时间：2023-02-08 23:43:34
一、注重监管，严把市场主体关。一是严格登记管理权限，严格前置审批条件，严格对涉及国家安全、环境保护、人民健康等企业的审查把关，从源头上遏制违法市场主体的出现。二是开展对高危行业、重污染企业、学校食堂等多次联合专项清理行动，使无照经营行为得到进一步遏制，市场环境得到明显好转。三是稳步推进企业环保监管建设。在原有的企业环保排污系统基础上，加强监管，对于排污不达标的企业坚决予以处罚和停产。
二、在注册登记和监管执法中认真宣传、贯彻落实环境保护法。例如《中华人民共和国环境保护法》、《国务院关于科学发展观加强环境保护的决定》等环境保护法律法规，确保市场主体符合环保规定的要求，扎实推进“蓝天”、“碧水”、“绿地”、“宁静”行动，为保护和改善生活环境与生态环境，保障人民群众的切身利益，促进社会和谐与稳定，切实履行好了工商行政管理职责。
三、充分履行工商行政管理职能，积极开展专项整治。对申办可能造成环境污染的企业，在注册登记时坚持要求其提供《环评意见书》或《排污许可证》，严把市场主体准入关。经环境影响评价同意选址建设的企业必须提交环境保护行政主管部门的建设项目环境影响评价审批意见，文化行政主管部门核发文化经营许可证后，我局才核发营业执照。
四、从事可作为原料但必须严格限制进口的境外废物进口、经营以及使用可作为原料但必须限制进口的境外废物的生产企业，必须经国务院环保行政主管部门批准（法律依据：《固体废物污染环境防治法》）。
五、建设项目必须向环保行政主管部门报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定：“需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。国家环保总局了《建设项目环境保护分类管理名录》，造纸、粮食及饲料加工、卷烟、服装制造、印刷业、油库、医药制造、房地产开发、餐饮、农业综合开发、植树造林等170余项，
我局虽然积极开展了环保专项整治工作，并做了大量而卓有成效的工作，认真履行了工商行政管理职责，但离县委、政府对环保工作的要求还有一定的差距，在今后的工作中，我们将认真履行工作行政管理职责，严格执行有关环境保护法律法规，为保护和改善生活环境与生态环境，促进社会和谐与稳定做出积极的贡献。
为此，我认为我局应该做到几下几点：
一、加强组织领导，落实工作责任。环境保护是我国的基本国策。加强环境保护，是落实科学发展观，建设环境友好型社会的重要举措。因此，我们应该积极深化对新形势下做好环境保护工作重要性的认识，进一步增强责任感、紧迫感，切实加强对环境保护工作的领导，坚持环保工作一把手“亲自抓、负总责”的原则，同时明确各个责任人，采取一级抓一级，层层抓落实的工作责任制，坚持突出环保工作重点，全面履行工商行政管理职责，狠抓环保工作目标任务的落实。
二、强化法律法规的宣传，营造良好的环境执法氛围。为了营造良好的环保执法氛围，我局采取多种形式，加强了对环保法律法规的宣传。一是通过注册登记窗口向企业、个体工商户广泛宣传环保法律法规；二是通过市场有线广播、工商所执法宣传车、举办墙报、板报等多种途径向广大群众宣传环保法律法规；三是利用市场监管巡查，通过市场巡查人员向广大的经营者宣传环保法律法规。
一、地方政府环境行政问责的价值和功能
行政问责是建设法治政府、责任政府、阳光政府的必要措施，是现代行政的重要内容，环境行政问责制度具有特殊的价值和功能，对地方政府加强环境行政问责尤为重要。
1.强化地方政府环境责任
“20世纪70年代早期，美国密歇根大学萨克斯教授提出的环境公共信托理论认为，水、空气等与人类生活密不可分的环境要素是全体国民的公共财产。国家受全体共有人――国民的委托代为行使环境管理权，承担保护环境的义务，即对国家管辖权内的环境和资源，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务。”[1]地方政府对当地环境保护负有法定的职责和义务，因不履行或不当履行其职责与义务，自应承担因此产生的各种责任，我国新《环境保护法》充分体现了这点。地方政府和环保部门及其工作人员不仅要有正确的权力观，更要有正确的政绩观和责任观，正确行使环境保护职权，严格履行环境保护义务，将环境保护责任落实到位，推动所在地方环境质量不断提升。行政问责制能进一步强化地方政府的环境责任意识，敦促地方政府由“权力政府”向“服务政府”、“责任政府”转变。通过行政问责，增强地方政府与公众的互动，减少地方政府在公众心目中乱作为、不作为的负面形象，增强地方政府的社会公信力。
2.促进地方政府环境法治
十八届四中全会确立的依法治国基本方略要求依法行政和建设法治政府，对于在环境行政管理领域扮演重要角色的地方政府来说，实行环境法治是地方政府有效履行环境监管职责的重要途径。实行行政问责，可以督促地方政府更好地实行环境法治，依法履行环境监管等职责，履行地方政府承担的环境保护义务。构建法治社会是世界各国民众不断努力实践和探索的目标，法治是人类社会的向往和崇拜，古罗马西塞罗更是指出：“法律是最高的理性，从自然产生出来的，指导应当做的事，禁止不应当做的事。”[2]法治不仅要求我们每一个人都平等地遵守法律，建立对法治的信仰，而且要求是善法之治。环境法治是法治理念在地方政府履行环境保护职责等过程中的具体体现，强调地方政府在履行环境职责、环境权力时与被监管的行政相对人等在法律面前具有平等的地位，没有超越法律的特权。地方政府要更加理性地看待自己的环境权力和环境义务，要依法管控环境权力，约束环境行政行为，承担环境义务，一切违背法律和法治精神的行为都应受到法律的惩处和责难。建立行政问责制，对地方政府的环境权力是一种警示和约束，对公民环境权则是一种尊重和保护，可以有效促进地方政府实行环境法治。
3.实现地方政府环境善治
通过实行环境法治，我们的最终目的是要实现环境善治。“善治实际上是国家权力向社会的回归，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”。[3]环境善治要求作为非行政主体的执政党组织、人大、司法机关等加强对地方政府及其工作人员在履行环境监管等职责方面的监督，加大监督力度，发挥监督职能，对地方政府的环境行政权进行必要的制衡与约束。作为公民个人和相应的社会组织要自觉提高监督与问责的能力，培养积极参与的公民意识，增强敢于问责的勇气，公民个人和相应社会组织权利意识的觉醒和能力的增强，地方政府才能更加积极地行使环境权力、承担环境义务和保障环境权益。对地方政府实行环境行政问责制，能增强地方政府及其工作人员对环境保护事业的责任感和使命感，提高地方政府环境治理的效果，能够在地方政府与其他环境义务主体及环境监管行政相对人之间建立更好的信任与合作关系，进而实现地方政府的环境善治。
4.维护社会公众环境权益
政府加强环境保护，其终极目标就是要促进环境质量的改善与提高，维护社会公众的环境权益，让社会公众可以持续地享受美丽、美好、健康的环境和可持续的资源。社会公众的环境权益是个笼统的非单一部门法的范畴，它不仅包括尚未通过立法明确成为法定权利的环境权，而且包括相关的生命权、健康权、身体权、财产权等。实行环境行政问责制，可以防范地方政府对环境保护职责的漠视等不作为，督促地方政府及时纠正不当或违法履行环境保护职责的行为，减轻或防止因此造成的环境损害。通过实行环境行政问责，可以威慑与警示相应的地方政府、所属的环境监管等部门及其工作人员的某些懈怠心理与违法倾向，从而正确履行环境职责和承担相应的环境义务。通过实行环境行政问责，可以有效监督地方政府转变执政理念和发展理念，不盲目崇拜GDP，着力提高环境质量和民众环境满意度。只有地方政府都将环境质量和发展质量作为自己法定的追求目标，地方政府才能依法履行环境职责和承担环境义务，从而最大限度地维护社会公众的环境权益，在地方政府实行环境行政管理中努力实现“问责无特权、权力有边界、义务不打折、权利受尊重”的良好状态。
二、地方政府环境行政问责的反思和完善
为了有效回应我国地方政府环境行政问责存在的问题，笔者认为可从以下几方面进行反思和完善。
1.树立地方政府生态优先的发展观和政绩观
党的十报告提出要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代，并明确了要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。生态优先是指在经济、社会、环境和文化的发展中，应当保障良好生态效益的优先地位，尤其在生态效益与经济社会发展相矛盾时，应当优先考虑各种建设规划等对自然环境和生态系统的长期影响。面对当前环境污染与资源枯竭的严峻形势，我国的地方政府不能无所作为，要适时调整地方的发展战略与模式，牢固树立生态优先的发展观，切实把保护生态环境置于重要的地位。生态环境保护是个漫长的工程，而其产生的生态效益也不能像发展经济那样立竿见影地呈现出来，却能惠泽千千万万的当代人和后代人。地方政府不能有短视行为，不能贪图眼前经济利益，而放弃了难以估价的生态利益，在决策和施政过程中要牢牢树立生态优先的发展理念，并将这种坚持生态优先的发展理念用地方立法的形式固化好，以更好地监督和约束政府行为。
中国社会经济高速发展到今天，经济总量已经达到世界第二，地方政府的政绩观起了很大作用。反思经济发展与环境保护之间的矛盾，传统的唯GDP政绩观必须扭转，树立生态优先的政绩观，研究并探索建立绿色GDP的核算体系，不断加强地方政府的环保绩效考核。地方政府的上级机关不仅要考核地方政府的经济社会发展状况，而且要将地方环境执法状况、环境监管情况、社会公众的环境质量满意度、空气污染程度、水污染程度、食品安全程度、森林资源覆盖率、绿色投资增减率、环境事故等指标纳入地方政府及其所属工作人员的考核体系，把环境保护纳入政策、规划考虑之中。这种坚持生态优先的政绩观要贯彻渗透到地方政府主要行政长官和其他工作人员的依法行政活动中，上级部门和组织部门要将生态优先的政绩考核结果与地方政府、地方官员的各类评定、职务晋升、政策倾斜等紧密结合起来，不能让生态优先的政绩观成为一纸空文。
2.规范地方政府环境行政问责的制度内容
为了督促地方政府依法妥当地履行环境监管职责和环境义务，我们必须对地方政府建立环境行政问责制，实行行政问责必须依靠法治和法律。我们的政府要建设成为法治政府、民主政府、阳光政府、有限政府，这就需要不断完善相应领域的法律制度，法律制度与政策习惯相比，其生命力更强大，其约束力更有效，其稳定性更长久。结合2015年开始实施的新《环境保护法》，就地方政府环境行政问责制度的几项特别内容做一阐述。
扩大环境行政问责的主体和问责监督机制。新《环境保护法》第68条只是规定对直接负责的主管人员、其他直接责任人员、主要负责人进行问责，但没有明确具体负责问责的主体范围。本文认为，对地方政府可以发起环境行政问责的主体，不仅包括同体问责，还包括异体问责，要扩大环境行政问责的主体，主要是加强异体问责，同时要厘清各问责主体所问之责。第一，加强党委和纪委的问责监督，这种问责监督主要是针对地方政府及有关环保部门和其党员干部的行为，对问责对象可以追究党内责任，给予行政处分的同时予以党内处分，或向人大、政府提出任免建议。第二，加强人大及其常委会的问责监督，主要是通过行使权力机关的质询、任免地方政府领导干部的权力来达到问责监督的目的，也可以通过立法审查，问责监督地方政府涉及环境保护事业的决策与规范性文件的制定。第三，加强上级政府、上级部门和监察部门的问责监督，这些主体可以直接问责有关部门和责任人的行政责任，撤销下级政府或部门的不当决定与行政行为。第四，加强法院与检察院等司法机关的问责监督，对于地方政府、有关环保部门及其工作人员涉及犯罪的，司法机关可根据管辖权采取司法措施，追究责任人的法律责任，直至刑事责任。第五，加强公民个人、社会组织与媒体的问责监督，这是地方政府环境行政问责监督的重要主体，是公民环境权的重要体现，是环境民主原则的具体表现，社会公众的环境问责在地方政府实施环境行政管理活动中发挥不可替代的民主监督作用，可以最大限度地保障社会公众的环境知情权和参与权，切实彰显行政权力实现公民权利的主旨。新《环境保护法》第58条规定了符合一定条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，这些条件包括：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”根据新《环境保护法》的立法精神，对依法可提起环境公益诉讼的社会组织理应可以对地方政府进行环境问责监督，但对于非权力机关的问责，其实现途径可以通过权力机关、上级政府或监察部门等提起。
明确环境行政问责的事由。由于环境事故频发，度高，对于地方政府环境行政问责的事由不能仅仅局限于发生重大环境污染事故这一情形，只要地方政府的行政行为损害环境权益或影响生态效益，都要纳入环境问责范围，包括地方政府在环境行政管理活动中的集体行为与个人行为、作为与不作为、不当行为与违法行为等。值得肯定的是，我国新《环境保护法》第68条明确规定了具体的问责事由，但范围还是偏窄，只有扩大问责事由，才能使地方政府各项环境行为关进制度的笼子，对权力运行和职责履行进行有效监督，对问责事由进行归类后，可从以下方面加强对地方政府的环境问责。第一，地方政府做出的涉及环境保护的行政决策、人事任命、环境责任目标、环境事故应急措施、跨界环境纠纷等环境决策行为。第二，地方政府通过可能对环境带来重大影响的环境规划时，应注重民主科学决策，吸引公众参与，依法公开信息，否则要对有关政府及负责人进行问责。第三，地方政府不履行、不当履行环境监管职责的各类环境执法行为，包括作为与不作为。第四，地方政府履行环境监管职责的实际效果、环境责任目标的实现程度和公众的环境质量满意度等环境政绩。第五，地方政府环境信息公开行为，要进一步明确和公开地方政府的环境保护职责，环境监管的权力清单、责任清单、负面清单，环境许可审批权限，让公众知情地方政府权力、义务的边界。我们要强化对政府实施环境规划和环境影响评价过程中的信息公开、征求意见等环节进行问责，对地方政府主要领导的违法、违规行为要严格依法问责。对地方政府环境许可和环境执法行为的监督与问责，除新《环境保护法》外，还可依据《行政许可法》、《行政复议法》等进行。总之，对地方政府环境行政问责的事由要不断拓宽，使问责监督机制发挥作用。
完善环境行政问责的责任体系。从新《环境保护法》第68条可看出，对地方政府环境问责的形式包括记过、记大过或者降级处分，撤职或者开除处分，引咎辞职，这些问责形式属于行政法律责任范畴。笔者认为，对于地方政府进行环境行政问责的后果就是追究相应单位和个人的责任，具体包括四个层面的责任，即政治责任、行政责任、道德责任和法律责任，自应从这四方面完善地方政府环境行政问责的责任体系。第一，政治责任是指地方政府及其工作人员的环境立法与环境决策等必须合乎公共环境利益，否则将承担相应的政治责任，即要向党委、权力机关和当地民众负责，要接受党委的考核、任免和人大的质询、罢免等。新《环境保护法》第26条明确了国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，考核结果应向社会公开。该法第27条又明确了各级政府应当每年向本级人大或者其常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人大常委会报告，依法接受监督。第二，行政责任存在于地方政府内部上下级行政机关、上下级行政官员之间，是地方政府和所属环境监管部门及其工作人员履行环境监管职责、承担环境义务方面产生的内部责任，包括取消评选先进资格、诫勉约谈、通报批评、书面检查、停职检讨等。第三，道德责任是地方政府及其官员在履行环境监管职责等方面，因违背道德操守而引发公众信任等危机时，向社会公众赔礼道歉或者自我批评等，道德责任主要针对地方政府主要行政官员。第四，法律责任主要是指环境法律责任，“环境法律责任是指行为人之行为违法、违约或基于法律特别规定，并造成环境损害或可能造成环境损害时，行为人应承担的不利的法律后果”。[4]这个环境法律责任又包括环境刑事责任、环境行政责任和环境民事责任，可以对各部门法中的相关规定进行系统化整理，统一规范为地方政府环境行政问责的法律责任体系，一般违法承担行政法律责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。
建立跨区域、跨流域、跨部门环境行政问责机制。新《环境保护法》第20条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”一个地方引发的环境问题往往具有跨地区、跨流域的特点，有些环境问题还跨域多个行政主管部门，对此类环境问题进行问责具有特殊性。为了更加有效地应对发生的跨区域、跨流域、跨部门环境问题，本文认为应自上而下建立跨区域、跨流域、跨部门的环境行政问责机制，将各地区划成几个大区实行分片负责，跨流域的实行流域管理，跨部门的由共同的上级政府或部门统一负责问责处理。如目前对于我国流域水环境管理存在的“垂直分级负责、横向多头管理”的被动局面，直接导致“责权利”不统一，部门之间或推诿扯皮，或争权夺利。上下游流域水污染的统一问责机制没有建立，上游地区不仅缺乏治理污染的积极性，甚至企图通过流域的过度开发促进地方经济的发展。因此，结合流域整体情况，由中央政府建立跨越环保、水利、城建、林业、农业等部门的问责机制尤为重要。
建立地方政府环境质量报告书的公开机制。地方政府对确保当地环境质量负有责任与义务，这个责任和义务可以是法定的，也可以是地方政府基于对社会公众的承诺而产生的。新《环境保护法》第53条第二款明确规定：“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”第54条又更加明确地规定了环境主管部门和地方政府应该公开的环境信息，简单说包括国家层面的环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息，地方层面的环境质量、环境状况、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息，以及企业的环境违法信息。为了有效问责监督地方政府是否尽心尽责地保障当地的环境质量，不仅要通过立法明确地方政府制作当地环境质量报告书的义务，而且要求地方政府以公众知晓的方式，每年及时定期公布当地环境质量报告书。通过建立地方政府环境质量报告书的公开机制，既公开了地方政府在保障环境质量方面的所作所为等信息，又确保了公民的环境知情权，同时也让更多的民众积极参与监督地方政府的环境监管履职情况和维护生态环境的实际效果。地方政府公开的环境质量报告书大概要包括环境监测概况、空气质量、污染源、水源水质情况、生态环境质量、自然资源情况、酸雨污染、粉尘污染、噪音污染、辐射污染、环境违法信息等所有涉及环境质量方面的内容。地方政府应该在每年第一季度公开上一年度的环境质量报告书，公开渠道应选择地方政府政务信息网、电视台、广播台、主流报纸及其他网络媒体，总之要便于当地民众及时获悉。
参考文献：
[1]王树义.可持续发展与中国环境法治――《中华人民共和国环境保护法》修改专题研究[M].北京：科学出版社，2005.
[2]刘绍贤.欧美政治思想史[M].杭州：浙江人民出版社，1987.
[3]United Nations. International Code of Conduct for Public Officials[Z].New York： author，1996.
县检察院服务生态文明建设的调研报告非常深入，所提问题、原因及建议非常切合光山实际，请县委办通过工作通讯转发，以期促进各乡镇及相关局委学习、思考、研究和运用。日前，光山县委书记文宗锋在该县检察院呈报的《关于服务全县生态文明建设的调查报告》上作出肯定批示。光山县委办公室向该县各乡镇及相关局委印发了120份工作通讯。
去年8月份，光山县检察院开展了两服务一配合活动。为了取得实效，该院抽出精干力量组成3个调查小组，对全县生态文明建设的总体情况进行调查，着重分析该县开展生态文明建设的独特优势、发展现状以及面临的问题和机遇，提出推进对策和建议。
为了写好这份报告,光山县检察院党组书记、检察长付大银亲自查阅相关资料，拟定调查提纲，指导确定选题和调查思路，多次面对面指导调查，力求向县委、县人大、县政府提交一份高质量的调查报告。
通过组织召开座谈会、开展问卷调查、深入实地走访等形式，历经两个多月的时间写出《关于服务全县生态文明建设的调查报告》。万余字的报告从三个方面分析资源开发对该县环境的影响。在此基础上，该院提出了推进该县生态文明建设的五项对策建议：
一是坚持理念为先，突出政府主导作用，注重制度建设引导;二是不断提高全县环境质量，深入推进美丽光山建设;三是构筑生态经济格局，带动产业结构调整;四是开展农村人居环境创建工作，建设美丽乡村;五是建立健全生态环境保护执法司法联动机制。
报告还详细阐述了该院助力生态环境保护的几项举措：一是依法履行批捕起诉职能，严厉打击盗伐林木、非法猎捕野生动物、非法采矿(砂)、非法占用农用地等各类破坏生态环境资源的刑事犯罪。二是严肃查办生态环境建设领域的贪污贿赂及破坏生态资源环境、重大污染事故背后的渎职失职犯罪。三是履行诉讼监督职能，扎实开展破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪立案监督专项活动，充分利用立案监督、检察建议等手段，防止对破坏环境资源的犯罪有案不查、隐瞒不报、以罚代刑，甚至充当其保护伞，促进有关行政执法机关依法行使生态环境监管职责。四是加强生态文明建设领域职务犯罪预防工作。五是积极延伸职能，结合办案中发现的问题，向有关单位发出检察建议，结合典型案例开展生态环境保护法制宣传教育，形成各方参与、全民动员的生态环境保护良好氛围。
关键词：企业社会责任 角色错位 角色定位
明晰政府的角色定位，不仅有利于明确企业承担社会责任的主体地位，同时也有利于政府从宏观层面上营造约束和引导企业切实履行社会责任的环境，从而更快、更好地推进我国企业履行社会责任的进程。
政府在企业履行社会责任中的角色定位
根据利益相关者理论，政府和股东、消费者、员工、供应商、合作伙伴、社区等其他利益相关者一起构成了企业要承担社会责任的对象。在诸多利益相关者中，政府和企业的共生性最强：一方面政府的收入主要来源于企业上缴的税收，另一方面，政府制定的政策又会影响到企业的经营甚至决定企业的生存。在这种情况下，如何平衡政府自身利益与企业利益、如何兼顾政府利益与其他利益相关者的利益就成为各级政府必须面对的一个现实问题，而解决好这个问题首先取决于政府的定位是否准确。
从国内外理论界和企业社会责任的实践来看，政府在企业社会责任中主要扮演规制者、监督者和推进者三种角色。规制者：政府通过制定相关的政策法规来促使企业履行社会责任；监督者：政府通过加大对企业损害社会利益行为的监督和处罚力度，促使企业将外在的压力变为自身的动力，自觉履行社会责任；推进者：政府运用行政资源培养公众和企业社会责任的理念、意识，并通过责任标识、责任采购、责任投资等多种手段鼓励企业履行社会责任。
政府在企业履行社会责任中的角色错位现象
（一）监管不力导致企业履行社会责任外部压力不够
从我国目前经济发展的水平来看，要求企业完全通过自律来履行社会责任显然是不现实的，因此来自政府的监管就尤为重要。然而，受片面的政绩观驱驶，不少地方政府对于环境保护、安全生产、社会福利保障等社会问题的重视程度远不如对于招商引资和发展地方经济的政策支持力度，因此在监管上普遍存在不少漏洞，在一些行业，频繁出现事前监管不力、事故频发、事后隐瞒掩盖、推卸责任的情况，长此以往也淡化了企业履行社会责任的意识。
2012年12月31日山西潞安天脊集团苯胺泄漏事件一方面说明企业社会责任意识淡薄、忽视公众利益（在实际泄漏总量为319.87吨、流出厂区134.29吨的情况下，上报泄漏量仅为1至1.5吨），另一方面也反映了政府相关部门在这一重大安全事故处置方面的严重失职。山西省长治市环保局在监测数据连续超标的情况下，仍坚持将污染事件暂定为一般环境污染事件，也未及时向上一级人民政府环保部门报告。长治市政府直到2013年1月5日才第一次向山西省政府报告。由于企业和当地政府隐瞒事情真相，造成沿途水域受到大面积污染、下游城市邯郸大面积停水的严重后果。
（二）相关立法滞后且行业标准过低
政府制定的法律法规是企业生产经营的重要依据，受制于我国现有的发展水平，政府有关部门制定的法律法规滞后，标准过低，客观上延缓了企业履行社会责任的步伐。
如化学品环境风险，发达国家普遍于20世纪70 年代开展了系统的化学品环境风险防控，而我国直到《国家环境保护“十二五”规划》才第一次在国家环境保护五年规划中提出要将环境风险防控作为一项重要任务全面推进，溴化阻燃剂等国际公认的持久性有机污染物至今尚未纳入管理范围。
（三）缺乏对弱势利益相关者维权行动的及时回应
在企业面前，消费者和员工属于相对弱势的利益相关者，当其合法权益受到损害，往往需要借助政府的力量来维护自身的权益。虽然我国早已制订了《消费者权益保护法》、《劳动法》等保护消费者和员工合法权益的法律法规，但在实际工作中，侵害消费者和员工利益的现象屡见不鲜。以员工利益保护为例，不少企业不按标准支付加班工资，带薪休假制度更是形同虚设，但劳动执法部门对此却少有介入。同样在消费者权益保护中，维权手续繁琐、维权成本过高、赔偿金额过低等不利因素客观上也限制了消费者维护自身权益的动力。
（四）要求企业承担超出企业社会责任范畴内的经济责任
在我国目前的政府收入中，除了合法的税收收入，还有名目繁多的行政性收费，这进一步加重了企业尤其是中小企业的负担。特别是有些地方政府出于自身财政目的，往往会要求企业承担不合理的经济责任。如在中西部经济相对落后地区，一些明星企业被当地政府要求脱离企业的主业，去投资机场、高速公路等本应由政府承担的公共职能，严重损害了企业的利益。
政府在企业履行社会责任中角色错位的原因
（一）政府绩效考核体系缺陷导致地方政府放松对企业的监督
在现行的考核体系下，GDP仍是考核地方政府政绩和决定官员升迁的重要指标，因此，GDP数字最大化成为不少地方政府追求的终极目标。为了GDP的增长，东部发达省份致力于培育战略新兴产业，中西部省份热衷于招商引资和承接东部地区落后产能。在这种思路下，地方政府首先考虑的是怎样为企业提供土地、用工、税收等方面的优惠政策，而员工权益、环境保护等社会责任则完全被忽视。
（二）自身利益诉求造成行业标准过低
政府是和企业共生性最强的利益相关者，企业盈利水平的高低直接影响到政府的税赋收入，企业履行社会责任必须有相应的投入，因此短期内势必将减少政府的税收，所以一些部门和地方政府从自身利益出发，督促企业履行社会责任动力不足。
例如，我国油品标准一直得不到提高，很重要的一个原因就是我国炼油企业装置结构不够合理、加工手段比较单一，如果要提高油品质量，势必要进行技术改造、增加炼油企业的成本。而中石化、中石油一直是国内的纳税大户，因此，无论是中石化、中石油两大石油巨头，还是政府有关部门，在提升油品质量上动力一直不足。
（三）对消费者、员工等利益相关者的作用认识不足
我国消费者权益的保护始于1984年底成立的中国消费者协会，目前我国保护消费者的法律法规主要有《消费者权益保护法》、《产品质量法》和《食品卫生法》等，但多部门各司其职、相互配合的行政保护架构容易造成各部门分工不明确、互相推诿，加上举证责任难、大件商品检测费用高昂、赔偿主体不明确，实际上造成了消费者的维权行为往往以知难而退而告终。
（四）对企业微观经济活动干预过深导致角色不清
近年来，随着政府财力的不断增加，一些地方政府痴迷于凯恩斯的“万能政府说 ”，漠视基本经济规律，热衷于培育战略新兴产业，结果越陷越深。如太阳能光伏产业一度成为不少地方政府重点扶持的新能源产业，于是不少企业盲目扩张，最终产生沉重的债务负担，基本失去了履行社会责任的能力。同样在一些地方政府主导的并购重组中，为了甩掉沉重的包袱，低价转让股权、廉价安置职工等现象普遍存在，严重侵害了股东、债权人和员工等利益相关者的正当利益。
政府推进企业履行社会责任的政策路径
（一）完善企业社会责任相关法律，加大监管力度
在企业承担的社会责任中，既有法律层面、又有道德层面的责任，在我国目前的条件下，完善立法，严格执法，应是我国企业社会责任建设的核心和关键。
我国2005年10月份修订了《公司法》，该部法律在相关条款中规定了职工权益保护和债权人权益保护的具体措施，其它利益相关者的利益保护则分散在《消费者权益保护法》、《环境保护法》、《安全生产法》等诸多法律之中，部分法律操作性不强、条款久未修订，处罚标准过低，这种状况对于督促企业履行社会责任非常不利。
面对目前消费者维权难、各种安全事故层出不穷，拖欠农民工工资，环境污染事件频发等现实，我国应出台一部单独的《企业责任法》，制定企业履行社会责任的强制标准，并加大相应的处罚力度，做到有法必依、执法必严。
（二）通过信贷、政府采购、环保等手段，鼓励企业履行社会责任
在我国这样一个政府掌握行政审批权和大量金融资源、土地资源的国家里，政府在引导企业履行社会责任方面大有可为。例如，2007年国家环保总局、银监会出台《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，要求银行对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制。从披露的社会责任报告来看，各大商业银行纷纷减少了对于高污染、高能耗及产能过剩行业的授信额度，增加了对可再生能源、清洁能源、节能服务行业、环保行业的授信额度。2013年伊始，保监会与环保部联合下发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，要求各地重金属、石油化工等高环境风险企业强制投保环境污染责任保险，对于未投保的企业，环保部门将不予批复环保治理专项资金，对投保企业适当减免费用，对保险公司给予适当的税收、财政支持。这些政策的出台已经并将进一步提高企业主动履行环境保护责任的动力和积极性。
（三）充分利用社会力量，共同推进企业履行社会责任
政府可以利用其掌握主流新闻媒体的有利条件，及时、客观、公正报道企业社会责任正反两方面的典型，加强对企业的监督，在全社会形成敦促企业履行社会责任的倒逼机制。同时借鉴国外经验，通过设立社会责任奖、优秀环境保护奖、成立责任投资基金、设立政府企业社会责任网站等多种手段广泛宣传企业社会责任，在全社会营造争相践行企业社会责任的良好氛围。
（四）以上市公司为突破口，推动企业社会责任信息披露工作
目前我国已经拥有近2500家上市公司，基本反映了国民经济的全貌，在社会经济生活各方面发挥着重要的影响力。虽然我国企业社会责任报告的信息披露属于自愿披露，但作为公众公司，完全有条件利用现有的信息披露平台，按年度公布企业社会责任报告。同时沪深交易所应在报告格式上借鉴《全球报告倡议组织（GRI）可持续发展报告指南》、国际标准化组织《社会责任指南ISO 26000》，编制统一的企业社会责任报告格式，提高我国企业社会责任报告信息披露的质量。
（五）政府率先垂范，积极推进企业社会责任建设
目前世界范围内越来越多的政府已经把企业社会责任视为其可持续发展和国家竞争力的一部分，欧盟于2001年5月15日欧盟可持续发展战略公报，倡议员工数量在500人以上的企业在年报中透露“经济、社会和环境指数”的“三重底线”，2001年7月发表绿皮书，提出从推广企业社会责任、保证信息披露透明度、制定企业社会责任的辅助政策三个方面考察各国政府在企业社会责任领域的作为。
由于目前我国各级政府的绩效评估标准以经济指标为主，政府缺乏主动推进企业社会责任的动力，对企业社会责任的重视程度远远不够。伴随着经济全球化浪潮，我国已成为全球产业链中的重要一环。因此政府应顺应世界各国趋势，主动将企业社会责任纳入到政府绩效评估体系，并以实际行动在此过程中扮演一个积极的社会责任推进者角色。
参考文献：
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3.钟宏武，张唐槟.政府推进企业社会责任建设的角色定位[J].人民论坛，2010.1
一、领导干部自然资源资产离任审计及其要素的内涵界定
( 一) 领导干部自然资源资产离任审计内涵界定
目前，与自然资源资产离任审计相关的研究如火如荼，就其名称来说，有自然资源资产离任审计、领导干部自然资源资产离任审计、领导干部离任环保审计、领导干部资源环境责任审计以及资源环境责任审计等提法。这些提法虽然不同，但都研究审计机关如何对承担受托自然资源资产责任的领导干部责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。因此，在本文的分析中，为与国家有关文件保持一致，统一称为领导干部自然资源资产离任审计。鉴于目前国家审计尚无公认的统一定义，我们将领导干部自然资源资产离任审计定义为审计机关按照相关法律、法规等标准，获取和评价审计证据，对党政主要领导干部受托自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行监督、评价和鉴证，并将审计结果传达给预期使用者的系统化过程。这一定义我们可以从以下几个方面加以把握。
1. 审计主体，即审计机关，它包括审计署及其派出机构和地方审计机关。
2. 审计客体，即党政主要领导干部，他们是自然资源资产管理和生态环境保护的主要责任者，因此也称责任方，主要包括地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委( 含党组、党工委，以下统称党委) 正职领导干部和行政正职领导干部及主持工作一年以上的副职领导干部。
3. 预期使用者，是指各级人大、党政部门及其他利益相关者。
4. 审计对象，即领导干部受托自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况。它主要包括土地、矿产、森林、水等重要资源的开发利用管理和保护治理责任履行情况，水、大气、土壤、固体废物等污染防治责任履行情况，重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护责任履行情况。
5. 审计标准，指相关法律法规、政策规定、规划计划、考核制度，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国家生态保护红线生态功能基线划定技术指南( 试行) 》等。
6. 审计证据，指审计人员用来确定审计对象信息是否与既定标准相一致的资料。获取和评价证据是审计的中心环节，客观地获取和评价证据要求对审计客体( 责任方) 所作申明的基础加以查核，并对结果加以公正地评估，不因支持或反对作此申明的个人或单位而有所偏差或带有任何偏见。
7. 审计结果，是经过对证据的收集与评价而得出的对审计对象信息与审计标准一致程度的评价。审计结果的具体形式包括审计报告、审计建议、审计处理决定等。
( 二) 领导干部自然资源资产离任审计要素的厘定
审计要素是指审计活动中最基本的单元或元素。在一般审计活动中，通过对审计要素的理解，至少可以推断出下列内容: ( 1) 可以推断出该项审计谁来审计、审计谁、审计结果报告给谁等基本问题; ( 2) 可以推断出该项审计审计什么、依据什么审计、如何审计以及审计结果如何体现等问题。
理论界直接针对领导干部自然资源资产离任审计要素的研究并不多。概括起来主要有以下两种观点: 一种观点认为领导干部自然资源资产离任审计要素应该包括审计目标、审计主体、审计客体、审计方法及审计结果与应用五要素。该观点强调了审计活动中谁审计、审计什么以及如何审计、审计结果如何体现与利用等基本问题。但是，他们将审计目标包括在审计要素中，缺乏系统性，毕竟两者属于不同层次，审计要素是为审计目标提供服务的。另一种观点在研究政府环境责任审计要素时，认为应包括审计主体、审计客体以及审计内容三要素。该理论仅强调由谁审、审什么等问题，没有囊括构成该审计活动并维持其运动的所有基本问题，缺乏完整性。审计要素研究至少要解决谁来审计、审计谁、审计结果报告给谁、审计什么、依据什么审计、如何审计以及审计结果如何体现等基本问题。
既然审计要素是审计活动中必不可少的重要部分，那么探讨领导干部自然资源资产离任审计要素就应该能解决该项审计活动中上述的基本问题。我们认为将审计主体、审计客体、预期使用者、审计对象、审计标准、审计证据以及审计结果作为领导干部自然资源资产离任审计的基本要素是切合实际的选择。
从理论上讲，这七个要素包含了审计活动中所有重要组成部分。对审计主体的分析，可以理解领导干部自然资源资产离任审计活动由谁审计的问题; 对审计客体的分析，可以理解该项审计活动审计谁的问题; 而对预期使用者的分析，可以解释该项审计活动结果最终报告给谁的问题; 审计对象的确定，可以解释领导干部自然资源资产离任审计到底是对什么进行审计的问题; 审计标准揭示在该项审计活动中，如何根据审计内容确定主要的审计标准; 对审计证据要素的分析，解释了审计师如何审计的基本问题; 审计结果要素能解决在领导干部自然资源资产离任审计中，如何体现审计结果的问题。从 实务角度分析，这七个要素解释的问题，涉及我国当前开展审计实践活动面临的主要困难，厘清这七个要素，有利于推动领导干部自然资源资产离任审计活动的发展和完善。2015 年7 月1 日中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过并于11 月9 日出台的《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》中，也特别强调要明确领导干部自然资源资产离任审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定以及审计结果运用。
综上所述，我们提出在领导干部自然资源离任审计中必须厘清自然资源资产离任审计的审计主体、审计客体、预期使用者、审计对象、审计标准、审计证据以及审计结果这七个要素。
二、领导干部自然资源资产离任审计的主体确定
审计主体是探讨审计由谁审计这一问题的。领导干部自然资源资产离任审计的审计师究竟由谁来担任? 理论界存在两种不同的观点。有人主张，审计师只能是国家审计机关，我们将这种观点称为一元论 也有学者主张多元论，认为国家审计、注册会计师审计以及内部审计都应参与其中。持一元论者认为:从自然资源的自然属性和社会属性来看，我国自然资源资产具有公有性质，中央政府和地方政府作为全体人民的受托人，负有对自然资源资产开发、利用、保护等责任; 从各审计主体的职责权限来看，具有对政府及其领导干部进行审计的机关只有国家审计机关; 自然资源资产的使用结果事关全局，社会审计等审计组织无力承担。持多元论者，如陈献东等认为:从自然资源资产保护的责任主体来说，这不仅仅是政府的责任，凡是跟自然资源资产保护相关的主体都属于这个范围，因此审计主体也应是多元的;国家审计机关、内部审计机构和社会中介组织均可通过不同的方式成为审计主体。
除此之外，还有的学者提出一元为主、多元参与的观点，如蔡春、毕铭悦、彭巨水。我们认为，审计主体的确定需要考虑国家法律的相关规定或者委托人的授权。在法定审计下，审计师由国家法律明确规定; 而在委托审计下，审计活动由委托人授权的审计师实施。就领导干部自然资源资产离任审计来说，它属于国家法定审计。依据我国《宪法》第九十一条和《中华人民共和国审计法》第二十五条，国家审计机关有权对中央政府、各级人民政府以及相应职能部门负责人进行审计。可见，领导干部自然资源资产离任审计的审计主体是国家审计机关。当然，在审计过程中，可能会利用注册会计师、内部审计部门以及专家( 如环境保护部门、国土资源部门、水利部、林业部等自然资源管理职能部门) 的相关工作，但因为最终出具报告、得出审计意见、做出处理决定并对审计结果负责的是国家审计机关，因此，我们认为领导干部自然资源资产离任审计活动的审计主体是国家审计机关。依据《宪法》，国家审计机关包括审计署及其派出机构和地方审计机关。
三、领导干部自然资源资产离任审计的客体辨析
审计客体探讨审计活动中审计谁这一问题，是指对审计对象或审计对象信息负责的主体，即责任方。责任方的界定关系到审计业务性质的确定。从理论上来说，针对提出结论的对象不同，审计业务可以分为直接报告业务和基于责任方认定业务两种。在直接报告业务中，责任方是对审计业务负责的组织或人员; 在基于责任方认定业务中，责任方是对审计对象信息负责并可能同时对审计对象负责的组织或人员。
就领导干部自然资源资产离任审计来说，存在以下两种观点。黄溶冰、赵谦等学者认为自然资源资产负债表审计作为领导干部自然资源资产离任审计内容一部分，可以单独开展。因为自然资源资产负债表可以反映不同自然资源增加、减少的特有方式及其变动情况，是领导干部自然资源资产离任审计的重要证据。单独针对自然资源资产负债表的审计属于基于责任方认定业务，其审计客体就是对自然资源资产负债表编制负责的组织或人员。陈波、卜璠琦等将领导干部自然资源资产离任审计定位为直接报告业务，其主要责任方是承担自然资源开发、利用和保护责任的相关部门、各级政府及其负责人，可能包括地方政府党政负责人、自然资源主管部门负责人以及资源性国有企业负责人等。他们认为领导干部自然资源资产离任审计的实质就是对领导干部在自然资源资产开发、利用和保护方面的履职行为进行审计，其中也包括对相关信息( 如自然资源资产负债表) 的审计。我们认为，将领导干部自然资源资产离任审计定位于直接报告业务是合适的，其审计客体，即责任方为承担自然资源管理和生态环境保护责任的相关领导干部。
从领导干部自然资源资产离任审计这种制度安排的根本目的来看，其根本目的在于完善生态文明绩效评价考核制度，推进生态文明建设。领导干部自然资源资产离任审计需要客观评价领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的情况。借鉴美国联邦政府自然资源资产核算的相关资料[17]，我们认为对于具有不同属性的自然资源资产，有着不同的信息管理方法，比如可以反映在资产负债表上，也可以附注的形式披露，还可以采用管理报告的形式。因此，我国实施领导干部自然资源资产离任审计不仅仅只依赖自然资源资产负债表这一信息载体。
进一步地，在我国现行的行政体制下，从中央人民政府到基层的乡镇人民政府，从国务院相关部、委、行、署到市县的职能局、办，都承担相应的自然资源资产保护责任。此外，我国还实行党委领导下的行政首长负责制。如国务院实行总理负责制，各部委由部长、主任负责; 地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这样，这些领导干部作为承担受托保护自然资源责任的人格化核心主体，顺理成章成为领导干部自然资源资产离任审计中的具体责任方。
因此，结合《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第二条规定，我们认为领导干部自然资源资产离任审计的审计客体是自然资源资产管理和生态环境保护的主要责任者。它主要包括地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委( 含党组、党工委，以下统称党委) 正职领导干部和行政正职领导干部以及主持工作一年以上的副职领导干部。
四、领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者分析
预期使用者，即预期使用审计结论和报告的所有组织或人员。其范围广泛，可以是全体公民、各级人大、党政机关及其他利益相关者。
第一，从理论上讲，既然全体公民共同享有自然资源资产，那么全体公民就是广义上的预期使用者; 第二，各地公民直接与当地的自然资源及其生态环境状况息息相关，是地方领导干部自然资源资产离任审计中最直接的预期使用者。但是，全体公民这一抽象实体是以各级人大行使其权力的，因此，各级人大是领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者。
此外，该项审计预期使用者的确定还需要考虑审计开展的重要政策背景。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，用制度来保护自然资源和生态环境，其中领导干部自然资源资产离任审计是一重要举措。首先，对于审计发现的具有典型性、普遍性和倾向性的问题，相关部门要认真研究，及时改进和完善。那么，负有自然资源资产管理和生态保护责任的责任方是审计结果的预期使用者。其次，对于审计发现的重大问题，需要追究领导干部自然资源资产相关责任的，审计机关还要将其移送上级组织部门、纪检监察机关、司法机关等，因此，这些对领导干部负有管理监督的组织和人员也是领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者。最后，审计结果还可以作为干部考核、任免、奖惩的重要依据，那么，上级党政机关也是审计结果的预期使用者。可见，各级党政机关是领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者。总之，我们认为，领导干部自然资源资产离任审计的预期使用者包括各级人大、党政机关以及其他利益相关者。
五、领导干部自然资源资产离任审计的对象剖析
在研究中，审计对象与审计客体往往容易混淆，这也导致相关研究结论的差异。目前，存在的主要差异有审计对象、审计对象范围、审计对象信息三个方面。
( 一) 审计对象: 对人审计还是对事审计
审计对象是审计对象信息所反映的内容，是内涵的审计内容，而审计客体是外延上的审计实体。如在财务审计中，审计客体是被审计单位，而审计对象是被审计单位财务状况、经营成果及现金流量，审计对象信息则是反映被审单位财务状况、经营成果、现金流量的载体财务报表。现有研究中，学界对领导干部自然资源资产离任审计对象的表述尚不统一，主要存在以下两种观点。
观点1: 领导干部自然资源资产离任审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部，即对人审计。其理由如下。
从我国的政治制度、行政体制以及建立责任政府的角度来看，自然资源资产的开发利用和保护是地方各级党委、政府的责任。开展领导干部自然资源资产离任审计是为了责任追究。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的第二条、第三条和第十三第、第十四条指出自然资源资产的开发利用和保护是对地方各级党政主要领导干部的经济责任审计的审计内容。
观点2: 领导干部自然资源资产离任审计对象是受托行为人履责情况，即直接针对特定责任主体的领导干部自然资源资产保护责任进行的审计。其理由如下。
自然资源资产离任审计是环境审计和经济责任审计深度融合的一种审计方式，旨在认定受托行为人应承担的任期自然资源资产保护责任是否符合特定要求或既定要求，证实和评价自然资源受托经济责任的有效履行。
我们认为，基于审计对象的内涵，观点1 将审计对象与审计客体相混淆，而观点2 则更为合理。从领导干部自然资源资产离任审计的目的来看，主要是推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约、集约利用和生态环境安全。那么该审计重点在于监督领导干部自然资源资产管理权力行使的过程和结果，集中体现为其自然资源管理责任履职的情况。因此，我们认为，领导干部自然资源资产离任审计的审计对象为领导干部自然资源资产相关责任履行情况。比如，我们不能将财务报告审计中的审计对象，由被审计单位财务状况、经营成果、现金流量情况说成是被审计单位一样。
( 二) 审计对象范围: 是否将生态环境问题纳入审计范围
就领导干部自然资源资产离任审计的审计范围来说，学者们的观点差异较大，主要存在自然资源观和资源环境观两种观点。
持自然资源观的学者认为: 考虑到生态环境对象特殊，审计的程序和方法不成熟，特别是存在对生态环境的责任界定的难题，缺乏可操作性，难以收集充分适当的审计证据，因此，审计范围仅局限于自然资源比较合理; 既然实施的是领导干部自然资源资产离任审计，那么审计的重点应偏重领导干部承担的自然资源资产的责任履行情况。
持资源环境观的学者认为:我国全体公民作为广义上的预期使用者，不仅关心领导干部自然资源资产责任的履行情况，而且关注与之息息相关的生态环境( 如空气质量) ，他们认为保护管理自然资源环境是各地领导干部的责任，因此，应当对其审计; 自然资源与生态环境本身是难以割舍的，自然资源的开发利用必然对生态环境造成一定的影响。
我们认为，确定领导干部自然资源资产离任审计的审计范围，要综合考虑预期使用者的需求和审计人员的供给能力。
从预期使用者角度来看，生态环境的好与坏，是与其生产、生活直接相关的，如大气污染问题，因此预期使用者不仅会关注领导干部自然资源资产责任的履行情况，而且会关注领导干部生态环境保护责任的履行情况。
从责任方的角度来看，领导干部负有自然资源资产开发、利用和保护的责任，资源的开发利用及保护的责任履行不当，就会造成地区生态环境的破坏。而领导干部自然资源资产离任审计范围包含生态环境的监督，有利于督促领导干部自然资源资产开发利用保护责任的履行。
从审计师的角度来看，审计人员必须适应社会需求，如果不能满足社会需求，这个行业也将失去存在的基础。况且无论是审计领导干部自然资源责任的履行，还是审计领导干部生态环境责任的履行，都是全新的领域，需要审计师的不断探索。
综上所述，自然资源观只强调了审计人员的供给能力，忽视了使用者的需求，因而，我们认为领导干部自然资源资产离任审计范围应该纳入生态环境问题。具体地，它包括土地、矿产、森林、水等重要资源的开发利用管理和保护治理责任履行情况; 水、大气、土壤、固体废物等污染防治责任履行情况; 重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护责任履行情况。
( 三) 审计对象信息
审计对象信息是按照标准对审计对象进行评价和计量的结果。那么，领导干部自然资源资产离任审计对象信息包含哪些呢? 直接探讨这方面的研究很少。本文认为，领导干部自然资源资产离任审计的审计对象信息为反映其履责情况的报表和指标。
具体来说，第一，它包括反映被审计领导干部任职前后所在地区自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化的自然资源资产负债表，这是该审计的重要基础; 第二，它反映各级领导干部肩负的自然资源资产责任的相关指标，具体包括反映各级领导干部在开发、利用和保护各项自然资源资产过程中，负有的方针、规划、业绩、程序、正直及合法受托责任的指标等。
六、领导干部自然资源资产离任审计的标准探析
审计标准是用来评价或计量审计对象的基准。如果缺乏科学合理的审计标准，就失去了评判的准绳，就不能有效监督与评价领导干部任职期间自然资源资产责任的履责情况以及推动领导干部更好地履责。那么领导干部自然资源资产离任审计的标准应该包括哪些? 就相关文献来看，学者们大多认可一些法律法规方面的审计标准，如权威国际组织的相关文件、国家的法律法规方针政策、地方性法规及各种计划、指标、预算、定额等指标。
我们认为，领导干部自然资源资产离任审计中，审计标准可以是正式的规定，如上述法律法规、政策规定、规划计划、考核制度等，也可以是某些非正式的规定，比如考虑被审计领导干部所在地区、部门、单位的特点和实际情况以及针对某一特定审计对象制定的规则。适当的标准要具备相关性、完整性、可靠性、中立性以及可理解性等特征。
( 一) 正式标准
正式标准一般由国家的法律、法规、准则等公开透明的形式公布。它可以是国家的法律法规、政策规定、规划计划、考核制度，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》等; 可以是环境保护部自然生态保护司生态红线划定技术组出台的《国家生态保护红线生态功能基线划定技术指南( 试行) 》等; 也可以是审计署发布的规定，如《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价( 试行办法) 》; 还可以是一些地方性法规，如《湖北省土地利用规划》等。当然，日后国家出台了自然资源资产负债表编制的相关准则，将是重要的审计标准，如美国关于环境负债的若干准则及技术指南。
( 二) 非正式标准
非正式标准一般是专门针对特定审计对象的。在领导干部自然资源资产离任审计中，考虑到自然资源资产自身禀赋特点以及领导干部所在地生态环境保护工作的重点，审计机关可能需要针对特定审计对象制定非正式标准。该标准可以是专门职能部门、主管部门发布或认可的统计数据以及公认的业务惯例或者良好实务和反映环境治理、生态修复等项目或活动绩效的指标等。总的来说，运用这些审计标准进行评价时，要将领导干部履行自然资源资产管理责任的行为或事项分类分级，并置于相关的经济社会环境中加以分析。具体来说，对于可以交易的自然资源，能够在自然资源资产负债表中明确加以确认、计量的，可以采用自然资源资产相关的会计准则、会计规定; 对于不可以交易且没有交易市场的自然资源，如自然保护区的自然资源，就可以参照国家制定的生态保护红线的指标加以衡量。
七、领导干部自然资源资产离任审计的证据研究
审计证据指审计人员用来确定审计对象信息是否与既定标准相一致的资料。获取和评价证据是审计的中心环节，审计机关客观地获取和评价证据要求对审计客体( 责任方) 所作申明的基础加以查核，并对结果加以公正地评估，不因支持或反对作此申明的个人或单位而有所偏差或带有任何偏见。
在领导干部自然资源资产离任审计中，审计师应当以职业怀疑态度计划和执行审计业务，依照法定权限和程序充分、适当地获取领导干部自然资源资产的相关责任履行情况证据，以此作为提出结论的基础。
传统的审计证据有书面证据、口头证据、实物证据和环境证据，在领导干部自然资源资产离任审计中，可作为审计证据的有哪些呢? 本文查阅相关文献，并没有找到与之直接相关的内容。我们认为，领导干部自然资源资产离任审计证据应根据具体审计内容的不同而有所不同。正如全国人大环资委法案室副主任王凤春指出，自然资源资产可以分为经营性和公益性资产。那么对不同类型的自然资源的管理和监督就不同，大致来说，可以从以下一些方面获取有关证据。
( 一) 约束性指标完成情况的证据
完成国家法律法规及相关政策制度制定的约束性指标、目标责任等，是领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的最低要求，因此，审计人员有必要收集领导干部任期内自然资源资产及生态环境质量变化的指标，与国家的耕地保护、环境质量、森林资源等约束性指标、生态红线考核指标、目标责任制指标进行比较，以获取关于领导干部是否完成最低任务的证据。
( 二) 相关政策落实情况的证据
地方各级党政主要领导干部落实国家发展政策，制定地区发展规划是其主要责任。在审计过程中，审计人员需要审核领导干部是否将自然资源资产管理、生态环境保护法律法规中禁止性、限制性、约束性政策要求纳入当地国民经济和社会发展规划中，并获取其执行效果的证据。
( 三) 自然资源资产开发利用保护情况的证据
在自然资源开发利用方面，审计人员要关注被审计领导干部对相关事项审批、管理的情况，收集开发的合法性、管理的有序性、使用的有效性方面的证据; 在自然资源保护方面，审计人员要关注自然资源保护的措施及其效果，收集相关的证据。
( 四) 自然资源资产开发保护资金绩效审计证据
各地方政府在自然资源资产开发利用保护方面的主要资金来源于国家财政。因此，在审计过程中，审计人员要关注地方领导干部在使用这些资金方面的真实合法性及合理有效性，收集相关资金征收、管理和分配使用情况的证据，特别是关注重大项目建设运营情况。
( 五) 重大生态破坏、环境污染事件处理的证据
对于重大事件，审计机关一方面要做好处理，另一方面就要建立好相应的预警机制。审计人员在审计过程中，重点关注地方生态环境保护预警机制是否建立及执行，收集相关的证据。在确定审计证据收集程序的性质、时间和范围基础上，审计人员可以采取多种传统方法获取审计证据，如检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析等方法。领导干部自然资源资产离任审计与传统审计不同，其关键在于自然资源资产审计取证的技术性更强，如需借助测绘遥感、自动监测等高科技手段。在原始凭证难以获取的情况下，审计师应该更多地执行分析性程序，进行纵向和横向的比较，并合理利用专家工作，将领导干部履行自然资源资产管理责任有关的指标量化分析，以获取充分适当的证据。我们也可以借鉴澳大利亚国家土地与水资源审计，通过对澳大利亚土地资源信息系统的网络数据审查，获取相关证据。
此外，审计师应当记录重大事项，以提供证据支持审计结果，并证明其已按照相关准则和规定执行业务。如果对某项事项难以进行判断，审计师还应当记录得出结论时已获悉的事实。特别是，在审计过程中，如果审计师没有获取所需要的证据，需考虑其出具的审计结论是否合理。
八、领导干部自然资源资产离任审计的结果探讨
审计结果，是经过对证据的收集与评价而得出的对审计对象信息与审计标准一致程度的评价。审计结果的具体形式包括审计报告、审计建议、审计处理决定等。
许萍等指出考虑到我国实行生态环境损害责任终身追究制，领导干部自然资源资产离任审计报告不仅需要包含审计师就领导干部作为行为责任人对自然资源资产履责等内容发表的审计意见，而且需要就审计结论提出解决措施。
我们认为，审计结果是审计成果的载体，起着对领导干部任职期间自然资源资产责任履行情况评价、鉴证的作用，同时也是组织、人事和主管部门考察干部的重要依据，其内容不仅应包括常规的标题、主送单位、导语、被审计对象的基本情况、审计发现及审计结果、审计评价部分，而且应包括审计建议部分。
对于审计中反映出的典型、普遍及具有倾向性的问题，审计机关应该提请有关部门及时改进工作、完善制度。对于在审计中发现的由于人为因素造成自然资源资产损害、生态环境污染的情况，需要追究领导干部责任的，审计机关应提出审计处理意见，并按照规定移送相关部门。
一、主要工作情况
本届共组织活动83次，其中，调研活动35次，专委会专题论坛5次，其他视察和议政活动43次。委员参加合计1200多人次。共形成调研报告和论坛发言34份，常委会建议案3件、专委会建议4件、意见建议专报9件，为党政决策提供了有益参考。其中，《关于举办我区循环经济领域新技术、新产品展示会》、《关于推进绿色出行缓解交通拥堵》、《关于北部地区土地集约利用》、《关于治理区交通拥堵的建议》等4件专委会建议，《关于加快垃圾处理工作步伐》、《关于北部地区规划》、《关于地区环境建设》等3件意见建议专报，受到区委、区政府主要领导高度重视，批示有关方面研究落实。五年来，区相关主要工作的推进中都有本专委会的建言，相关工作的成绩中都凝聚有本专委会委员的智慧。
（一）深入调研，帮助区委、区政府解难题、谋良策。针对区经济和社会发展中的诸多瓶颈问题，五年开展了五项重点课题调研。2007年是流动人口服务和管理，2008年是垃圾减量化、资源化、无害化处理，2009年是水环境治理，2010年是北部地区土地集约利用，2011年是治理交通拥堵。五项调研均形成了常委会建议案或专委会建议送交区委、区政府研究办理，其中许多建议及时或逐步地得到采纳。
（二）主动协商，积极参与“十二五”规划制定。组织委员和专家参与了关于北部地区发展、城市环境优化与发展、城乡一体化发展等规划的先期专题研究及成果鉴定。并就区“十二五”时期政府投资与重大项目、环境保护和建设、市政基础设施和城市环境建设、土地资源保护与开发利用、水资源保护和利用、交通发展建设、住房保障等专项规划的编制工作，及时听取通报，开展座谈，建言献策。
（三）广泛视察，围绕奥运筹备和城市建设、管理、环保的重要工作履行民主监督职能。2007—2008年，多次组织对奥运场馆建设和奥运环境整治工作的视察活动，促进奥运筹备工作的推进和完善。几年来，对本专委会重点调研涉及的垃圾处理、水环境治理等问题，年年进行跟踪视察，不断提出新的建议，促进工作落实；对关系核心区建设和民生等问题的北部新区建设、违法建设拆除、地区环境改造、保障性住房建设、道路建设、城市精细化管理、交通管理、绿色出行等工作广泛开展视察活动，提出了建设性意见。
（四）举办论坛，汇集委员智慧支招科学、和谐发展。先后与调研、视察、情况通报、专题报告等活动相结合，举办了关于流动人口服务管理的专题论坛和奥运环境整治、城市管理工作、绿色出行、拆除违法建设网上论坛，广泛汇集委员的意见建议，通过常委会建议案、专委会建议、政协意见建议专报等形式，报送区委、区政府研究参考。
二、工作体会
总结本届城建城管和环保委员会工作，有以下七点体会：
（一）要高度重视社会热点、难点问题的破解。服务大局、关注民生是政协工作的出发点和落脚点，专委会只要抓住关乎民生和大局的重要问题，关注社会的热点、难点，帮助政府研究和建言破解之策，就能够受到政府的重视，促进工作开展，从而有所作为。
（二）要努力保障委员广泛知情。委员履行职责的前提条件是知情，保障委员知情，应该是专委会的一项经常性、基础性的工作。我们的做法一是适时给专委会委员邮发关于区重点工作进展情况的材料，随时为委员提供知情保障。二是每次活动都要联系有关部门进行情况通报，并尽可能提前给委员提供文字材料，便于提前研究，为参加活动做准备。
（三）要积极依靠委员和参加政协的派，在更广的范围挖掘智力资源。政协及各派人才济济，方方面面都有专家。专委会重要课题的研究加强与派的合作，请专家来担纲和参与研究，就能够使我们课题研究更有效率、履职成果更具专业水准。本届的几个重点课题，我们与九三、民革等派进行了密切合作，通过委员和派以及他们的广泛联系面，邀请了中国农业大学、中国地质大学、中国人民大学、北京交通大学、北京师范大学、北京林业大学、中国林科院等高校院所的委员专家来负责和参与研究，提高了调研成果的质量。
（四）要加强与政府有关部门紧密配合。在工作中，我们非常重视与政府有关部门的合作，有关部门也始终给予有力的支持。调研方案与部门的同志共同研究确定，在调研过程中与他们充分进行交流，调研报告初稿形成后首先请他们对一些基本情况和数据进行核实、对建议部分提出意见。经过政府部门深度参与形成的调研报告，其情况的切实性、建议的可行性更强，也更有助于调研成果的转化。
（五）要保持专委会工作的连续性。政协的履职成果凝聚着委员的智慧和心血，政府工作的推进和落实也必然需要一个过程。必须要对一些重问题持续关注、对一些重点工作连续跟踪，才能使履职的成果不断巩固和扩大，增强民主监督的力度和参政议政的实效。对本届的几个常委会建议案，我们每年都要组织活动进行持续关注和连续跟踪，不仅推动了工作，也使委员对这些问题的认识更趋深化。
（六）要积极利用网络手段。随着人们生活方式、工作方式的变化、政协委员构成的变化，使政协工作面临新的情况。采取什么措施保障委员广泛参与政协活动？现代网络手段为我们的工作方式和活动形式增加了选择。在本届的工作中，我们积极通过网络加强与委员的沟通和交流，积极为委员搭建网络平台参政议政，为委员知情和履职提供方便，受到许多委员的欢迎。
（七）要高度重视履职成果的转化。政协参政议政的目的是推进党政决策的科学化、民主化，因此政协履职不能自拉自唱，也不能仅仅满足于政府部门人员到会，必须重视履职成果的整理报送，让委员建言的内容更多的进入区委、区政府领导的视野，力求履职实际效果最大化。
三、对下届工作的建议
未来五年，随着北京市加快中国特色世界城市建设，区城市建设和管理工作必将面临更多的机遇与挑战。希望九届区政协城建城管和环保委员会在服务区委、区政府中心工作中，勇于开拓，积极履职，争取更大作为。以上体会仅供专委会在下届工作中参考。此外还有以下三点建议：
（一）扩大专委会活动的委员参与面。组织活动以本专委会委员为基础，同时不要受专委会限制。尽量争取更多委员参加活动，为更多委员知情和献策提供平台，增强活动的效果。
济宁正元化工有限公司（下文称正元公司）自2010年4月起由原济宁市市中区环保局环境监察大队负责监管。魏某时任该监察大队大队长和污染控制科的负责人；石某时任该监察大队工作人员（2011年5月起任科副科长），自2010年8月负责案件的查处并承担监察大队的工作；李某甲时任该监察大队工作人员，自2010年6月负责危险废物的监管及危险废物的申报登记工作。2010年9月至2011年5月间，群众多次举报正元公司偷排危险废物污染环境，魏某、石某作为省厅2010年第四季度重点案件的承办人，石某作为负责工作的人员，均没有对举报内容进行认真查处。期间，魏某作为部门负责人，石某、李某甲作为承办人，三人在办理该公司案件的过程中查处不力，并且在对该公司做出行政处罚后明知济宁正元化工有限公司未经允许擅自恢复生产后也未采取任何措施，致使该公司违法偷排危险废物的行为没有受到及时查处和制止。而且被告人魏某、石某二人明知该公司申报危险废物产生量为零的登记不实，未核实就上报，致使该公司偷运偷排危险废物的行为长期脱离省市重点监控，最终导致两次重大环境污染事故，造成公共财产共计94万元的经济损失。2014年12月30日，济宁市任城区人民检察院以上述三人犯环境监管失职罪为由向任城区人民法院提起公诉。
判决要旨
一审中，三人均要求判处无罪：其中，李某及其辩护人意见认为其行为与本案事故之间无直接因果关系。对此，一审法院判认为被告人魏某、李某明知该公司2011年第二季度申报危险废物为零吨与事实不符，仍上报省市环保部门。三被告人未履行监管职责的行为间接导致了两次重大环境污染事故的发生，且未认真履职行为与两次重大环境污染事故具有因果关系，其行为均已构成环境监管失职罪。一审判处魏、石、李三人犯环境监管失职罪，免予刑事处罚。李某不服一审判决提出上诉，二审驳回上诉，维持原判。
案情评析
“环境监管失职罪”由我国《刑法》明文规定为：“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行环境保护监督管理职责，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的行为。”而从魏某等犯环境监管失职罪的案例可以看出：本罪的相关认定问题在司法实践中还是存在争议的。无论是本罪的主体范围是“身份说”还是“公务说”的研究，还是本罪的主观方面是否限于过失的研究，或是关于本罪的客体是“单一客体说”还是“复杂客体说”，亦或是关于本罪的客观方面的分析研究都存在一定的争议。这也使得环境监管失职罪在司法实践过程中存在入罪少，适用难的困境。有学者说：“刑法中的因果关系一个非常重要的作用就是作为归责的依据，要将所发生的结果归责于行为人，就要求行为人的实行行为与结果之间具有‘原因与结果’的关系。”因果关系作为学界研究的一个重点问题，如何认定因果关系对是否构成一罪具有十分重要的意义。同时，它也是司法实践中的一个难点问题，从各种环境监管失职案的判决来看，犯罪人否认其失职行为与危害结果之间存在因果关系来妄想逃脱罪责的情况十分普遍。比如本案中，李某及其辩护人意见认为其行为与本案事故之间无直接因果关系，要求判处无罪。
一、本罪因果关系的特点
在相关司法实践中，由于环境监管失职罪的危害结果往往是各种因素特别是被监管者的污染行为等的共同作用下导致的，并非环境监管人员的失职行为直接造成。比如在上述案例中，造成了两次重大污染事故、共计94万元的经济损失的危害结果不单是由于魏某等三人的环境监管失职行为的缘故，更是由于济宁正元化工有限公司违法偷排危险废物、谎报危险废物登记等违法行为，是两种行为共同作用下的结果。所以其因果关系相较于一般犯罪而言，具有其自己的特征：首先，认定本罪因果关系的前提条件是行为人对其所负有的环境监管职责的不履行。环境监管失职罪中行为人都是在负有的环境监管的职责下，应该作为而不作为，能作为而怠于作为，具体来说就是不履行或不认真履行其职责，最终导致危害结果的发生。这里的职责应当包括法定职责、岗位职责和受委托、委派职责。其次，从本案可以看出，在造成本罪危害结果产生的因果关系链条中，环境监管人员的失职行为往往只是其中之一的行为。换句话说，就是本罪的危害结果不一定是完全因为其犯罪主体的失职所造成的，而是由于环境监管人员不履行或不认真履行监管职责，导致被监管人有机可乘违反相关规定，或被监管人违反相关规定却因环境监管人员的失职未得到制止而最终导致了本罪危害结果的发生。监管者与被监管者的分别行为最终引发了危害结果的发生，所以本罪的危害行为与危害结果之间并不是一对一的关系，而是属于多因一果的关系。另外，本罪中监管者的失职行为与危害结果之间无直接因果关系，具有间接性的特点。本案中魏某等监管者的失职行为只起到间接引发危害结果发生的作用，其直接原因是与失职行为有关的正元公司的排放危险废物行为，所以本罪行为人的失职行为与危害结果之间的因果关系又具其间接性的特点。再者，环境监管人员的失职行为并不一定能引起本罪危害结果的发生，若没有危害结果的发生，也就不存在环境监管失职罪了，所以其失职行为与危害结果之间存在偶然性。综上所述，本罪因果关系的特殊性就在于其以特定职责为前提，并具有多因一果、间接性和偶然性,这使得在司法实践中往往难以认定环境监管失职行为与危害结果之间是否存在因果关系。
二、关于如何认定因果关系的理论争议
理论界对渎职罪的因果关系有着不同的认定模式，比如：必然、偶然因果关系理论认定模式，高度盖然性因果关系认定模式，条件因果关系认定模式，客观归责理论认定模式，相当因果关系理论认定模式，近因说理论认定模式，监督过失理论认定模式等。鉴于环境监管失职罪的特殊性，主要有以下几个观点值得借鉴：1.主张根据高度盖然性说来分析本罪的因果关系。有学者主张根据高度盖然性法则对是否存在直接因果关系进行肯定性假言判断，即假设行为人在环境监督管理过程中尽职尽责的话，就十之八九不会产生财产减损或人员伤亡的危害结果，那么就应肯定行为人的失职行为与所发生的危害结果之间具有因果关系。同时该学者反对进行必然性判断，即用否定性假言判断来进行反推论证是错误的。另外，对于假定即使当时环境监管人员认真履行了其职责仍旧无法避免危害结果产生的情况，也应根据行为人的失职行为是否制造或增加了法益侵害，来确定失职行为与危害结果之间是否具有因果关系。同时反对行为人以即使其认真履行职责也不能避免危害结果的产生为由主张其失职行为与危害结果之间不具有因果关系，很明显这不能成为行为人妄想逃脱刑罚的借口。2.主张运用客观归责理论来分析本罪的因果关系。持该观点的学者是在承认本罪属于监督过失犯罪的前提条件下进行的分析。在该种情形下，本罪的危害结果的发生是由于被监管者的环境污染行为直接导致的，而不是由监管者的失职行为导致的。他们认为：“失职行为人不是直接对危害结果承担责任，而是对其引发的被监管人的污染行为承担刑事责任，对环境污染结果承担的是间接责任”。所以应该以环境监管人员的失职行为能否引发被监管人的污染行为为标准来判断是否存在因果关系，即客观归责理论。如果环境监管失职行为对危害结果的出现产生了较大的影响，那么则认为失职行为与危害结果之间存在因果关系，行为人应当被处以刑罚。3.主张运用条件因果关系说来分析本罪的因果关系。持该观点的学者是将环境监管失职罪作为过失渎职罪的一种来分析其因果关系的，主张用限定的条件说来合理、合法的认定失职行为与危害结果之间的因果关系，并且对“到底什么样的条件才能被认定为‘因’,适格的条件应当具备什么样的标准”进行了具体探讨。主张认定为‘因’的条件应该具备客观性和必要的标准，这里的客观性指失职行为是已经发生的事实，必要性指环境监管人员如果没有失职行为，能够尽职尽责的话，危害结果就不会发生。而且是在行为人负有特定义务的前提条件下，行为人未履行职责或未正确履行职责。只有符合了上述标准的条件，才能被认定为具有因果关系。4.主张以相当因果理论来分析本罪的因果关系所谓相当因果关系是指：根据普通人的生活经验，某种行为在相当场合下能产生某种结果，即认定行为与结果之间具有因果关系。这里的“相当”是指该行为产生该结果是通例而非异常。持该观点的学者认为：即使本罪的危害结果不是行为人的失职行为直接造成的，但是作为直接原因的环境污染行为是因为监管者不履行或不正确履行的失职行为才引发或促进的，此种情况下，应该认定监管者的失职行为与危害结果直接具有因果关系。因为如果环监管者能够履行或认真履行其监管职责的话，污染行为在通常情况下是不会发生或不那么容易发生的。即：“环境监管人员的失职行为通过被监管对象的污染行为，始终对危害结果发生作用。故我们仍然能够肯定失职行为与危害结果之间因果关系的相当性”。
三、如何认定本案的因果关系
在认定过程中，我们应当通过分析刑法因果关系的相关理论学说，结合环境监管失职罪的具体案例对本罪的因果关系进行具体分析，以此来得出准确的认定结论。结合本案案例，作为环境监察大队大队长和污染控制科的负责人魏某、负责工作的石某在多次接到污染济宁正元化工有限公司偷排危险废物污染环境的群众举报后均没有对举报内容进行认真查处。三人办案中查处不力，在对公司做出行政处罚后明知该公司未经允许擅自恢复生产后也未采取任何后续措施。在明知该公司危险废物申报登记为零的情况下，没有核实就上报，致使该公司偷运偷排危险废物等违法行为长期脱离省市重点监控。可以看出：首先，魏某、石某、李某三人均负有环境监管职责但不履行或不认真履行其职责；其次，三人的失职行为使得被监管对象济宁正元化工有限公司继续违法污染环境；再者，该公司的污染行为导致了两次重大环境污染事故，给公共财产造成了共计94万元经济损失的危害结果；另外，如果魏某等三人认真履行其环境监管职责的话，十有八九就不会发生环境污染事故或不会发生这么严重的环境污染事故。所以在本案中，认为其行为与本案事故之间无直接因果关系的辩护意见应该不予支持。
作者:唐于琴 单位:湖南师范大学
参考文献:
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为认真贯彻落实科学发展观，推进全市经济建设有序发展，促进企业切实履行社会责任，现提出如下指导意见：
一、充分认识促进企业履行社会责任的重要意义
根据《中华人民共和国公司法》等有关法律法规，依法设立的工业、农业、商贸流通等各类企业必须履行社会责任，必须对其利益相关者承担经济、法律和道德等方面的责任。促进企业履行社会责任是深入学习实践科学发展观的具体举措，是规范市场经济秩序、保障利益相关者合法权益的迫切需要，是构建人与人和谐、人与企业和谐、企业与社会和谐关系的基本要求，是实现经济、社会、环境健康和可持续发展的实际行动，是建设繁荣、文明、和谐新*的必然要求。三鹿牌婴幼儿配方奶粉重大食品安全事故是企业社会责任缺失造成的，为*市、河北省乃至全国造成了恶劣的政治影响，社会危害严重，经济损失巨大，损害了党政机关和企业形象，教训深刻。为此，我们必须站在“以人为本”的政治高度，站在事关人民群众生命财产和社会安全的高度，充分认识企业履行社会责任的重要性。
各级政府、各有关部门和单位要建立健全企业履行社会责任的激励约束机制，引导企业树立现代经营理念，强化企业外部约束，严格落实执法责任，督促企业规范经营，切实履行社会责任。
二、指导思想、基本原则和工作重点
(一)指导思想。坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，努力构建社会主义和谐社会。以政府为主导，以企业为主体，密切依靠社会各界力量，从解决目前最紧迫的问题入手，积极引入和推广企业社会责任理念，全面构建社会责任体系，逐步建立促进企业履行社会责任的有效机制，从根本上推动企业经济效益与社会效益相统一。要树立“以人为本”、守法诚信的企业经营理念，增强企业健康和可持续发展的信念，强化产品质量意识和安全意识，实现经济繁荣和社会和谐进步。
(二)基本原则。一是政府主导，社会参与。发挥各级政府在倡导和弘扬企业社会责任理念方面的主导作用，发挥有关监管部门在约束企业行为规范方面的监督作用，动员社会各方面积极参与，形成企业注重履行社会责任的浓厚氛围和法制环境。二是明确责任，规范发展。各级政府、各有关部门要采取法律的、行政的、经济的多种手段推动企业履行社会责任，促使企业实现规范发展。
三是全程监管，注重实效。各级政府及有关部门对于企业履行社会责任的监管，要贯穿于企业生产、流通和消费的全过程，对事关人民群众身体健康和生命安全的企业，更要把社会效益放在首位，社会效益要重于经济利益。对这类企业要实施更加严格的监管和处罚措施，使企业在生产经营中遵守最基本的法律和道德底线。
(三)工作重点。促进企业履行社会责任，政府是主导，企业是主体。从吸取三鹿牌婴幼儿配方奶粉重大食品安全事故的教训出发，落实教育、宣传、引导、监督责任。在履行社会责任的内容方面，以促进企业履行法律责任为重点，约束企业规范发展，引导和鼓励企业和企业家积极参加社会公益事业，关爱社会、回馈社会。
三、企业应履行的社会责任
(一)讲道德，重守法。各类企业要遵守法律法规，及时足额纳税，维护利益相关者的合法权益。
(二)讲信用，重合同。企业要忠实履行合同，恪守诚信，要与利益相关者共同营造良好的生产经营环境。
(三)讲质量，重服务。各类企业要牢固树立质量第一的意识，不断改善产品性能，完善服务体系，努力为社会提供优质、安全、健康的产品和服务。要积极处理消费者提出的投诉和建议，保护消费者合法权益。
(四)讲节约，重环保。企业要注重资源节约和环境保护，增加环保投入，发展循环经济，实施清洁生产，提高资源综合利用效率。
(五)讲安全，重管理。企业要建立健全内部管理体系，优化企业安全生产发展战略，不断提高企业管理水平和应对突发事件能力，严防重、特大安全事故的发生。
(六)讲公平，重保障。各类企业要保障职工的合法权益，依法与职工签订并履行劳动合同，按时足额缴纳“五险一金”，改善工作环境，加强劳动保护，尊重职工人格，关心职工生活。
(七)讲发展，创和谐。企业要紧紧围绕科学发展观，把握好政治、经济与社会责任统一的原则，创建和谐文明的企业发展环境。
四、促进企业履行社会责任的主要措施
(一)加强组织领导。各级政府及其相关
部门要进一步研究制定相关政策，切实承担起相应的监管责任。要广泛听取人大、政协、人民团体等社会各界的意见和建议，形成齐抓共管的工作机制。
(二)建立健全地方法规。从实际出发，进一步完善食品安全、生产安全，规范市场秩序、劳动保障、消费者权益保护和环境保护等企业履行社会责任的地方法规。
(三)加大执法监督力度。积极探索行政执法联动机制，及时依法查处企业违法违规突出问题，坚决依法取缔严重违法企业，依法追究企业法人的法律责任。各职能部门依法、依规行使监管责任，监察部门落实行政问责制度。
(四)进一步发挥行业协会和市场组织的自律作用。充分发挥行业协会和市场组织的自律作用，鼓励其制定行业社会责任公约、行规，鼓励社会组织积极参与区域性、行业性社会责任活动，协助和配合政府做好企业履行社会责任工作。
(五)积极培育社会监督力量。加强对公众的培训教育，普及相关法律法规知识，提高公民依法维权能力。发挥新闻媒体宣传教育和舆论监督作用。利用报纸、广播电视、网络等媒体宣传履行社会责任的先进典型，刊登、播放一定数量的公益广告，并加强对企业履行社会责任的舆论监督。
(六)建立和完善企业社会责任管理及评价体系。借助专业力量，研究探索制定企业全面社会责任管理及评价体系。明确企业社会责任管理及评价的管理部门，建立制度化、效益化、科学化的管理和评价体系，由单一对企业经济指标的评价，向经济、社会、环境综合评价体系的转变，鼓励、引导企业建立符合履行社会责任要求的、具有自身特色的企业文化和企业价值观，推进企业社会责任体系建设。
(七)建立企业社会责任信息披露制度。鼓励企业积极创造条件，向社会定期企业社会责任报告，公开本企业履行社会责任承诺，建立网上举报、通报及强行整改信息的公布制度，接受社会监督。
(八)进一步健全对企业和企业家履行社会责任激励机制。在企业履行社会责任方面，企业法人是企业的第一责任人。对履行社会责任表现优异的企业，各级政府及相关部门在政府采购和政府工程承包中，同等条件下予以优先选择。在评选先进企业、优秀企业家时，把企业履行社会责任作为重要内容。
一、总体目标
以环保网格化监管为举措，以污染物达标排放为目标，实施三级网格、三级管理、三级履责的环保监管机制，实现各个区域责任单位各尽其职、各负其责、相互联动、综合监管的监管模式，做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的四个统一，逐步构建一个“横向到边，纵向到底”，覆盖全区、责任到人、监管到位的环保监管网络，为推进污染减排、改善环境质量、确保环境安全、推进经济转型提供坚实的支撑。
二、网格划分及职责
（一）二级网格
全区行政区域为二级网格，责任主体为区政府。主要工作职责：
1.负责本级网格的建立、实施和运行，明确本级网格的人民政府负责人和有关部门的环境监管职责，落实监管方案，明确监管任务，强化环境保护重点区域、流域的协调监管，组织开展联合执法、区域执法和交叉执法，确保环境监管执法全覆盖。
2.负责划定三级网格，组织区经商信息化局、区城乡建设住房保障局、区水务局、区农牧林业局、区环保局、区城管执法分局、区国土资源局等负有环境监管职责的部门，对应三级网格成立监管工作组，每个工作组监管人员不少于3人，组长由负有环境监管职责的部门负责人担任，明确重点监管对象（适时动态调整）、监管任务、监管责任人。
3.负责指导、监督下一级网格化环境监管体系的建立、实施和运行，加强巡查、抽查和督查，发现问题、接到投诉举报按照“谁主管、谁负责”的原则组织开展调查处理。
（二）三级网格
按行政区域共划分13个（每个乡镇为1个三级网格区域）三级网格区域，责任主体为乡镇人民政府。主要工作职责：
1.负责三级网格的建立、实施和运行，明确本级网格责任人，配备必要的环境保护监督员。
2.负责组织、指导和监督四级网格的建立和运行。
3.负责建立与二级网格的联动机制，按规定承担本级网格相关环境监管检查、巡查、协调和报告工作，切实履行环境监管职责。
（三）四级网格
各乡镇人民政府要结合环境监管任务，将辖区各村（社区）设为四级网格，责任主体为各村（居）委会。主要工作职责：
1.负责四级网格的建立、实施和运行，明确本级网格责任人，配备必要的环境保护监督员。
2.建立与三级网格的联动机制，负责日常了解、巡查、协调和监督，协助上级网格开展环境监管工作，及时发现、制止、报告环境违法行为。
（四）网格成员职责
1.环境保护机构或人员。二级网格环境保护部门：按照年度工作计划开展网格日常环境监管工作，按规定开展污染源巡查和各类执法检查，及时查处环境违法行为，妥善处理环境投诉、环境污染纠纷和上级交办案件等，按要求公开环境监管信息；对需多部门进行联合执法、区域执法和交叉执法的，及时上报网格责任主体组织实施；统一监督各监管工作组工作。三级网格环境保护机构或人员：排查并及时发现、制止、上报环境问题和环境违法行为，协助上级网格工作。四级网格环境保护人员：及时了解、发现、制止、上报环境问题和环境违法行为等，协助上级网格处理环境投诉、环境纠纷和违法案件等。
2.负有环境监督管理职责的其他部门。按照法律法规等相关规定和本级网格主体单位划分的环境监管职责，承担网格内企业事业单位和其他生产经营者污染防治、资源保护等环境监管工作。对发现的环境问题和环境违法行为及时进行查处或者立即上报本级网格责任主体调查处理。
三、网格化环境监管运行监督
（一）落实网格环境监管工作责任
1.明确各级网格负责人。各乡镇人民政府、村（社区）的负责人为各辖区网格的第一责任人，对辖区网格化环境监管工作负总责。
2.实行“五定”。建立各级网格内环保监管“五定”机制，即对网格内所有污染源实行定区域、定人员、定职责、定任务、定奖惩的“五定”监管，确保网格边界清晰、责任主体明确、目标任务具体、考核评价客观，相关内容依法向社会公开公示。
3.建立责任制。上级网格与下级网格之间要层层签订责任书，明确工作任务和奖惩措施，各级网格内各部门之间要加强协调，密切配合，建立联动机制，认真履行环保监管职责。
4.完善监管档案。建立并完善涵盖网格内所有污染源的一厂一档制度，充分运用现代信息技术，建立污染源清单和信息数据库，完善各级网格内污染源档案，并保持动态更新。有条件的地方要组织建立网格化环境监管平台。
（二）明确网格化环境监管工作重点
1.加强巡查报告。上级监管工作组每年要对下一级网格的工作进行督查，对责任人的履职情况进行监督管理。各级网格要对照职责，按规定进行巡查，及时发现、制止环境问题和环境违法行为。
2.及时调查处理。网格责任主体或相关部门接到环境违法行为的报告后，要及时进行调查处理。对不属于本级本部门管辖的，要及时移交移送，并配合相关单位进行调查。受理单位要在规定时间内完成查处工作，并将查处结果反馈移交移送单位。对需要多个部门进行联合调查的，由同级网格责任主体负责组织实施。
3.强化沟通反馈。做好上下级网格责任主体间的信息沟通，对环境违法问题的查处结果要及时反馈回复，并按要求公开。
4.定期考核评价。各级网格每年对本级网格运行情况进行自评，上级网格对下级网格进行考核评价，研究改进措施，并逐级向上级政府报送评价结果。
（三）加强网格化环境监管监督
1.加强工作监督。上级网格要督查下级网格的日常运行情况，不断完善和优化网格化环境监管体系。二级网格化环境监管工作组每半年要向同级网格化环境监管工作领导小组汇报工作情况，区目督办要加强对网格化环境监管工作的督查督办。
2.鼓励公众监督。鼓励群众积极参与环保监督，增强公众环境意识，保障群众的知情权和监督权。环境保护监督员要牵头协调组织各界代表等对网格化环境监管责任主体工作开展情况、实施效果予以监督。
3.接受舆论监督。充分发挥新闻媒体的作用，利用报纸、电视、网络等媒体宣传环境保护法律法规，曝光环境违法行为，追踪查处结果，参与环境监管工作。
四、实施步骤
（一）动员部署阶段（2016年1月25日前）。各乡镇要统一思想，高度重视，深入研究网格化环境监管体系建设工作，做好动员部署，落实必要的人力、物力和财力保障。
（二）体系建立阶段（2016年1月31日前）。各乡镇要结合辖区实际，制定网格化环境监管体系实施方案，建立网格化环境监管体系，并按照相关要求向社会公开。监管网格划分方案和工作开展情况于2016年1月31日前报送区环保局，由区环保局汇总后上报区政府。
（三）全面实施阶段（2016年1月起）。全区网格化环保监管体系正式运行。各乡镇要严格按照网格化环境监管体系的工作流程和工作任务，认真履行环境监管职责，确保辖区环境安全，并于每年12月15日前向区环保局报送网格化环境监管工作总结，由区环保局汇总后上报区政府。
五、网格化环境监管保障措施
（一）加强组织领导，确保责任落实。成立区网格化环境监管工作领导小组（以下简称领导小组），负责组织推进全区网格化环境监管体系建设和相关工作的落实。领导小组各成员单位要切实发挥各自职能优势，增强责任意识、大局意识，各司其职，各负其责，协调联动，密切配合，形成环境监管合力，全面做好网格区域内环保工作。各乡镇人民政府也要成立网格化环境监管工作领导小组，负责组织推进辖区内网格化环境监管体系的建立和相关工作的落实。
（二）完善工作机制，严格考核奖惩。领导小组要建立管理保障制度，制定工作流程，明确相关部门在网格化环境监管中的责任，出台考核评价办法及奖惩措施，保障各级网格的高效运转；要建立完善联席会议和移交移送等制度，提高环境监管效能；要建立信息报告和信息公开制度，按要求公开相关工怍情况。
【关键词】 破产清算； 环境污染； 环境侵权责任； 环境审计
【中图分类号】 F239.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）07-0090-02
一、引言
我国实行环境保护的基本国策，《环境保护法》规定企事业单位应当防止、减少环境污染和生态破坏，采取有效措施防止和控制环境污染。某些环境污染具有一定的隐蔽性和滞后性，污染后果需要数年甚至数十年才能显现。在这种情况下，破产公司环境侵权责任的承担将存在司法困难。首先，新《企业破产法》未能与环境保护相关法律对接就破产公司环境侵权责任如何承担作出明确规定[ 1 ]，一旦破产公司走上破产清算程序，其法人主体地位将消失，伴随而来的是法人民事权利能力和民事行为能力的丧失，破产公司将无法承担之前因经营遗留下来的未尽环境责任；其次，公司的股东以其出资为限对公司债务承担责任，公司破产后股东个人无需承担连带清偿责任，环境受害人不能以环境侵权为由对其提出赔偿要求；最后，虽然破产法规定可要求破产公司法定代表人和其他直接责任人承担赔偿责任，但其所针对的情形并不包含环境侵权。因此部分企业为了达到免于承担环境侵权责任的目的，往往通过破产清算的方式予以逃避，造成环境侵权责任主体缺失，环境受害人的权益无法得到保障。
为调整经济结构，我国正在进行供给侧结构性改革，努力解决工业产能过剩和“僵尸企业”问题，在此背景下，法院受理的破产清算案件激增。根据最高人民法院的统计数据，2016年7月底全国正在审理的破产案件7 000余件，其中2016年新增2 000余件，而2008年至2015年全国受理的破产案件加总起来也不到两万件。破产清算环境审计有其特殊性，目前尚没有相关研究成果，本文试图对此进行探讨。
二、破产清算环境审计的现实基础
（一）破产清算环境审计的社会基础
1.贯彻损害担责原则
我国制定了“谁污染、谁付费”的环境保护原则，公司因污染环境造成损害的，应当承担环境侵权责任。环境侵权行为具有间接、因果关系复杂的特点，大多数环境侵权行为是通过环境污染、产品缺陷等给受害者带来损害；同时环境侵权的损害后果要通过长时间、多因素累积之后才会变得明显。当环境侵权后果显现时，破产公司早已因为破产清算而失去清偿能力。因此，应在公司进入破产清算程序时就开展环境审计，通过环境审计发现破产公司的环境侵权行为，衡量环境侵权带来的损害后果，并对受害人予以赔偿，避免因公司破产而将环境侵权责任转移给政府和社会。
2.保障环境受害者的权益
《环境保护法》规定，因环境污染造成损害的，应当依据《侵权责任法》的规定承担侵权责任。对于环境侵权受害者而言，环境侵权行为的发生及其损害后果难以预期，一旦破产公司发生环境侵权行为，环境侵权受害者所能期待的只有环境侵权赔偿。新《企业破产法》规定，企业破产时其破产财产清偿顺序依次为担保债权、破产费用和共益债务、职工债权、社保、税款、普通破产债权，并未单独规定环境侵权责任如何履行。环境侵权行为发生时，受害人可能人身权受到损害，也可能财产权受到损害，为保障环境受害人的权利，应实施破产清算环境审计，将受害人的环境侵权损失以债权或破产管理费用的形式参与破产财产的分配。
3.减少社会交易成本
美国制定了较为全面的企业环境清理责任制度，分别颁布了《综合环境反应、补偿和责任法》《超级基金修正与再授权法》等重要法案。根法案，环境污染治理的责任主体包括直接责任主体、潜在责任主体和其他责任主体[ 2 ]，承继者和破产公司的贷款方等间接方也可能被要求承担环境治理责任，导致部分潜在交易方因担心可能承担破产公司的巨额环境治理费用而放弃交易，加重了社会的交易成本。
（二）破产清算环境审计的审计基础
1.环境审计理论和实务有一定发展
环境审计兴起于20世纪70年代，经过几十年的不断探索，环境审计理论和实务有较大发展。学者们对环境审计的概念、特点、目标、主体、职责、审计原则等取得了一定共识。大多数学者认为环境审计是环境管理的一种工具或手段，是为控制环境不良影响、确保受托环境责任的有效履行、提高环境活动效果而由审计主体对被审计单位环境责任履行的合法性、公允性和效益性进行的监督、评价和鉴证活动。在实务方面，环境审计的范围已经不再局限于环保资金审计，还包括审计政府的环保政策和规划、企业的环境管理体系、评价对环境法律和法规的遵循、环境信息披露、环境主管部门对公众环境诉求的处理、环境事件等，审计范围已经大大扩展。同时，不断完善的环境相关法律如《环境保护法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《大气污染防治法》等为破产清算环境审计的顺利开展提供了审计依据和审计标准。
2.环境审计适用于破产清算程序
根据新《企业破产法》的规定，管理人负责接管破产公司的财产等资料、调查财产状况并编制财务报表、管理和处分破产公司的财产、决定其经营和日常开支等管理事务。环境审计在开展时需要寻找有资质的第三方进行审计，识别公司潜在的环境债务，出具环境审计报告，并将审计报告递交给人民法院，这些事项与管理人调查财产状况、编制财务报表、拟定破产财产分配方案的职责相一致。环境审计报告公告后，环境污染受害人可据此向管理人申报债权，要求破产公司就其环境侵权责任进行赔偿。
三、破产清算环境审计的开展
受没有授权或委托、人力资源不足、审计标准缺乏等的影响，我国环境审计的实施主体主要为政府审计机关，会计师事务所和内部审计部门的参与程度不高；同时我国环境审计的范围主要集中于被审计单位财政财务收支、环保政策的执行、环境管理绩效等，审计对象也主要是政府环境管理部门、正常经营的国有企业，而对处于污染行业的非国有企业所开展的环境审计很少。
（一）破产清算环境审计的目标
环境审计是在环境污染不断加剧的背景下产生和发展起来的，产生于环境发展，也服务于环境发展。破产清算环境审计的外在目标是辅助环境保护，通过确保破产公司受托环境保护和管理责任全面有效履行的方式实现其辅助环境保护的目标[ 3 ]。由于破产公司管理人须调查破产公司的财务状况，制作财产状况报告，因此破产清算环境审计的内在目标是评价破产公司环境资产、负债列报的合法性和公允性及披露的全面性和环境活动的合法性，监督破产公司全面有效地履行环境责任，而评价破产公司环境管理系统的有效性并提出改进建议等则不是其审计目标。
（二）破产清算环境审计的委托人
《企业破产法》规定，破产公司管理人应由人民法院指定，但债权人会议认为管理人存在不能公正执行职务等情形的，可以申请更换，因此破产清算环境审计的委托人应为人民法院或法院授权的管理人，由其委托事务所进行审计。如果破产前后的审计业务一竿子到底都由破产公司董事会委托，则有可能损害债权人的利益[ 4 ]。破产清算环境审计报告为破产财产、破产债务、债务清偿顺序、破产财产分配方案等提供证据支撑，也是法院裁定破产案件的参考，破产清算环境审计报告应提交给法院和债权人会议，对法院负责。
（三）破产清算环境审计的范围
环境审计的范围是环境审计监督、鉴证和评价的内容范围[ 5 ]。从环境审计的本质讲，环境审计是对受托环保责任履行过程的监督和控制。受托人需要履行的环保责任包括环境行为责任和环境报告责任，因此破产清算环境审计的范围也应从这两方面进行考虑。具体来说应包括评价破产公司环境管理体系的合规性和有效性，各项环境活动的合规性，与不动产剥离有关的环境风险，处理、存放和清理危险存货所产生的环境负债，环境信息披露是否准确、及时和完整，公司经营所带来的环境影响。
（四）破产清算环境审计开展的方式
环境审计可采取强制性的方式，也可采取自愿性的方式。美国环保署（EPA）对其1996―2007年采用的鼓励性自愿环境审计政策效果统计结果表明，采取自愿性的环境审计政策后，不仅实施环境审计并加以披露的企业数量增加了，而且环境处罚的数量大幅下降了（下降了75%）。自愿性环境审计政策有助于企业预防、发现和纠正环境污染行为[ 6 ]。但在我国当前的法律体系下，如果公司破产清算时不及时对其实施环境审计，破产清算后环境责任的履行将无法保障，因此破产清算环境审计应采取强制性的方式。
（五）破产清算环境审计报告的利用
破产清算环境审计报告可在三方面发挥作用。一是用于评价和衡量破产公司是否应承担环境侵权责任及应在多大程度上承担环境侵权责任。实践证明“谁污染，谁治理”原则的效果并不理想，而且进入破产清算程序的公司在存续时间上也无法实现环境治理目标，应采用“谁污染，谁付费”的原则，通过破产清算环境审计衡量破产清算公司应承担的环境侵权治理费用，并交由第三方专业环境公司完成。二是可作为法院破产裁定的参考。环境侵权涉及人身侵权和财产侵权，其中环境人身侵权会给受害者带来健康权甚至生存权的损害，法院裁定是否认可债权人会议通过的破产财产分配方案时，应考虑该分配方案是否包括了环境侵权赔偿，并可要求对环境人身侵权债务予以优先清偿。三是可为污染行业环境治理提供参考。同一行业中各公司的环境管理系统、环境风险存在一定的共性，公开破产清算环境审计报告可为其他公司环境治理提供参考和借鉴，也有助于行业协会加强对行业成员的指导。
【主要参考文献】
[1] 张剑波.美国破产企业的环境清理责任及其启示[J]. 重庆社会科学，2011（4）：81-84.
[2] U. S. EPA. Comprehensive environmental response，compensation， and liability act： a summary of superfund cleanup authorities and related provisions of the act[A/OL].http：//epw.senate.gov/cercla.pdf.
[3] 李雪，石玉，王o瑞.对环境审计目标的再认识[J].财会月刊，2011（6）：78-80.
[4] 尚洪涛.企业破产审计的回顾与评价[J].会计研究，2011（8）：84-87.
［关键词］社会责任会计；信息披露；问题
［中图分类号］F275 ［文献标识码］B ［文章编号］2095-3283(2012)01-0131-02
一、企业社会责任会计概述
（一）企业社会责任概述
企业社会责任的概念分为广义和狭义两种。广义的社会责任是指企业应承担的以利益相关者为对象，包含经济、法律和道德在内的一种综合责任。这要求企业不能以追求股东权益最大化为自己生存发展的惟一目标，同时还应主动承担对职工、投资者、环境和社会的各种责任。其狭义的概念则是独立于经济责任来定义的，即仅包含法律责任和道德。本文指的是狭义的社会责任。
（二）社会责任会计的涵义
社会责任会计的概念最先由美国会计学家戴维•林诺维斯于1968年提出，他认为社会责任会计是会计在社会学、政治学和经济学等社会科学中的应用，是衡量和分析政府及企业行为对公共部门新产生的经济和社会结果。厦门大学的常勋教授把“社会责任会计”首次引进中国时，将其定义为“企业经济活动对社会所带来的影响的计量和报告”。另外，阳秋林认为，“社会责任会计是探讨、研究如何更好地维护人类可持续发展，为企业管理当局、政府社会公众等相关利益者和个人决策提供特定企业社会责任履行情况的会计学分支。”
综合以上定义，社会责任会计是对企业履行社会责任结果的确认、计量和揭示，为雇员、消费者、债权人、社区、中小竞争者、环境、国家等利益相关者提供企业社会责任的履行情况。
（三）社会责任会计的内容
社会责任会计的内容主要包括：企业对环境所承担的社会责任；企业对社会的慈善捐助；企业对职工合法权益保护所承担的社会责任；企业对生产、产品质量安全所承担的社会责任；企业对投资者所承担的社会责任；企业对消费者所承担的社会责任等。
（四）社会责任会计的发展历程
在西方，社会责任会计研究源于20世纪60年代末至70年代初的美国，1986年美国会计学家戴维提出了社会责任会计的初步概念，揭开了社会责任会计研究序幕。法国早在1975年就建议各家公司每年公布“社会资产负债表”，即“社会报告”。英国对社会责任会计的运用非常重视，其财务报告准则建议各企业在会计报告中披露有关环境保护、人力资源、职工福利、慈善捐赠等信息。
除了上述国家外，联合国组织及德国、瑞典、澳大利亚、日本等国家在企业对社会责任会计的运用方面也在不断地加以发展和完善。
1990年厦门大学常勋教授在其编写的《国际会计学》中首次提出“社会责任会计”概念，为我国社会责任会计的研究奠定了基础。2006年9月25日，深交所了《深圳证券交易所上市公司社会责任指引》，指出上市公司可将社会责任报告与年度报告同时对外披露。其后，在2006年10月十六届六中全会上指出“要着眼于增强公民、企业、各种组织的社会责任”。截至2007年底，已有包括11家中央企业在内的超过60家企业了社会责任报告或可持续发展报告。2008年初，国资委又了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，并将企业社会责任具体界定为切实提高产品质量和服务水平、加强资源节约和环境保护、推进自主创新和技术进步等八个方面。
二、企业实施社会责任会计的必要性
（一）法律规定的义务
我国《公司法》第5条明确规定：企业在经营活动中必须承担社会责任。并且我国《公司法》分则中制定了一系列强化公司社会责任的具体制度，有职工参与制度、债权人异议制度、信息公开制度等。《消费者权益保护法》《中华人民共和国环境保护法》《劳动合同法》等相关行政法规也不同程度地涉及了公司社会责任。
（二）满足各利益相关者的需求，树立良好企业形象
任何企业的发展都离不开各利益相关者的参与。后者也希望从企业获得所需的信息，例如员工希望了解企业未来的发展前景、培训计划的实施以及对员工福利的改进计划等；社会公众希望了解企业是否积极参加环境治理、社会捐助等；政府希望了解企业为社会创造的价值以及纳税信息等。积极承担社会责任的企业能与各利益相关者建立良好的关系，从而树立良好的企业形象。
（三）有助于企业实现可持续发展
和谐社会的构建离不开企业主动承担社会责任，实现科学发展。不少企业在扩大经营规模、追求经济利益的同时，存在忽视职工权益的保障、偷漏税款及污染环境等社会责任问题，既阻碍了整个社会经济的和谐发展，也影响了企业的可持续发展，但这些问题在传统会计体系中却得不到全面反映。面对我国新时期建设和谐社会的任务，会计作为企业管理的重要组成部分，必须建立经济效益与社会效益并重的理念，在反映企业经济责任的同时，披露企业履行社会责任的情况。
三、社会责任会计在运用过程中存在的问题
（一）社会责任会计理论体系不完整
1.理论体系的不完整导致社会责任会计没有适合的计量方法。例如企业履行社会责任给社会带来的贡献值及所形成的耗费，这些并不是以商品形式存在的，无法用传统的计量方法衡量其价值。
2.缺乏单独的会计科目。目前，企业在日常的业务处理中，往往把与社会责任相关的信息作为一般的财务信息进行处理，例如企业对公益事业的赞助等一般均列入“营业外支出”科目；排污治理费、职工培训费直接计入“管理费用”科目；一般税收减免，体现在少缴纳的税款中。这样一来，信息使用者无法判断哪些款项是因社会责任而发生的，这不利于信息使用者对相关信息的使用，更不利于社会责任会计未来的发展和完善。
3.缺乏衡量指标。我国没有单独反映社会责任会计信息的指标，可供参照的只有财政部于1995年公布的企业经济效益指标体系中的“社会贡献率”和“社会累积率”两项指标。
（二）提供社会责任会计信息的成本过高
与传统财务会计核算内容相比，社会责任会计所要求核算的内容更复杂多样，包括企业收益的社会贡献、对生态环境的责任、对社会公益的责任、对人力资源的责任等。由于其会计内容的广泛性和复杂性，当这些事项没有进入市场，不以交易形式发生时，企业则要采用各种不同的方式提供这些信息。如企业排放“三废”造成了环境污染，但企业没有因此被罚款时，按照社会责任会计的要求，企业应提供这方面的信息，就必须寻找相关资料和咨询有关专家。尤其是对一些小型企业而言，超过其提供这些信息的最终产出，极大地削弱了企业建立社会责任会计的积极性。
（三）社会责任会计信息独立报告意识缺乏
对企业社会责任会计信息进行全面披露，编制独立的社会责任会计报告，是社会责任会计走向成熟的一个标志。但目前我国企业中编制独立报告的屈指可数，除了几个跨国公司最近两年开始编制“社会责任报告”外，一般企业几乎没有专门披露。这不仅影响了信息使用者对企业社会责任会计信息的需求与使用，更直接影响了企业形象的树立。
四、完善企业运用社会责任会计的对策
（一）国家应健全法律体系，使社会责任有法可依
对于企业履行社会责任，国家的监管、约束起着关键作用。我国社会责任会计没有很好地运用，其主要原因就是制度不健全。所以，健全相关法律体系是当务之急，这样才能依法约束企业的社会责任行为，为企业提供良好的外部环境。
（二）制定社会责任会计准则与制度
制定相应的准则和制度是有效管理社会责任会计实施的重要措施。我国应借鉴西方会计界、企业界的理论成果与实践经验，结合我国具体情况，研究制定社会责任会计准则及制度。准则中应设置社会责任会计科目，并且应尽可能与传统会计科目相对应，以便于会计人员的实际操作。例如在社会责任会计中可以设置“社会责任固定资产”一级科目，在其下设置“环境固定资产”、“员工固定资产”等。
（三）设立有关积极履行社会责任的奖惩机制
国家应制定相关奖惩机制，对于积极履行社会责任并且自愿披露的企业给予一定的税收优惠或者奖励政策；而对于拒绝履行社会责任的企业加重税赋和罚款。以此来增强企业管理者对于履行社会责任的意识，使其积极主动地履行社会责任。
（四）企业应积极推行社会责任会计，规范内部社会责任会计制度
想要企业积极履行社会责任，就必须要让企业管理者重视。因此要使企业管理者意识到积极履行社会责任有利于企业的可持续发展，从而规范企业内部社会责任会计制度，并严格按照制度执行，自愿在年度报告中披露社会责任的履行情况。
（五）加强企业外部利益相关者的监督
要让企业外部利益相关者意识到了解社会责任会计信息的必要性，并主动关注企业的社会责任履行情况。因此可以通过加强媒体和社会非营利组织对企业履行社会责任情况揭露的力度，加强社会公众对企业社会责任信息披露的关注度，进一步强化社会公众的监督意识。
［参考文献］
第一章 总则
第一条 为加强对旅游景区的管理，提升旅游服务质量，有效保护、科学开发旅游资源，促进旅游业又好又快发展，根据国家、自治区相关法律、法规，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称旅游景区，是**行政区域内具有参观游览、休闲度假、**健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的空间或地域。
第三条 本市行政区域内旅游景区的保护、规划、开发、管理和经营活动适用本规定。
第四条 旅游景区管理坚持注重保护、科学规划、合理开发、永续利用的原则。
第五条 市旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业促进与发展、旅游资源开发与保护、旅游经营与服务、旅游者活动的指导和相关监督管理。
乡、场、镇人民政府负责协助旅游行政主管部门做好辖区内旅游景区管理的有关工作。国土资源、水利、环保、规划、建设、林业、民族宗教、文物等部门按照各自职责协助做好旅游景区开发、建设、管理的有关工作。
第二章 旅游资源保护与开发建设
第六条 开发建设旅游景区，应当符合城市总体规划及旅游业发展规划。旅游景区开发建设和保护规划应由具有相应规划资质的单位编制，经旅游行政管理部门同意后，按规定程序报批。任何单位和个人都有保护旅游资源的义务，有对破坏旅游资源行为进行制止、检举、控 告的权利。
第七条 旅游区及旅游建设项目的开发建设，应当符合旅游资源保护和开发利用规划，统筹安排，合理布局，协调发展。
第八条 开发建设（包括新建、扩建、改建）旅游区，应当经市旅游行政主管部门对其旅游价值、环境质量等进行评价并出具评价意见。
第九条 旅游区和重点旅游建设项目的建设，建设单位在申领建设工程规划许可证前，应当取得市旅游行政主管部门的审核意见。
第十条 在旅游景区内新建、改建、扩建旅游建设项目，应当严格按照控制性规划和修建性详细规划进行，应当充分论证，合理布局；项目完工后，应当经旅游行政主管部门参与验收并签署意见。
第十一条 禁止在旅游区建设污染环境、破坏景观和生态的项目；禁止在旅游景区从事污染环境、破坏景观和生态的生产经营活动。
第十二条 旅游景区建设选址必须符合全市旅游发展总体规划，开发建设单位在向国土资源部门申请用地前，必须将旅游景区项目规划书和可行性研究报告报市旅游行政主管部门备案。
第十三条 旅游景区管理机构应当制定旅游区管理制度，加强对旅游区的管理，维护正常旅游秩序，保持旅游设施完好和清洁卫生，完善服务设施。
第十四条 开发建设旅游景区，不得有下列行为：
（一）损害旅游资源、破坏生态环境以及景区风貌；
（二）在旅游景区内进行开山、开荒、采石、开矿、修坟立碑等破坏景观、植被、地形地貌的活动；
（三）盲目、重复建设，或者未经有关部门批准建设旅游景区项目及配套设施；
（四）在核心旅游景区内建设宾馆、饭店、招待所、培训中心、疗养院等与旅游资源保护无关的建筑物。
第十五条 利用自然资源开发旅游项目，应当采取严格的保护措施，不得破坏景观、污染环境；开发旅游景区建设项目，应当进行环境影响评价，其建筑规模和风格应当与周围景观相协调。任何组织和个人不得破坏旅游资源。
第三章 管理与经营
第十六条 旅游行政管理部门管理旅游景区应履行下列职责：
（一）宣传有关法律、法规；
（二）监督旅游景区经营者保护和合理利用旅游资源；
（三）监督旅游景区经营者制定景区管理制度；
（四）监督管理旅游景区经营者的旅游服务活动；
（五）维护旅游者的合法权益，并接受其投诉；
（六）其他依法应履行的职责。
第十七条 旅游景区的经营者应当遵循诚实信用、公平竞争的原则，合法经营，接受旅游行政管理部门和有关行政管理部门的监督和管理。
第十八条 旅游景区的旅游从业人员应当参加职业技能培训。国家规定应当具备岗位资格或职业资格的，必须取得相应的资格证书、持证上岗。
第十九条 旅游景区的经营者应遵守下列规定：
（一）制定景区旅游管理制度或措施，并负责落实；
（二）设置为旅游者提供服务和受理投诉的游客服务中心和符合国家标准的公共信息图形标志；
（三）公开服务收费项目和收费标准，保证服务质量，不得对旅游者进行欺诈、勒索、胁迫或误导；
（四）建立安全管理责任制，配备与安全管理工作相适应的专（兼）职人员和必要的安全设备、设施；
（五）对具有危险性的场所或项目设立明显的提示或者警示标志，并采取必要的安全防护措施；
（六）负责旅游景区的环境卫生工作；
（七）其他依法应履行的义务；
第二十条 旅游景区的经营者对发生的旅游安全事故应及时采取救护措施，并向旅游、公安、安全生产的行政管理部门报告。
第二十一条 在旅游景区从事经营和服务，不得有下列侵害旅游者合法权益的行为：
（一）不履行或者不完全履行与旅游者的合同或者约定；
（二）不按照国家标准、行业标准提供服务；
（三）强迫旅游者接受服务；
（四）对服务范围、内容、标准等作虚假的、引人误解的宣传；
（五）提供质次价高的服务；
（六）出售假冒伪劣的商品；
（七）侵害旅游者人身和财产安全；
（八）其他侵害旅游者合法权益的行为。
第二十二条 旅游景区的经营者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。对侵犯其合法权益的行为，有权检举和控告。
第二十一条 旅游者在旅游景区内进行旅游活动时，应当遵守有关法律、法规和社会公德；尊重当地民族风俗习惯；保护旅游资源、环境和设施；遵守旅游景区安全、卫生等规定。
第四章 法律责任
第二十二条 违反本条例依法应当给予行政处罚的行为，由有关行政管理部门依法予以处罚。
第二十三条 拒绝、阻碍旅游行政管理部门及其工作人员依法执行公务的，构成违反治安处罚条例行为的，由公安机关依法予以处罚；以暴力、威胁阻碍旅游管理部门工作人员依法执行职务构成犯罪的，依法追究刑事责任。
