经济发展方式的根本目的是保障和改善民生，提高全体国民的福利水平。推动社会福利转型是培育经济发展方式转变内生动力的必然要求，是当前及今后加快经济发展方式转变的重要支点，具有重要支撑作用。应当在增进国民福利的过程中创造经济发展方式转变的内生动力，使经济发展方式转变与社会福利制度转型两者之间实现最佳的平衡和协调。
一、我国加快转变经济发展方式的条件分析
经济发展方式是从经济增长方式发展而来的一个概念。早在20世纪50年代，苏联、东欧一些专家曾对经济增长方式问题作过研究。60至80年代，国内学者刘国光提出应通过内涵式扩大再生产的方式来发展生产。1995年中央在“九五”计划建议中首次提出了实现经济增长方式转变的目标。党的十七大报告从我国实际出发，进一步丰富发展了十四届五中全会提出的“转变经济增长方式”的提法，正式提出了“转变经济发展方式”这一概念。相比经济增长方式，经济发展方式的内涵和外延更为丰富和宽泛。一般来讲，经济发展方式反映经济的运行体制、产业的结构形态、要素的配置机制、产出的分配格局以及人与自然的相互关系，是一定阶段上实现经济发展的理念、手段和模式的总称，也是一个衡量经济增长速度与效益、数量与质量相统一的范畴。从这种意义上看，经济发展方式不是一成不变的，它的形成有其特定的经济社会基础，并随着经济社会条件的变化和发展目标的调整而不断地演进和发展，当与经济增长的条件和社会对经济发展的需要不相适应时，改变原有的过时的发展方式就成为新的约束条件和发展目标下的必然选择。因此，所谓经济发展方式转变主要是指促进经济发展从落后的、不合理的发展方式向高效的、合理的发展方式转变，促进“外延的扩大再生产”转变为“内涵的扩大再生产”，实现经济增长和发展同步，促进经济发展与社会发展、与资源节约和环境保护相协调。经济发展方式转变的提出，体现了改革开放以来随着我国人口结构、产业结构、消费结构以及资源、环境约束等因素的变化，我们对过去的经济增长及其实现模式的反思、调整和优化。改革开放以来，我国经济增长创造了奇迹，但是不可忽视的是经济发展仍然没有摆脱技术优势缺乏、创新能力不足，过度依赖高投入、高消耗的粗放式发展模式。如果说过去的发展模式是一种立足于我国劳动力低廉、土地、资源相对充足、国内市场尚未饱和等优势的传统模式，那么在后工业化、全球化迅猛发展、国内发展和国际竞争双重压力不断加剧，随着过去的比较优势逐渐减弱以及发展约束的不断强化，我国经济社会发展的传统模式的弊端将不断显现，从而对经济发展能否可持续、能否全面协调带来更加严峻的挑战。
加快经济发展方式转变，探索出一条增长与发展相协调，具有发展后劲的集约化、可持续的发展之路无疑是我国现阶段不容回避的重大战略抉择。在这方面我国仍然具有很多优势和有力条件。首先，中国在未来一段时期，仍将是一个人口大国，同时也是一个潜在的人力资本大国，过去低廉的劳动力价格是中国经济增长的巨大优势，如果我们能够把提升劳动力素质放在首位，加强对劳动者的就业保护和职业投资与扶持，必将使人力资源优势转化为经济发展的人力资本优势。二是中国过去依靠扩大投入形成了以第二产业为主体的产业结构，推动了工业化向中后期发展，降低了农业在三次产业结构中的比重，并为发展现代服务业提供了更加广阔的空间。如果我们能够积极适应工业化中后阶段工业贡献率逐步下降的趋势，变压力为动力，利用现有产业提供的物质基础，大力发展面向人的生存和发展为主的社会服务业，培育经济增长点，必将极大地有利于我国产业结构的优化和升级。三是目前我国已经初步达到小康水平，从1978年到2009年，我国城镇居民年人均可支配收入增长了8倍，农村居民人均纯收入增长了7.6倍，人均GDP突破4000美元，同时，我国农村还有4000多万贫困人口还没有解决温饱问题，城镇常年有2300多万贫困人口靠低保金维持生活，即使是在人均GDP超过1万美元的地区，仍然有大量的特殊困难群众需要政府的救助，关系老百姓切身利益的看病、就业、住房等问题还比较突出。广大的中低收入群体的边际消费倾向普遍较高，有着潜力巨大的消费意愿。如果我们有效实施以扩大消费需求为重点的内需战略，切实增强中低收入群众的收入水平和消费能力，对于扩大社会即期消费、稳定社会消费预期，促进出口、投资和消费协同拉动经济增长局面的形成必将十分有利。四是我国人口的老龄化呈加速发展态势，加快发展养老服务业已经刻不容缓。如果我们能把养老服务事业作为一个能够创造产值的产业来认识，积极引导和扩大社会参与，加强养老服务设施建设，加快建立社会养老服务体系，增强社会的养老服务功能，对于经济增长以及产业结构的调整必将产生巨大的拉动作用。五是我国的发展理念正在由如何“做大蛋糕”向如何“分配蛋糕”转变，以人为本的科学发展观正在深入贯彻，这是执政和发展理念上的重大创新，如果我们能够更好地坚持科学发展观，真正实践分配正义的原则，使经济发展方式转变不可避免的社会成本最小化，并使之在不同阶层和群体的社会成员中合理分担，确保人民群众共享发展方式转变的成果，经济发展方式转变也就不难形成良好的社会基础。
上述基础和条件的存在，正是我国加快经济发展方式转变的重要优势，但是要将此转化为经济发展方式转变的内生动力却是一项艰巨的任务。以往经验表明，单纯在经济领域谋划改革往往难以从长远和根本上解决问题，特别是经济发展方式粗放、不持续的问题很重要的原因是我们长期缺乏社会政策的协同，过于重视经济增长的数量和速度指标，弱化了社会发展指标，导致经济增长与社会发展相割裂。因此，转变经济发展方式的举措不能仅局限于经济领域，需要在社会政策和经济政策结合最为紧密的领域即社会福利领域进一步完善制度和政策措施。
二、发展社会福利对转变经济发展方式具有重要支撑作用
结合上述分析，从长远看，应把发展社会福利作为转变发展方式的重要支点。社会福利是社会政策的核心内容，是连结经济发展与社会建设两大系统的基本政策，是国家和社会旨在增进和改善社会成员生活质量的一种基础性制度。一般而言，社会福利制度具有两大基本功能，一是为社会成员免遭各类原因导致的收入损失，降低社会成员生存风险，从而确保社会合理收入差距，为社会经济转型提供基本的安全网；二是提供教育、医疗和其他社会服务，改善社会成员生活质量，从而增进社会资本，确保社会再生产效率的提高。社会福利制度所发挥的积极功能不仅维持着社会的常态发展，对于社会风险管理也起到了促进作用，西方国家二战结束之后的社会恢复建设对此已作出了证明。中国社会正处在工业化中期阶段，正经历着从匮乏社会向丰裕社会的转变，以及国家竞争力由资本和劳动力为主向以知识和技术为核心的转变过程中，提出大力发展社会福利，从宏观上看是适应工业化、城镇化、国际化和人口老龄化深刻变化的必然选择，从微观视角看是适应生产要素变化、产业结构调整、就业方式转变、家庭规模缩小、社会流动加剧等诸多影响发展方式转变因素变化的必然要求，是由经济发展方式转变的长远目标所决定的，是把经济发展方式转变存在的优势和条件转化为内生动力的必然选择，也是能否巩固转变经济发展方式成果的关键所在。
其一，从价值导向上看，发展社会福利有利于树立正确的发展观。长期以来，经济发展之所以等同于GDP增长，偏重总量和规模，轻视资源、环境代价，带来了“有增长、无发展”、“先发展、后治理”的局面，其中深层次的原因是我们缺乏科学的价值导向，没有理解发展应是增进社会净福利的发展。社会福利作为一种价值理念，既包含人们对美好生活的追求，也是人们衡量和判断发展成果和发展绩效的社会标准，在全社会普及这种理念并使之付诸实践，就易于树立和坚持全面的、以人为本的发展观，在经济发展中就必然会对长远利益和短期目标作出合理规划，并兼顾数量和质量、总量与结构确定发展指标，会把减少损失看得比增加福利更为重要，从而真正使经济发展成为以全体社会成员福利的改进为最终目标的发展。
其二，从扩大内需来看，发展社会福利是扩大消费需求的基本拉动力。据研究，我国在2000年就已实现了温饱型小康[1]，绝大多数家庭满足了基本生活需要之后，而总体消费率却呈现连续下滑态势。2009年我国最终消费率由80年代初的67%下降到48.6%[2]，从2000年到2008年的8年间，最终消费对经济增长的贡献由57.5%下降至34.7%，消费需求拉动国内生产增加值的增速低于投资和出口拉动6-8个百分点[3]，消费不足已逐渐成为制约经济发展的主要因素。就长远看，经济增长的动力在于提高消费在GDP中所占的比重，重心在于提高消费性投资的增长率。目前，我国居民消费相对不足的问题，一方面是公众承担公共事业市场化改革所带来成本造成的，另一方面是公众对未来支出普遍持有不确定性预期，这两方面原因又与我国总体社会福利事业供给不足、发展滞后有关。就业、教育、医疗卫生、住房保障、养老和社会救助等方面的保障和投入直接涉及居民消费，不仅能够消除人们的后顾之忧，从而直接增加即期消费，重要的是有利于稳定消费预期从而促进内需驱动机制的形成。
其三，从经济结构调整看，发展社会福利服务有利于优化产业结构。经过多年的发展，我国形成了以第二产业为主体的产业结构，工业占国内生产总值的比重超过40%，而我国服务业发展却明显滞后，服务业对经济增长的拉动效应远没有得到释放。应该说通过大力发展加工制造业，解决了长期困扰我们的产品短缺问题，但是随着资源约束的加大，偏重工业和低层次的经济结构使经济发展不可持续的问题逐步暴露，特别是造成了资源使用效益低下，资源环境代价过高，低水平建设、低层次竞争的现象难以根本遏制，很多行业产能严重过剩。同时，低层次的产业结构不能提供高层次就业岗位，进而又固化了不合理的收入分配格局，导致投资和消费结构的失衡。有关研究表明，如果我国的服务业在今后10年内达到世界平均水平，就可以有效提高对经济增长的贡献率，还可以提升制造业的附加值和竞争力[4]。在这方面，养老服务业是朝阳产业，大力发展养老服务产业，不仅是人口老龄化加剧的形势所迫，也具有极大的需求拉动效应。因此，必须优先考虑发展养老、社区服务等社会服务事业为重点的第三产业发展，以此带动价值形态产业的发展，促进产业结构升级和优化。
其四，从人力资本角度看，根据有关研究，目前对“人口红利”将进入拐点的认识已渐成共识，这很可能意味着从“十二五”以后我国劳动年龄人口的增长率将会低于总人口增长率[4]，劳动力供给将加剧呈现下降趋势，人口红利因素对经济增长的贡献将逐渐减弱，必须加快培育以人力资本为基础的新的竞争优势，同时，随着人口供养比的提高，劳动人口的负担程度将会不断加重，对家庭提供相关服务和扶持必将逐渐提上日程。特别是近年来，我国大量农村务工人员涌入城市，为工业化和城市化的加速发展作出了重要贡献，而这部分人口享有的社会保障与其贡献极不匹配，并导致大量农村留守儿童、空巢老人亟待给予特殊关爱。因此，实施以就业为导向的社会福利政策，加强对家庭和劳动人口的保护和扶持，扩大对人力资源开发和人力资本投资，对特殊困难人群给予关爱，对于我国加快向人力资源强国转变具有重要意义。
由此看来，社会福利政策对于转变经济发展方式具有重要支撑作用。政府应当发挥主导作用，积极发展社会福利事业，提升民生保障的水平，促进经济发展方式转变的优势和条件转化为经济持续发展的内生动力，推动经济发展方式转变取得实质性突破。
三、以适度普惠为取向加快发展社会福利事业
伴随改革开放的深入，我国打破了依托集体和单位的传统福利体制，逐步建立起以老年人、残疾人和孤儿等贫困群体为主要对象的社会福利制度，为促进不同阶层和群体共享经济发展成果提供了基本制度保障。同时也应看到，我国社会福利发展水平还不高，不适应满足人们对不断改善生活质量的要求，在转变经济发展方式的背景下，只有加快社会福利制度转型，才能充分彰显政府以科学发展观为指导，更好地兑现保障和改善民生的承诺，也才能为经济发展方式转变创造持久的内生动力。
着眼于经济发展方式转变对发展理念、经济结构以及人力资本的形成和社会共享发展成果的要求，我国社会福利制度转型应当以适度普惠为方向，以扩大覆盖范围、拓展制度体系、完善保障功能为主要内容，推动建立广覆盖、多层次、可持续、社会化的社会福利体系。为此，需要立足实际，加快把以补缺性、救为主要特点的现行社会福利改造升级为制度健全、功能完善、水平较高的社会福利制度体系。为此，应当把握以下几点。
第一，整合完善制度体系，进一步提升社会福利的制度功能。我国在概念上用“社会保障”而不采用“社会福利”来统括制度利体系，专指以保障老年人、残疾人和困境儿童等贫困群体和特殊群体为主，以提供收入保障、物质援助和社会服务为主要形式的制度政策体系，这是一个典型的狭义概念。在此框架和范畴之下，我国的社会福利制度在内容上侧重于保障基本生活，具有救，在制度定位上主要为弥补市场和家庭保障机制的不足，具有补缺性。这种狭义的福利制度界定对实际社会福利供给产生了深刻影响。一些人单纯把民政福利称为社会福利，诸如免费教育、就业扶持、住房保障等领域的政策有福利之实却不被冠以社会福利之名，这些反映了我们在打破了单位福利体制和集体互助式福利体制之后，我国的国家福利缺乏体制上、制度政策上的整合，社会福利实践存在着严重的“狭义化”和“碎片化”问题。而实际社会福利供给由于缺少以社会福利为范畴的统计指标和运行体系，又限制了社会福利制度功能的充分发挥。在加快转变经济发展方式的过程中，必然要求以改善民生为取向的社会福利有一个大的发展，因此，需要在社会福利的概念界定上将狭义概念向更为宽泛的概念转换，在此基础上，通过把社会保险以及其他相关民生政策整合纳入社会福利制度范畴，为更广意义上的社会福利功能提升提供制度框架。应在完善社会救助制度体系为社会成员生存提供底线性保障的基础上，建立和完善与应对新社会风险相适应，有利于满足人的生存和发展需要的梯次性制度结构，使社会福利制度功能从保障收入安全为主向以改善社会成员的人力资本、提升社会生活质量为主转变。
第二，由特定对象向普惠公众拓展，逐步扩大社会福利覆盖面。近年来我国大力发展面对经济困难老年人的养老服务事业，积极推动建立社会化养老服务体系，积极推动实施高龄老人津贴、补贴制度，初步建立了儿童福利制度，这些制度和措施的出台使我国城乡570万“三无”老人纳入集中和分散供养制度，扶持了61.6万残疾人在福利企业集中就业并获得了相关福利服务，使17.7万孤残儿童得到了收养和院舍教养服务，社会福利事业朝适度普惠方向大为拓展。但是，从覆盖率上看，社会福利服务对象仍然以城乡“三无”贫困老年人、残疾人和困境儿童等特殊困难群体为主，社会普惠面还不广，一些需要关照的社会公众缺乏必要的福利服务。要提升社会福利的制度功能，首要任务是拓展社会福利覆盖范围，应在巩固传统民政福利对象的基础上，逐步将福利服务的对象延伸到所有老年人、儿童、残疾人及问题家庭等困难人群，通过制定和完善相关制度，确保弱势群体的基本生存和平等参与权利，并以此为基础逐步推行福利项目和政策向一般社会成员延伸。大力发展以机构养老为重点的养老服务事业，通过政府补贴、机构运营方式，针对不同经济状况老人提供低偿、有偿和无偿的养老福利服务；为居家养老对象提供补贴和养老护理、医疗服务支持。对农村居民和进城务工人员实施就业导向性和保护性的福利服务，加快实现劳动保险、医疗、教育等各项社会保障制度和救助制度向流动人口全覆盖，建立农村留守儿童、空巢老人关爱体系。建立面向经济困难家庭和特殊问题家庭的就业扶持、生活援助计划，实施针对儿童的营养、医疗和健康福利项目，以困境儿童福利制度为基础，加快建立关爱儿童的福利服务制度。
第三，以适度提高社会福利水平为目标，加快建立与经济发展水平和公共服务需求相适应的社会福利资源投入机制。西方福利国家对超出经济增长速度的福利支出增长水平颇为恐惧，作为新公共管理运动重要内容，掀起了全球性的福利国家收缩计划，但是福利支出的总水平仍然占到GDP的20%左右。一方面说明经济发展水平足以支持这一规模的福利支出水平；另一方面也说明，在关乎生活质量问题上选择以政府税收来支撑公共开支仍然被广泛地接受，最重要的是体现了西方福利国家在经济增长与福利改进之间找到了一个平衡点。我国正处在经济发展方式转变与社会发展转型交叠时期，随着人口老龄化不断加剧，养老金支付和医疗保健方面的支出面临很大压力，加之扩大对公共卫生、公共教育和社会服务的投入也将日益紧迫，实现经济增长与社会发展协同的目标必将依赖于建立稳定的社会福利资源和投入机制。以税收为基础的政府财政既体现政府职责也是发展社会福利的基础性资源，应按照经济增长率和财政支出增长率的一定比例，建立并实施基本社会福利项目财政预算制度，形成与经济发展水平相适应的稳定预算机制，确保最低生活保障、基本养老、基本医疗、困境儿童福利所需资金。在客观评价地方财政支出能力前提下，中央财政发挥均衡地方财政支出能力作用，完善对地方专项转移支付资金的分配方式，资金分配重点向财政确有困难的地区倾斜，强化对中央专项资金的地方财政资金配套。加强社会保险基金征缴和运营管理，切实提高养老保险基金收支的自我保障能力。建立政府财政扶持社会力量运营福利服务的制度，完善和落实鼓励社会资源投向社会福利领域的政策，使更多社会资源投资兴办社会福利服务事业。规范发展慈善捐赠事业，完善福利彩票公益金的管理使用，使慈善公益金全部用于福利事业，推进公益金购买社会福利服务。
第四，建立政府主导、社会参与的多元合作机制。中国计划经济时期的福利模式极为重视家庭和社会责任的发挥，同时政府曾经一度承担无限责任，而市场化改革极大地弱化了市场主体责任，也放大了家庭责任，总体上政府、市场和社会之间的有效合作不够。目前，我国社会经济日益发达、社会组织愈趋发育，政府的公共服务转型也在加快，建立政府主导、社会参与的多元合作机制的条件日益成熟。政府发挥主导责任将是拉动社会福利转型关键因素，要在政策制订、规划、资金投入以及动员市场、社会参与方面发挥主导职能，进一步完善社会福利基本政策体系，发挥财政资金的引导性和支撑性作用。要运用调控政策和优惠政策，引导市场组织和社会组织参与社会福利事业。要通过市场机制优化福利资源配置，增加社会福利服务效能，推动社会福利领域实现政府与市场、与市民社会资源整合和优势互补。
结 语
加快经济发展方式转变是一项长期任务，大力发展社会福利有助于促成经济发展方式内生动力机制的形成。当务之急应加快社会福利向适度普惠型方向发展，为经济发展与社会建设协同发展提供基础性制度保障，从而使实现经济发展方式转变的最终目的与提升公众生活质量的目标相统一。
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The Transformation of Both the Pattern of
Economic Development and Social Welfare System
JIANG Zhi-qiang
（Ministry of Civil Affairs of the People’s Republic of China, Beijing, 100721）
关键词：社会福利 政府角色 社会福利社会化
提起社会福利(Social Welfare)，不同的学者和实际工作者会给出很多不同的定义和理解，我国学术界通常把社会福利归为社会保障的一个子系统，与社会保险、社会救济、优抚安置等并列为社会保障的一部分，也就是民政部门管辖的专为弱者提供的带有福利性质的社会服务与保障。其实这只是社会福利的狭义理解。而国际通行的对社会福利的认识则多从广义出发，指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排。在我国一些书籍文件中也能找到类似解释，如我国权威的社会福利黄皮书中的定义：“社会福利是国家和社会为了增进与完善成员的社会生活而实施的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能提高他们的生活质量。”本文所指的就是后者。
福利制度是从西方国家起源和发展起来的，特别是二次世界大战后，西方一些资本主义国家政府为了缓和阶级矛盾、抚平战争创伤，普遍建立了“从摇篮到坟墓”的福利制度，建成了所谓的“福利国家”。这种福利制度对于维护社会稳定、促进经济发展、缩小贫富差距、实现充分就业起到了积极的作用。但日益庞杂的福利体系也使西方各国政府普遍感到负担沉重，其弊端也日益显现出来，引发了一系列问题，如失业危机、财政危机、老龄危机、社会危机、观念危机、制度危机和政治危机等。因此，20世纪70年代以来，西方发达国家开始了对福利制度的改革，将某些福利计划实行社会化，由原来的国家负责改为社会负责。
一、我国福利制度改革的重要意义
党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会，这是中国福利思想的一次历史性的科学总结。和谐社会的内涵包括人与人之间的关系和谐、人与自然的关系和谐、人的内在精神的和谐、社会内部环境的和谐、国家外部环境的和谐等。其中，每个社会成员能够在满足基本生活要求的基础上，各尽所能、各得其所、和睦相处是最重要的标志。而福利制度正是这样一个以效率、公平、发展为核心议题，追求在经济发展、效率提升的基础上，又能维护社会公正和整体均衡的制度选择与安排。国际先进经验和中国改革实践都证明了：经济协调发展，社会政策与经济政策相互促进、良性互动，是中国社会全面进步与国富民安的最佳途径。因此我国社会福利制度的健全与完善对于建设和谐社会具有极其重要的战略意义。
和谐社会的提出，是与我国现阶段的社会现状密切相关的。当前我国经济体制改革取得了巨大成就，经济以每年超过8％的速度快速发展，但随着改革开放和市场体制建设进入攻坚阶段，各种社会矛盾也日益尖锐和复杂。特别是随着经济结构调整、产业结构升级和企业改制，不可避免地出现结构性失业和农业劳动力转移，居民收入分配格局发生了巨大变化，贫富差距不断拉大，已成为一个引起多方警惕的主要社会矛盾。一方面，不协调的社会现状需要社会福利来协调，经济转型需要新型的社会福利制度与之配套；另一方面，我国面临人口老龄化和农村人口转移问题，亿万国民对社会福利的需求又显著增加，需要通过社会福利的相关措施来缓解。我国福利制度改革面临巨大挑战。
从西方国家的经验教训中可以知道，福利制度是把双刃剑，科学的福利模式有助于缩小贫富差距，促进社会公平，是社会的“安全网”和“稳定器”，不合理的福利模式会对经济及社会产生消极影响。而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用机制，也就是政府在多大程度上介入社会福利及提供什么样的制度水平。从历史上看，各国政府在各自国家的社会福利方面都起着重要的作用，但由于各国的历史背景、发展水平、现实条件、价值取向的不同，它们的作用机制也不同，有的扮演次要角色，采取剩余型(补救型)福利模式，有的扮演主要角色，采取制度型(机制型)福利模式。有的提供较高的福利水平，采取普遍型(全民型)福利模式，有的只负责最困难人群，采取选择型(定向型)福利模式。正如著名经济学家斯蒂格利茨的《经济学》中所说：“政府怎样才能以更有效的方式实现自己的社会目标，政府必须在几种行动方案中作出选择。它可以直接做某些事，也可以为私人部门做某些事提供动力，还可以命令私人部门做某些事，或者采取包括这三种方式的某种混合方式。”因此研究政府在我国福利制度中的地位与角色成为研究福利模式的关键问题，而我国在这方面恰恰非常薄弱，尤其是经济转型与福利制度改革过程中，政府应扮演什么角色、起什么作用，一直以来都很模糊。
二、政府在我国福利制度改革中的职能定位
无论经济理论还是凯恩斯主义都告诉我们，市场经济是竞争经济，能提高效率、创造财富，但无法消除贫困和维护社会公平。“市场失灵”的客观存在决定了政府必须通过福利体系对社会经济进行调节，以化解阶层分化带来的不断激化的社会矛盾。社会福利正是这样一种责无旁贷的、“制度化的政府责任”。因此福利制度必须由政府主导，发挥其强有力的管理职能和监督职能。但政府主导并不意味着事事都要由政府承办和投入。特别是我们这样一个人口众多的发展中国家，政府的财力相对有限，单靠政府难以应对巨大的社会福利需求。我国的国情决定了我们不可能走西方那种“从摇篮到坟墓”的福利道路，而必须坚持“有所为、有所不为”。
我国目前的社会福利体系，由于过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，已经出现了企业依赖政府、地方依赖中央的现象。这种政府包办的福利模式，往往会导致财政困难，效率低下，同时会助长国民惰性，削弱企业及国家的竞争力。西方福利国家出现的“福利陷阱”已经证明了这一点。
从社会福利的国际发展看，从“普遍性原则”向“选择性原则”过渡，从“国家包办”向多元化、市场化、民营化过渡已成为大势所趋。所谓多元化就是将某些原来由国家负担的社会福利改由家庭、社区、社会团体、慈善机关、工会、企业等分担；市场化、民营化就是将某些社会福利项目需要的资金由国家负担转变为私人负担；某些福利服务
由原国家提供转变为私人提供；有些盈利利服务机构和设施可以交给企业经营运作，在保证社会效益的同时兼顾企业经济效益。
在我国福利制度改革中政府作用应该也是多元化、多层次的。不同类别的物品政府的作用应该是不同的。公共经济学中有纯公共物品、准公共物品和私人物品之分。对于私人物品，可以由市场提供，依靠市场机制自动调节，在该领域就要避免政府过多的行政干预；而纯公共物品具有社会性、非竞争性、非排他性、免费性等特点，决定了它必须由政府提供，政府在该领域要承担起更多的工作；准公共物品介于二者之间，在强调政府发挥主导作用的同时可以引导企业积极参与。正如凯恩斯所说：“对政府来说重要的不是去做那些私人已经正在做的事情，把它做得更好一些或者更坏一些，而是去做那些根本没人做的事情。”
具体到福利体系的子系统，政府角色也应加以区别。例如在社会救助中，政府应承担主体责任，对老年人、残疾人、儿童等弱势群体提供救济，对在意外事故或自然灾害中生存面临困难的人提供物质援助，这是所有国家社会福利制度中不可或缺的部分。不管福利模式或政府角色如何转变，政府不会也不可能放弃这部分责任。而在社会保险中，政府应该逐渐放弃直接管理的责任，更多的担任政策的制订者和监督者，为诸如个人、企业、市场等社会力量的参与创造良好的政策环境。
就福利水平来讲，若政府提供的福利水平过高会造成财政困难，若福利不足又会削弱保障的功能，难以解决一些社会性问题。为了保证公平，政府应把需求的满足定位在平均水平，超出这一水平之上的特殊或过高的需求，政府不再直接承担所有的供款和管理等责任，而是作为引导者调动企业、个人、社会等多方面的力量提供保障。
三、政府在我国福利制度改革中的具体责任
公共管理学理论认为，政府的公共行政职能应该定位在掌舵而非划桨上面。随着国家行政体制改革的深化，政府将逐步退出经营性领域，把工作重心和财力放在社会公共需求上，这为社会福利事业发展提供了更好的支撑条件。转型后的政府在社会福利制度中主要承担制度设计、监管以及筹措财力、财政兜底等责任。
1、制度设计。我国社会福利制度还存在很多问题，主要表现在城乡有别的二元福利特征明显。社会福利局限于城市居民，将广大农民排除在外，这在当前农民收入增长缓慢，农村尚有七亿多农业劳动者的情况下，会影响广大农民的生产积极性，也会使社会福利追求社会平等和公平的目标发生扭曲，人为加重中国二元经济的分化程度。我国传统的福利制度不仅是为城镇人口设计的，而且与单位福利密不可分，很长一段时间，单位福利概念都高于社会福利，“单位”福利差别之大可以用“天壤之别”来形容。这也造成公共福利事业极不发达，同时加重了企业负担。我国福利制度中种种不合理的缺陷需要政府加快福利制度改革的步伐，从长远着眼，根据我国国情统一规划，科学设计。从制度设计层面上，促进和保证社会福利事业的持续发展。
2、法规建设和监管。有了良好的制度设计，还应以立法的形式确定下来。我国也应该像西方国家一样，努力将社会福利制度的运行建立在比较完善的立法基础上，使社会福利制度的运行有法可依，有章可循。从目前情况来看，我国有关社会福利的基本立法还很不完善，缺乏系统性，有些法规还未能及时建立；社会福利体制运行主要借助行政手段，如颁发通知、规定等来进行管理。可见，政府在加快社会福利法制建设，完善福利制度的法律法规方面还有很多工作要做。
3、筹措财力，发挥托底作用。国家发展的目标是不断提高和改善社会成员的生活质量，增进社会福利就是主要途径之一。政府对社会福利承担着不可推卸的责任，它是福利资金的主要提供者之一。我们经济的快速增长与国家财政实力的快速增强已使我们具备了一定的物质基础，可以支撑起一个水平不是很高的社会福利体系。但是我国人口众多，经济转型造成的结构性失业，农村劳动力过剩，加上老龄化的提早到来形成了巨大的福利需求。因此，政府对福利事业的投入应当随着经济发展和国家财力增长而不断增长。即便这样，仅靠政府资金供给也难以应对所有的问题，还应千方百计的动员社会资金，采取多种措施扩大福利资金的来源，同时鼓励单位和个人进行自我保障。政府资金在福利制度中的作用，主要是托底，以少量的资金发挥乘数效应和带动效应。
总体上讲，我国福利制度改革中政府的主要任务不是逐步退位．而是使其定位和责任更加明确，做到有进有退，应弱化政府全权管理和直接供款等责任，强化制度设计、引导和监管等方面的责任。只有政府职能科学定位，才能理顺各种关系，充分调动各种资源，兼顾各方利益，促进社会福利事业健康发展，真正成为社会的“稳定器”和“安全网”。
四、社会福利社会办
值得一提的是，对于政府在福利制度中的定位与角色，我国近年来提出社会福利社会化的改革趋势，由此解决政府责任过于集中，财政负担过重的问题。
社会福利社会化是指从原来政府包办一切社会福利转为只承担部分职能，提倡和鼓励社会办福利。其内容包括服务对象的社会化，资金来源的社会化，管理的社会化，服务设施的社会化，服务队伍的社会化。它表明政府在社会福利制度中职能和角色的转变。
社会福利社会办中的“社会”，显得有些空泛，似乎没有明确究竟哪些力量可以担此重任。其实从实践来看，它主要指的政府以外的企事业单位、社团、社区等一些具体的社会组织。这里着重强调的是非政府组织和群众性社会服务团体等一些非营利性组织在其中的作用。非营利性组织在公共经济学上被称为继政府、企业(营利组织)之后的“第三部门”，它是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的一种有效的组织创新。
社会福利社会办的关键就是非营利组织的发展和壮大。因为如果非营利组织发育不健全，不能很好地承担社会福利服务提供者的责任，那么离开政府投入社会怀抱的社会福利将失去支撑，处于濒临死亡的境地。目前我国很多非营利组织发展还很不充分，多数仍隶属于政府，要独立发挥作用，真正成为社会福利领域的主力军，还有很长一段路要走。加快第三部门的发展是推进社会福利社会化过程中一个迫切的任务。政府必须首先采取积极有效的措施，为我国“第三部门”的发展创造良好的社会环境，鼓励第三部门加快发展。如扶持民办福利事业，对民办福利设施给予政策优惠和适当的财政投入；鼓励社会公益事业组织的建设与发展，使之成为主要的、社会化的福利实施机构；推进社区服务，通过社区服务中心提供各种免费或低费服务等。
综上所述，社会福利社会办的含义就是在政府发挥主导功能，承担主体责任的同时，将某些营利性的、能够按市场规律运作的服务交给企业办，在社会福利管理中引入市场经营原则和相应的利润导向、价格调节、成本控制等观念，实行市场化的运作，提高社会福利的供给效率；将另一些非营利性的服务更多地交给第三部门去办。要调动企业、非营利组织、社区、家庭等各方面的积极性，充分调动各种资源，形成政府、企业、个人、第三部门共同分担的机制。这是社会福利社会化和政府角色转变的关键所在。
总之，我国福利制度改革中政府角色需要重新定位，明确职能，分清责任。这里只作一个初步的讨论，还有待于实践的进一步探索和学者们的进一步研究。
本文作者：
孙 昀 中央财经大学博士研究生
【关键词】亚洲国家；福利制度；发展趋势
众所周知。要将亚洲视为一个整体来加以考察是十分困难的事，因为亚洲不仅地域辽阔、人口众多，而且各国之间发展极不平衡．影响社会福利制度的政治因素、经济因素、社会因素等均有很大差异。如日本早已是公认的发达国家．其不仅稳居世界第二经济大国的地位近半个世纪，而且福利制度伴随经济发展而日臻完善；韩国等亦在上世纪80年代即进入新兴工业化国家行列，国民福利亦得到了较快发展；其他多数国家还属于较为落后的发展中国家。然而，亚洲多数国家毕竟有着相似的文化传统与价值取向．并且大多处于快速工业化进程之中，我们依然可以从宏观上加以考察，并获得一些基本的结论。
通过对亚洲一些国家福利制度历史的考察，可以发现一些现象：
1．普遍奉行经济增长优先与低福利政策的取向。与欧洲发达国家社会福利水平通常伴随着经济发展而同步提高的规律相比较，亚洲除日本外，大多数国家并未遵循这一规律。例如。战后韩国、新加坡、中国香港和台湾地区作为率先工业化的亚洲“四小龙”，就一直追求高经济增长而忽略社会福利的改善，长期将发展经济视为重中之重，注重储蓄与发展，以小规模的社会福利公共开支作为其发展经济的优势。后来进入快速发展轨道的中国大陆地区、印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾等国家，亦不约而同地选择了经济增长优先的低福利政策取向。在增长优先战略的指导下，人们将社会福利看成经济增长的负担，认为健全的社会保障制度会降低劳动生产率、削弱国际竞争力，甚至将福利与养懒汉等同起来，并将相对忽略正式的社会保障制度的保持低福利政策视为经济成功的重要原因。因此，我们看到的现象，便是在最近几十年间，亚洲大多数国家的经济都在持续快速增长，而社会福利制度却进展缓慢，国民福利依然处于低水平状态。据亚洲开发银行在2008年5月14日的一份对亚洲各国政府社会福利开支的比较研究报告《社会保护指数》显示，亚洲各国用于社会福利的平均开支低于GDP的5％，给予失业人口、老人、穷人和残疾人的财政资助平均水平仅达到联合国规定的35％。可见，增长优先与低福利政策取向的直接后果，即是社会福利支出严重偏低，对国民福利保障严重不足。
2．社会保障覆盖率低。普惠性弱，不公平性突出。除日本、韩国等极少数国家外，亚洲多数国家的社会保障覆盖率都很低。以中国为例，参加养老保险的人数只占应参加养老保险人数的20％，领取养老金的人数亦在同龄人口中只占20％左右；即使是最低生活保障制度，亦仅有5％左右的人口直接受益；医疗保障体系建设步伐虽然在加快，但还有3亿左右的城乡人口缺乏医疗保障，而在农村参加了合作医疗的乡村居民实际得到的医疗保障待遇不足其医疗支出的1／3。在印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾、巴基斯坦、蒙古等国家，均可以发现类似的情形。与覆盖率低并存的另一现象，是亚洲国家的社会保障制度的不公平性非常突出。各国的公务员普遍享有较高水平的福利保障，但普通劳动者享受的福利保障却非常有限，高水平福利保障、低水平福利保障与缺乏福利保障的群体现象．在同一个亚洲国家往往并存，其体现的往往是强者优先、弱者居后的顺序。折射出来的同样是增长优先战略。
3．与就业、收入密切关联而与公民权的关系并不紧密。尽管欧洲国家早期的社会保障是与就业、收入密切关联的制度安排，但战后却日益与就业、收入有了距离，而与公民权直接相关。基于公民权的福利制度安排，必然是普惠的、公平的制度安排。然而，亚洲国家的社会保障普遍以社会保险为中心。以劳动者甚至只以公职人员为核心，国民获得社会保障的最佳途径是通过就业或者其收入不足以维持基本生存条件，而且往往是正规就业才较易获得相应的社会保障，这样的制度安排其实同样是基于增长优先、效率优先的发展取向，从而很自然地难以实现社会公平。
4．福利制度的多样性特征非常明显。与欧洲国家相比，亚洲各国的福利制度其实有很大的差异。日本是一种亚洲型的福利国家，新加坡选择了独特的公积金模式．中国正在形成自己的混合型福利制度，其他国家在福利制度安排方面亦有很大差异。这一方面表明了亚洲国家在建设自己的福利制度时没有盲从发达国家，另一方面也表明不同的国情对福利制度的客观制约作用很大。
5．家庭保障和家庭成员之间的互助传统影响深远。尽管在快速工业化进程中，全球化思潮对亚洲人的影响非常大，但家庭保障作为亚洲共同的文化传统，依然深刻地影响着社会成员的行为，进而影响着福利制度安排及其政策取向。在中国，占总人口60％以上的乡村人口就主要依靠家庭成员之间的相互保障，无论自愿与否和是否具备保障能力，家庭都必须承担起保障家庭成员的责任，在其他多数亚洲国家也是如此。这种传统文化的积极影响是可以进一步发挥家庭内部的保障功能并在一定程度上增进亲情关系，但它也直接制约着福利制度的社会化与普惠化。并通常构成亚洲一些国家延缓建立正式社会保障制度的最好理由。而在缺乏正式社会保障制度或者正式社会保障制度覆盖率低、保障极为有限的条件下，人们不得不将家庭作为最主要的保障资源，并且完全可能因为维护一个家庭成员的生存与发展而损害另一个家庭成员的正常权益．从而从另一个侧面造成对社会公正的损害。
6．人口老龄化与城乡差距、贫富差距的扩大化．构成了亚洲国家福利制度的新挑战。尽管亚洲总体上属于年轻型，但越来越多的亚洲国家正在步日本后尘而进入老年型社会，中国于2000年进入老年社会，少子高龄化现象正在由日本等少数国家向更多的亚洲国家蔓延，同时乡村的老龄化明显快于城市老龄化，这是亚洲国家工业化进程加快的必然结果。以中国为例，以亿计的乡村年轻人离开农村而迁入城镇，老年人口在农村居民中的比重急剧上升；类似的现象在泰国、蒙古、印度尼西亚等国家同样在大规模出现，并必然向更多的亚洲国家蔓延。然而，这些亚洲国家还未能够为老年社会的到来做好相应的财政与服务体系的准备。而伴随着工业化、城镇化进程的加快和经济的增长，亚洲多数国家的城乡差距与贫富差距在持续扩大。中国的情形就十分明显，正在快速发展中的其他亚洲国家也是如此。这些都是亚洲国家必须应对的挑战。
那么，当人类进入21世纪以后，亚洲国家的福利制度何去何从?是仿效欧洲国家，还是向美国靠拢，抑或是走出自己的新路来?合理的答案，只能是在遵循福利制度客观规律的基础上，寻求适合本国国情的社会福利发展之路。
人类已经进入了21世纪，21世纪被称为亚洲的世纪。在亚洲各国经济都在向前发展的大背景下，亚洲国家福利制度的未来发展亦必然表现出一些共同的趋势。笔者认为，有五个趋势将不可逆转：
1．调整发展理念，将经济发展成果转化为国民福利，并将人民带入福利社会的趋势不可逆转。日本早已是一个具有较高水平的福利社会。韩国、新加坡等新兴工业化国家也正在将国民福利与国民经济同步增长列为国家发展的追求目标。中国则明确提出科学发展观、执政为民、以人为本的施政理念。近几年中国执政党与中央政府对社会保障制度建设高度重视，整个社会保障制度建设进入了快车道。多个东盟国家亦在扩大自己的福利支出。所有这些，都表明亚洲国家正在向欧洲健全的能够体现民主和公民权益的福利制度靠拢。新自由主义取向的发展理念正在亚洲许多国家遭到挫折。这一方面是因为人民的要求总是持续向上、向好的，民生问题升级的主要标志就是对社会安全网的要求不断攀升；另一方面也是亚洲国家长期奉行的增长优先与低福利政策取向虽然在经济发展初期具有必要性，但在经济发展到一定阶段后会引发出日益严重的社会问题．包括收入分配不公、贫富差距扩大、不同社会阶层与不同群体之间的利益冲突加剧等，这些问题必然直接影响着国民经济的持续发展以及经济社会的协调和谐发展。
2．健全社会保障制度．大幅度扩大社会福利开支．努力提高全民生活质量的趋势不可逆转。基于多数亚洲国家过去长期采取低福利政策并导致保障不足的现实格局，人民对生活质量持续提升的强烈要求与愿望，以及人口老龄化加速行进与家庭保障功能的持续弱化，再加上各国对公民权的日益认同、民主化进程加快和国家财力的增强，可以肯定亚洲国家未来必定大幅度扩大社会福利开支，并通过建设健全的福利制度来达到提高人民生活质量的发展目标。保障水平低下、覆盖率低、不公平性等局面将会逐渐得到改变。
3．遵循公平、正义、共享的新价值观，将大量被排斥在外的非正式部门就业人口和乡村人口纳入社会保障体系不可逆转。从亚洲大多数国家的实践可以看到，在非正式部门就业的人口和乡村人口往往被排斥在正式的社会保障制度之外，这种排斥不仅进一步放大了贫富差距与城乡差距．而且严重违背了社会公平，并最终会损害效率，因此．公平、正义、共享将成为新世纪亚洲国家共同追求的核心价值．而统筹正式部门就业人口与非正式部门就业人口的福利制度，统筹城乡的福利制度，即是消除社会不公和实现公平、正义、共享核心价值的必由之路。因此，尽管将非正式部门就业人口和乡村人口纳入正式社会保障体系面临着诸多困难甚至障碍，但其趋势已经不可逆转。
4．理性选择福利制度．努力实现可持续福利社会的趋势不可逆转。从亚洲各国对待福利制度异常小心谨慎来看．并不完全是排斥福利的结果，而是包含了理性选择福利制度的成分在内．因为福利的刚性增长规律和欧洲部分国家因福利水平过高而造成的一些并不完全正面的影响，客观上告诫亚洲国家在设计自己的福利制度时需要理性。中国走渐进改革的道路，强调尊重国情，其实也有着理性的考虑因素。因此，简单模仿的时代已经成为历史，理性寻求可持续的福利社会发展道路的时代已经到来。
关键词：生态利益；生态福利；保障制度
中图分类号：DF46 文献标志码：A 文章编号：10085831（2014）01012605
生态问题研究在当今世界各国炙手可热，中国也不例外。尤其在党的十报告明确提出要将生态文明建设放在突出地位后，生态问题研究更是达到了前所未有的热度。笔者将从“生态利益”这一新型公共利益出发，以其衡平问题为着眼点，探究生态福利这一新型社会公共福利制度。
一、生态福利的内涵解读
要对生态福利制度进行研究，首先需了解生态福利的基本含义。而生态福利作为一个全新词汇，笔者拟用拆词法，分别从大家相对熟悉的“生态”、“福利”两词入手，给出生态福利的定义，再进一步分析生态福利的特点。
（一）生态福利的概念厘定
生态福利中的“生态”其实根植于“生态利益”这一概念。相较于“利益”一词本身的古老，“生态利益”显得颇为新鲜；同时“利益”一词又十分抽象，对其定义学界至今仍争论不休，所以在此基础上要明确何为生态利益并不容易。用文字将其具体化，生态利益即是生态公共物品服务功能对人的需要的满足，是通过人对生态公共物品的占有与分享来实现的。从经济学角度说，生态利益满足社会公共物品的特性，具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性[1]。受益上的非排他性，用法学语言表达，就是单个受益对象无法排他行使自己的权利；由于生态本身的整体性特征，生态利益必然是一种以群体为受益对象的公共利益。这种关乎人类生存和发展的基本利益，该由全体社会成员无差别地享受，也就需要通过相关福利制度的构建予以基本保障。
在中国，主流意见将社会福利与社会保险、社会救助、社会优抚共同作为中国社会保障制度的组成部分，认为社会福利是国家和社会向全体或部分社会成员
提供物质帮助或相关服务，以改善和提高其生活质量的制度。而进一步，社会福利又可分为公共社会福利和弱势群体社会福利，前者以全体社会成员为受惠对象，后者只针对老人、妇女、残疾人等少数弱势群体。以此界分标准，生态福利该是一种社会公共福利。
将公民对生态利益的享受纳入福利范畴，由政府进行保障，即“生态福利”的由来。综上所述，笔者认为生态福利是因居民生存和发展需要，而由政府向居民提供的一种以生态利益为内容的新型社会公共福利。
（二）生态利益成为福利的依据
生态利益为何要作为福利内容由政府进行保障，其本身值得探寻。随着可持续发展理念越来越深入人心，生态利益作为一种新型利益类型，开始跃入人们视野。而这种看似“新型”的利益其实与人类基本生活息息相关，人们每天接触到的空气、水、食物，这些决定生活质量好坏的基本要素无一不受其影响，因而生态利益其实是一种关乎人类生存和发展的基本利益。这种基本性使生态利益具备了成为福利内容的潜质。
而这样一种基本利益，从分享现状来看，却不平衡。中国地大物博，经纬跨度广泛，南北东西地理气候条件迥异，导致各地生态状况优劣悬殊。之外，经济水平差异和人文素质差异，也对各地生态状况产生不同影响。地理、气候我们无法掌控，但后两种因素却可以人为消弭。将生态利益作为福利内容进行保障，正是能让居民公平分享生态利益的有效途径之一。
另一方面，生态工程往往投资巨大，且无法在短期内收回成本，鉴于市场经济的盲目性、外部性弱点，很难寄希望于私人积极自发从事生态建设，而不得不由国家伸出宏观调控之手，以福利形式保障公民对此项基本利益的享受。随着经济水平的提高和环保意识的深入人心，将生态利益作为一项福利内容进行全民保障必要且可行。
（三）生态福利的特点
生态福利作为一种新型公共福利，普惠性与政府主导性是其与传统公共福利所共有的一般特点，而整体性、非排他性则是其有别于传统福利的新型特点。
第一，普惠性。所谓普惠性是指福利制度以全体社会成员为受益对象，受众普遍。生态福利作为社会公共福利的一种，也应以一国全体居民为受益对象。因为生态利益是一种新型公共利益，与之对应的生态福利必然应由全体居民无差别地享受。而事实上，生态利益的分享不平衡现状正是催生生态福利制度的一大诱因。
第二，政府主导性。政府主导性是指政府在构建生态福利制度的过程中承担主要义务，并起主导作用。社会福利建设乃政府基本职能之一，政府在整个建设过程中不只是部分公共物品的提供者，也是协调各方关系的领导者。明确政府为构建生态福利制度的责任主体，对制度的具体构建有着至关重要的指导意义。在生态福利的建设过程中，政府不得将责任转嫁或变相转嫁到公民个人身上。
第三，整体性。整体性是指生态福利在施惠时的不可分割性，这一特性是由生态本身的系统性决定的。不同于传统的医疗福利、卫生福利，一片森林的建成，改善的往往是整个地方的空气质量，受益人也必然为所有当地居民，因而生态福利很难向某个公民单独提供。
第四，非排他性。所谓非排他性，从法学角度理解，即某权利人在行使权利的同时无法阻止其他权利人行使相同权利。比如所有权即具有排他性，这本书归你所有后，就不会同时归他人所有，你可以排除他人行使相同权利。但生态利益作为一种公共利益，天生就具有非排他性：你无法在呼吸新鲜空气的同时，禁止同在一片蓝天下的他人跟你呼吸同样的新鲜空气。因而生态利益得以同时让多人享受，这也是生态福利的一大特点。
二、构建生态福利制度的必要性
居民对生态利益的享受要落到实处，就需要政府构建完整制度来保障生态福利的实施。随着时展，生态福利制度的构建十分必要且意义重大。
（一）是社会发展到一定阶段的必然结果
过去几十年，因为经济水平的局限，中国的公共社会福利建设往往停留在基本生活层面。而西方国家的社会福利建设所涵盖的内容则更为全面。他们认为，国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质、精神生活而采取的各种措施和提供的各种设施及服务，包括人们的衣、食、住、行、乐、环境、教育等各个方面，都可以纳入到社会福利中[2]。尽管西方国家“从摇篮到坟墓”的福利政策广受诟病，但不可否认，社会福利水平往往体现着国家的经济发展水平。生态利益可说是经济发展到一定水平后人们对更高生活品质的追求。这种对生存环境、居住环境的更高要求，是随着经济水平和文化意识的提高而提出的合理要求。传统关注衣食住行的福利，仅将目光局限在对大自然的索取上，已不符合当今时代可持续发展的要求。中国改革开放几十年来，经济水平已发生了质的变化，相应地福利水平也应提高，不应还局限在衣食住行等低层生活需求方面。
以生态利益为内核的生态福利正是顺应时代而生的一种新型公共社会福利。说其新，是因为生态利益近年来才开始被频繁提及，是超出了传统衣食住行范围的新型利益。但从其本质属性看，生态利益其实并未高于衣食住行对于人类生存的基本性，甚至比衣食住行更为基本，只是过去由于人类视野的局限性而遭到忽视甚至破坏。这样一种关乎人类基本生存问题的利益其实并未超出福利基本范畴，也未超出现今中国经济水平可以负担的范畴，更因时代的发展变得很有保障必要。
（二）是确认和实现环境权的依据
环境法学界普遍认为：环境权乃公民的基本权利。然而关于环境权的具体概念在学界却众说纷纭。有人认为其是一项基本人权，是兼具公权与私权、程序性权利与实体性权利性质的复合型权利 具体参见吕忠梅《超越与保守――可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社 2003 年版，第 253页。
有人认为其不只包含基本权利，还要求人类在享用适宜环境的同时尽到合理保护环境的义务 具体参见蔡守秋《论环境权》，载《金陵法律评论》，2002年春季卷。
还有人认为环境权包括在良好环境中生活和合理利用资源两个方面 具体参见周训芳《论环境权的本质――一种“人类中心主义环境权”》，载《林业经济问题》，2003年第6期314-318页。 而这些分歧根本上源于对“权利”这一基本法学概念的认识不同。康德曾经说过，“问一位法学家‘什么是权利’就像问一个逻辑学家‘什么是真理’一样使他感到为难”[3]。要讲清众所周知的东西往往不容易。你有什么样的权利观对你怎样界定环境权有着至关重要的影响。
在众多的权利学说中，功利法学派代表人物耶林认为权利不是主体的意志，也不是法律命令，权利的真正实质在于主体的利益、利益的实际效用和享有，法律的功能就在于分配和保护人们的利益[4]。 权利在本质上是指正当的利益。根据此种权利利益说，有学者认为：环境权即是指人类从环境中获得的正当利益，这种利益是随着环境问题的出现和人类需求层次的提高而产生的不同于以往法律所保护的新型利益[5] 。生态利益正是这样一种新型的公共利益，而保障这种新型利益的生态福利制度无疑成为了确认和实现环境权的依据之一。
尽管对环境权的实际内容学界存在巨大分歧，但对当下中国应提高对公民环境权的保护力度学界却毫无争议。公民的环境权作为公民的一项基本权利，需要政府从基础建设做起，提供相关保障。构建生态福利制度正是政府保障公民环境权的基本要求。
（三）是政府职能转变的客观要求
政府的职能之一当是向公众提供服务，为公众谋取福利。近代以来，社会契约论等学说认为政府的产生源于政府对公众的价值。亚里士多德曾说：“就我们各个人说来，以及就社会全体说来，主要的目的就在于谋取优良的生活。”[6]洛克在《政府论》中谈到：“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权，而把它们交给社会，由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于个人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机……”[7]简单地说，公民向政府让渡部分权利，使自己受政府管辖，是为了更好地保护自己其他诸如人身、财产等基本权利。所以，向公众提供服务，为公众谋取福利，是政府的基本立足点，也是政府的首要职能。
随着政府学说的不断完善，国家经济水平的提高，以及国民意识的觉醒，政府已逐渐由原来的干预型政府、权力型政府向服务型政府转变。所谓服务型政府，是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能，并承担着服务责任的政府。政府的基本作用是向全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求[8]。在环境领域，政府的行政方式也由过去的“干预行政”开始向“服务行政”转变。干预行政主要是政府利用公权力来维护公共安全及社会秩序。但随着人们生活水平的提高，对生活质量要求的上升，主要使用国库为给付的服务行政开始占据重要地位。环境干预行政虽然仍有其不可替代的积极意义，但环境服务行政已是不可逆转的发展方向。
构建生态福利制度正是政府行使职能的体现，是政府在环境行政领域由“干预型”向“服务型”转变的标志，是对人民日益增长的公共利益诉求的回应。
（四）是转变经济增长方式的有效手段
中国发展至今，过去粗放型、高碳型、忽略环境型的经济增长方式已不能适应时代需求，取而代之的是以集约型、低碳型、环境友好型的经济增长方式。生态福利制度的建设即是转变经济增长方式的客观要求。因为生态与经济本身既有对立的一面，也有和谐的一面。
一方面，生态对经济有着制约作用。粗放型的经济增长方式乃一种短视行为，资源枯竭，经济最终也将停滞不前，以破坏生态为代价换取经济片面增长，最终必将得不偿失。而另一方面，生态利益与经济利益是一种协同关系。生态系统中的一草一木、一虫一鸟都非等闲，生态系统本身具有巨大的经济价值。生态产业已成为生命力旺盛的新型产业，未来在拉动经济增长方面有着不可估量的作用。作为生态系统中的一员，人能在整个系统中发挥不同于其他成员的主导作用，从经济角度出发，我们要使利益最大化，也应尽力维持生态平衡，合理使用自然资源。
生态福利制度的构建虽以满足居民基本生态需求为出发点，但客观上必然起到改善生态环境的作用。在转变经济增长方式的时代背景下，符合可持续发展理念的生态福利制度也就成为了保护生态环境，促进经济增长的有效手段之一。
（五）是维持社会和谐的重要法宝
“和谐”是新纪元中国社会建设的主题，几千年的儒家文化强调以和为贵，在社会矛盾突出的今天，这一祖训显得颇为重要。改革开放以来，社会发展过快，但各方面改革步调却没有相应跟上，导致社会出现一些不和谐因素，生态环境问题便是其中之一。近年来，随着中国公民权利意识的觉醒，各地群众阻挠环境污染工程落户的事件屡有发生。雾霾天气再一次给世人敲响警钟。在构建和谐社会的道路上，生态环境建设已成为不能忽视的一环。
整体来说，福利制度的全面建设是维持社会和谐的一种有效手段。因为社会在完成初次分配后，往往两级分化严重，贫富差距过大极易诱发各种不稳定因素，造成社会动荡，这时就需要对社会财富进行再次分配，以期达到相对公平，维护社会稳定。福利制度正是进行再次分配的一种有效方式。随着中国人民生活水平的提高，人们对生活质量的要求也相应提高，过去被忽视的生态环境问题变得越来越重要，生态利益分享上的不平衡也逐渐引发民众不满。生态福利制度正是要通过一种再分配方式实现居民在生态利益分享上的相对公平，维持社会和谐。因此建设生态福利制度是促进社会和谐的重要法宝之一。
三、构建生态福利制度的若干建议
生态福利制度具体怎么构建，牵扯到法律、经济、管理等方方面面的问题。笔者仅拟从宏观角度提供以下几方面建议。
（一）发挥政府主导作用[9]
根据福利的含义及生态福利本身的特点，政府在整个生态福利制度的构建过程中具有至关重要的地位，应充分发挥其主导作用。
第一，政府是具体计划及目标的制定者。向国民提供福利乃政府基本职能，生态福利究竟该如何提供，并需完成怎样的既定目标，都应由政府于工作计划中具体构划。此乃构建生态福利制度的第一步骤。政府主导、市场参与，行政手段与经济手段并用乃当今世界最有效的发展模式。在此背景下，政府首先需任好“舵手”一职。
第二，政府是生态利益的提供者。保障居民对生态利益的享受是生态福利制度的主要内容，而生态利益作为一种公共利益，理应由政府提供。由于生态工程耗资巨大，周期过长，在市场经济条件下，政府是最适合的责任主体。政府在生态福利制度中的作用之一即是要通过建设生态工程等方式，保障居民对生态利益的享受。
第三，政府是建设生态福利制度的领导者。虽然政府在生态福利制度的建设过程中承担着最为重要的责任，但个人、企业、非政府组织等其他主体也会参与其中，而政府在各主体间显然居于领导者地位。政府应负责提供完好的建设行为的范本，把这个范本推广和应用于社会[10]，并在整个建设过程中负责协调、监督各方，以保证生态福利制度建设目标顺利实现。
（二）明确全体居民为受益对象
明确受益对象是开展生态福利制度建设的另一关键问题。谁能获益，谁该获益，在法学看来，是实然和应然两个问题。而无论从实然还是应然层面，生态福利都该以一国的全体居民为受益对象，这是由生态福利自身的整体性与非排他性特点所决定的。
从实然层面说，如前文所述，生态福利没办法向个人单独提供，无论建造森林或免费开放自然景区，受益者必然是群体而非个体，也就意味生态福利相关政策一旦落实，全体居民均为受益对象将成为既定事实。而从应然角度说，“居民”是比“公民”更为宽广的概念。通常认为，向一国政府纳税的人即是有权享受该国福利的人。居住于一国，往往便会因各种原因向该国政府纳税，比如简单的日常购物即会产生消费税。因此，任何人，无论年龄、性别、民族，甚至国籍，只要居住于一国，向政府缴纳了税收，即应享受政府提供的生态福利。另一方面，若认可环境权为基本人权，生态福利作为确认和实现环境权的依据之一，也应由全体居民无差别享受。因而，在生态福利制度的构建过程中要明确以一国全体居民为受益对象。
（三）以满足居民基本生态需求为标准
作为社会再分配的一种形式，福利制度旨在通过“取有余而补不足”的方式调节社会的两极分化，维持一种相对的均衡状态。过高的社会保障水平会给国家财政带来过重负担，并不利于激发国民创造财富的积极性，这正是西方高福利国家广受诟病的原因所在。因此，理论上，福利制度所该提供的只是最低限度的保障。就生态福利而言，这种最低限度的保障即是要满足居民的基本生态需求。
随着生活水平的提高，居民生存和发展的基本需求也相应提高。过去经济不发达的时代，人们的基本需求只是吃饱穿暖。而在解决了温饱问题后，拥有良好居住环境，呼吸新鲜空气，享用洁净水源等成为居民们新的需求。要满足这些基本需求，空气和水质不说要 “优秀”，至少也应 “合格”。具体执行过程中，怎样才算合格，有关部门早已出台了具体的科学标准。将处处都建为“天然氧吧”、“疗养胜地”，我们目前
显然还力不能及。但让空气无毒害，居民都敢放心上街是我们最起码该努力的方向。建设生态福利制度理应以满足居民生存和发展的基本生态需求为最低标准。
在生态福利制度的构建过程中，我们应充分发挥政府主导作用，以全体居民为受益对象，满足居民的基本生态需求。
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一、从社会质量理论分析我国残疾人福利制度建设的现状
社会质量理论是近年来在欧洲流行起来的一种新的社会理论。从性质上说，社会质量涉及到3类影响因素，即建构性因素、条件性因素和规范性因素(见表1)。
在影响社会质量的3个因素中，残疾人因生理上和心理上的失能，在参与社会活动并分享社会资源方面处于不利地位，属于社会弱势群体之一，是社会保护的重要对象。因而在建构性因素上，残疾人群体是处于不足和弱势境地的，可以说是影响社会质量的因素之一。但是，我们决不能因此而责备残疾人群体因为个人人力资源的不足与弱势影响了社会质量的提高。因为造成残疾的原因大多是先天性失能和社会原因，无论是先天失能还是社会原因造成，这些都不是残疾人个体能主观控制的，换句话说，很多情况下，残疾是他们被追承受的一种事实。因此，从社会质量分析残疾人福利制度建设的现状，主要应从规范性因素和条件性因素两个方面进行分析。
(一)从规范性因素看中国残疾人福利理念
规范性因素中涉及道德和意识形态维度，主要讨论的是社会规范，或者说是价值观范畴的内容。只有被社会公认并得到实践的社会规范和价值观才能确保社会的良性运行。具体到中国残疾人福利制度建设中，就是理念和价值取向问题。中国在残疾人福利制度建设过程中，在经历了众多的理念选择之后，学术界和政策制定部门就残疾人福利的理念和价值取向――价值、权利与共享达成了一致。这主要表现为对人道主义观、以权为本观和公平共享观的共识。首先，人道主义观是残疾人社会福利研究的根源与基础理念，人道主义的伦理崇尚人的价值，这种理念认为残疾人与健全人一样具有展示自我人格和价值的诉求。残疾人同样可以创造社会财富，他们的公民权利和人格尊严同样要受到维护，因而，要鼓励并帮助残疾人实现自我价值。其次，以权为本观强调从政府和全体公民之间的义务与授权体系予以审视：确保其国内体制以及该体制中的行为人能够尊重、保障和履行人权义务。残疾人有权利决定自己的生活，在以权为本的观点下，残疾人与健全人一样拥有不可剥夺和侵犯的生存权与发展权。再次，公平共享观提倡残疾人福利制度建设持有平等、参与、共享的发展理念，让残疾人享有平等参与社会权利的同时，实现残疾人与其他社会群体一样合理地分享到国家发展的成果。残疾人事业特别需要高扬“平等、参与、共享”的旗帜。可以看出，在对待残疾人群体的态度上，整个社会是趋于一致的，即维护残疾人个人尊严，确保残疾人平等享有生存权和发展权，鼓励并帮助残疾人实现自我价值等。
(二)从条件性因素看中国残疾人福利制度的不足
条件性因素涉及的是个体在社会中所能依赖和凭借的环境与条件，考察条件性因素不妨从个体与社会的互动展开。社会个体或者群体要在社会中实现某种行为或者目标，需要利用所在社会网络中的资源，才能实现其参与社会的目标以及保障其所得的活动成果。因而，在分析残疾人福利制度建设的现状中，需要重点讨论的问题就是，社会为促进残疾人发展提供了什么样的条件，换言之，残疾人有哪些可以依靠和凭借的资源与条件来改善自己的生活质量。
首先，残疾人的“社会一经济保障”难。就业保障是残疾人“社会一经济保障”的一个主要内容，只有就业得到了保障，残疾人的基本生存权和发展权的实现才能有良好的经济基础。尽管，我国一直非常关注残疾人就业问题，但我国残疾人在就业方面存在着诸多问题，包括就业率低、就业层次低、收入水平低以及就业城乡不平衡等问题，严重的影响了残疾人的经济安全。
其次，残疾人的“社会凝聚”难。这主要表现在残疾人在参与社会活动中缺乏来自社会的信任。这种对残疾人信任的缺乏主要表现在人际之间的缺信以及参与机构的受阻。一方面，残疾人在家庭、朋友、邻居以及社区等重要的社会关系中可能容易受到异样的眼光和不友好的对待，健全人常常因残疾人交流和行动上的困难而不愿意与其进行交流，甚至采取冷漠的态度，从而使得残疾人面临着人际层面上的隐形不信任；另一方面，许多机构或者企业在招收人员时都要求身体健康，仅此一条就使得残疾人想参加各种组织或者行业都变得不可能，这也是社会对残疾人能力不信任的表现。
再次，残疾人的“社会融合”难。以残疾人的教育为例，残疾人教育方面存在着投入不足与城乡差异大的问题。一是教育经费不稳定，
基本上是由县财政支付状况决定；二是教育资源配置偏低。相对于城市，农村残疾人的无障碍设施、特殊教育师资和设施的配备，远远低于城市。参加教育是残疾人融入社会的重要途径之一，不仅能提升残疾人的知识技能，同时也能帮助残疾人完成社会化。然而残疾人在获取教育资源上的不足以及城乡之间的不平等，严重的阻碍着残疾人的社会融合。
最后，残疾人的“社会赋权”难。尽管我国在参照Ⅸ残疾人权利公约》的基础上，对《中华人民共和国残疾人保障法》成功地进行了修订，但在残疾人包容与义务教育、按比例安排残疾人就业、农村残疾人社会保障问题及残疾人工作实施机构等方面仍然存在一些问题。有关残疾人法律建设方面的问题使得残疾人利用法律渠道和制度提高自身的社会行动能力变得十分困难。
二、社会质量理论对我国残疾人福利制度建设的启示
通过上述分析发现，在残疾人福利制度理念和价值取向达成共识的情况下，增进残疾人社会福利，改善残疾人生活质量应从条件性因素的四个组成要素人手。
第一，发展经济为健全残疾人福利制度并提升残疾人生活质量提供重要保障。只有发展经济，创造更多的财富，才能确保残疾人福利制度拥有可靠且充足的财政投入，满足残疾人对社会福利的刚性需求。同时，发展经济可以提供更多的就业机会和收入保障，也为残疾人提供教育、健康照顾、社会服务、环境、公共卫生、个人安全等方面充足的资源，促使残疾人生活质量不断提升。
第二，完善多元化福利供给体系。在福利供求中增进残疾人的社会凝聚与融合。残疾人福利的提供，除了政府要承担起主导责任，还应当发挥家庭、社区以及民间组织的多元化福利供给作用。在社会福利服务和提供方面，发挥个人、家庭和邻里互助的传统，积极推动社区福利服务，不仅可以降低福利使用的成本，增加社会福利的效能，而且通过福利供求行为，残疾人能够获得更多的社会关注、理解与信任，这有利于残疾人的社会凝聚与融合。
第三，完善残疾人法律制度，增进残疾人维权的能力。一方面，需要对《残疾人保障法》进行修订，以满足残疾人群体的变化以及残疾人对福利需求的变化；另一方面，就是需要将散落在其他法律规范中的保护残疾人的内容进行整理，形成系统完整的残疾人福利法律体系，明晰责任，强化法律制度的可操作性。完善残疾人法律制度的意义不仅仅在于残疾人福利制度的实施有了强硬的法律保障，更为关键的是，法律制度的完善使得残疾人能够畅通地表达实现自我价值的诉求和对生存权与发展权的捍卫。有了法律制度的保障，残疾人可以获得参与社会活动的自由，同时也会获得来自社会对残疾人的认知、信任与关爱。这也正是社会质量理论中“社会赋权”的重大意义和作用所在。
一、公共服务体系的构成
我国公共服务体系主要由四大部分组成：一是社会救助。它是公共服务的最低层次，旨在保障社会成员的基本生存需要。二是社会保险。它是公共服务的核心部分，旨在保障因失去劳动能力的劳动者仍能维持基本生活。三是社会福利。它是公共服务的较高层次，旨在保障增进城乡全体居民的生活福利。四是优抚安置。它是公共服务的特殊组成，旨在保障为社会作出贡献的军人及其眷属的基本生活。上述这四大部分相互衔接，与农村公共服务等其它重要部分相互补充，共同构成我国较为完整的公共服务体系。
公共服务的立法依据，是《宪法》第45条的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”
二、公共服务体系的法律架构
（一）社会救助法律体系
它以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、教育救助、灾害救助、法律援助制度等为补充，形成了较为完善的体系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。前者的建设，以1993年上海市《关于建立本市城镇居民最低生活保障线的通知》为标志。目前，已经建立起以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等为配套的综合性社会救助体系。后者的建设，以1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》为标志。目前，国务院已《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。
（二）社会保险法律体系
主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五大组成部分。养老保险制度包括企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度。医疗保险制度包括城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度。工伤保险制度主要以《工伤保险条例》的形式出现。失业保险制度主要是《失业保险条例》，覆盖对象为城镇企业事业单位失业人员，不区分所有制形式，标志着现代失业保障制度已基本建立。生育保险制度方面，正在以建立“计划生育保险制度”为试点，逐步完善计划生育利益导向政策体系。
（三）社会福利法律体系
一是老年人社会福利相对完善。1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着我国老年人社会福利制度的基本建立，之后的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》，标志着我国老年人社会福利制度的进一步发展。此外，《宪法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等有关法律中都有保护老年人合法权益的明确规定。二是残疾人社会福利制度。以《中华人民共和国残疾人保障法》为依托，建立了以《残疾人公共服务》为主体的残疾人社会福利体系。三是妇女社会福利制度，主要包括妇女就业福利、妇女生育福利、妇女健康福利等三大部分。四是儿童社会福利制度，包括儿童普遍社会福利和儿童特殊社会福利。
（四）优抚安置法律体系
主要包括社会优抚和对复员退伍军人的安置两大部分。相应的制度构成包括《宪法》、《国防法》、《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《关于做好部队退伍义务兵伤病残战士安置工作的通知》等。
三、公共服务体系法律的缺陷
（一）立法层次较低
立法层次仍主要停留在条例、办法、决定、通知的层次，而缺乏专门的社会救助法、社会福利法等。同时，配套法律法规也比较匮乏，相关法律条文大多散见于各类规范性法律文件中，整体上并未呈现出规范、健全的法律法规体系。这导致公共服务呈现出落实无力的实践缺陷，本应得到社会救助的困难群体却往往难以获得医疗救助、教育救助、灾害救助等最基本的社会保障。
（二）支撑法律实施的资金不足
近年来，我国加大了对养老、医疗等公共服务的投入。虽然如此，仍然达不到保证法律顺利实施的资金强度。社会保险资金的全国统筹实施难度依然很大，地方无力实施配套。农村最低生活保障制度实施面临着资金不足的沉重压力，具体体现为农村生活保障标准过低等问题。优抚对象抚恤补助标准虽有提高但优抚保障经费的增长率仍远远落后于社会经济的发展。
（三）法律适用对象不统一
我国以户籍制度为核心、以教育制度等为配套的城乡二元结构，使得公共服务带有鲜明的城乡二元性。享受公共服务与否，不是与公民身份相联系，而是与户籍等身份特征相联系，体现出明显的身份色彩。这种身份的不公平，造成了公共服务的不公平。具体表现为，农村的公共服务制度相对于城市而言，起步低、发展慢、动力差。
（四）立法滞后于实践
我国传统社会福利制度与计划经济相适应，政府主要负责对社会上三无人员和优抚对象开展社会福利事业，职工福利一直由职工所在单位负责。而自改革开放以来，我国社会福利制度发生了许多变化。现行的社会福利制度呈现出分割式的结构，对此，立法并未回应。
四、建议
（一）转变立法理念
要转变公共服务由政府一手包办的传统观念，积极推进公共服务提供的社会化程度。尽快出台鼓励、激励社会力量举办社会福利事业的政策法规，对民办福利机构设施等给予适当的政策扶持，从而充分调动社会各界参与社会福利事业的积极性、主动性。要注重发挥第三主体的作用，通过与志愿者协会等合作，把公共服务同社区志愿服务活动紧密结合起来。
（二）提高立法层次
要尽快出台效力等级更高、规范对象全面的公共服务法律法规，通过法律的强行性规定，保证人们享受公共服务的均等化。要出台规范社会福利的专门法律，从福利项目、资金筹集、监管机构、法律责任等各方面完善专门立法及相关配套制度。
（三）及时修法以适应社会实践
要适应经济社会发展的趋势，及时修法以保持法律对现实生活的调整功能。要完善最低生活保障制度，扩大覆盖范围，将符合条件的城乡贫困人口全部纳入。要继续健全医疗救助制度，扩大救助覆盖面、简化救助程序、加强救助资金管理，实现医疗救助制度的再完善。要深入健全灾害救助制度，构建完善的灾害救助资金管理制度，维护社会的和谐稳定。要强化社会救助管理体制，加强基层社会救助机构建设，建立统一、高效的社会救助信息平台。
（四）完善公共服务法律框架的体系化建设
要注重公共服务制度的体系化。尽快改变现行制度的分割性，注重对各项公共事业的功能、作用、地位通盘考虑，对旧制度梳理，重新设计科学的、整体的公共服务制度。特别是建立起系统、完善的社会福利法律法规体系，服务于我国公共服务事业的发展和服务型政府的构建。
（五）补充配套体系以增加可操作性
应尽快出台公共服务制度的配套措施，解决部分法律规定操作性弱的问题。如出台《社会保险法实施细则》，弥补社会保险法可操作性不足的缺憾。对于《社会保险法》中授权国务院另行规定的相关事项，宜尽快通过出台相关的具体行政法规或部门规章予以明确。
（六）加强公共服务制度的相互协调
[关键词] 流浪儿童；救助体系；儿童福利制度；非政府组织
【中图分类号】 D63 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）03-087-1
一、流浪儿童的含义
我国学者安怀世将流浪儿童的类型分为：一是与家人分离后独自生活的儿童；二是与家人分离后与群体生活的儿童（以上两类儿童可能受成人操纵或剥削；可能都在街头工作）；三是与家人同住，但在街头谋生的儿童；四是与家人同住，但在街头游荡的儿童。（以上两类儿童可能都未上学）这种分类较为全面的概括了我国流浪儿童的各种形式。
二、我国目前流浪儿童救助体系中主要存在的两个方面问题
（一）制度方面。我国目前对流浪儿童的救助主要依据的是2003年国务院通过的《救助管理办法》以及2003年民政部通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》这两部法规。救助的方式由从原来的强制救助制度转变为当前的自愿救助制度，这是人权上的一种进步，体现了对每个个体生命的尊重。但相应的问题随之而来，一些流浪儿童由于某些原因或者习惯了流浪所带来的“自由”生活的儿童并不愿意受助。
现行流浪儿童救助制度的救助内容仅限于生活保障和安全保障，这种临时性的救助形式难以长效的保障流浪儿童的权益。在社会上长期游荡的流浪儿童，他们在复杂的社会环境中生存下来并实现了自我的成长与发展。这使得他们意识不到这样长期的流浪生活会给他们未来的生活和自身的发展带来何等严重的消极后果。因此，在很多的救助中，救助机构将这些儿童送回家后，他们又选择重新流浪，形成“流浪、救助、送回、再流浪”的恶性循环，这样不仅浪费社会资源而且也不能解决流浪儿童问题。
（二）资源的利用方面。我国改革开放之前，公民福利的实现主要依赖于单位，大部分公民通过就业就可以社会保障。孤残儿童则由民政部门举办的儿童福利院抚养。市场经济的改革破坏了原来的社会福利制度，使得大量的儿童流落街头。因而社会救助是我国是未来完善救助体系的主攻方向。由于我国相关法律法规的不健全，导致很多非政府组织很难取得有效的合法身份，组织活动运行受到各种限制。非政府组织多以公益性的美好形象出现在公众的视野里，然而很多非政府组织还不能做到财务上高透明度，加之目前很多非政府组织的负面新闻的影响，使得组织的社会公信度很低，制约了非政府组织健康发展。
三、完善我国流浪儿童救助体系的对策
（一）构建我国的儿童福利制度。中国是由于福利制度改革造成儿童流浪问题最严重的社会主义国家之一。正是由于社会的转型，城市化的发展模式使城市流入大量外来人口。社区和家庭结构的改变导致育儿的主要承担者――家庭，弱化了其原来的功能。因此在传统的家庭育儿功能失灵的情况下，儿童福利制度的建立显得尤为必要，需要政府为儿童编织一个严密的完善的社会福利制度安全网。据国家统计局数据显示，2013年中国内生产总值为568845亿元。如此高的GDP，是时候该为孩子们建立一套全面的福利制度，构建我国自己的儿童福利制度了。
以日本为例，日本的《儿童福利法》涵盖了所有未满18岁的少年儿童，并将国家和监护人共同视为少年儿童健康成长的责任人。日本的社会性养护，是在为家庭无法接受良好的养育的儿童提供一个保障儿童身心健康成长并形成良好人格的场所，使其将来能够作为一个独立的并能自立的社会人生活于社会中。这种社会性的养护正是我国目前所需要的。父母作为第一监护人，能力参差不齐，需要国家制度化的支持。我国需要先构建自己的《儿童福利法》，为需要援助的儿童和家庭予以切实的经济性援助和服务支持，用法律保障少年儿童的基本权利。
（二）积极发挥非政府组织的优势。现代治理理念中，公共治理主体是多元化的，除政府与市场外，社会组织是另一重要的治理主体；良性的治理结构，需要各治理主体合理分工、合作，且不同主体间要形成良性的“伙伴关系”。非政府组织作为一支极具生命力的新生力量，具有很多的优势，弥补了政府救助的不足之处，是完善我国对流浪儿童救助体系的必然选择。
政府在救助过程中多为直接性救助，非政府组织的救助方式更具灵活性。政府在与非政府组织在共同参与公共事务管理时，政府应适当让权给非政府组织。政府的“指挥”地位不利于发挥非政府组织的灵活性。非政府组织不同于政府组织的文化知识和工作思路，在救助中更具有“人情味”而不是简单的按制度程序救助。政府要为非政府组织的成长提供政策上的支持，支持其合法化的发展。因为非政府组织的资金来源主要是政府拨款和社会捐助，只有具备合法性的地位，才能被社会、企业、公民所认可，才能获得多方资金的支持。同时，非政府组织应加强对自身的管理和监督，加大与国际非政府组织的合作，扩大其国际影响力度，为自己的发展谋求更为广阔的天地。
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关键词：现代企业 员工福利 制度建设
员工福利指的是在一段时间内具有企业员工资格的人获得的所有非直接的经济报酬，是用于改善员工工作与个人生活质量的一种间接收入形式。企业员工福利是现代企业管理的一个重要环节，属于企业激励机制的一部分。建立健全现代企业员工福利制度是企业生存和发展的重大事项，也体现着国家对企业经营管理机制的倾向性选择和支持，有助于培育良好的社会企业文化氛围。
1.准确把握现代企业员工福利的主要特点
现代企业员工福利具有以下特点：
1.1是补偿性。员工福利是企业对劳动者提供劳动的一种物质补偿，是员工总报酬的重要组成部分，与基本工资、奖金并称为现代薪酬体系的三大支柱。员工福利必须以履行劳动义务为前提，是对工资收入的一种补充，并不作为劳动报酬的主渠道。
1.2是均等性。员工福利的均等性是指履行了劳动义务的本企业员工，均有享受各种企业福利的平等权利。福利的享受与员工的个人贡献无太大关系，一个刚刚加入企业的员工常常就可以享受到与一个在此工作了几年的员工相同的福利待遇。由于劳动能力、个人贡献以及家庭人口等因素的不同，造成了员工之间在工资收入上的差距，差距过大会对员工的积极性和企业的凝聚力产生不利的影响。员工福利的均等性特征，在一定程度上起着平衡劳动者收入差距的作用。
1.3是集体性。员工福利主要是针对企业所有员工的补助，兴办集体福利事业，员工集体消费和共同使用公共物品等是员工福利的主体形式，因此，集体性是员工福利的一个重要特征。
1.4是非现金性。员工福利一般都是非现金收入。例如，企业可以为员工提供如免费单身宿舍或廉价公房出租、股权、红利、独生子女保障费、生日礼物、商业保险、员工俱乐部、班车及免费工作餐等福利项目以及实物报酬。
2.科学确定现代企业员工福利的基本内容
现代企业员工福利分为社会福利、集体福利和个人福利三种基本形式，而不同形式的福利所包含的具体内容也有所不同。
2.1是社会福利。企业员工作为国家公民，依法享有国家为本国公民提供的一切社会保障形式。社会福利是以国家为主体，依据法律规定，通过国民收入的分配和再分配对社会成员的生活权利给予保障的一种制度。它包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置等内容。此外，根据宪法规定，医疗保险社会服务等项目，也是社会保障制度的重要内容。它具有普遍性、无偿性等特点，而且由于其具体实施是由国家展开的，所以具有相当大的稳定性和政策性。
2.2是集体福利。集体福利是由企业举办或者通过社会服务机构举办的，供员工集体享用的福利性设施和服务，是员工福利的主要形式。它包括：住宅;员工医疗补助;集体生活设施和服务，如员工食堂、幼托设施、卫生设施和医疗保健、文娱体育设施、集体交通工具等等。具体到我国来说，长期以来，我国实行的是福利分房政策，由国家或者企业进行住宅建设，低租金分配给员工使用。但是，目前我国在住宅方面已经实施了住宅商品化改革和企业货币化分房制度，企业为员工提供的住宅福利较以前已经大大降低。其他企业福利，如员工意外伤害保险、员工失业保险、员工养老保险、大病统筹、员工个人财产保险以及企业的年度体检、免费的工作餐、员工食堂或伙食补助、提供交通接送或交通补贴等，都具有集体福利的性质，而现代企业的集体福利已经包括一些更高层次、更人性化的福利项目，如住房贷款利息补助、商业人寿保险、教育福利、心理咨询服务以及子女教育补助等。
2.3是个人福利。个人的福利补贴，是员工福利的非主要形式以及集体福利的有效补充。包括以下方面：两地分居的员工享受探亲假期、工资补贴和旅游补贴待遇;上下班交通费补贴;夏季降暑补贴和冬季取暖补贴;家庭特困补助、家庭红白事慰问金;公伤残疾、重病补助、抚恤金;节日礼物或优惠实物分配;一些发达国家企业员工的法定带薪休假福利项目，一般都会在一周以上，并随着员工为企业服务的年限而延长假期，我国的一些企业也开始实施这一制度;生活消费品价格补贴、婚丧假和年休假工资等。
3.不断完善现代企业员工福利的法规政策
现代企业员工福利法规政策存在诸多问题，可以从以下几个方面进行改进和完善。
3.1是建立健全企业员工福利的相关法规和政策。在我国已经出台的劳动法和社会保障法律体系中，缺乏员工福利的专门性规范，难以保证有关单位对劳动福利措施的有效规定，因此，我们需要尽快制定与员工福利有关的法规政策，同时需要有关部门加强对雇佣方的监督检查，明确员工的福利待遇，保证不同就业性质的员工能享受到法定的福利待遇。
3.2是调动企业搞好员工福利的积极性。通过调整有关政策，鼓励企业为员工提供自愿利措施，提高员工福利水平。西方发达国家的福利制度发展趋势是，国家直接承担的福利责任适度化，作为国家减轻责任的替代者，企业提供给的员工集体福利，已经受到重视并占据福利制度的显著位置。因此，需要鼓励企业在员工福利方面自愿承担更大的责任，为员工提供更好的福利待遇。
3.3是缩小不同行业员工之间的福利差距。要深化收入分配制度改革，调整收入差距，不仅要着力于调整显性的工资收入部分，而且要使员工福利中的隐形收入部分更具合理性。在公共服务领域扩大市场竞争，避免垄断行业的资源独占和利益专享，对不合理的福利分配进行调整。
3.4是提高员工参与福利项目的自主性。很多时候，福利项目是由企业领导与后勤部门共同制定的，员工基本上无法参与福利决策，如果能让员工参与福利计划的制定，让员工在某种程度上拥有福利发言权，那么，员工在物质上得到满足的同时，在精神上也有被尊重感，对公司的满意度和忠诚度都会得到提升。福利是众口难调的，如果给员工多一些选择余地，也会使福利开支的实际效果变得更好一些。
参考文献：
无论“八国集团”、“金砖国家”、“新钻11国”，还是任何一国的企业，其福利制度的设置，既有共性，又有个性。
共性是都以企业为本位而设计，福利的目标是要为本企业的发展服务，福利的主办者也是企业。在项目设置上，都是由两个部分组成，一是法定福利部分，二是企业自主设置的福利部分。
自主部分最具地域性和传统，比如，美国比较注重退休和储蓄计划，日本比较重视住宅、娱乐设施，中国比较注重生活服务等。
美国的薪酬制度
美国的企业福利制度建设比较完善，包括企业依法建立、由政府管理和企业自愿建立两种情况，其中企业自愿建立的福利制度是最为重要的组成部分。
在美国企业庞大的福利制度中，政府依法管理的企业福利只是面向社会弱势群体的，目的之一是维护社会稳定，对每个企业来说都一样，是企业对社会的法定义务。根据美国的法律要求，法定福利主要有工伤事故补偿、社会保险、失业保险和停薪产假等。
美国不像其他国家，由国家提供全民医疗保险而导致企业的直接医疗保险负担较小，美国国家的部分则没有，完全由企业承担，这是一大特点。美国企业根据自身实际和需要自主向职工提供的福利主要有退休金、人寿保险、医疗及有关费用的支付、带薪休闲、其他福利等。
企业设计企业福利的出发点，是从本企业的需要即利润最大化为核心来考虑的。这一点从美国企业福利的内容中可以看得比较清楚。当企业经过预测确认自己希望吸引何种类型的职工时，便给符合此种条件的职工设计提供一套相应的优惠福利，他们经常在充分了解竞争对手的福利及市场上的“标准做法”基础上， 设计提供独特福利，以吸引或留住所需人才。
而美国的企业在招聘员工时，员工也会采取各种方式或技巧，同企业就有关福利待遇问题进行谈判。同时，企业员工福利与社会联系性强，大多数企业都把员工的退休金计划和政府提供的社会福利收入统一考虑，福利经费是来源于员工自己劳动创造的财富。由于美国社会福利费用占国民生产总值比例较高，其公民并非必须依靠企业内部福利才能生存，所以企业员工福利体系更多地是起补充作用，但是美国企业每年为职工福利所支付的费用，依然占到了总成本的38%。
欧洲：民富国穷
欧盟人口占世界9%，国民生产总值占全球25%，而福利开支却占世界50%。
高福利成了欧洲标志性符号，缓和了社会矛盾，被称为“社会稳定器”。自从欧债危机爆发以来，又使欧洲深陷“高福利、高失业、高债务和低增长”的泥潭，也让人们开始对高福利社会进行深入的反思。
在欧洲高福利社会中，国家作为绝大部分福利项目的提供者，承担主要责任，但是，近年来的经济增速放缓，劳动人口数量减少，国家承担员工福利已经成为大部分欧洲国家的负担，企业员工福利作为对政府和社会提供的社会保障的一种补充，越来越为企业员工所重视。
欧洲企业福利也分法定福利和由企业主动提供的两部分。
企业的法定福利，主要是指按照员工工资的一定比例缴纳的社会保险费用。在各个国家，企业负担的社会保险费用有很大差异。企业福利负担占工资比例较大的国家有法国、德国、瑞典等，而作为福利国家典范的丹麦却只有12%。
另一方面，企业和员工的负担比例方面，各个国家也有很大的差异。法国、意大利、瑞典以及芬兰的企业负担高达80%；德国与欧洲外的美国、日本持平，基本上保持50%左右；而丹麦却不到10%。其普遍的特征是，社会保险费用负担占工资比例高的国家，企业的负担也较高（德国除外）。
在大多数欧洲国家，社会保险资金主要是由个人缴费、企业缴费以及国家税收补充三部分构成。然而其比重却大不相同，瑞典和法国主要是以企业缴费负担为主，分别是50%和60%左右；丹麦，企业和个人负担较轻，70%来源于税收；英国、德国虽然没有丹麦那么高，但是税收负担也达到了50%。
瑞典和法国的社会保障财源主要来自于企业缴费；丹麦、英国、德国主要来自于税收。
日本：建立“命运共同体”
与美国人一生中平均更换工作7次不同，日本的劳动制度是“终身雇佣”制，大学、高中、中专学校的应届毕业生，从十八至二十二三岁之间进入企业，只要这家企业不倒闭，就一直在其中工作下去。
这种长期劳动关系形成一种日本企业文化，认为企业是职工的终生依靠，个人的发展和成就同他所服务的企业紧密相联，职工是企业的“家庭成员”， 企业同职工是“命运共同体”，其劳资关系是相互协作的关系。所以，日本企业设立企业福利，带有浓厚的感彩，对职工进行“全面照顾”，对职工本人、职工家属、子女，统统给予福利待遇。
日本企业提供企业福利的主要目的就是促使职工对企业产生并持续维持较彻底的生活依附感和“命运共同体”认识，强化职工的主人翁意识、归属感及对企业的忠诚度。
日本的企业福利项目也大体包括法定福利和法定外福利两个部分。法定福利主要包括健康保险、厚生年金保险、雇佣保险、工伤保险、儿童补贴基金、船员保险、劳动基本法法定补偿、残疾人雇佣资助金等，在企业福利中约占62. 2%；法定外福利主要包括住宅、医疗保健、生活困难补助、互助会、保险文化、体育、娱乐等，这方面的费用支出约占企业总福利费用支出的37. 8%。
不管企业规模大小，他们在法定福利项目方面差别不大，而在法定外福利方面，各企业之间特别是大企业同中小企业之间有较大差别。
部分亚洲国家及地区
新加坡在企业员工福利保障方面的发展时间较长，体系较为健全。新加坡实行自助型社会保障制度，该制度以自助为主，以促进经济发展为目标，其特征是政府不提供资助，除公共福利和文化设施外，费用由雇主和雇员负担。
企业员工福利项目大体包括法定福利（含养老金）和法定外福利两部分。法定福利主要包括健康保险、企业年金、雇佣保险、工商保险、劳动基本法法定补偿、残疾人雇佣资助金等；法定外福利主要包括住宅、医疗保健、生活困难补助、互助会、保险文化、体育、娱乐等。
我国台湾地区，法定福利包括加班费、资遣费、奖金、带薪休假、职业灾害补偿、退休金等；非法定福利包括劳工安全方面的安全设施、性别工作平等、职工福利金等，这些福利有效地减少了劳动者对薪资的依赖，留住了企业顶尖人才，强化了企业竞争力。
香港地区由于社会福利体系发展时间较长，有着完善的社会福利保障，所以香港的企业除了提供类似于欧美国家的法定福利保障之外，近些年将员工持股计划作为企业员工福利体系的重要组成部分，激励员工为企业更好地创造财富；同时还提供健康保险计划、弹性休假、员工辅助计划、住房福利计划、教育辅助及培训计划等非法定福利。
中国企业在非洲陷入的福利陷阱
关于非洲企业福利制度研究目前未见，但是可从中国企业在非洲陷入的福利陷阱窥见一斑。随着国家推行企业“走出去”战略，大量中国企业走进非洲。非洲国家独立较晚，深受西方国家的影响，在劳工法上较为严格，独立之初大多便成为了国际劳工组织的会员国。
关键词 基督教；《圣经》；社会福利
社会福利（social welfare）在很大程度上是被一个现代性的词语。在学术界及社会上对它的定义也不尽相同。广义上，社会福利的定义主要采纳联合国的定义：“社会福利是社会服务与机构间的有组织联系，在于协调个人和团体，在契合其家庭和社区需求的原则下，获得生活、健康及人际关系各方面的满足，使其能充分发挥潜能以增进福祉。”此处社会福利的目标是满足人们各方面的需求，并使其潜能能得到发挥。狭义上，社会福利主要从社会制度的设置或从政府职能的发挥极其政府政策的安排进行定义，社会福利指专门为弱者提供服务[1]。
在《大美百科全书》里，社会福利“常指分门别类的制度和服务，其主要目标在于维护和提高人们身体的、社会的、智力的或感情的福祉。同时，亦指大学的、政府的或私人的方案，这些方案涉及社会服务、社会工作和人群服务等领域以达到助人的专业目标”。换句话说，社会福利是一种社会制度，其目标有两个：一、帮助有困难的社会成员，维持其基本的物质和精神生活；二、提高全体社会成员的生活水平和质量，增进全民的福祉。又如日本，多数人把社会福利看成是社会事业的代名词。
社会福利思想最初源于西方。早在古希腊罗马时代，福利（wellfare）这个词就为人们所熟知。柏拉图在《理想国》中勾画了理想国家的图景，指出福利是一种总体性的概念，生活在理想国家的人们都应当过着衣食无忧的生活，这是人们进行政治生活的前提[2]。福利总是与“善”联系在一起。《圣经》中依照上帝的旨意来照顾他人，尤其是贫困者，才是“善”的，才是得上帝恩宠的人。因此，在工业革命之前，欧洲社会主要依靠基督教中《圣经》里面上帝的话语，通过教会乐善好施的行径帮助那些弱势群体，维护着社会的稳定。工业革命即16―17世纪，英国大规模的圈地运动，使大规模的农民流离失所，引发了一系列的社会问题。这些问题使得原来的宗教机构、同业协会等已经无力承担，于是，英国政府制定了一系列的法令法规如《济贫法》等，将救济贫困转变为社会公共责任。本文试从基督教《圣经》的记载，寻找社会福利思想的精神。
基督教产生于公元1世纪罗马帝国统治下犹太民族所居住的巴勒斯坦地区，以犹太民族的传统信仰犹太教为宗教背景，其经典为《圣经》。《圣经》由旧约全书和新约全书两部分构成，基督教中的社会福利思想也主要体现在《圣经》即上帝的话语上。本文通过从《圣经》中找出相关部分内容来体现基督教。
一、对社会中的弱势群体救助的福利思想
在旧约全书中，出埃及记里面22：24“不可苦待寡妇和孤儿”，22：25“我民中若有贫苦人与你同住，你若借钱给他，不可如放债的向他取利”；箴言里面17：5“戏笑穷人的，是辱没造他的主，幸灾乐祸的，必不受免惩罚”，智言三十则22：22“贫穷人，何不可因他贫穷就抢夺他的物，也不可在城门口欺压困苦人”22：23“因耶和华必为他辩屈，抢夺他的，耶和华必夺取那人的命”。新约全书中，马太福音11：5“就是瞎人看见，瘸子行走，长大麻风的洁净，聋子听见，死人复活，穷人有福音传给他们”。加拉太书2：10（保罗被使徒接纳）“只是愿意我们纪念穷人，这也是我们本来热心去行的”；3：5―3：9“彼得。约翰在美门门口进殿时，遇到一个要求周济的人，彼得。约翰定睛看着他，彼得说：“你看着我们”。那人就留意看他们，指望得着什么。彼得说：“金银我都没有，只有把我所有的给你。我奉拿撒勒人耶稣基督的名，叫你起来行走。于是，拉着他的右手，扶他起来。他的脚和踝子骨立刻健壮了，就跳起来，站着，又行走。同他们进了殿，走着，跳着，赞美神。百姓都看见他行走，赞美神。”以上从《圣经》中节选的话语，不论是劝诫人们的，还是上帝行的神迹，都体现了社会福利思想中对社会中弱势群体实行救助，在上帝面前人人平等的思想。
二、坚持正义、公平
《圣经》中不仅记载了对弱势群体的帮助，同时，也强调了要善恶分明、分清是非，鼓励信徒要勤劳，要谨遵上帝的教诲，切不可因贪慕物质财富而亵渎了灵魂。如旧约全书中，出埃及记23：3“不可在争讼的事上偏护穷人”，23：6“不可在穷人争讼的事上屈枉正直”箴言10：23“穷人耕种多得粮食，但因不义的，要消灭”说明不能依着穷人的弱势而偏袒穷人，在诉讼时依然要秉持正义；箴言10：15“富户的财务是他的坚城，穷人的贫乏是他的败坏”14：20“贫穷人连邻居也恨他，富足人朋友多”，18：23“穷人说哀求的话，富人要用威吓的话回答”，19：1“行为纯正的贫穷人，胜过乖谬愚妄的富足人”，22：16欺压贫穷人为要利己的，并送礼与富户的，都必缺乏。“这几段话说明穷人也要为自己现状负责，劝诫人们要勤劳，不可滋生懒惰。秉持公平正义的思想，并且提倡勤劳致富，反对懒惰的思想，对当今福利国家出现的“福利过剩”，导致人们不愿充分发挥潜能为自己和社会创造财富的思想仍具有启示意义。
三、“十一”贡献的三个作用
基督教中的“十一”贡献，一直颇受争议，尤其是在中国。中国高中的历史教科书中提到中世纪的西方教会以及“十一”税，一直作为宗教的一个负面例子。若读过《圣经》中旧约全书中利末记、民数记、申命记的一些章节就会发现，“十一”贡献在很大程度上相当于现代国家的税收政策，并通过收入再分配来帮助当时的弱势群体。“十一”贡献据圣经记载是上帝明确规定了以色列人要作多少捐献。申命记12：17“你的五谷、新酒，和油的十分之一，或事牛群羊群中头生的，或是你许愿献的、甘心献的，或是手中的举祭，都不可在你城里吃”。十一奉献的条例14：22-14：29“你要把你撒种所产的，就是你田地每年所出的，十分取一分。又要把你的五谷、新酒、和油的十分之一，并牛群羊群中头生的，吃在耶和华你神面前，就是他所选择要立为他名的地方，若离你太远，那路也太长，使你不能把这物带到那里，你就可以换成银子，将银子包起来拿在手中，往耶和华你神所要选择的地方去。你用这银子，随心所欲，或买牛羊，或买清酒、浓酒，凡你心所想的都可以买。你和你的家属，在耶和华你神的面前吃喝快乐。住在你城里的利末人，你不可丢弃他，因为他在你们中间无份无业。每逢三年的末一年，你要将本年的土产十分之一都取出来，积存在你的城中。在你城里无分无业的利末人，和你城里寄居的，并孤儿寡妇，都可以来，吃得饱足。这样，耶和华你的神必在你手里所办的一切事上，赐福与你”。从以上经文可以看到，十一奉献的作用：首先，给神职人员养生；其次，作为圣工之用，再次，用来济助贫苦。
现代社会的社会福利思想不仅体现着人们在基本生活需求的满足，还包括对生活质量的提升。社会福利思想中最基本的部分如对弱势群体的救助，都可以追溯到基督教对贫困人的救助和“十一”奉献。以及上述的《圣经》经文中勉励信徒要勤劳致富，要坚守正义等也正是新自由主义在批判现代福利国家“摇篮到坟墓”的福利制度，导致机构臃肿、人性懒惰等弊端所提出的。基督教中要求对弱势人群的救助和勉励信徒节俭、勤劳和坚守正义等也正是现代国家一直在寻求社会福利制度中公平与效率的平衡。
参考文献
瑞典生活水平较高，社会保障制度完善，医疗卫生体系发达。瑞典是少数未参加第二次世界大战的国家之一，战后瑞典集中精力发展经济，实行广泛的社会福利政策，建立了比较完善的社会福利制度。社会福利项目从父母带薪长期产假，到医疗保障病假补助，从失业保障和养老金，到义务教育，内容广泛，被称之为“从摇篮到坟墓”的保障。
瑞典是通过高个人所得税率，通过高额的税收，来实现福利保障的资金。瑞典的税种名目繁多，对个人而言，除个人收入所得税外，还有利息税、遗产税等，炒股票基金，买卖房屋等其他经营活动所得同样也要交税。购买商品要交增值税。公司则要付雇主税。每年的四月份到六月期间，瑞典人都要主动向税务局申报自己每年的所有收入。
（来源：文章屋网 ）
