时间：2022-06-21 15:06:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会保障法律制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、加大社会保障立法力度
加快社会保障的统一立法，已成为当前社会保障法制建设的首要任务。从社会保障立法的需要程度看，最紧迫的是制定和颁布《社会保险法》，推动当前仍以部颁规章为主要依据进行试点的工伤保险和生育保险的社会统筹步伐，加强养老保险、失业保险和医疗保险的法律实施，可以实现五保合一，统一管理，统一征缴，强化社会保险制度的实施机制，明确各主体的法律责任和义务，确保社会保险基金筹集到位、保值增值和社会保险待遇按时足额发放。并围绕《社会保险法》，应出台一糸列配套法律法规，包括《基本养老保险条例》、《基本医疗保险条例》、《失业保险条例》、《社会保险争议处理条例》等。同时，适时出台《社会福利法》、《社会救济法》等法律，并在条件成熟的情况下，出台《社会保障法典》。
二、切实解决社会保险金的支付风险问题和保证社会保险基金的保值增值
解决好社会保险金的支付风险问题尤为重要。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴，如果政府拿钱支撑，势必加重其负担。社会保险基金的支付风险问题，其潜在风险并不亚于金融风险，它所涉及的是百姓的保命钱，如果社会保险金出现问题，将会严重影响着社会的稳定，因此必须通过立法来解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能，达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金支付风险的重要法律对策。
要从根本上解决社会保险金的支付风险问题，社会保险基金的保值增值也非常重要，如果社会保险基金不能有效的增值，长期下去会加重政府在社会保险方面的财政负担，也会对被保险人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。因此，应当通过立法建立社会保险基金的安全投资机制，如在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。
三、逐步完善农村社会保障法律制度
由于我国二元经济结构显著，城乡差异大，农业人口比例高达80%以上，社会保障仅靠家庭保险。特别是近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，农民的保障要求问题日益突出。外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，而目前这种保障很不完善。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，建议我国可分阶段、有选择地、低起点地推进农村社会保障，采取以个人账户积累为主、集体出资为辅、国家扶持的办法，逐步建立起农村自社会组织。在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并给予其较高的税收、政策等方面的优惠；加快农村社会保障法制建设，对农村居民按最低生活保障标准实施生活救助的制度，完善农村合作医疗制度，建设农村社会养老保险制度，以提高农民参与社会保障的积极性。
四、健全社会保障的司法机制
完善的法律制度必然要包涵着健全的司法机制，因为健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，为法律制度的健康运行提供最终保障。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务，不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
五、适应经济全球化的发展要求，适时对社会保障法律制度作出调整
随着我国加入WTO，面临经济全球化的挑战越来越大，社会保障法律的各项立法应不断适应这一形势。目前，世界各国积极参加国际经济合作，按照平等互利原则处理双边、多边的国际经济关系，各国的法律也作出相应的调整。例如：劳动力的跨国流动必然带来劳动者在就业、养老、失业、医疗等方面的社会保障问题，需要通过调整社会保障制度加以解决。近年来，许多国家如德国、法国、意大利、瑞士等，已经采取了签定双边协议的办法，解决劳动者在其他国家从事工作遇到的社会保障问题。德国、美国和韩国也对中国提出了类似的问题，要求中国在这些国家设立的公司为其员工参加所在国的社会保险。但我国的法律调整也一定要坚持从实际国情出发，站在一个发展中国家的立场上与国际接轨，适时作出立法调整，积极参与世界经济竞争。
关键词：农村；社会保障；社会安全；社会整体利益；社会公正
一、社会安全――农村社会保障法律制度之首要价值
在法学界，学者们大多将自由、平等、秩序、效率视为法的基本价值，而安全价值却很少涉及。人们始终只是把安全视为实现正义价值的一个相关因素而已 。而事实上，安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由和平等等其他价值的状况稳定化并尽可能地继续下去。 无论在任何历史阶段，安全始终是法律价值体系中不可缺少的重要方面。英国著名法学家霍布斯的不朽格言：人的安全乃是至高无上的法律。 而在边沁的功利主义理论中，安全也被视为法律所欲达到的十个目标中最基本的目标 。法律之于安全，是权利的稳定器，失控权利的抑制器，法律的各种制度规范直接或间接地确认和保护公民的生命、健康、财产，实现公民的安全需求。与此同时，通过构建法律框架，为各种行为及其后果进行明确的法律解读，使得公民在行为之前能够预测法律对自己行为的态度并以此来规范行为，可以维护安全。因此在法的一系列基本价值中，安全价值处于基础性地位。我们有必要将安全价值置于法的基本价值体系之中。
安全是法律追求的重要价值取向和目标，人类在崇尚以自主意志生存发展进而实现幸福的同时，不断寻求安全的实现与保护，并逐渐意识到仅以个体的力量不足以保障安全。与此同时，以强制力为保障的国家的出现，为因保护自身安全而日感实力不济的个体，提供了新的发展空间与维度。通过这种“社会契约”，个人将管理社会事务的权利让渡于国家，国家亦因此承担起保障个体安全的职责。社会保障法律制度以满足公民的基本生活需要，消除社会成员的不安全感，以维护整个社会的稳定。其目的就是实现社会成员生活安全和整个社会安全。俾斯麦谈到实施社会保障制度之意图时，曾直言不讳地说：“一个期待领取养老金的人，是最安守本分的，也最容易驯服。” 因此，社会保障法律制度对社会政治的稳定具有重要的价值，同时也是社会稳定的重要防线。
社会保障法律制度所要保障的社会安全不仅是社会成员的生活安全。个人生活安全是实现社会安全的前提和基础，个人生活安全得不到保障，整个社会安全则无法维护和实现。社会保障法律制度对社会安全的保障与维持，正是遵循从个人生活安全到整个社会安全的逻辑，通过实现个人生活安全从而达到社会安全。社会安全不仅具有社会性、政治性，而且还具有经济性。因此，社会保障所要保障的社会安全还包括社会成员的经济安全。经济安全是一切安全之本，经济法追求的是国民经济整体的安全。其目的在于保障国民经济稳定、健康、可持续发展的协调状态，抑制经济风险，防止经济疲软和动荡。经济安全迫切需要和平、稳定的外部环境。社会保障法律制度是社会经济持续稳定发展的不可或缺的体系和机制。农村社会保障法律制度不仅保护农村居民的生活安全和经济安全，同时也为整个社会成员的政治安全和经济安全的实现提供了内在与外在环境。农民作为中国最具代表性的弱势群体，对其权益保障的程度直接影响到整个社会的安全与否。当农民遇到生活困难时，农村社会保障法律制度通过提供社会性的物质帮助，实现社会生活秩序的稳定性和连续性，并促进社会安定和统治阶级秩序的稳定。因此，农村社会保障法律制度无疑要以社会安全为其首要价值。
二、 社会整体利益――农村社会保障法律制度之本位
社会整体利益是一个综合的概念，它涉及各个方面的利益，既包括经济上的，也包括社会、人文、生态等因素。社会整体利益是以促进社会成员个人财富增长为目的的社会整体的物质财富的增进，但并非是通过保障所有社会成员凭借个人理性实现个人利益最大化的方式去促进社会整体利益的增进。其之所以被提出，正是人们看到越来越多的个人在获取自身利益的最大化的同时，损害着社会其他大多数人的利益从而使得社会整体的利益受到损害，并最终导致社会发展的停滞甚或倒退。正是因为人们认识到这种社会整体进步的重要性，保障社会整体利益的观念才得以盛行于世。
本文之所以要在建构农村社会保障法律制度时视社会整体利益为本位，究其原因在于农村利益与国家利益之间，农民利益与全国人民利益之间，是一种局部利益与社会整体利益的关系，且农民个人则是个体利益的代表者之一。农村作为这个社会的重要组成部分，其成员利益能否实现最大化关乎社会整体利益的实现。我们之所以要对农村实行社会保障是因为整体利益植根于个体利益，不能实现个体利益的最大化也就谈不上实现社会整体利益。然而社会整体利益是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”，并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。农民作为个体能够持续的获取利益是实现社会整体利益最大化的一个重要保障。当然，社会整体利益的维护必然会对个体利益构成限制。但这并不代表社会整体利益反对个人的权利和自由；相反，它的出现最终还是为了保护个体的利益。社会本位同时看到了人格的抽象平等和具体不平等，关注社会利益并在协调好个人利益与社会利益的基础上，最大限度的保障弱势群体利益进而实现对个体利益的推动。 社会利益正是通过社会保障等制度将微观利益提升为中观利益而形成的特殊利益，从而形成社会整体利益为本位。
从法律评价的视角来看，经济法把对经济主体行为的评价视角从自身延展到整个社会，也就是说，经济主体追求自身利益的行为必须置于社会整体利益之中来评价。 如果我们以社会整体利益为农村社会保障法律制度的本位，这就可以超越狭隘私人利益，通过政府采取有限的干预手段进行有效的资源配置，从而最终使得农民能够分享社会经济发展所带来的进步与成果。其次，从实现社会公平的视角来看，农村社会保障法律制度强调结果公平，要求国家对不平等的收入和财产实行干预，强调社会财富的再分配和对社会上处于不利地位的人予以一定的补偿和救济。农民由于历史的原因，其自身从出发点就已经落后于社会的其他公民，要实现农民和其他社会公民之间的实质平等，必须依靠农村社会保障法律制度来调整国家的二次分配政策，从而弥补制度上对农民所造成的先天缺陷。农村作为国家最为重要的有机组成部分，其经济能否繁荣，农民生活是否安定，是一项重要参考指标。因此，以社会整体利益为我们构建农村社会保障法律制度的本位思想是非常有必要的。
三、 社会公正――农村社会保障法律制度之最终目标
公平正义在法律的价值体系中，属于目的价值的范畴。法律目的价值在法律价值体系中一直起着核心和支配作用。而在法律的目的价值中，公平正义尤为重要。因此，法律必须体现公平正义，离开公平正义的法律，实质上就不是法律，这就是所谓“恶法非法”。在法学领域中，《布莱克法律词典》认为：“公平是指法律的合理、正当适用”。古罗马法学家乌比安尔则认为法学就是“正义与非正义之学。” 亚里士多德明确写道：“要使事物公平正义，需有无偏私的权衡，法恰恰是一个这样的权威。” 用美国著名政治哲学家约翰•罗尔斯的话来说，正义就是公民衡量一个社会是否合意的标准。社会公正在现有的社会条件下不可能也不应该是绝对的不偏不倚，它是相对的。社会公正并不意味着一定要刻意地站在哪一个特定社会群体的立场上来制定带有整体性的社会经济政策和基本制度。否则将会不可避免地使基本政策或基本制度带有明显的倾向性，从而损害其他社会群体的合理利益。
在市场经济社会中，社会公正所涉及的主要问题是利益格局和利益分配上的平等问题。如果国家不能发挥必要的、适当的调节作用，那么随着市场经济的发展，贫富分化的程度就会自发地不断增加，从而导致经济发展的成果不能惠及整个社会，由此而形成社会的总体不公正。因此给予所有公民以平等待遇，是建立公正合作体系、良好社会秩序和社会基本结构的基础，也就是社会融合的基础。社会保障制度是人们通过达致社会合作而形成的一种公共产品。每个人都可能成为弱者遭遇风险。社会保障就是人们达成的风险共担的契约和道德的承诺。 只有建立起这种社会承诺，市场规则、法律规定才可能被遵守。从这意义上来说，市场规则、法律规定都以人与社会之间的公平契约为前提。 因此，市场经济和社会保障法制都离不开公平正义契约这个基础。而农村社会保障作为社会保障制度的重要组成部分，如何对其进行完善是我国在生产资料所有制结构、社会管理体制等发生重大调整时期亟待解决的难题。对于一个发展中国家而言，以并不充足的财力解决世界上最庞大农村人群的社会保障问题，无疑是一项空前艰巨的伟大事业。从我国农村的现实情况分析，由于农村社会保障体系的不完备，保障种类偏少、覆盖面狭窄，加之公共救助不力，在一定程度上扩大了农民对城市居民在认知上的不公平。在社会发展的视阈下，农村社会保障法律制度要做到适时有力则必须与经济发展相协调。
社会公正是衡量社会发展和社会进步的一个重要尺度。因此，通过社会再分配和转移支付来求助和扶持农村居民，确保他们的基本的政治权利、生存权利发展权利，不断改善他们的生活状况，就成了社会公正的应有之意。实现社会公正，需要农村社会保障这一法律制度。缺失了农村社会保障法律制度，就不可能有真正的社会公正。同时社会公正是和谐社会的核心价值理念和改革开放的总体性价值目标。所以，通过建立健全农村社会保障法律制度达致实现社会公正将为构建社会主义和谐社会奠定坚实的根基。因此，实现社会公正不仅是农村社会保障制度的一项社会功能、核心价值关怀，也是这项制度的灵魂。由此而知，农村社会保障法律制度也是以促进实现社会公正为最终目标。只有逐步解决好社会公正问题，让最广大的人民群众共享改革发展成果，才能更好地推进我国的经济发展和社会进步。
作者单位：华中农业大学文法学院
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科学发展观强调了"五个统筹"的发展思路，而统筹城乡发展被立为"五个统筹"之首，这是我们党从全面建设小康社会全局出发作出的重大决策。因为农业是国民经济的基础，没有8亿农民的小康，就不可能实现全面的小康；没有农村的现代化，就不可能有全国的现代化。全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村。以科学发展观统筹城乡发展，必须突破现有城乡分割的格局、突破重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社会保障不管农村社会保障的做法。要从社会经济发展全局的高度，建立和完善农村社会保障体系，以农村社会保障立法形式明示：农民和市民一样享受社会保障是法律赋予的基本权利，向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务。
统筹城乡发展需要制度的支持，其中尤为重要的是需要社会保障法律制度的支持。建立健全农村社保法律体系是建设社会主义新农村，确保国家长治久安、经济和社会可持续发展的重大举措，国家要从战略的高度上统筹安排、科学规划、稳步推进。目前，与城市社会保障立法相比，农村社会保障立法明显滞后，因此，在总的立法原则上，农村社会保障应与城镇社会保障有所区别，不能一步到位，不能互相攀比，不能顾此失彼。目前，城乡两种社会保障制度应并行不悖，双轨运行，但是社会保障理论体系应一脉相承，社会保障项目要基本一致，资金管理原则要基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。要按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障法制建设，凭借农村社会保障法律法规的权威性和稳定性，吸引和激励广大农民积极参加养老、医疗、生育和工伤保险，充分保证农村特困群体享受最低生活保障，不断提高社会保障覆盖率，最终达到“全民皆保”的目标，力争到2020年实现城乡社会保障的基本接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障法律体系。
二、确保农民基本生存权和应保尽保原则
生存权是人生存必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容，是基本人权之一。社会保障法的宗旨在于当社会成员遇到生存困难时，国家和社会有义务对其进行物质帮助。因此，生存权的保障是农村社会保障法最基本的要求。生存权作为一项基本人权，要得到真正的保障，必须以法律的形式确立下来。最早在宪法中明文规定生存权的是德国的《魏玛宪法》。该宪法赋予生存权以具体的内涵，即生存权不仅仅是活下去的权利，而且是能够体现人的价值和人的尊严地生活下去的权利。我国《宪法》第33条第4款规定；“国家尊重和保障人权”。因而，作为宪法中的一项基本的权利，生存权保障成为现代社会保障立法的起点和归宿。农村社会保障立法必须以满足农民基本的生存需要为起点和归宿，这当然是农村社会保障立法的一项基本原则。这一原则是评价农村社会保障立法的成败得失的基本标准。不管从宏观的法律制度设置，还是具体的法律实施，都应遵循这一原则，具体要做到以下几点：
一是立法应明确农村社会保障主体的权利义务关系，特别是明确国家和社会的法律责任，赋予广大农民维护自身应有的权利。二是立法应该考虑广大农民的各项社会保障权利在得不到保障或生存受到威胁时，能借助社会保障法提供切实保护。三是立法要明确广大农民维护自身权益的法律救济程序，并引导广大社会力量包括新闻媒体参与和监督等。四是立法要考虑到尽可能地满足广大农民自我发展的权利需求。
为了确保农民基本生存权，农村低保制度以全体农村绝对贫困居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。根据社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障的对象。在建立农村低保制度时，要面向全体贫困对象，做到“一个不漏，应保尽保”。随着经济的发展、改革的深入，我国由城镇低保发展到农村低保，实施全民普遍享有社会保障权和共同分享经济发展利益必将逐步成为现实。
三、突显农村特色与因时因地制宜原则
我国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，有高有低，参差不齐，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变。因此在制定农村社会保障法律法规时就应该考虑到这种差异，切不可搞一刀切，必须从农村经济社会发展的差异性出发，因地制宜，因时制宜，因人制宜，稳步实施。
从地域上讲，经济发达地区建立健全农村社会保障法规的条件已基本成熟，可以一步到位，立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系；经济中等发达地区全面推进农村社会保障立法的条件尚未完全成熟，应当重点抓好农村最低生活保障、农村合作医疗和农村养老保险立法，以后随着经济社会的发展和工作的深入再全面推开；经济欠发达地区全面推进农村社会保障法制建设的条件还很不成熟，尤其是部分农民还没有完全解决温饱问题，农民筹资非常困难，地方财政也力不从心。因而对于欠发达的农村地区，应本着急用先立的原则，从农民最急需的保障项目入手，先制定农村最低生活保障法规，确保农民的基本生存权，并实行合作医疗和养老保险的立法试点。
从时间先后或具体步骤上讲，必须贯彻“先易后难，重点突破，稳步推进”的战略方针，先重点突破社会保障的最后“防线”---农村最低生活保障的立法。其次是制定农村合作医疗、农村养老保险和生育保险的立法。在条件许可的情况下，再制定农村社会福利和农村优抚安置等法律法规。
四自愿为主、强制为辅的原则
首先，我国农村地区还存在没有解决温饱问题的绝对贫困人口。国家统计局的“2008年全国国民经济和社会发展统计公报”显示，按2008年农村贫困标准1196元测算，截至去年年末，我国农村贫困人口尚有4007万人。在部分农民尚不能解决温饱问题的前提下，强制推行养老保险、医疗保险等社会保障项目，不但不能为农民所接受，反而造成他们的抵触情绪。因此，在对农村社会保障中的养老保险、医疗保险等进行立法时，应考虑实际情况，给农民选择的余地，而不应强制农民参与。但是对于保障农民基本生活需要的最低生活保障制度，在立法的过程中应有强制性的规定，这是因为相对养老保险、医疗保险来说，最低生活保障制度更多的是享有一种权利，不需要农民承担更多的负担，更容易为农民所接受和认可，应加大这一制度的建设力度，进行强制推行。
其次，我国地区间经济发展水平差异大，不利于强制推行农村社会保障制度。不仅中西东部地区经济差异巨大，即使是同一省份的不同地区和农村，经济发展水平也存在差异，盲目追求全国农村社会保障工作同标准、同步进行是不现实的。因此，在缴纳社会保障基金数额多少、项目选择等问题上，应取决于当地农民自身的意愿，不应该由法律进行强制性规范。
最次，不同地区的农民对农村社会保障制度的认识程度和接受程度各不相同。在经济较发达的农村地区，农村社会保障工作开展得较早，多数农民也己经了解和逐步接受农村社会保障制度。但在经济相对闭塞、落后的农村地区，农村社会保障工作还未全面展开，少数地区甚至还未起步，农民群众对农村社会保障制度的作用、目的等缺乏最基本的认识，更谈不上接受农村社会保障。因此，在这些地区通过法律手段强制推行农村社会保障制度是不可取的，也是违背“法治”精神的，要采取措施加大宣传力度，先让广大农民从心理上接受农村社会保障。
五、坚持保障标准与农村经济发展水平相适应原则
社会保障是以国民收入为物质基础的，因而必须与社会各方面的承受能力相适应，必须以社会经济发展水平为基础和条件。我国农村经济发展相对缓慢，但如果将农村社会保障标准定的过低，便无法起到保障农民生活的作用。由此可见，农村社会保障立法建立起符合农村经济发展状况的农村社会保障制度。
农村社会保障立法的立足点必须是保障广大农民的基本生活需要，这是我国农村当前和今后相当长时期的经济发展水平所决定的。我国农村人口数量庞大，经济基础相当薄弱，社会保障制度残缺不全，农民的收入水平和生活水平普遍落后于城市居民，加之我国还是一个发展中国家，人均财政收入不高，国家综合实力不强。在制定农村社会保障标准时，不能高于农村实际生活水平，加重农民负担，导致农民抵触农村社会保障制度。从世界经验看，西方发达国家都是在农业增加值占GDP比重降低到10%以下才开始建立农村社会保障制度的，也就是在国民经济进入工业化发展的成熟时期开始普遍建立起来的。据有关专家测算，如果美国GDP年平均增长3%，中国GDP年平均增长8%，中国需要68年才能实现人均GDP与美国相同。目前，我国总体上还处于工业化发展的中期阶段，现有的经济水平和国家财力还难以给8亿农提供民健全的、较高水平的社会保障制度。现阶段农村社会保障还难以完全替代土地保障和家庭保障，农村养老和医疗保障仍然必须坚持和强调社会保障、土地保障和家庭保障相结合，必须坚持以个人缴费为主、集体与国家补助为辅，必须坚持量力而行与适度保障相结合。因此，农村的社会保障立法必须要制订一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使应该享受社会保障的农民在一定程度上得到法律的保障，同时又不会使他们丧失积极劳作的动力。因此，我们现阶段社会保障立法必须立足农村实际，只能坚持低水平、低标准，随着国家经济的不断发展，待遇水平逐渐提高。
六、反对歧视农民，体现社会保障权利平等原则
长期以来城乡隔离的二元经济社会体制，形成了一系列歧视农民的经济社会制度。农民也是公民，“公民根据法律规定，享有同等的权利和承担相同的义务”。“平等权是宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分”。“禁止差别对待是平等权的基本内涵”。但现行的法律制度在若干方面把农民与市民区别对待，没有给农民与市民平等权。如1951年2月政务院了《劳动保险条例》，详细规定了城市国营企业职工所享有的公费医疗、公费修养与疗养，职工退休(职)养老金，女职工产假及独子保健，伤残救济以及死后丧葬、抚恤等劳保待遇。甚至规定了职工供养直系亲属享受半费医疗及死亡丧葬补助等。城市集体企业参照国营企业的办法实行。这些社会保障与广大农民无缘又令农民羡慕不已。这几年城市社会保障事业又有了新的发展，城市社会保障体系基本形成。农民享受不到与市民平等的社会保障权，只能“自保”。到目前为止，农民生活保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，政府、社区给予适当扶持。农村社会保障水平极低，失业（隐型失业）、疾病、养老已经成为农民最为头痛的大事。相当一部分农民因为失业、疾病、衰老，对生活丧失信心。现在，有一种论点认为政府财力不足，不可能建立面向全社会的保障制度，也就是说农民要得到平等的社会保障权还不现实。有人甚至煞有介事地把这种状况称为“中国特色的社会保障”。试问，我们的政府是全体中国人民的政府，为何不可以用有限的财力为贫困的农民先建立起“保障”来。难道农民对社会保障没有迫切要求吗？面对人口众多的贫困农民，我们是否应该具有起码的社会良知和道德责任感。这样的法律制度其本质就是歧视农民的制度。不公平的法律制度使农民受到极大物质和精神伤害。农民迫切需要建立一个公平、公正、道义的法律秩序。
农村社会保障立法应充分体现农民的社会保障权是农民应享有的一项基本人权，农村社会保障立法应有明确的规定来保障这种权利的实现，不能以农民有土地保障和家庭保障，国家财力有限为借口剥夺农民应享有的社会保障权。有了社会保障的平等权，农民就不再是现代化的“边缘人”，农村人就完全可以和城市人一起平等地融入现代主流社会，进入“人的全面发展”的“快车道”。
【关 键 词】弱势群体 法律保护 劳动法与社会保障法 经济法
一、弱势群体概念界定与阐析
（一）提出弱势群体的背景。自1978年中国改革开放和社会转型时期以来，我国经济迅速发展，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，打开国门，面向世界。虽然我国在这一时期的伟大事业取得了举世瞩目的巨大成就，但同时也产生了一系列问题，生成了许多矛盾。在诸多社会问题中，中国市场信用的缺失、信用机制失灵和中国社会弱势群体范围不断扩大，保护需求日益强烈，这两个问题已成为社会关注的热点，尤为突出。弱势群体是在对我国改革开放历程回顾和反思的基础上提出的。我国改革开放以来，伴随着经济的高速发展，贫富差距也越来越大。在我国社会转型期间，市场化程度进一步扩大，竞争日益激烈，社会阶层的分化更趋明显，贫富差距扩大速度加快。于是乎，占我国人口大多数的农民，大批的国有企业事业单位和集体单位的职工在改革开放本应快速发展的时期，没能抓住机遇，符合不了时展的步伐，在前进队伍中落入了后列，为改革开放承担了过多成本与代价，以下岗职工，失业者，农民工、农民和残疾人等为主体的的社会弱势群体初具规模。
（二）弱势群体之概念界定。弱势群体是近年来在法学、政治学、社会学以及经济学等领域中出现频率很高的一个词语。弱势群体，有的也称之为社会脆弱群体、社会弱者群体或者是生活困难群体、低收入人群等概念来表达。弱势群体可以用于分析现代社会的经济利益分配和社会权力分配的不平等现象，用于处理社会结构不协调、不合理问题。在国际社会，以是否丧失具有市场竞争力的能力资本，是否远离社会权力中心和社会对于社会弱势群体的既定评价角度来定义弱势群体，即认为弱势群体是由于某些障碍导致缺乏经济，政治和社会机会，而在社会上处于不利地位，并缺失相应发展潜能的人群。[1]
在我国，对于弱势群体概念的界定并没有统一的确定与说法，不同的学术领域有不同的研究。不过目前法学界对社会弱势群体的法学概念界定也基本有了统一的共识，即认为弱势群体是指由于主客观原因所导致的，在社会生活中权利欠缺或实现障碍的处于社会不利地位的人群。[5]而我认为，既然要对弱势群体的概念进行法律阐述，那么应当将弱势群体置于我国法律体系中，根据我国现有的法律、将制定的法律或者应当制定的法律，根据不同的法律体系将弱势群体置于不同的法律之中，并加以特定化、确定化，即所谓的“具体问题具体分析”，比如下岗职工、失业者、农民工、残疾人退休人员以及消费者等群体。
基于以上对弱势群体的了解，笔者认为在认识弱势群体时，还应该注意以下几个方面。第一、弱势群体是一种普遍的、客观的现象，是社会生活中客观存在的，不可避免的事实，其存在有着复杂而深刻的社会原因、历史原因，我们应该正确对待这一现象，客观、公正，而不是认为其存在是某些人为因素所造成的。第二、弱势群体是一个动态概念，其内涵以及弱势群体的具体成员是变化发展着的，应当以一个动态观念来看待弱势群体，因为弱势群体中的某些具体成员可能会因为自身的奋斗、努力，国家和社会的扶持与帮助或政策改变而改变其弱势地位，甚至成为社会强者。反之亦然，某些具有强势地位的人群也可能因自身或外界原因而成为弱势群体中的一员。第三、社会弱势群体不是描述弱者个体的概念，而是阐析弱者群体的概念，它必须超越每个弱者千差万别的具体情况，抽象出作为弱者“类”的群体特征。因为法律不可能只针对某个具体的人提供特别保护，只能针对具有相同特征的某一类人提供保护。第四、社会弱势群体与贫困群体并不是同一个含义，是包含关系，贫困群体只是弱势群体中的一部分，是弱势群体的一种具体表现。
二、中国弱势群体的现状与不足
虽然在改革开放以及社会转型时期以来，我国加强了对弱势群体的保护，在劳动与社会保障方面已经制定和修改了不少法律规范，但是从总体上来看，对弱势群体的保护和社会的全面进步仍不相适应，甚至是相差甚远的，存在诸多不足。
（一）社会保障制度不健全。社会保障是调节社会、经济的“稳定器”和“安全网”，是城镇下岗失业人员、老人、妇女和残疾人等传统弱势群体在内的城镇弱势群体生存的避风港。然而，我国的社会保障制度并没有切实发挥它的作用，保障资金不充分、保障措施不到位，保障政策存在过多空白，保障体制断代，有些政策虽然看起来华丽，让人为之一振，但其实可行性不强，最终也只不过是一张空头支票而已。再进一步说，国家本应用于社会保障的资金，由于一些地方的官员或者其他机关，利用其职务之便，或者运用其权力，将保障资金私自挪用用于他处，或贪污枉法，挪用公款等，导致社会保障之路举艰难行。以上诸多原因导致我国的社会保障实施范围过窄，保障水平过低，切实需要得到保障的弱势群体并没有得到真正保障。
（二）我国社会转型时期就业机制不健全。随着改革开放逐步深入和经济结构优化调整，市场竞争日益激烈，优胜劣汰规则一直扮演着主角角色，引导着社会发展。国有企业多余人员和下岗失业人员大量涌现，就业困难现象也日益凸显。总而言之，我国劳动力要素配置未达到全面优化，就业岗位仍待发掘。
（三）农村劳动者享受的社会保障太少。农村劳动者与以往相比，得到的保障虽然已增加了许多，但是农村保障资金来源得不到保障，有些保障制度过于形式化，并未真正实施。而且，我国的社会保障目前仍是城镇人口享受较多，农村人口享受的范围过窄。
（四）缺乏对弱势个体切实利益的人文关怀。现在就我国社会而言，对弱势群体整体人文关怀大多都只在观念和形式上，多是出于某种目的的需要，而不是真正从实质、从内心出发去关怀弱者们。虽然在整体上重视了弱势群体，但缺少对弱势群体切实利益的人文关怀。倘若真正保护了每一个弱势个体的利益，也就实现了对弱势群体的保护目的。
弱势群体的存在虽然是客观的，不可避免的，但其本质是一种社会消极现象，会影响我国经济发展和社会稳定，影响社会公正，不利于构建社会主义和谐社会。因此，保护弱势群体是当务之急，势在必行。
三、弱势群体法律保护之构想
（一）弱势群体法律保护应注意的几个问题：
（1）将保障性与发展性并重。弱势群体本身就缺乏相应的生存权与发展权，因此给予他们充分保障，让他们维持基本生活是必需的，同时培养弱势群体的发展能力，改善社会弱势群体的社会参与能力，向他们提供发展机会，更多的依靠他们自己的力量，从而实现摆脱贫困的目的。
（2）要公平优先兼顾效率。保护弱势群体也涉及到分配问题，从某种意义上说，改变弱势群体的境遇在很大程度上是通过分配实现的。因此，在实现再分配环节中，国家应从社会公平理念出发，加大收入分配调节的力度，重视部分成员收入扩大的问题，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。国家还应通过强制性的社会保险，实施公共工程计划，降低房价，抑制房价过快增长，稳定物价等法律措施，对弱势群体进行更符合实际、贴近生活的保护。
（3）消除贫困与消除社会排斥并重。对弱势群体的法律保护不能仅局限于消极的，一味的补偿和帮助，还应与消除社会排斥的观念结合起来，从内界和外界两个方面保护弱势群体。在我国，这种社会排斥现象主要表现为农村与城市的差别。农村与城市在制度方面享受不同的待遇，农村的资源配置制度、分配制度、教育制度、医疗制度等方面均存在缺陷与不足。因此，我们要树立一个这样的理念，无论是农村人还是城市人，无论是残疾人、患有疾病的人还是健康的人，都应同等看待，一视同仁，同等的享有社会保障的权利。
（二）弱势群体保护的法律制度之构想。弱势群体的保护需求日益强烈，而在法学视角看，弱势群体的保护可以特定为市场信用机制的法律构建与保障问题和社会弱势群体的法律保护问题。市场机制的法律构建与保障的任务主要由经济法等法律部门承担，而社会弱势群体的法律保护问题，从各部门法的立法目的和内容看，劳动法与社会保障法等以维护社会实质公正为使命的社会法毫无疑问地担当主角。从以上的阐析可以得出结论，要使弱势群体真正摆脱“弱”的地位，必须发展弱势群体的生存权与发展权。因此，关于弱势群体法制建设的基本内容应包括两个方面，一是保障性法律制度，这部分建设主要由劳动与社会保障法等社会法发挥作用，包括对弱势群体的社会保险、社会救助、社会福利、就业政策等各项社会保障制度。第二是发展性法律制度，这部分建设主要是经济法担当主角，包括针对弱势群体的就业法律制度、国家宏观调控法律制度、积极扶贫法律制度、教育法律制度以及合理退出机制法律制度等。由此，由劳动法与社会保障法保障弱势群体的生存权，由经济法发展弱势群体的发展权，以此为基础来建立以劳动法、社会保障法建立弱势群体保障性法律保护制度和以经济法构造弱势群体发展性法律保护制度的构想。
1.保障性的法律保护制度
该法律制度的建设既包括完善已有的保障性法律制度，也包括还可建立的其他保障性法律制度。
第一、进一步完善对弱势群体的最低生活保障制度。积极探索实现农村最低生活保障资金的途径。例如，实现农村最低生活保障制度，可以与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养、扶养、社会互助、个人自立相结合、鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救、脱贫致富。农村最低生活保障的资金应建立多元化机制，除来源于当地政府财政外，中央财政也可以给予适当补助，建立地方本级财政自然灾害专项救济事业费，同时，鼓励和引导社会各界力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助，农村最低生活保障资金应实行专项管理、专项核算、专款专用，严禁挤占挪用、私吞、贪污。
第二，建立自然灾害紧急救助制度。国家应进一步完善自然灾害救助立法，建立自然灾害救助体系，设立自然灾害救助专项资金，完善灾后重建、救助形式，切实实施和完善《突发事件应对法》。
第三，建立和完善农村社会保障制度。现有的城乡二元体制以及农业的高市场风险和高自然风险，农民很容易沦为弱势群体，应加快农村社会保障制度建设，积极创造条件，建立适应农村特点的，以互助合作为基础的农村医疗保障体系，农村养老保险制度等，加快城乡一元体制建设。
第四，建立和完善社会保险法律制度。主要完善基本养老保险、失业保险和工伤保险法律制度。党的十七大报告指出，要促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。养老保险应以制度建设为重点，逐步实现普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金制度。工作伤害与职业病已成为当前我国工业劳动者的重大风险，是造成弱势群体的一个重要原因，因此应加快完善工伤保险制度，加大赔偿力度。
第五，建立和完善贫困地区救助制度。将救济式扶贫与开发式扶贫结合起来，帮助贫困地区的贫困人口开发经济、发展生产、提高文化教育水平，积极提高贫困人口的自力更生的能力。
第六，建立和完善廉租房保障制度。确定符合条件的弱势群体能得到廉租房，简化廉租房保障对象的认定程序，丰富廉租房保障的方式，建立廉租房保障资金额多渠道筹措途径，确保资金充裕。
第七，完善社会保障责任分担机制，实行社会共同责任原则。笔者认为，在分担社会风险时，富人可以承担更多的责任，因为富人有足够的金钱或者权力，他们更能保障风险的承担。其次，若富人这样做，不仅是其良好道德的体现，也表现出其社会责任感，也会为其增加无形资产，增加其效应，同时也是回馈社会的良好方式。
第八，进一步完善法律援助制度。在我国的当今社会中，大部分弱势群体法律意识比较淡薄，他们缺少专业的法律知识，当他们遇到问题时，一般很少运用法律知识解决问题，而通过法律的途径恰好是他们最应该选择的方法。然而在实际生活中，对弱势群体而言，诉讼的的费用过高，他们负担不起或者若选择诉讼则无法维持基本生活。再者，诉讼的程序比较繁杂，对他们而言效率太低，时间过长，这样将会使他们的诉求在短时期内不能得到有效地解决，他们的合法权益也就得不到维护。因此，笔者认为在各地政府中，可以设立专门针对弱势群体的法律援助机构，还可以开通通过电话和网络的法律咨询方式，方便弱势群体咨询。该法律援助机构可聘请法律专职人员，为弱势群体提供法律咨询或帮助其进行诉讼，而相应的诉讼程序应当简化，可制定适用于弱势群体的特别诉讼程序，以快速、公正、有效为原则，确保弱势群体的合法利益能在短时期内得到维护。
第九，建立较完整的就业促进政策支持体系。实行有利于灵活就业的劳动和社会保障政策，各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保障政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。还可实行失业保险就业促进政策，国家应建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业。
2.发展性的法律保护制度
该部分法律制度建设主要在于培养弱势群体的能力，为他们的发展提供机会，创造条件，帮助其改变弱势地位。
第一，完善促进就业法律制度。实行有利于就业促进的产业政策，有利于就业促进的财政政策，有利于就业的税收政策，有利于就业促进的金融政策，实行统筹就业政策。
第二，建立弱势群体教育法律制度。弱势群体处于弱势地位的一个重要原因，在于他们的文化水平不高，文化的贫困往往导致生活的贫困。国家应加大对弱势群体教育的投入，优化教育环境，改进教育设施，提高教育的师资队伍，提供职业培训，多建设希望学校，公共工程、图书馆、组织文化教育活动等。鼓励、引导、号召社会各界积极参与到弱势群体的教育事业中来，为弱势群体的教育工作尽一份社会责任。让弱势群体用知识、用文化、用自己的技能创造财富，走出弱势。
第三，完善开发式扶弱法律制度。将“输血式扶贫”与“造血式扶贫”结合起来，并以“造血式扶贫”为主。根据贫困地区的的资源情况，按照市场需求，通过资金、技术、人才的支持，帮助贫困地区开发具有竞争力的名优产品，兴办各种经济实体，优化资源配置，加强贫困地区与发达地区的经济交流，增强贫困地区的经济实力。
第四，建立专项弱势群体发展机构。该机构主要向弱势群体提供信息，针对弱势群体自身的特殊性，通过对当今社会的分析，发展形势的考虑，对弱势群体的发展指点方向，提供建议，让他们不再感到茫然无措。该机构还可以举行交流会，邀请成功的弱势人员来分享他的成功经验，相互借鉴。
第五，建立弱势群体合理的退出机制。弱势群体是一个动态的概念，他们不会一直处于弱势的状态中。因此，当通过自身的努力或者外界的变化，他们已不满足弱势群体的条件时，应建立相应的合理退出机制，退出弱势群体的队伍，他们不应再享有弱势群体所享有的特殊待遇与保护，而应该让进入弱势群体的其他成员享受该权利，这样关于弱势群体的各项工作才能有序的展开、进行。
以劳动法和社会保障法建立弱势群体保障性法律保护制度和以经济法构造弱势群体发展性法律保护制度的构想的建立，意义重大，任重而道远。弱势群体若真正得到保护，社会才能真正和谐，经济才能健康发展。
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伴随着经济的跨越式发展和进步，整个社会的经济结构正在翻天覆地的调整，农民本能的对生活标准和质量的要求越来越高、本能的对社会保障权的渴望越来越强烈，而城镇化速度正在快速前进折射出我们社会农民社会保障问题依然存在、亟需解决。
( 一) 立法根据不足，立法体系缺失目前我国关于农民社会保障权的依据单一、笼统，不成熟，多数都是参考国务院颁布的相关行政法规，整体上社会保障权可谓形同虚设、缺少强制性、意义不大。
( 二) 法律监管机制缺失中国农民的经济基础薄弱，又处于国家的弱势群体行列，其法律地位必然处于较低的位置，法律意识没有达成共识，缺失维护农民社会保障权的法律组织和机构。
( 三) 法律实施系统缺失有法必依要求我们对于法律必须严格实施，才会保障法的有效性、强制性、存在性和延续性。中国目前对于农民社会保障权的法律已经处于劣势地位，没有引起足够的重视，如果对于现有的法律不去实施，农民社会保障权无法得到保障，也难以发展更有效的相关法律，广大农民长期仍然处于弱势地位。
( 四) 国家经济支持不足中国农民保障权所面临的问题最直接、根本的原因是中央政府资金投入不足、经济支持力度不够。一方面，我国地区发展不平衡，对于农村地区的财政支出相对较少。另一方面，对于当地政府，会把较大部分的经济用于落后的农村的经济发展、甚至有的当地政府把用于保障权的经济资金用于经济建设中，出现保障权基金被掏空而又无法弥补的不良现象。
二、中国农民社会保障权的法律视角
作为社会群体中的每一位成员，都会经历困难时期，如今的城镇群体各方面都比农民优越、因此对于广大农民我们应该更加关爱给予照顾。
( 一) 农民社会保障离不开正义
我国深度改革发展正处于非常时期，社会上公平和正义问题有所彰显，随着人们法律意识的逐步提高和文化水平的提升，人们开始呼吁社会要公平、社会要正义。正义和公平的呼声也标志着社会更加成熟、人类文明更加进步。正义被认为是人类思想上最崇高的愿景，而法被认为是维护正义标尺。如今学术界的鼻祖也主张能够维护和承载正义的最好手段是法律。构建中国特色的社会体系离不开正义的力量，有了正义我们的权利和义务才能合理和科学的分配，有了正义农民社会保障权的机制才能良性发展。我们的农村经济水平比较落后，如果我们不能给广大农民社会保障的权利来支持他们发展，农村发展将会与社会发展的轨迹越来越偏离，我们的正义就失去了条件，国家将会在发展道路上跛行。纵观历史，每个时期的国家发展都离不开农村的发展，农村的发展离不开农民社会保障权的构建和完善，社会的发展离不开社会正义的彰显，很早以前便成为人类追求的最高境界和终极目标。尤其处于经济落后的农村，国家层面也采用有效的宏观调控等法律手段进行收入再分配，来帮助广大农村、农民的建设、以缩小贫困差距，来维持社会公平、消除影响社会和谐的因素。因此我们要时刻将正义感铭记于心，我们国家的农民社会保障体系才会今早完善、健全弱势全体才会享受到权利。
( 二) 农民社会保障离不开平等
法律的魅力和权威源于法律面前人人平等，任何人无法超越法律的权限。平等是法律所追求的最终目的，同样平等也是我们人类毕生所追求的价值观。农民是我们社会大家庭中重要的分子却无法和其他城镇居民的待遇一样，农民往往被边缘化，往往没有好的社会保障顾及到他们，越是弱势全体，越是没有得到格外关注，实质上这是极其不公平、不平等。一方面我们国家制定的、没有平等的惠及到农民、保障制度、相关法律需要彻头彻尾的修正，另一方面，应该提高农民保障制度的法律地位、将其与城镇居民的法律待遇相同。只有这样才能体现法律本身的平等性、才会维护法律的尊严、法律的正义性。例如、切切实实对农民有利的医疗制度、养老制度、也让广大农民能感受到病有所医的便利和欣慰。
( 三) 农民社会保障离不开人权
法律最光辉的一面是有利于保障人权，人权是社会发展到一定阶段的产物，如今是人权的时代，我们社会中的每一成员都可以享受到的最基本的权利，即可以从国家、组织及其他全团及个体得到帮助的权利，而我们的权利无法得到保障、落实、或者根本没有充分享有时，我们可以借助法律的力量来捍卫自己的权利，争取到最基本的、公平的、可以享受国家及社会团体或者个体帮助的权利。三农问题同样也是当今改革发展中亟需解决的难题、只有农村发展好、实现现代化、我们中华民族的伟大复兴才指日可待，只有农民的生活幸福安康，我们全中国才会太平，广大农民的人权得到保障是农村发展的最终目标。我们以农民人权为出发点和落脚点，来实现广大农民的社会保障权利意义深远，即使农村地区状况难以改变，例如老龄化人口集聚多、环境脏乱、文化水平低、人们法律意识薄弱、当自己的基本权益受到威胁时相对比较麻木而不是采取有效手段去捍卫、农民的人权没有受到足够的重视、这些难题都不是我们极力捍卫人权的障碍。因为人权不光对于个人的生存权有一定的保障作用，同时也是我国社会主义国家公民的人格尊严的彰显。
三、应对中国农民社会保障权的法律思路
( 一) 完善宪法中有关中国农村社会保障权的相关规定
宪法是国家的根本大法，是其他法律的母法，其他法律都是宪法的子法，宪法的规定是最基本的原则，而其他法律规定都是宪法规定的具体化，宪法规定公民最基本的权利和义务。中国农村社会保障权的宪法性规定是指通过宪法这一国家根本法的形式来以宪法规范的形势确认农民社会保障权的基本权利，已达到对农民社会保障权益的法律维护。宪法上的确认对农民社会保障具有最高效力，最高的权威，处于首要的地位。1982 年宪法以及2004 年的宪法修正案都对中国公民社会保障权作出了相应的规定，在我们看到中华人民共和国宪法对公民社会保障权利有明确规定的同时，我们还要审视这部宪法中的宪法规范对公民社会保障权利的不足: 1 许多条款具有宣示性的特征，问题的规定不确定，操作性不是很到位。2 概念规定不清晰，没有规定到具体的细节处，比如物质帮助权，应不当使用社会保障权。
( 二) 中国农民社会保障权需要通过立法来保障统一性
建立健全我国现代中国农民社会保障法律制度，摒弃我国落后的社会保障制度是当务之急，完备的社会保障法律制度是我国步入现代保障国家的前提条件。在现阶段，我们要努力确认改革社会保障机制的法律成果，为中国农民社会保障权的巩固打下了良好的法治平台。世界各国的完善的社会保障制度的构建完全是以制定社会保障法来作为自己逻辑的起点的，没有全国规范明确的，实施操作性强的法律就不可能称得上具备完善成熟的现代化国家。应当将中国农民社会保障权利法律制度作为建立我国社会主义市场经济法律制度的身份关键的部分，放在突出的位置上来抓，抓紧制定中国农民社会保障法。
关键词：社会保障；政府责任；不足；对策
中图分类号：D6 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）16-0200-02
一、社会保障与政府责任
社会保障制度是市场经济体制不可或缺的“安全网”和“稳定器”，是保持社会经济稳定协调发展的必备条件。关于社会保障的定义，最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》，被译为“社会安全”。到了20世纪70年代，欧美各发达国家普遍陷入经济膨胀，人们对“福利国家”有了较清醒的认识。20世纪80年代中期，国际劳工组织组织有关专家经过对发达国家社会保障制度调查之后，提出“社会保障”的目标不只是防止和减轻贫困，应该更为广泛。
中国学术界对社会保障内涵的界定有其共识的一面，但在具体阐述其定义时，却仍然有着差异。在学术界，比较有代表性的是陈良谨的观点，他认为，“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。而郑功成教授则认为，“社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称”。因此，社会保障可以被定义为以政府为主体参与国民收入（或者GDP）分配活动和再分配的活动，是政府依法对劳动者报酬和社会剩余产品部分扣除所建立的一笔消费基金，用于社会成员由于生、老、病、死、伤残和自然灾害等原因而面临生活困难时给予的物质或资金的帮助，保障每个成员的基本生活需要和维持劳动力再生产。
现代社会保障不同于一百多年前传统家庭保障和济贫保障的最明显标志，就是强调政府的责任。所谓政府责任，既包括国家有责任建立起完善的社会保障制度，以保障公民享受社会保险的权利，也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行政手段具体实现劳动者社会保障权利的义务。现已推行社会保障制度的国家，都毫无例外地把提供社会保障纳入政府的职能范围，这就把社会保障活动与宗教团体、民间慈善机构所举办的救助活动区别开来。尤其是发达的社会保障制度，没有政府来主持实施是不可能实现的。
二、政府在社会保障中应承担的责任
要有效地发挥政府在社会保障领域中的作用，就必须对政府在社会保障领域中的责任有一个明晰的界定。根据政府的角色定位，政府在社会保障中应承担的责任是：
（一）对社会保障制度进行整体规划
对社会保障进行制度设计和制度创新是政府的当然责任和重要职能。在制度维持方面，相对于发达国家而言，发展中国家，特别是处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的国家，政府机制应发挥更多的作用。在这些国家，现代市场体系发育尚不充分，尤其是资本市场、保险市场和社会保障服务市场更是存在严重欠缺。因此政府机制在维持制度的有效运营方面应发挥更积极的作用，政府必须在这方面负担大量的资金投入、组织投入和服务投入，特别是承担社会保障制度的“转制成本”和新制度建立的“启动成本”；同时政府机制重点还应培育市场，并使其运行机制逐步规范和完善。
（二）为社会保障提供完备的法律框架
社会保障制度的基本特征之一就在于社会保障的强制性，这一强制性必须通过国家立法才能得到有效的保证。世界上任何一个国家社会保障制度的建立，无不以制定和实施社会保障法律为起点，没有健全的社会保障法律体系，就没有健全、完善和成熟的社会保障制度。因此，政府现在一个重要职能就是规范制度：一方面，应充分依靠现有法律、法规，理顺和规范中国现阶段社会保障存在的主要问题及原因分析社会保障制度运行；另一方面，应加快专项立法特别是加快地方立法，依法推进社会保障制度的改革和完善，进一步规范社会保障制度的运作。
（三）为社会保障提供财政支持
实行社会保障首先必须建立统一、规范、完善的社会保障制度，同时还必须有充足的社会保障资金，否则，再好的社会保障制度也是一纸空文。政府的财政拨款是筹措社会保障资金的一个固定的、主要的来源渠道，没有国家财政作为坚实的后盾，很难建立起健全的社会保障制度，或者即使建立了相应的社会保障制度也难以获得持续稳定的发展。
三、社会保障中政府责任不足的表现
（一）当前政府责任不足的表现
通过多年来的努力，中国社会保障改革取得了巨大成就，在维系经济改革和国民经济持续增长的同时，也实现了社会保障制度的整体转型，但我们也应看到社会保障制度的转型仍没有最终完成，社会保障制度依然落后于经济社会的发展，不公平现象依然十分严重。主要体现在：
1.财政责任的混乱。政府在化解历史责任时向企业转嫁责任。1998年以前，政府事实上回避着对社会保险制度改革的财政责任。在养老保险由过去单位包办的现收现付型向社会化的统账结合型制度转型的过程中，“老人”的全部养老金和“中人”的过渡养老金都是由新制度中的社会统筹基金支付的。这种历史债务，企业已将保障这一部分权益的钱以利润的形式完全上缴给政府，因此，政府应该补充这一部分钱。然而，政府通过向企业征收超高的养老保险费将这一债务部分地转嫁给了企业。1998年以后虽然开始承担责任，但迄今为止仍然没有明确转制成本的化解方案。
2.覆盖面狭窄。2006年以前，农民和农民工基本未纳入社会保障范围。中国的社会保障事业一直将重点放在城镇，而占全国总人口80%的中国农民却依然被拒之于社会保障的大门之外。据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来农民工参加养老保险、医疗保险的只有4%和2.7%，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。社会保障自去年开始才逐步的开始向农村覆盖，但无论从保障项目，保障水平还是保障范围都远远不够。
3.立法滞后。中国的社会保障改革是在实践中摸索、在探索中前进的。现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。在国务院已经制定的条例中，也很少有关于专门规范社会保障制度的法规。当前有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。所以，政府社会保障立法滞后使得中央政府与地方政府、政府与企业和被保障人之间事权不清，社会保障的历史责任与现实责任不明。这种状况不仅不利于制定解决历史负担的长期而有效的计划，而且还使我们对社会保障制度的改革效果难以做出准确评判。
（二）监管不力
社会保障制度的良性运行，社会保障宏观关系的正确处理，均需要建立健全的社会保障监控机制。中国经济在转轨过程中，社会保障体制的管理处于分散状态，人事部、劳动和社会保障部门、卫生部、民政部保险机构及体改部门分别承担着社会保障的部分工作。由于部门对问题的认识差异及受部门利益驱动的影响，造成政策不统一、业务交叉、成本上升、资金分散、管理混乱、效率低下。扯皮、推诿、不负责任、甚至挪用、滥用社会保险基金的问题时有发生。
四、增强政府社会保障责任的对策
（一）加大财政投入
作为保障和改善民生的重要途径的社会保障，政府财政的投入更是责无旁贷。实际上近年来，中国财政支出方面已增加了对社会保障的投入，但中国社会保障资金的缺口依然不能轻视。尤其是社会保险中养老保险部分的资金缺口。加大社会保障财政收入不仅可以有效缓解保险基金的统一筹划问题，还可以应对老龄化带来的养老金支付风险和各种潜在问题，因此政府的介入和财政支持是必不可少的。
（二）扩大覆盖面惠及全体城乡居民
社会保障最基本的原则就是公平性和普遍性，因此它天然的要求国家设计一种公平保障的制度，以使国民不因某种特权而得益或受害。这就决定了劳动者之间只存在着社会保障交费额和享受水平的不同，而不应该存在有无保障的差别。实行社会保障的普及化，即对劳动者而言，不论其所属部门和行业，就业单位所有制形式，就业或失业，只要遭遇暂时或永久丧失劳动能力，生存发生困难，都应无例外地得到社会给予的基本生活的物质保障。
（三）完善社会保障立法
建立健全社会保障法律制度是工业化国家建立和实施社会保障制度的重要经验。现阶段，改革和完善社会保障法律制度是发展社会主义市场经济、完善市场经济体制的迫切需要。没有强有力的立法措施，没有完善的法律制度，就不可能建立有效的社会保障制度，也就难以为市场经济的发展提供必要的社会条件。改革和完善社会保障立法制度，是深化经济制度改革的迫切需要，也是社会主义法制建设的一个重要组成部分。
（四）坚持有所为有所不为，重视市场作用，培育社会组织
在社会保障领域，政府的失效的政府行为可能会使社会产生新的不公平状况，引起新的社会问题。政府的失效行为存在让我们必须慎重划分政府和市场的参与范围，过分推崇市场和过度依赖政府的行为都是非理性的。政府与市场之间应该合理分工，相互改善。我们应该根据具体的社会背景和经济发展阶段，使政府能够科学、合理地主导社会保障事业的建构，有效地参与调控和规范市场运行，在增进社会福利利的同时，避免政府行为对市场本身正常运行机制的损害，重视市场和社会组织在社会保障事业发展中的作用。
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关键词：社会保障法；行政法；法律关系；法律关系主体
社会保障法作为一个独立的、基本的、重要的法律部门已被理论界所认可。但是，由于社会保障法成立较晚，不仅从其他部门法中汲取了不少立法理论、立法技术上的成果，而且在调整的社会关系领域上与其他法律有交叉之处。因此，为加深理解社会保障法的地位和作用，有必要把社会保障法置于整个法律体系中与其他法律进行比较。本文仅对社会保障法与行政法的关系做初步探讨。
一、社会保障法和行政法分属于社会法部类和公法部类
自从古罗马法学家乌尔比安（Domitiusuipianus）（约170—228年）提出公法与私法的分类以来，大陆法系国家的学者对法律体系的划分一直沿用公法与私法的“两分法”。他们认为近代的国家和市民社会是相分离的，存在着对立统一的关系，与此相对应，出现了公法部类与私法部类的划分。[1]
古罗马人认为公法是有关国家事务的法律，现代人认为公法是有关整个社会或国家利益的法律，它规定的是国家组织、政府机构及其机构的设置、管理、权限和责任等事项。一般认为，宪法、行政法、刑法和诉讼法等属于公法部类。乌尔比安认为，私法是与个人利益有关的法律。现代西方学者认为，私法关系的主体双方都是私人或私人团体；私法以保护私人利益为目的，民法和商法属于私法。
现代西方学者认为，资本主义进入垄断阶段之后，国家为缓和社会矛盾，避免社会危机，通过社会政策性立法对私法产生干预，此种现象被称为“私法公法化”，由此产生了介于公法私法之间的第三部类即社会法。社会法是国家为干预社会经济和社会生活而制定的各种社会法律规范的总称。社会保障法与经济法、劳动法、环境保护法等都归属于社会法。
社会保障法是社会法中的核心。社会法中的各个部门法是基于国家的社会政策性立法所涉及领域不同而划分开来，例如，对社会经济领域和社会教育领域的立法分别形成经济法、教育法。社会保障法则是对社会生活领域的立法，社会生活不但关系到公民的生存、社会的安定，而且对社会经济发展产生深刻的影响。由此可见，社会保障法在社会法中是居于核心地位的。
二、社会保障法和行政法均以行政机关为法律关系的主体
行政法是调整国家行政机关在履行其职能过程中发生的各种社会关系的法律规范总称。一般情况下，国家行政机关是各类行政法律关系必要的当事人，[2]行政机关的参加是法律关系具有行政性质的必要前提和根本标志。因此，行政机关又被称为行政主体，行政法律关系的另一方称为行政相对人，它可以是国家机关、社会组织、企事业单位和公民，外国人、无国籍人和外国企业也可以成为行政法律关系的相对人。行政机关即行政主体，作为行政法律关系的主体一方是确定的、惟一的，行政相对人则是广泛的、不确定的，某一个组织或个人不管何时何地都是潜在行政相对人，它能否变为现实的行政相对人，则依赖于行政法律关系的成立。
社会保障法律关系中，既有主体一方为行政机关的法律关系，又有双方主体都不是行政机关的法律关系。我们可以从社会保险、社会福利、社会救助这些主要的社会保障项目的分析中看到这一特点。社会保险法调整的社会关系包括：（1）行政机关与社会经办机构之间的关系；（2）行政机关与被保险人（公民或其亲属）或者投保人（用人单位）之间的关系；（3）社会保险经办机构与被保险人的关系；（4）用人单位（投保人）与职工（被保险人）的关系。很显然，（1）、（2）两种法律关系中，因为行政机关（我国的劳动和社会保障部门）是依法履行管理社会保险事务的主体，因此形成的法律关系是行政法律关系。（3）中的社会保险经办机构是事业单位，是政事分开原则贯彻的产物，它是由国家指定的、依法负责保险受理、保险费计收、保险金给付和保险基金管理的机构。从性质上说，社会保险经办机构与被保险人之间的权利义务关系不完全是一种行政法律关系，而是兼具民事和行政的法律关系某些特性的一种独立的法律关系。（4）中的用人单位（雇主）往往以投保人身份出现，它与被保险人（职工）的法律关系是基于现存劳动关系和劳动合同而发生的具有劳动法律关系的特征。[3]此外，在社会医疗保险中，还会有保险经办机构与医院、药店的法律关系，被保险人与医院、药店的法律关系。这些法律关系则具有民事法律关系的性质，比行政法律关系要复杂得多。
社会福利与社会救助中，其法律关系虽然更多地表现为国家行政机关（我国的民政部门）与保障对象之间的行政法律关系，但随着市场经济的发展、社会化管理与服务的推行，在这些社会保障项目中还会有行政机关与福利机构之间的法律关系、福利机构与保障对象之间的法律关系、社会慈善团体与福利对象之间的法律关系、社区组织与福利机构或者保障对象之间的法律关系等。这些法律关系可以是行政法律关系，也可以是民事法律关系。以上情况是社会保障法律关系复杂的多角关系的体现，既有垂直关系又有横向关系的这种特点反映了社会法和行政法的区别。
综上所述，虽然行政法和社会保障法均以行政机关为法律关系的主体，但也存在着差异，即行政法律关系的主体一方必须是行政机关，而社会保障法律关系的主体一方可以是也可以不是行政机关。
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三、社会保障行政法构成社会保障法体系的主要组成部分
按照法律在实施过程中的作用，社会保障法由社会保障行政法、社会保障给付法和社会保障争议法三部分组成。[1]社会保障法中直接具有行政法的内容，这是社会保障法与行政法的关系区别于社会保障法与其他部门法的关系之最具特色的表现。
社会保障给付法是社会保障法的主体部分，国家通过给付法的实施，最终实现社会保障的目标，使公民享受到社会保障的权利。给付关系是社会保障法律关系中最基本的关系。保险给付，使遭遇风险的公民得到了补偿；救济给付，使陷入贫困中的公民得以维持社会最低生活；优抚给付，使社会有功人员和承担社会特殊责任的人员得到应有的待遇和保障；福利给付，使公民的基本生活有质的提高。
社会保障争议法的立法目的在于保障公民在社会保障方面的合法权益。具体表现为：保护公民的社会保障权，限制社会保障权的不正当行使；保证国家、用人单位、个人履行社会保障义务，杜绝社会保障领域的违法行为；保证社会保障方面的争议能够得到公正的调解、仲裁和审判。
社会保障行政法产生于社会保障事业的需要。社会保障，总是由国家通过立法强制施行的。由于其施行范围广，施行内容繁多，施行与否事关重大，为了从行政上保证社会保障立法得到实施，国家必须建立相应的社会保障管理机构。社会保障管理机构是社会保障事业的组织者、实施者和管理者，由此产生了社会保障行政法。
社会保障行政法是调整国家行政机关在行使社会保障管理职能过程中，与行政管理相对人关系的法律规范的总称。社会保障管理体制和管理机构的层次、结构、管辖范围和权限，行政工作人员的招聘、培养、考核机制等，通过立法予以确定即形成社会保障行政组织法。有关缴费、给付申请、查询等行政手续方面的立法，有关社会保障行政处罚、行政处分的立法，有关社会保障行政争议和诉讼方面的立法，都必须遵循“行政程序法”的法律规范。有关社会保障基金的筹集、计账规则、统计方法、会计制度、财务管理、发放办法等方面的法律规范构成社会保障基金管理法。为保证国家有关社会保障的法律能够严格地执行和实施，监察管理机构在实施社会保障过程中有无违反法律和政策的行为，需要进行社会保障的行政监督；对基金筹集、管理、发放过程实行同步监督，形成基金监督，对此进行立法形成社会保障行政监督法。总之，社会保障行政组织法、基金管理法、行政监督法构成了社会保障行政法体系。
四、社会保障基本法律关系的实现以社会保障行政法的实施为前提
给付关系是社会保障法律关系中最基本的关系。如前所述，社会保障法律关系非常复杂，但是无论是社会保障管理机构与用人单位、医疗服务机构之间的关系，还是社会保障管理机构在经办具体业务时与社区、工会、金融系统等发生广泛的委托关系，其发生的目的都在于形成一种给付关系，即社会保障管理机构能够履行给付义务，公民可以享有给付的权利。
社会保障管理机构作为社会保障行政法的主体是国家向保障对象提供给付的直接履行者。给付关系是国家通过社会保障立法，约定给予符合法定要件的公民以各种社会保障给付，而社会保障管理机构则代表国家履行约定的内容。因此，给付关系实质是一种合同关系，不存在依赖行政权利而产生的管理与被管理的关系，这就是说，给付关系直接发生于社会保障行政机关（管理机构）与保障对象（公民）之间，而实际上体现的是国家根据宪法对公民承担的义务。[4]就给付本身而言，给付者即社会保障管理机构，由国家赋予其义务（或权利），接受者即受保障的公民，由宪法赋予其权利，因此，给付者与接受者之间是平等主体之间基于法律规定产生的权利义务关系。但是给付多少，接受多少又不能依当事人的意愿而确定。由此可见，给付阶段的关系既不是当事人地位平等依自愿原则产生的民事法律关系，又不同于体现国家行政权利的行政法律关系，这正是给付关系作为社会保障法律关系的最基本关系的原因，也正是社会保障法不属公法也不属私法而是社会法的原因。
社会保障活动中的上述给付行为相对于保障对象而言，是整个过程的结果。这一结果的实现必须以基金的筹集为前提，尤其是市场经济条件下基金筹集与管理，作为社会保障法律行为几乎存在于社会保障活动的整个过程。在基金筹集与管理过程中，社会保障管理机构（行政机关）的参与必不可少，由此形成的社会保障行政法律关系，其行政权利的色彩十分浓厚。例如，社会保障管理机构强制用人单位缴纳社会保险费，必要时可以作出行政处罚、行政处分的决定等。由此可见，社会保障行政法对社会保障的基本关系即给付关系的实现起着前提性的作用，既可以保证社会保障基金足额筹措到位，又能依靠行政权利管理好社会保障基金。
社会保障行政法除了对社会保障的上述核心作用外，还有一些基本作用。如前所述，通过行政法确定社会保障管理体制；确立管理机构的层次、结构、管理范围和权限；确立社会保障行政工作人员的招聘、培养、考核机制；审核给付对象的资格和条件，监督社会保障的运行，等等。这些都影响着社会保障基本给付关系的实现。
[参考文献]
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一、经济法社会公平的具体内容
所谓公平，就是表示人与人利益关系及关于人与人利益关系的原则、制度、做法、行为等合理之义。作为维护社会公平法律制度之一的经济法，其追求的社会公平包括以下内容：
(一)竞争公平经济法在维护竞争公平方面的主要任务就是保证各个市场主体共同遵守这种平等的市场竞争机制，一方面确保市场主体法律地位平等。即参加市场经济交易的主体应适用相同的法律规贝fJ，享受同等的待遇；另一方面强调市场主体竞争机会均等，即使其能够机会均等地占有社会提供的生产经营条件，并享有同等地进行市场交易的权利和机会。
(二)分配公平分配公平本质上是指对资源成果的分享公平，其主要关注的是如何将权利、权力、义务和责任分配给一个社会或群体的成员问题。分配公平并不是指社会财富的平均分配，而是利用国家经济能动力，在调整产业结构、均衡收入分配和协调地区发展方面发挥积极作用。
(三)结杲公平经济法的结果公平观认为社会差距应当控制在一个合理的限度内才是公平的对于过大的差距，国家应当采取合理的宏观调控，矫正失衡利益，达到利益分配结果的公平。现实中造成结果不公平主要表现为：地区发展不平衡，产业畸型发展和个体贫富悬殊等(四)代际公平指对自然资源和社会财富应当在当代人与后代人之间公平分配。其内容包括：
(1)代际权利和机会公平，指人类各代对于共同生存的地球上的资源、空间拥有均等的享用权和发展机会；(2)代际的财富和福利公平，指每代人既是财富的继承者，又是财富的积累者、使用者和遗传者；(3)代际资本公平，指为了使后代子孙最大限度地获得生活不至于比我们差的机会，必须考虑所有能决定其幸福的和遗赠给其后代有形的、人力的和自然的资本；(4)代际资源与环境公平，即人与自然关系的和谐，人与自然只能相互适应和尊重。
二、社会公共利益——经济法是维护社会公平的天然基石
随着商品经济不断发展，法的指导理念发生了历史性变化。在自由市场经济发展阶段，主要运用价值规律这个“无形之手”调节社会经济生活，自由竞争、适者生存、优胜劣汰成为市场主体遵循的竞争法则，民法成为保护平等市场主体权益的基本法．而民法的法理念是个人权利本位。随着生产社会化程度的提高和垄断的逐步形成，价值规律的作用被大量无序竞争扭曲，周期性经济危机、战争等不断爆发，导致了自由经济的先天性缺陷暴露无遗，各国开始运用“有形之手”干预经济生活，以保证整体经济的良性运行和发展。民法的契约自由、私权神圣等理念黯然失色，法理念从个人权利本位让位于社会权利本位，现代意义上的经济法应运而生。作为对民法的补充和矫正的法部门，经济法的出发点和归宿都是以社会本位为指针的。
经济法所强调的不是简单的平等，而是包含正义与公正的公平。竞争公平、分配公平、结果公平和代际公平应是形式公平和实质公平的有机统一，其中包含着经济法追求社会本位的价值诉求。经济法从产生之日就以社会为本位，它立足于社会整体，以维护社会公共利益为其历史使命。经济法所维护的社会公共利益以社会公平为核心．具体表现为经济领域内的社会公平。经济法所维护的社会公平，必须通过不断努力实践，在不断的纠偏、矫正的过程中逐渐得以完成。
三、社会公平得以实现的经济法保障机制
(一)市场规制法律制度市场规制法即保护经济主体平等有序市场交易之法。通过对市场主体经济行为的管制和约束，引导平等竞争，合法经营，在公平的竞争环境中提高经济效益，依法保护参与主体的合法权益不受侵害。在我国已经形成以反垄断法、反不正当竞争法、产品质量法等为主体的规制市场主体经济行为的法窜体系，对于促进公平竞争，实现经济主体行为规范化、市场经济秩序正常化，发挥着重大作用。公平有序的竞争秩序又促进市场机制作用的充分发挥，提高市场运行的整体经济效率，使公平与效率在市场竞争过程中最大限度地统一起来。
(二)宏观经济调控珐律制度宏观经济调控法是以市场失灵和政府失灵理论为基础的规范国家干预经济的法律体系，它以包括正义的经济制度和经济结构在内的实质正义、社会整体利益的公平以及经济和谐运行及有序发展作为自己追寻的目标。通过授权政府对市场经济的运行做出各项中长期规划，并充分发挥价格、利率、税率等经济杠杆的调节功能，增强政府在调控市场经济运行的主动性、自觉性，减少市场经济运行的盲目性和经济主体行为的短期性，使市场经济的运行始终符合政府的宏观经济意志和社会整体利益，使市场能够克服自身缺陷，更充分、有效地发挥其配置资源的功能；当市场功能发生紊乱，导致利益结构失衡，分配不公、贫富悬殊比较严重时，运用经济法调整机制，保障各个经济主体在利益分配上更为均衡、合理，实现市场经济运行公平与效率的双重目标。
(三)社会保障珐律制度政府实施宏观分配调节的另～个重要措施，就是建立和完善社会保障法律体系，以便在市场优胜劣汰法则发生作用而出现企业破产和职工失业的时候，能由社会提供基本的安全环境和生活条件．以维持社会公平和稳定。社会保障法律制度体现了人类追求尽可能公平的历史足迹对于市场经济的失败者，社会应该给予新的机会，对于暂时或永久性退出市场竞争的社会成员，社会应该提供最基本的保护，凡此种种，都要求社会有一种向公平的倾斜。因此，社会保障法律制度才被誉为社会的“安全网”和“稳定器”。
一、社会保障法中的公平与效率
我国的社会保障法对于效率与公平讲究的基本原则就是注重两者之间的结合，通过公平中体现效率，效率中包含公平的原则实现社会保障法的至高境界。社会保障法中表现最为明显的就是通过将再分配与储蓄相结合，实现二者作用方面的互补，进而构建比较完善的社会保障系统。此外，社会保障法的另一原则就是实现多支柱的保障系统建设，就是从国家、企业和个人三方面实现多重保障，完成社会保障的至高目标。社会保障法的制定就是要通过国家的宏观调控手段弘扬社会公平，国家通过相关措施和强制手段的实施，能够实现对于社会资源的管理和再分配，为全体社会成员在精神和物质上提供保障措施，维持国家和社会的持续健康发展目标。目前，我国要实现社会保障制度的公平性，本着共享发展的理念，鼓励全民参保，形成真正意义上机会均等的社保体系建设。社会保障法的公平性要体现在制度能够给予所有社会成员以平等的发展和保障机会，同时针对弱势群体要适当给予基本的社会生存保障，使社会成员享有过程公平。社会保障法的公平性还体现在国家要通过强制手段利用再分配来调节当前严重的收入差距问题，通过调节收入再分配，让社会成员享受结果公平。社会保障法中体现的效率是社会保障系统为全体社会成员提供的基本保障，提升整体社会成员生活质量，促进社会、经济的持续高效发展。对于社会保障法中公平与效率的关系研究，大多数学者认为在社会保障中，公平应是首要任务，且这种公平应该体现在起点公平、过程公平、社会公平和底线公平等众多方面。虽然国家无法实现全体成员的结果公平，但是可以采取积极措施尽可能大的减小这种结果的不公平，为社会成员创造有利条件，保证他们能够实现起点公平和过程公平。从社会层面上看，统筹城乡发展就是国家采取相关制度措施实现城乡公平发展机会的手段，公平与效率不是鱼与熊掌，不可兼得，只要辅以有效的指导和制度保障，就能实现公平和效率的共赢。
二、公平效率原则在社会保障法的作用
我国社会保障立法的基本问题：一是确定什么样的保障水平，二是如何保障，三是如何改革。在我国保障法学界，如何看待公平与效率问题，对于该问题研究之初，考虑到经济社会发展的需要，提倡“效率优先，兼顾公平”原则，在效率与公平之间有限考虑效率。效率固然重要，但是也不能忽视公平，甚至以牺牲公平为代价来保障效率，对于效率与公平之间关系的处理，要坚持以效率优先，但同时不能轻视公平，必须兼顾公平，因为公平是提升劳动者和创造者工作效率的前提和保障，能够在一定程度上调动他们的工作积极性与主动性。而如果一味强调效率，而让劳动者和创造者在过程中感觉到公平的丧失和权利的侵犯，就会使他们的工作和创造热情大打折扣，此时不但不能提升效率，反而是效率大大降低。
社会保障法
三、效率与公平在社会保障法中的具体体现
1、土地流转中的效率与公平研究
我国是一个人口众多，土地较少的国家，目前耕地面积大约在18.26亿亩左右，约占全世界耕地面积的7%左右。但是我国人口却占全世界总人口的22%左右，人均耕地面积为世界平均水平的40%左右。近些年，我国人口不断增长，耕地面积缺日益减少，粮食问题日益突出。我国发展面临如何增加粮食产量，保证粮食安全的重要问题，对于依安县而言，此问题更是亟待解决。要想解决此问题，实行土地规模经营，实现农业的现代化，从而不断提高农业生产能力是及时有效的途径。土地流转政策是国家本着城乡公平发展的原则，根据我国基本国情，为农民量身打造的新时期发展战略，能够不断提升农业的机械化、规模化、现代化生产，此举能够大大提升我國农村地区农业生产效率。自从我国惠农政策实施以来，农业发展成绩可喜可贺，农业效益不断提高，农业合作组织不断壮大。各地农村大力推广农业合作社作为土地规模经营模式，主要使用“合作组织+基地+农户”的运作模式。农业合作组织通过转让、转包、租赁和入股等土地流转方式从有土地流转意愿的农户手中获取土地的经营权，规模经营土地，运用较为先进的农业机械与农业科学技术，将农业生产资源进行优化组合，不断提高农业生产的效率。农业合作组织具备规模化的优势，可有效的集体生产组织成员，提供有偿服务的活动，它们的产生，收集和的农民在该地区的其他方面，形成规模经营。对农业合作组织进行管理是一种操作方法，适应性较强，也更为灵活，发展农业合作组织可以在很大程度上帮助农民摆脱市场弱势地位，不断调动农民的生产积极性，从而达到提高农业生产效率的目的。先进机器与科技、农业生产等等推行和利用需要土地规模经营。就目前而言，从事土地规模经营的生产大户对于科技认识具有较高的水平，实践经验使得生产大户愿意运用并推广较为先进的农业机械。土地流转经营的实施，使得生产成本降低，农民收入增加。农业空头企业与育种公司签订了订单，不断提高农产品的市场竞争力，扩大规模，提高标准价格，亩效益与单产水平都有着明显提高，进一步增加农户收入。鼓励自主创业的政策在很大程度上为农民提供了动力与机会，很多农民外出务工或者发展养殖业。大多数农民摆脱思想束缚，将土地流转，想要从事更为广阔的事业。农民将土地流转出去，不仅能够得到土地租金还能从事其他行业，得到更多的收入。要想实施土地流转经营，其必须建立在具备完善的土地制度的基础上，这是保障土地流转制度有效实施的前提。要想稳定土地承包经营权，关键在于保证合同权利，兼顾效率与公平，并非由于土地流转动摇农民的土地承包权。土地流转制度中体现了社会保障的公平和效率，该措施能够不断加快农村地区经济发展和进步，城乡差距不断拉大的局面将得到有效缓解，社会成员将享受过程和结果的公平。
2、个税中的效率与公平实践
日前，国务院印发《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（以下简称《意见》），对增收潜力大、带动能力强的七大群体实施激励计划，推出差别化收入分配激励政策。此次分配政策改革凸显了公平、效率并重的原则，既有利于改变不合理的收入分配结构性问题，缩小居民收入差距，同时激发的落脚点也有助于生产率提升及经济增长。《意见》提到的七大群体大致可以分成两部分。一部分是中低收入者，如技能人才、新型职业农民、基层干部队伍、有劳动能力的困难群体。一个社会的公平来自于低收入群体福利最大化，这也是改革要“让人民群众有更多获得感”的内在要求。另一部分是科研人员、小微创业者、企业经营管理人员，增加这部分人的收入是为了体现收入分配的激励原则、经济效率原则。这有利于提升全社会的生产率，因为效率是公平分配的重要基础。尤其应该看到，我国仍是发展中国家，以效率激发各方力量促进经济增长仍是现阶段的主要任务。因而，收入分配必须找准公平与效率的平衡点，为社会保障法切实保障社会群体的生活打好基础。通过提高个税起征点以解决当前问题，并结合通胀、居民收入等指标进行合理的动态调整，使中低收入者少交税。要发挥好初次分配和再次分配在收入分配中的协同效应。社会收入分配的公平和效率，需要“初次”和“再次”两条腿走路，才会均衡。个税改革等初次分配需要效率优先，再次分配则需要坚持公平优先。因此，我国应尽快研究遗产税等财富税的开征事宜。
四、总结
社会保障法就是要保障社会中的全部成员能够实现优质的生活目标，保障他们享有同等权益。现阶段，我国各地尤其是城乡之间收入差距较大，这是一种不公平的社会现象，但国家正在积极采取措施为乡村地区的经济发展提供支持和动力，已经实现了明显的成效。实现公平和效率的共赢是社会保障法一直努力的方向，在社会保障法中，公平和效率要明确定位，兼顾效率与公平，就需要国家和政府强有力的制度措施加以支撑。互联网经济发展在为社会带来高速发展的同时，还需要国家不断加强相关法制规范的建设，为公平和效率的双赢目标实现打好坚实的基础。
（作者单位：大连财经学院）
作者简介：毕秀竹，女，辽宁省大连市在读本科生，法学专业。
导师：林俏
参考文献
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关键词:失地农民;社会保障;农村
项目成果:保定市社科规划课题“新形势下保定市农村社会保障问题研究”研究成果(课题号:200901002)
中图分类号:F323.89文献标识码:A
保定新市区M乡位于保定市西北郊,距市中心4公里,境内交通便利,M乡现辖13个行政村,总人口17,000人,总面积20平方公里,耕地面积10,794亩,人均耕地面积0.64亩。全乡年社会总产值约12亿元,人均收入5,100元。2010年保定市新市区计划征地15,000亩,一期征地面积达到5,000亩,为保定高新区建区以来规模最大的一次征地,地处城镇化建设关键位置的M乡作为征地的重点。截至2010年8月,M乡已经有6个村的土地被征用。在土地征用中,新市区坚持对征地全过程公开、公正、透明,规范操作,统筹兼顾各方利益;对于土地补偿价格严格执行国家统一区片地价标准,即每亩80,866元。针对地面附着物的赔偿:(1)按照国家现行标准,地上青苗、树木等附着物平均按每亩1.6万元进行赔付。具体赔付标准,由乡政府指导村委会制定;(2)集体所有的农田水利设施及其他地上附着物,参照实际评估价值和有关赔付标准赔付。经大致推算,失地农民得到的赔付款大约为人均6万元左右。
一、失地农民社会保障现状
1、失地农民缺乏最基本的生活保障。失地农民在我国城乡二元制结构下是一个特殊群体,他们拥有农民身份却失去了赖以生存的土地,没有土地却又被排斥在城镇居民社会保障之外,没有土地就缺乏最基本的生活保障。虽然每个家庭在土地被征用后都得到一大笔土地补偿款,但这笔数额固定的补偿款需承担他们今后的养老、医疗、失业、生育、子女教育、就业、住房等方面的支出,而这些支出的数额是不固定的,且还存在隐患。以保定市新市区M乡一个五口之家为例,五口人得到征地补偿款约为30万元,老人的养老问题、子女的教育问题都是家庭的敏感问题,假定老人养老费用为每人5万元,子女完成9年义务教育后还要继续深造,高中3年费用大约2万元,大学4年费用最低也得4万元,这两项支出就占去补偿款的一半还多,余款还要支付五口之家衣食住行的日常支出。因此,有限的征地补偿款远远不足以补偿农民永久的损失。农民既不能靠有限的补偿款来维持今后最基本的生活,更不能分享由农用地转为非农用地的巨额增值,严重影响农民自身的既得利益。
2、政府对失地农民保障资金投入不足。失地农民社会保障面临的最为棘手的问题就是资金问题。在我国,农村社会保障起步较晚,政府对于社会保障资金的投入仍然偏重于城市,对农村社保资金投入水平较低。农村社会保障实际上仍然停留在救济层面上,农村养老保险、最低生活保障、农村合作医疗等制度还处于起步试点阶段,有待进一步完善。以M乡为例,政府制定了失地农民养老补助金实施办法,被征地农民女年满55周岁、男年满60周岁的在征地协议签订后的次月开始每月发放200元补助金,标准由区财政给予补助,并随保定市城镇居民最低生活保障标准的提高而做相应幅度的提高。但这点补助金相对于不断攀升的物价来说实在是微不足道的。资金供给不足与需求不断增长的双重压力制约农村社会保障制度的完善,同时也制约了对失地农民社会保障制度建设的逐步推进。由于多数农村地区经济落后,地方财力非常有限,因此地方政府在安排资金时往往选择那些获利高、见效快的投资项目上。政府只注重于短期效益却忽略了长远发展,这也直接导致针对失地农民社会保障的投入力度较低,重视程度不够。
3、五保供养制度不健全。保定在2010年推行“院户挂钩”供养模式,由县、乡、村出资聘用护理人员,对不愿加入集中供养的农村五保户进行护理。但各县、各乡、各村自身财力有限,因此截至目前为止,只有25%的农村五保户签订了“院户挂钩”供养协议。对于M乡失地农村五保户来说,纳入农村低保每月也只能得到150元的救助,这远远满足不了他们日常生活支出的需要。而因为失地得到的补偿款毕竟非常有限,失去土地就没有了生活来源,今后的生活还需靠补偿款艰难维持。因此,失地农民尤其是五保户的供养问题尤为突出。
4、缺乏就业培训与就业指导。由于广大农村地区教育基础薄弱,农村中具有高中学历的寥寥无几。即便是拥有高中学历在校期间他们接受的也是以“应试”教育为主;更谈不上接受良好的职业培训了;回到农村后根本不能将所学知识直接运用到生产实践中去。教育的薄弱直接导致绝大多数失地农民的文化素质偏低,缺乏基本就业技能。一旦失去土地,就只能谋求一些对技能要求不高而报酬又极低的劳动密集型岗位,甚至一些自身条件相对较差的失地农民的安置工作至今未能到位。这严重影响了我国农民向非农业转移,也难以在城镇实现稳定就业。M乡在土地出让金收入中按0.5%的比例提取失地农民就业培训基金,区政府规定对有再就业意愿的失地农民,无偿提供多种方式的再就业、创业培训,还会为培训合格者推荐工作。但对于庞大的失地农民队伍来说,这点少的可怜的培训基金根本满足不了培训的需要。更何况由于培训基金少,需培训的人员多;由于供需矛盾的存在导致M乡至今也无法合理有效的使用这笔基金,失地农民就业培训基金成为区政府的一笔闲置资金。
5、社会保障法律制度不健全。由于我国“二元制”的社会特征,从而导致有关农村社会保障的立法远远滞后于城市社会保障的立法工作。目前,我国还没有一部完整的“农村社会保障法”,仅有一部《农村五保供养工作条例》,其余仅仅停留在政策层面上,至今未上升到法律层面。对于失地农民社会保障的立法更是空白。法律制度的欠缺给失地农民社会保障带来一系列问题。如,失地农民土地补偿缺乏稳定性与规范性、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理工作随意性和盲目性等。保定市新市区M乡征地补偿标准就出现了前后各期不一致的情况,引起了部分农民制度不公心理;而区政府工作人员针对失地农民社会保障工作无法可依,无章可循;只是解释区政府的征地政策,甚至部分基层工作人员对于农村社会保障的相关政策不甚了解。有关部门应根据新情况、新问题,进一步完善现有的社会保障制度,抓紧制定社会救助法规和规章,进一步完善并规范相关规章、政策、制度的执行情况并及时监督。
二、完善失地农民社会保障制度的对策
1、加大保障资金投入力度,加快征地改革步伐。失地农民社会保障覆盖面低,保障力度不够的直接原因是保障资金投入不足。因此,政府应加大农村社会保障资金投入力度,调整财政支出资金结构,建立稳定、规范的财政支持体系。将失地农民社会保障资金纳入财政预算,严格制定土地征用程序,区分不同用途土地的征收方式,建立公平的土地补偿机制。2010年5月国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。通知要求尚未按照有关规定公布新的征地补偿标准的省区市,必须于2010年6月底前公布实施。已公布实施,但标准偏低的地区,必须尽快调整提高。新标准的实施使征地补偿标准测算方式更加合理,改变了以往按被征耕地具体地块的年产值测算征地补偿标准的方式。这次补偿标准普遍提高,提高幅度平均在20%～30%。另外,体现了同地同价的原则,强调在同一区域或区片范围内,征地补偿应执行同一标准。
2、建立失地农民就业培训机制。解决失地农民社会保障问题的关键所在,就是要不断提高农民自身的综合素质,更新观念,改变该群体在就业中的劣势地位。这就要求当地政府首先要高度重视并不断加大资金投入,将提高农民素质列入日常工作计划,把提高农民素质作为新农村建设的大事来对待,切实搞好就业培训以提高其劳动技能,带动他们自主创业。政府可利用失地农民就业培训基金,也可拓宽资金来源积极吸收当地的民间资金,在居住较集中的村建立图书馆、文化站等文化设施,组织农民举办有益的文化活动,允许有条件的个人招聘人才举办各种形式的培训班,给农民更多方便的选择机会;其次,在就业政策上给予大力支持,在资金上政府可制定优惠政策发放小额贷款,鼓励农民自主创业,拓宽当地农民的就业门路。此外,对于当前失地农民来说,提高素质的主要途径就是参加培训。各级政府要积极与当地企业直接接轨,对口培训,对口输出。不仅要进行职业技能培训,还要提供安全生产培训、文明规范及法律法规培训等。对参加培训的人员要进行技能考核,考核合格者还要颁发相应的职业资格证书,鼓励受培训的农民参加全国通用的技术等级证书及上岗证的考试,增强农民自信心,扩大培训机构的影响力,让更多的失地农民踊跃地加入到培训队伍中来。同时,各级政府还要承担起责任,积极组织各种类型的企业举行人才招聘会,鼓励优秀人才外出务工。
3、建立多层次的农村社会保障法律体系。社会保障的发展和完善需要法律、法规的支持,因此各地应尽快组织相关部门制定《农村社会保障法》,其中还应对失地农民社会保障问题做出全面界定,使农村社会保障的主要内容法律规定具体化,以增加可操作性。尽管各地在农村保障工作执行上有相应政策,但都未形成完整的法律法规体系,这严重制约了农村社会保障工作的发展,同时失地农民的社会保障更是无从谈起。各地应根据农村实际情况,抓紧地方立法,针对各地区之间经济发展和社会结构方面存在的不平衡性,各地可在农村社会保障基本法未出台前,制定临时的、更加细致的、可操作的地方性法规来规范失地农民社会保障工作;在基本法出台后可结合当地的实际情况,逐步由地方性法规过渡到基本法。在制定地方法的同时,还要健全各种法律法规,加大劳动保障检查范围与力度,切实保障失地农民的利益。
(作者单位:河北农业大学商学院)
主要参考文献:
[1]李冬梅,钟永胜.论我国城市化进程中失地农民的社会保障问题[J].财政研究,2010.5.
[2]刘玉.进一步完善我国农村社会保障制度的思考[J].内蒙古农业大学学报,2009.5.
Abstract:Since our country is working to create a harmonious socialist society, the social security fund problem is significant because it not only influences the healthy development of the social security system, but also impacts on economic development and social stability directly. However, many things happened like stealing the social fund, encroachment and corruption, we have to should pay more attention to the supervision of the social security fund.
关键词:社保基金;监管;困境
Key words:social fund;supervision;difficulty
中图分类号:D912.29文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)04-0017-01
1 我国社保基金监管存在的主要问题
1.1 社保基金的构成容易引发监管漏洞。目前,我国“社保基金”包括以下四个部分:其一,全国社会保障基金。它是通过国有股减持、财政拨款等方式筹集资金而建立的。2000年全国社会保障基金理事会成立后,这部分资金由全国社会保障基金理事会直接运作,也可以由其委托投资,即通过投资管理人运作,并对投资渠道和投资比例做出明确规定。其二,省级统筹基金。它是从1993年社会保障制度改革后行业统筹向地方统筹转变中城镇企业缴纳保险费的集中。其三,个人账户基金。它也是1993年社会保障制度改革后主要由职工个人缴费而积累起来的。这部分资金实行完全积累制,主要用于职工本人退休后使用。这部分资金的管理模式与第二部分资金相同,即由省级社保机构管理,投资渠道限定在银行存款和国债上。最后,企业补充养老保险基金。它也是从1993年后由各企业依据自愿原则在基本保险费外为职工缴纳的保险费的积累。这部分资金实行完全积累制,从2004年5月1日起,这部分资金实行个人账户方式管理,投资渠道也已经放开。
1.2 社会保障立法薄弱。一方面,社会保障立法不健全。国家立法滞后,地方立法分散,统一的社会保障制度被分割。社会保险法1994年就列入立法计划,但是目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度,社会保险费用的征缴、支付、经营、统筹管理也不规范;社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。在城镇方面,《社会保险费征缴暂行条例》、《企业职工养老保险基金管理规定》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险费征缴监督检查办法》等等,法律等级不高,效力有限。
另一方面,社会保障的法律实施机制薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。社会保障管理机构和监督机构没有严格划分开来,缺乏对欠缴社会保障费的行为、拖欠离退休人员和失业人员保险金行为的法律制裁措施,对非法挪用、挤占保险金的违法甚至是犯罪行为得不到及时地惩处,社保基金的运营处于不安全状态。
1.3 统一的监管体制长期缺乏。当前,我国社保基金管理体系呈现多元化、分散化的特征,各部门自设机构、多头管理。有人形象称其为“多驾马车”。我国社会保障的管理格局为:劳动部门负责城镇职工的养老、失业、工伤、生育、医疗、死亡等政策的制定和基金的管理;人事部门负责机关事业单位工作人员的部分社会保险政策的制定;卫生部门负责机关事业单位的公费医疗保险;民政部门负责农村养老保险和社会救济、社会优抚;各级工会尤其是基层工会,承担了相当一部分职工福利的事务性管理工作和服务工作。
1.4 社保基金保值增值压力大,但投资风险更大。一方面,社保基金增值渠道有限。全国社会保障基金除部分投资于股票和债券二级市场外,基本养老保险基金和企业的资产基本是投资于收益较低的国债、存款,基金运作回报率低微。如2003年全国社保基金投资收益为34.07亿,如果按成本计价法计算,收益率为2.7%,而同期的居民消费价格指数则同比上升3.2%。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚曾经表示,即使每年的收益率能够达到5%,2亿万元的基金,一年至少有1000亿元收益,仍然不足以补充4亿人口养老费用。
另一方面,社保基金盲目投资,造成社会保险结余资金的大量损失和浪费的现象却时有发生。由于社保基金置于地方政府的分散管理之下,再加上没有严格的基金投资法律规范和约束,就难以避免社会保险基金被挪用和浪费现象的发生。有的地方将社保资金投资于地方的重点建设和技改项目,有的地方将社保资金投资于房地产等高风险的领域,致使部分投资积压沉淀、成为呆账和死账,极大地损害了社保基金的安全性和效益性,给社保基金投资造成许多负面的影响。
2 在社保基金监管上各国的做法
2.1 法国社保基金收支分离制度。法国社会保障基金的征收与支付,分属于不同的机构。基金的征收由“社会保险和家庭津贴征收联盟”负责,征集全国高度集中、统一。各地征收联盟将征集到的基金汇入全国社会保障组织中央管理局的专门账号。基金的支付则由全国社会保障中央基金管理局协调安排。
2.2 瑞士社保基金管理体制。政府要求雇主按一定的费率缴纳行业养老基金,由雇主代表和雇员代表共同管理,在职工退休时以年金的方式支付。职工个人不能自主选择基金管理人和基金投资策略。除了总体政策由政府制定外,养老金管理的各个环节都交与私营机构,包括费用的收缴、账户的登记、投资管理以及个人账户资金的支付。其特点是使基金交纳者掌握基金管理、基金运营的过程,确保基金的安全性。
2.3 美国的社会保障立法。美国1935年公布了《社会保障法》;1939年增加了伤残保险和老年配偶养老保险;1950年通过立法确定了养老保险待遇标准;1965年增加了老人医疗保险;1972年又增加了残废者医疗保险。经过50多年的逐步发展和健全,现形成了庞大的社会保障体系。美国每一次政策出台,每一次制度变革,随之都会有相应立法的相继而生。
参考文献:
[1]剧宇宏.完善我国社保基金监管制度的思考[J].集团经济研究,2007(2):2.
[2]段美枝.关于建立健全我国社会保障法律制度的思考[J].理论前沿,2006(7):5-6.
一、劳动者合法权益维护与政府监管社会保障的责任
由于一部分劳动者文化水平低等因素，没有法律意识常识，不能事先预算可能发生的社会风险而进行自我保护，同时在权益受损害后不知道怎样用法律武器来维护自己的权益。劳动者没有组织能力，比如非公企业的劳动者。由于许多非公企业没有组建工会，因而在其中就业的劳动者，他们得不到工会组织的保护，使这部分劳动者缺乏利益表达和权益维护的渠道与载体，在权益受到侵害时，不能通过集体的力量，社会的呼吁，更好地?S护自己的权益。部分劳动者对自身社会保障权益认知度不清楚，不会维护自身社会保障权益。有一些劳动者只关心工资收入和工作机会，怕失去工作，而忽视自己合法权益的维护与社会保障权益维护；部分劳动者尤其是许多农民工作为传统小生产者比较注重眼前利益而忽视长远利益，并不认同和理解社会保障制度，更谈不上维护自身的社会保障权益。一部分劳动者怕失去工作机会而不敢向用人单位争取自己的合法维权与社会保障权利的维护。然而劳动者合法权益保障缺失的原因不在于法律制度供给不足，而恰恰在于法律、政策没有得到有效实施。社会保障是一种公共产品，它是国家和社会依法对社会成员的基本生活提供保证的社会安全制度。获取社会保障是每一个社会成员享有的基本权利，我国社会保障发展在医疗、养老、教育等各方面，政府必须维护劳动者应有的保障。社会保障属于政府职能的范围，扶弱济贫、保障全体社会成员，特别是劳动者的合法权益的保护是政府义不容辞的责任。
二、务工劳动者社会保障存在的问题根源
社会保障是现代工业文明的产物。要积极推进各项配套改革，建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。随着市场经济的完善以及城乡二元社会结构裂痕的弥合，目前针对不同身份的劳动者实行不同的社会保险制度，必然会被包括各类劳动者在内的统一的社会保险制度所代替。但在当下，需要设计一套合理有限的过渡制度以实现这个目标。总的来说，完善所有务工人员的社会保障制度，结合自身的特点，循序渐进，采取分类分步的保障办法，以社会保险为主，辅之于社会救助和社会福利。解决务工人员的社会保障的问题，对促进地方经济社会和谐发展有着十分重要的现实意义和理论意义。大量务工人员的流入是一把双刃剑，一方面创造了经济财富，另一方面大量人口的流入对当地政府的社会管理带来了巨大压力。当前务工人员的社会保障存在着问题，《劳动法》规定用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，但实际上，许多用人单位根本不与务工人员签订劳动合同，不能享受养老，医疗待遇。很多地方企业多从自身利益出发，设立种种限制务工人员的措施，在外来务工人员问题上长期不作为，不重视解决其社会保障问题。政府将外来务工人员，直接纳入城镇职工社会保障体系，即根据外来务工人员自身的情况，适当降低门槛，让其与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。但在参保内容上可以有选择性，目前主要参加养老、医疗和工伤三项基本社会保险，一般不强制要求参加失业保险和生育保险。再有外来务工人员工作不稳定，导致反复参保、退保，这就直接损害了他们享受社会保障的对等权益。
三、维护劳动者社会保障权益的对策与机制
社会保障是国家和社会根据立法，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，给予一定的物质帮助和社会服务，从而保证其依法赋予的基本生活权利，维系社会稳定的社会安全制度。改革和完善劳动合同制度，在现有的劳动合同法的基础上细化对劳动者的规则和保护。从劳动时间、劳动报酬、劳动安全卫生等方面落实、完善劳动法。落实工会制度，提高工会在保护劳动者权益中的作用。工会组织就是这样一个能组织、团结和代表劳动者与资本对话的机构。工会应积极参与劳动法制建设，从源头上维护劳动者的合法权益。应多层次地参与劳动法律法规和规章的起草和制订工作，代表和反映职工的意愿，使劳动立法实现维护劳动者权益的价值取向，健全和完善工会立法。
（一）政府应发挥作用，维护劳动者权益
社会保障是一项社会政策，政府作为政策制定和实施的主导部门，在健全和完善社会保障制度建设、维护劳动者权益保护方面应发挥主要作用。把全体社会劳动者纳入到统筹城乡的社会保障体系中，实现社会保障的全面覆盖，从根本上维护劳动者社会保障权益。要建立相互衔接、统一的社会保障制度体系，通过立法完善社会保险制度、社会救助制度和社会福利制度的有效衔接，同时发挥国家基本社会保障制度与社会和商业保障制度的有效衔接，使劳动者无论在失业还是在职期间或者在遭遇各种社会风险时都能获得合理的社会帮助，确保所有劳动者社会保障权益得以实现和维护。
（二）健全和完善法律法规
完善司法救济程序，健全法律援助制度，使劳动者社会保障权益受到侵害时能寻求司法保护，得到应有的法律帮助。加强宣传教育力度。要进一步加大立法的力度，建立行之有效的社会保障法律体系，以使我国社会保障工作纳入法制化的正常轨道，确保社会保障资金在征缴、管理、运用、保值和增值等方面都能做到有法可依。形成比较稳定的社会保障法律体系，从立法层面维护劳动者社会保障权益。其次，要加强执法检查，强化对劳动者社会保障权益保护的监察力度。
社会保障是一个非常重要的经济和社会问题，改革开放以来，特别是伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会保障事业取得了重要进展，社会保障体系的建立，己经逐步建立起与市场经济体制相适应，已经覆盖全国各地，实实在在体现到了社会进步和经济发展的成果。
