时间：2023-02-08 23:43:34
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇环境保护个人履职报告，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
成立专门机构
开辟“绿色通道”
贵州省生态环境保护执法司法专门机构4月24日正式授牌后，省检察院迅速行动，于4月30日召开全省生态环境保护检察工作座谈会，要求全省检察机关必须以积极和坚决的态度推动生态环境保护检察内设机构的组建和工作开展。截至5月26日，全省检察机关已经完成省院、7个地州院和10个县级院的专门生态环境保护检察机构组建工作，并配备一批政治业务素质强的检察人员。
生态环境保护检察机构成立后，涉及生态环境保护领域的普通刑事案件批捕、工作，职务犯罪案件的侦查、预防工作，民事行政案件的法律监督工作，均集中由生态环境保护检察部门承办，开启了生态司法“绿色通道”。
查办案件依法履职
“抓好破坏环境资源立案监督工作、生态环境领域职务犯罪摸排查办工作和督促环境保护行政执法机关依法履职工作，力争在生态文明贵阳国际论坛2014年年会召开前，查办一批在生态领域有影响的案件”。4月30日召开的全省检察机关生态环境保护检察工作座谈会，确定了当前工作任务，明确提出对影响重大的破坏环境资源刑事案件，坚持提前介入引导侦查，并采取一般案件重点审查、较大案件专人审查、重大案件专案组审查等方式，整合办案力量，形成生态案件快速办理机制。今年1至5月，全省检察机关快捕快诉了一批涉嫌破坏生态环境资源的犯罪案件，其中批准逮捕225人，提起公诉545人。
贵阳市花溪区湖潮乡村民孟某某为在征地建设中获得巨额补偿，毁坏贵阳市环城林带18.8亩防护林，改种桃树苗，在当地造成不良影响。贵阳市检察院办案检察官审查后，认为孟某某涉嫌非法占用农用地罪，依法从快批捕了孟某某。
为落实省委打击处理破坏生态环境资源违法犯罪行为、惩治破坏资源环境案件背后的职务犯罪案件的要求，省检察院还于5月13日下发了《开展重点查办和预防生态环境保护领域的职务犯罪工作的通知》，要求全省各级检察院积极对生态职务犯罪线索进行摸排，加大查办和预防生态领域职务犯罪的力度。目前，全省检察机关已摸排掌握了一批案件线索，有的已进入司法程序。
加强调研强化监督
为落实省委关于监督支持环境保护机关依法行政的要求，全省检察机关还注意深入分析案发原因，及时提出有针对性的检察建议。铜仁市检察院针对群众反映的水污染、空气污染等问题，及时进行走访调查，介入环保监管领域，与该市环保局、水务局、城管局、住建局和污水治理有限公司等部门就治理污染问题召开座谈会，分析问题原因，提出整改建议，从源头上加强生态环境保护。清镇市检察院组织开展林业领域预防职务犯罪预防调查，形成《林业生态调查报告》，得到清镇市生态文明建设局的高度重视。
今年3月，贵州省检察院部署为期8个月的全省检察机关开展“破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”，4月28日又下发《关于强化立案监督严打破坏环境资源犯罪服务生态文明建设的通知》，再次对生态环境保护立案监督工作进行部署，要求认真摸排有案不移、有案不立、以罚代刑线索，依法及时监督行政执法机关移送案件，监督有关部门立案侦查。专项工作开展以来，全省检察机关已监督有关部门立案涉嫌破坏生态环境资源犯罪案件24件26人。
探索新路实在服务
为更好地服务和保障生态文明建设，全省检察机关不断探索生态检察工作新机制，着力推进生态检察各项工作的制度化、常态化。
省检察院到环保厅、林业厅等生态环保执法部门进行走访，了解行政执法案件受理和处罚情况，听取意见和建议，建立联席会议制度、协作机制，共同研究环保、林业等行政执法中存在的问题，有效衔接行政执法和刑事司法。清镇市检察院与相关行政执法部门建立制定《清镇市生态保护公众、行政、司法三联动制度》、《生态环境保护案件提前介入工作机制》等制度，与法院共同制定《生态补偿量刑建设的相关规定》，对有效恢复受损植被的被告人实行宽缓政策，实现了刑罚打击、教育和补偿等功能。
清镇市流长乡中街村村委会支书金某等8人为鼓励、扶持部分村民发展养殖业，在未办理林木采伐许可证的情况下，集体研究决定将该村集体林场内的1498棵杉木砍伐。清镇市检察院受理该案后，及时与林业部门联系，督促金某等8名犯罪嫌疑人补种被毁掉的林木。检察机关在提起公诉时，结合犯罪嫌疑人补种被毁林木积极修复生态环境的情况，提出适用缓刑的量刑建议被法院采纳。
一、影响编制标准的相关因素及依据
一是研究对象。在做环境监测编制标准研究时，我们将市及各区市环境监测中心站作为研究对象。目前，中央编办尚未制定环境监测机构的编制配备标准，国家环境保护部2007年颁布的《全国环境监测站建设标准》，虽然规定了各级环境监测机构人员编制下限，但并没有详细核编标准。目前青岛市共有各级环境监测机构12个，事业编制326名，其中市本级事业编制115名，区级编制一般在10名左右，县级市编制一般在40名左右，编制资源配备比较均衡。
二是选取因素。以国家、省、市确定的点位数为基数，选取空气、水（包括水源地、地表水、地下水）、噪声、辐射、海洋、土壤与生态、污染源等七项监测因素。2007年7月出台的《环境监测管理办法》（国家环境保护总局令第39号），明确环境监测网由各环境监测要素的点位（断面）组成。环境监测点位（断面）的设置、变更、运行，应当按照国家环境保护总局有关规定执行。因此编制标准模型以国家、省、市确定的点位数为基数，按照监测点位分布，选取空气、水等七项监测因素。每项因素的点位监测内容及流程，国家、省有明确要求，点位数量的多少直接与工作量挂钩。
三是分析依据。以市环境监测中心站运转流程及岗位分解作为分析依据。2012年，青岛市编办对市环保局所属事业单位开展了机构编制执行情况评估。评估报告明确，市环境监测中心站目前的运转流程及岗位分解比较合理，但存在需要进一步完善的地方，比如监测任务繁重，建议在总量控制的前提下，适当增加市环境监测中心站事业编制等。评估报告与市环保局反映的问题基本一致。
二、编制标准测算方案
（一）总体框架
以环境监测机构的环境质量监测和污染源监测两项最主要的职能为依据，选取空气、水（包括水源地、地表水、地下水）、噪声、辐射、海洋、土壤与生态、污染源七个主要环境要素监测点位数量和排污单位数量为主要指标，测算环境监测机构人员编制数量。
（二）测算公式
市级环境监测机构编制公式：
B市级=A1*T1+A2*T2+A3*T3+A4*T4+A5*T5+A6*T6+W*Tw
B：编制数量
A1：环境空气质量监测点位数，单位为个。
A2：水监测点位数，单位为个。
A3：噪声监测点位数，单位为个。
A4：辐射监测点位数，单位为个。
A5：海洋监测点位数，单位为个。
A6：土壤与生态监测点位数，单位为个。
W：国控、省控重点监控企业数，单位为个。
T1：环境空气质量测算系数。
T2：水测算系数。
T3：噪声测算系数。
T4：辐射测算系数。
T5：海洋测算系数。
T6：土壤与生态测算系数。
Tw：污染源测算系数。
区（市）级环境监测机构编制公式：
B县（区、市）= B市级*（区（市）监测点位数之和/市级监测点位数之和）
（三）影响因素系数
一是市级环境监测站岗位分解。目前，市本级环境监测站实有共134人，其中101人为编内人员，33人签订的聘用制合同。签订聘用制合同的33人，其中16人从事样品采集及现场监测辅助工作，12人从事实验室常规监测项目分析工作。上述这两项工作操作流程比较简单，可通过政府购买服务方式解决。另外5人从事监测数据统计分析及简单报告编写工作，以解决编内人员不足的需要。按照环境监测量逐年递增的现状，下步应在现有事业编制总量内适当增加。具体测算如下：
大气环境监测：
2013年山东省环保厅办公室印发了《关于印发的通知》（鲁环办〔2013〕26号），明确规定：按照环境质量监测管理“上收一级”的思路，县级站点建设完成后由设区的市环保局负责监督管理。因此，大气环境监测任务在省内均由市级环境监测机构承担，区（市）级环境监测机构不承担。青岛市环境空气质量监测点位共23个，实有工作人员共13人，调节系数为13/23=0.565。从全省各市点位分布数据看，从6到23个点位不等，以1个点位为起点，每5个点位为一个区间，可确定影响系数分布表：
环境空气质量测算系数
点位数（个） 1-5 6-10 11-15 16-20 21-25 26-30 30以上
T1 0.569 0.568 0.567 0.566 0.565 0.564 0.563
水环境监测：
按照青岛市环境监测计划，水环境监测主要分为地表水监测、地下水监测和饮用水源地水质监测等监测任务，由于三种水监测指标比较相近，主要指水温、pH值、浊度、溶解氧、电导率、高锰酸盐指数等指标，为便于统计，将所有水环境监测点位数之和作为测算基数。青岛市市本级共有水环境监测点位60个，工作人员29人，调节系数为29/60=0.483。以1个点位为起点，每20个点位为一个区间，可确定影响系数分布表：
水质量测算系数
点位数
（个） 1-15 16-30 31-45 46-60 61-75 76-90 90以上
T2 0.489 0.487 0.485 0.483 0.481 0.479 0.477
噪声环境监测：
青岛市市本级共有噪声环境监测点位150个，工作人员共有7人，调节系数为7/150=0.047。从全省数据分布情况看，从213到549个点位不等，以1个点位为起点，每50个点位为一个区间，可确定影响系数分布表：
噪声测算系数
点位数（个） 1-50 51-100 101-150 151-200 201-250 251-300 300以上
T3 0.049 0.048 0.047 0.046 0.045 0.044 0.043
辐射环境监测：
辐射环境监测主要分为核辐射和微波辐射两部分。青岛市市本级共有辐射环境监测点位80个，工作人员共有14人，调节系数为14/80=0.175。
辐射测算系数
点位数（个） 1-20 21-40 41-60 61-80 81-100 101-120 120以上
T4 0.178 0.177 0.176 0.175 0.174 0.173 0.172
海洋环境监测：
山东省只有青岛、东营、烟台等7个城市有海洋环境监测任务。青岛市点位数30个，现有工作人员13人，调节系数为13/30=0.433。
海洋测算系数
点位数（个） 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51-60 60以上
T5 0.435 0.434 0.433 0.432 0.431 0.43 0.429
土壤与生态环境监测：
青岛市点位数50个，现有工作人员10人，调节系数为10/50=0.2。
土壤与生态测算系数
点位数（个） 1-20 21-40 41-60 61-80 81-100 101-120 120以上
T6 0.22 0.21 0.2 0.19 0.18 0.17 0.16
污染源环境监测：
青岛市国省控排污单位148个，现有工作人员41人，调节系数为41/148=0.277。
污染源测算系数
点位数（个） 1-30 31-60 61-90 91-120 121-150 151-180 180以上
Tw 0.281 0.28 0.279 0.278 0.277 0.276 0.275
二是区（市）环境监测站系数。青岛市本级共有541个监测点位，10个区市共有988个监测点位。因此10个区（市）的编制数=市本级编制数*（988/541）=市本级编制数*1.83。具体到每个区（市）编制数，可根据每个区（市）具体负责的点位数，按照比例进行测算。
三、措施建议
一是明确政府购买服务比例。目前，青岛市环境质量监测、污染源监督性监测工作中部分临时性、阶段性工作，如部分采样、实验室常规监测项目分析工作，主要通过政府购买服务方式解决，约占环境监测工作总量的10%-15%。另外，部分调查性监测的样品分析工作（不用于环境信息公开、不用于环境执法监管、不是国家和省环保部门规定上报的数据）可通过向社会化检测机构购买服务的方式完成，约占环境监测工作总量的3%-5%。综上，各地市在具体核定编制时，可按照测算总量的80%-90%核定，其余10%-20%的工作，可按照《山东省机构编制委员会办公室 山东省财政厅 关于印发政府购买服务范围审核办法的通知》（鲁编办发〔2015〕4号）规定，同时结合当地实际情况，通过政府购买服务方式解决。
二是统筹调剂编制。市、区（市）依据标准，统筹调剂编制，原则上不增加事业编制。测算结果编制有所增加的地区，增加部分主要通过政府购买服务方式解决。确需增加编制的地区，根据各地实际情况，在2012年底各地事业编制总量内，可从机动事业编制调剂解决，也可从本系统其他空编较多的事业单位中调剂。高于编制标准的环境监测机构，自然减员空出的编制，逐步收回作为本地区机动事业编制。各地核定的事业编制，环境监测技术人员比例不低于85%。
三是适度控制增量。按编制配备标准，各市、区（市）环境监测机构需补充编制的，各地编办要统筹协调，制定2-3年增编计划，分期分批逐步补充。
四是规范编制使用。新增编制的使用计划应由市、区（市）编制部门会同环境保护主管部门提出意见，并纳入相关部门统一组织的公开招聘计划。新增的编制主要用于解决专业技术人员的引进，鼓励通过考试方式接受其他超编单位符合要求的相关专业技术人员。
四、几点思考
一是行业编制标准与机构编制日常管理的关系。在制定行业编制标准时应充分考虑与机构编制日常管理相结合。重点把握三个原则：科学性、合理性、前瞻性。关于科学性。2012年，青岛市编委办对青岛市环保局所属事业单位开展了机构编制执行情况评估。因此，在制定编制标准时，我们重点对市本级环境监测中心站进行了岗位及点位数的具体分解。关于合理性。在测算过程中，坚持在总量控制的基础上优化编制资源配置，即可通过社会化购买服务的人员及岗位在编制外核定，事业编制主要用于保障关键及必要岗位。同时确定了“统筹调剂编制，原则上不增加事业编制”的原则，确需补充编制的，也要在编制总量内，制定2-3年调剂增编计划，分期分批逐步补充。关于前瞻性。目前，青岛市环境监测中心站已经实行了政府购买服务，且运转状况良好。随着经济社会的不断发展，政府购买服务的范围将逐步扩大，岗位比例也将逐步提高，因此编制标准应留有政府购买服务比例区间，积极推进各地实施政府购买服务。
二是制定行业编制标准的基本方法。在制定标准过程中，综合运用了定性分析、定量分析、对比分析、岗位分解、流程再造、回归分析、加权平均等多种方法。通过追溯国家层面环境监测标准制定情况、对比吉林省环境监测标准选取因素，明确基层编制标准选取监测点位数作为测算基数。在详细分析市环境监测中心站履职情况基础上，对工作流程进行了优化调整，按照工作流程对岗位进行了具体分解。同时选取了山东省内部分地市点位数进行了测算对比，最终确定编制标准模型。
第一，环境保护是科学发展的“生命线”，要始终保持高度清醒
“”时期，市委、市政府坚持把环境保护作为科学发展的“生命线”，作为转型发展的必然要求、和谐发展的必须举措、持续发展的必由之路，先后荣获中国节能减排二十佳城市、全国环保系统先进集体、省减排目标超额完成奖等殊荣。年环保工作，华兵同志把它总结为服务发展有作为、污染减排有贡献、农村环保有亮点、执法监管有力度、环境宣传有成效、基础工作有提升“六有”，我觉得还要加“一有”，就是重点指标有突破。COD削减4.4%，完成年度计划的206%；二氧化硫排放量低于控制目标7.2个百分点；河段Ⅲ类以上水质、空气质量Ⅱ级以上天数，分别较上年提高6.3%、3.3%，创造了绿色创建的“模式”。此外，我们在全国率先提出推进城乡环保一体化，并采取了一系列工程性措施，形成了城乡环保一体化的“经验”，得到了国家环保部的高度评价。
当前，从世界看，环境危机是最大的危机、环境安全是最大的安全，已成为共识。从国内看，未来五年，中央把科学发展作为主题，把转变发展方式作为主线，提出“五个”坚持，特别是在“四个更加注重”中，要求“走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型“两型社会”，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调、经济社会永续发展。”从省里看，省委、省政府对环保工作重视程度前所未有，对生态建设情有独钟。从看，市委、市政府提出建设“两型城市”，把“生态环境质量明显提高”作为“四个提高”之一，把“转型发展、绿色发展”作为“五个发展”的重中之重，这既是科学发展的形势所需，也是落实中央要求的重要体现，更是对全市人民的郑重承诺。虽然我们在环保工作上，取得了阶段性的成效，但面临的压力不容忽视。一是加快发展的压力。随着“一主两翼”战略的快速推进、“四煤”发展的步伐加快，资源消耗会越来越多，环境约束会越来越强，环境保护的压力也会越来越大。二是考核指标的压力。从今年开始，省里增加氨氮和氮氧化合物两项控制指标，并将农业源和机动车污染减排纳入考核范围。虽然省政府还没有下达“十二五”的减排目标，但初步了解，比“”削减比例更大。今年的减排目标，省政府确定二氧化硫较上年削减3.3%，COD、氨氮和氮氧化物均比上年削减1.5%，任务十分艰巨。三是协调发展的压力。少数地区、少数单位、少数企业环保的弦崩得不紧，农村环保基础薄弱、欠帐较多。对此，各级各部门务必高度重视。
环境保护是国法、是国策。是国法就应当遵守，是国策就应该施策。家宝总理曾指出，保护环境关系到我国现代化建设的全局和长远发展，是造福后代、惠及子孙的事业。环境保护的好坏，中央关心、社会关注、媒体关切，任何问题都不能抱侥幸过关的心理，任何铤而走险的做法都逃不过最终惩罚。如果不加强环保工作，看似能保护少数企业和项目，一旦招来区域限批，丧失的将是更多的发展机遇；如果不加强环保工作，看似影响了发展质量，实际上影响了群众生活质量；如果不加强环保工作，不仅有损对内形象更有损对外形象，不仅伤害干部更伤害群众。因此，我们必须站在科学发展的高度，把握经济发展、民生改善、环境保护三者的关系，算好政治帐、经济帐、民生帐。在加快经济发展的同时，本着对历史、对未来、对人民负责的精神，充分考虑环境、资源和生态的承受力，既要“金山银山”、更要绿水青山，既要让群众生活小康、更要让群众身心健康。
第二，环境保护是富民强市的“生态线”，要更加注重标本兼治
充分发挥环境保护在富民强市中的先导作用，以环境容量优化区域布局，以环境管理优化产业结构，以环境成本优化增长方式，筑牢绿色发展的“生态线”。
一是抓住源头控制。调整经济结构、转变发展方式是从源头上加强环境保护的根本途径。要把环境保护和转型发展结合起来，坚持新型工业化，走立足煤、延伸煤、不唯煤、超越煤“四煤”发展道路，大力培育“两型”产业和“两型”经济。要把环境保护和绿色发展结合起来，树立生态文明理念，倡导低碳生活，积极开展国家生态园林城市、全国绿化模范城市、国家卫生城市、全国文明城市创建，构建“六大”绿色体系，实施“十大”林业工程，打造宜居宜游宜学宜业的“四宜”城市。要把环境保护和开放发展结合起来，在大力招商引资、承接产业转移过程中，坚持高标准环评、高起点引进、高水平承接，决不能降低环保门槛，决不能引来污染项目，决不能“拎到篮子都是菜”。要把环境保护和安全发展结合起来，在统筹推进“五水”建设中，着力改善水脏问题；在打造现代化矿井中，着力推动煤电一体化、煤电化一体化、煤电铝一体化、煤电硅光伏一体化，促进循环发展、清洁生产。要把环境保护和和谐发展结合起来，加大采煤沉陷区综合治理力度，让的山更绿、水更清、天更蓝、人与自然更加和谐。
二是抓好环评关口。日前，省政府常务会议已研究决定，将铅酸蓄电池生产与组装、有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工等17大类项目的环评权限，收到省环保厅，环保部门要严格落实。对于市级环评权限，要严格环评管理。实行“谁环评、谁签字、谁负责”，严格落实审批单位、技术评估单位和评价单位责任。要实行“四个一律不批”，即不符合环保法律法规、产业政策的项目一律不批，布局不合理的项目一律不批，对饮用水源保护区等环境敏感地区产生重大不利影响的项目一律不批，在超过污染物总量控制指标、生态破坏严重的新增污染项目一律不批。要强化验收管理。切实抓好重点项目验收环境监管，严格落实建设项目主体工程和配套环保设施同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。要加强过程管理。强化环保设施建成后的日常运营监管，发挥在线环境监测系统的作用，建立建设项目动态档案管理制度，及时掌握动态，及时解决问题。需要强调的是，在去年项目环评和“三同时”专项检查中，查出的156个整改项目，责任单位必须整改到位，环保部门要督查落实。
三是抓紧综合整治。预防是事前控制，必须坚持主动；治理是事后控制，必须突出重点。一要开展环境隐患大排查。要集中精力，抓紧开展造纸、化工、冶炼、燃煤等高污染行业环境隐患大排查活动。要实行拉网式排查，做到不漏一业、不漏一地、不漏一企，对违法超排、偷排、直排的企业和项目要检查摸点、登记在案。二要抓好隐患整改。按照省里要求，对涉铅等重金属行业进行环境隐患整改，该取缔的坚决取缔，该关停的坚决关停，该整改的坚决整改；对不符合产业政策、资源利用率低、能源消耗高、环境污染重的“老五小”、“新五小”企业，要依法淘汰；对大排查中的发现环境隐患，环保部门要督促限期整改，逐一下达整改意见，逐一组织验收，达不到验收要求的，决不允许恢复生产。三要改进执法方式。要深入排污现场，实行白天突查、夜间抽查，努力提高执法效果。要充分调动全市人民的积极性，借助环保热线、便民服务热线等平台，提供环境污染线索，加大治理力度。对典型的环境违法企业要依法处理，并公开处罚结果。通过严格有力的执法，震慑一方，教育一片。会上印发的两个文件和签订的环保工作目标考核责任书，进一步明确了县区、有关单位的环境保护目标、任务和责任，必须不折不扣地落实到位。
四是抓实工程减排。减排工程既关系到治标，又关系到治本，必须下大气力抓紧抓好。市环保局对今年的COD和氨氮减排共排出24个项目，对二氧化硫和氮氧化物共排出12个重点项目，希望有关县区和部门，对号入座，早谋划、早启动、早实施、早投用。全市30万千瓦及以上燃煤机组脱硝工程要抓紧启动，确保洛河电厂6号机组脱硝工程10月份建成投运。市经济开发区污水管网要和城市污水管网连接，接入第一污水处理厂，确保第一污水处理厂平均运行负荷达到90％。西部污水管网要继续拓展，凤台污水处理厂管网拓展工程和污泥处置工程要加快建设，确保西部污水处理厂、凤台污水处理厂8月底前运行负荷达到75％（国家规定）。山南新区污水处理厂，要确保年内全面建成。新集镇、袁庄、毛集等城镇污水处理厂要尽快开工。要发挥去年建成的19个污染减排项目作用，释放减排能量。
五是抓深城乡环保一体化。城乡环保一体化是的特色、全省的亮点，必须进一步深化，做到城乡环保同研究、同部署、同检查、同考核。要深化“清洁乡村、美化家园”活动，重点抓好178个新增示范点、1.6万座无害化厕所等建设，形成以“清洁家园、清洁水源、清洁田园、清洁能源”为主要内容的农村环境保护系统工程。要深化农村生态创建，抓好农村生活污水COD减排工程、5座村镇生态式生活污水处理站建设，积极争创省级乃至国家级生态县区、生态乡镇和生态村。要加强农村面源污染治理，促进农村环境综合整治。各乡镇要明确一名负责人分管环保工作，配备专职环保干部，开展“行政村环保员制度”试点，确保有人管事、有人干事、有钱办事，真正把环保工作延伸到最基层。
第三，环境保护是履职尽责的“高压线”，要严格落实各项责任
加强环境保护，是政府应尽的职责，也是中央的要求、法律的规定，任何人、任何单位、任何地方都不能突破。
一要严格落实新任务。切实把环保工作列入各级各部门“十二五”重要议事日程和发展规划，推动经济发展和环境保护高度融合。各级政府主要领导作为环境保护的第一责任人，要负总责、亲自抓。分管领导作为主要责任人，要具体抓，靠前指挥，加强督促指导。要坚持硬指标、硬约束、硬考核，实行定期通报，强化任务倒逼、时间倒逼、责任倒逼。要坚决落实“一岗双责”、执行“一票否决”，对完不成目标任务的，或造成重大影响和损失的，要严格实施问责，严肃追究主要领导和相关领导的责任，该批评的要批评，该处分的要处分，该撤职的要撤职，决不能在环境监管上失之于软，决不能在环境评价上失之于宽，决不能在环境执法上失之于松。
二要严格落实新要求。省里要求，环保工作实行属地管理，强化基层基础工作，织密织牢监管网络，补齐补好机构人员。目前，我市的县区级环境监察执法机构人员严重不足，有的没有专门执法大队、有的经费严重不足。市环保局和市编办，要按照市政府常务会议要求，加强调研，提出方案，尽快充实环保工作队伍，特别是基层执法机构和队伍、环境应急机构和队伍。需要强调的是，今年6月份国家环保部将在我市举行河流域突发环境事故应急演练。要在争取中央、省财政资金和装备的基础上，进一步加大财政资金投入，确保环保投入按时足额到位。同时，要和国家环保部保持密切联系，扎实做好各项准备工作。
关键词：领导干部；法律思维；对策
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）05-0007-02
国务院2010年的《关于加强法治政府建设的意见》提出领导干部要切实提高运用法治思维和法律手段解决问题的能力。党的十报告又提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。在法治时代，领导干部的决策和行为总会直接或间接地与法律发生关系，领导干部只有具备法治思维和运用法治思维的能力，才能依法履职、依法决策，才能推进经济社会健康有序发展。而法治思维是建立在法治理念基础上的，“在一个人能够获得它的认识之前，需要长期的学习和实践。”[1]平时不具备法治理念的领导干部，遇到问题时不可能运用法治思维的方法去解决遇到的问题，由此可见，学会运用法治思维的方法来处理各种社会矛盾和促进社会发展，已经成为当前各级领导干部迫切研究的课题，加强对各级领导干部法律思维的培养也越来越重要。
一、法治思维的内涵
“法治思维”是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维是以合法性为判断起点而以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式。法治思维首先表现为心中有法，也就是说要养成处理问题时遵循法律至上，坚持公平、公开、公正的法治原则的法律意识。法治思维还表现为一种行为的选择，也就是当我们面临有多种问题的解决方式时，是否能够选择符合法律规定的方式来解决问题。具体来说法治思维包含以下四个方面。
第一，“合法性思维”，它是法治思维的逻辑前提，即任何行政措施的采取、任何重大决策的做出都要合乎法律，包括：目的合法，即公权力行使者做出某一决策，实施某一行为，应符合法律、法规的目的和宗旨。权限合法，即职权法定、越权无效规则。它是指做出某一决策，实施某一行为，应符合法律、法规为之确定的权限。内容合法，即指做出某一决策，实施某一行为，应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。手段合法，即公权力行使者做出某一决策，实施某一行为，其运用的方式、采取的措施应符合法律规范以及法律的原则、精神。第二，“程序思维”，它是法治思维的逻辑路径，即要求权力必须在既定程序及法定权限内运行即程序合法。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。程序是看得见的正义，也是实体正义的根本保障，因此，程序合法即公权力行使者做出某一决策，实施某一行为，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律、法规的规定，是法治的基本理念。所谓“程序合法”，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律、法规的规定（即法定程序）和正当程序的要求。第三“权利义务思维”，即以权利义务作为设定人与人关系及人与公共权力关系的准则。第四“公平正义思维”，即公权力要以追求、维护公平与正义为价值尺度。
二、当前领导干部在法治思维方面暴露出的主要问题
1.缺乏法治思维的意识，存在人治思维
这里具体表现为：有的领导干部对依法治国错误地理解为依法治“民”而不是依法治“权”、依法治“官”；有的领导干部在工作中奉行“摆平就是水平，稳定就是搞定”的人治思维，认为“有法（律）无（办）法，无法（律）有（办）法”，采取非法律手段解决现实中出现的矛盾和问题，为追求“稳定”而牺牲“法治”；还有的领导干部认为GDP是衡量政绩的主要标准，因此一味地追求GDP的增长，并且只对GDP有动力，还有一些领导干部为了“政绩”，不惜侵犯群众权益而大搞形象工程，有的甚至以牺牲“法治”的方式来换取经济的发展。因为这些人治思维的存在，所以直接影响我们有的领导干部在做决策时不能做到依法决策、科学决策和民主决策。
2.运用法律解决问题的能力不足
虽然有的领导干部已具备一定的法律知识，但运用法律武器解决复杂的社会矛盾的能力还很不足，对一些本来可以遵循法律原则和法律精神做出决策的事情，却只是机械地按法律条文办事；还有的领导干部在实际工作中有选择地适用法律，有利于自己的就执行，不利于自己的就不执行，尤其是在对突发事件的处理上，由于法治思维的欠缺，不能正确把握运用法治原则和精神，灵活处置，导致恶性的发生，如2008年贵州瓮安事件处置中就暴露了当地领导干部驾驭法律解决突发事件能力的欠缺。
3.决策程序不合法
做决策，不仅要做到决策结果合法，而且还要做到决策程序合法。没有程序的正当，就不会有实体的公正。现实工作中还存在着由领导干部几个人或主要领导一个人“说了算”，或者搞所谓的“三拍式”（拍脑袋、拍胸脯、拍屁股）决策的现象。例如有的地方违法拆建，任意侵犯公众财产权和人身权，引发自焚、自杀等惨剧或者暴力对抗致人死亡的恶性事件；还有一些地方违反环境保护法律法规，大量兴建对自然环境破坏严重的高污染、高耗能企业，以致造成严重生态灾难事件。导致发生这些问题的一个很重要原因，就是我们有的领导干部在决策时没有依照法律程序做出决策，导致决策缺乏法律基础和群众基础。
三、培养领导干部法治思维的对策
领导干部自觉运用法治思维决策，是建立在良好法治思维理念基础之上的。法治思维理念的养成，是一种“习惯成自然、润物细无声”的陶冶过程，因此要通过各种途径来培养领导干部的法治思维理念。笔者认为应该从以下几方面入手。
1.建立健全相互制约又相互协调的权力运行机制
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[2]不受制约的权力，必然导致行使者法律素质低下。不受监督的权力必然腐败，而腐败则必然是违法行为。为了培养领导干部的法治思维，必须加强对权力的监督制约，而监督和问责是促进领导干部依法行政的重要保障。因此，我们要注重行政监督和问责，建立领导干部学法用法舆论评价机制，将领导干部学法用法情况置于社会公众监督之下，使社会评价和社会监督真正成为领导干部依法办事的“推进器”；加强问责制度的完善与实施工作，不断健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，要按照有权就有责、滥权应担责、侵权要赔偿的要求，强化领导干部的责任意识和担当意识。对那些不依法办事的领导干部要严肃进行批评教育；对给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失，并造成严重社会影响的领导干部，要严格追究行政责任；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。保证对各级领导干部的监督有力有效。
2.将“法治状况”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中
我们在对领导干部考核时要考核领导干部依法履职水平。依法履职水平，是衡量一个领导干部法治思维能力的重要指标，也是考量一个领导干部依法执政、依法行政、依法决策的重要因素。要把依法执政、依法行政、依法决策纳入到领导干部的考核内容，建立健全考核评价机制。在领导干部的晋升过程中，应该充分体现对他们的法治意识、运用法治方式解决问题的能力考察，推行领导干部法律知识任职资格制度、任前法律知识考试制度，把具备必要的法律知识和相应的法律素质作为提拔任用领导干部的重要标准和条件，对在规定时间内未获法律知识任职资格者不予提名。要提拔和使用法治思维意识强、善于用法治方式解决问题和推动社会发展的优秀干部担任重要岗位的领导，只有将“法治状况”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，才能让法治思维成为领导干部主动自觉的惯性思维方式。领导干部法治思维增强了，自然促进其法律手段的运用；法律手段运用多了和运用有效了，又会反过来影响和促进领导干部的法治思维的形成。
3.加强行政机关的法治文化建设
法治文化是法律思维的重要精神支柱。通过法治文化的建设，强化领导干部主动按照法律的逻辑，思考、分析、解决问题，并使这种法律思维演化成一种自觉和习惯，促进领导干部深入学法用法，进一步激发法治建设的活力，从而解决领导干部学法“入耳、入脑、入心”难的问题。加强行政机关法治文化建设的具体措施如给领导干部配发学法教材、学法笔记本、法制宣传台历和开通手机法治新闻报、办公楼宇法治动漫、电子杂志新型法治文化传播平台，让广大领导干部经常性地受到法治文化的熏陶，使法治思维实实在在内化到领导干部的行为准则和日常工作中去，从而潜移默化地提高领导干部的法治思维能力。
4.加强对各级领导干部法治教育的培训
虽然我们有关部门采取了一些办法，组织不同层次领导干部的法制培训，但效果往往不太理想，领导干部学法的热情和兴趣不高。主要的原因很大程度上是对领导干部的培训内容和形式相对比较单一，我们往往偏重于对领导干部进行法律知识的传授，而忽视对领导干部进行法律原则和法治精神的培养。因此，我们要不断研究和创新对领导干部法治教育培训的方式与方法。在法治教育培训的形式上，我们可以采取党委常委会、政府常务会议会前学法、举办法制讲座、举办领导干部依法执政和依法行政专题研讨班、定期组织领导干部参加专门法律知识轮训和新法律法规专题培训、采取案例教学等形式来组织领导干部学习法律；在法治教育培训的内容上，我们既要加强对领导干部学习宪法、通用法律知识以及与履行职责相关的法律知识的培训力度，又要重视对领导干部法律原则、法治精神等法治思维能力方面的学习培养，使领导干部最终形成一种思维定式：“解决社会问题，法律思维当先”。
参考文献：
XX年，在县委的正确领导和市人大常委会的指导下，我团结带领县人大常委会一班人，以科学发展观为指导，紧紧围绕县委的工作重点和县xx届人大四次会议既定的各项目标任务，认真履行职责，为推动全县经济和社会各项事业的发展发挥了应有的作用。现将一年来的工作、廉政情况报告如下：
一、注重理论学习，提高政治素养
我始终把理论学习作为把握政治方向，增强适应能力，指导工作实践的源泉和动力。坚持参加县委中心组学习、人大党组和机关学习与个人自学相结合，深入学习了党的xx大和xx届四中、五中全会精神和科学发展观理论。结合人大工作性质和特点，深入学习了新修订的《代表法》、《选举法》等法律以及市场经济、现代科技等方面的知识。认真阅读《人民代表报》《中国人大》和省、市人大刊物，从中吸取知识，借鉴经验，指导工作实践。通过学习，进一步加深了对科学发展观、新时期做好人大工作的理解认识，牢固树立了宗旨意识，增强了立党为公、执政为民的自觉性和坚定性。在工作中，我坚持凡是人大工作的重大问题及重要工作安排，先由人大党组会议讨论，并向县委报告请示。对县委的重大决策和重要工作部署，不折不扣坚决贯彻落实，确保县委决策意图在人大工作中得以实现。始终坚持对党负责和对人民负责的一致，牢记全心全意为人民服务的宗旨，认真奉行“实事求是、一切从实际出发、密切联系群众”的工作作风，牢固树立正确的政绩观。
二、紧紧围绕中心，做好本职工作
（一）准确定位，合理谋划人大工作思路。
年初，按照县委十三届四次全会的安排部署，结合全县工作中心和经济社会发展实际，认真研究确定了全年工作的总体思路：坚持“三个围绕”、突出“四个重点”、发挥“两个作用”、提升“两个质量”。具体就是坚持围绕县委的工作中心、法律法规的贯彻实施、关注民生问题开展工作，牢固把握人大工作的正确方向；突出对“一府两院”专项工作、计划和预算、法律法规执行情况、规范性文件的备案审查的监督，切实增强人大工作的监督实效；发挥人大代表和常委会组成人员两个主体的作用，不断夯实人大工作的内在基础；提升常委会会议和代表建议意见办理质量，努力提高人大工作的履职水平。
（二）依法履行职责，认真做好监督工作。
一年来，认真行使法律赋予的监督职权，本着突出重点，讲求实效的原则，围绕大局，贴近中心，把当前我县改革、发展、稳定中的重大问题、人民群众普遍关心的热点、难点问题作为重点开展了一系列监督工作，取得了较好的效果。
围绕法律法规执行情况和规范性文件的备案审查，强化法律监督实效。在法律监督工作中，采用多种形式，突出重点，详实了解了法律法规实施的真实情况，不断完善执法检查、调研和审议意见反馈制度，及时提出意见和建议，跟踪检查，督促整改，增强了法律监督实效，切实推进法律法规的有力实施，努力促进依法行政，维护司法公正。一年来，检查了县公安局交警大队关于道路交通安全法的贯彻实施情况、县环保局关于环境保护法及相关法律法规的贯彻和执行情况，审议了县人民检察院关于贯彻实施《山西省预防职务犯罪工作条例》情况的报告，研究拟定了规范性文件备案审查办法，做好了规范性文件备案审查的前期准备工作。
关键词：中国人民银行：工作会议
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1006-1428(2009)02-0005-03
结合中国人民银行工作会议精神，2010年上海总部的主要工作是：
一、继续执行适度宽松的货币政策
一是保持信贷总量适度增长，巩固经济回升向好的势头。目前，我国货币信贷供给正由在刺激经济增长特殊情况下必要的超常规投放，逐步转向更加注重经济增长质量和效益条件下的正常合理投放。我们将密切关注国际金融危机发展趋势、国内外经济运行和市场流动性变化，加强货币信贷增长和流动性监测分析，认真实施存款准备金调整等措施，灵活运用再贴现等货币政策工具，保持银行体系流动性合理充裕。加强货币政策信息沟通和传导。引导金融机构合理安排全年信贷总量及进度，根据实体经济部门的信贷需求，合理安排全年贷款的投放节奏。
二是着力优化信贷投放结构，促进结构调整和发展方式转变。提高窗口指导效果，坚持有保有压，下大力气促进经济结构优化和发展方式转变。引导金融机构加强对“三农”、就业、战略性新兴产业、产业转移等的信贷支持，重点支持重点产业调整振兴、节能减排、企业技术创新、新兴产业和高新技术产业发展、环境保护和生态建设，严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款，促进淘汰落后产能，推动企业兼并重组，提高信贷质量和效益。引导信贷资金主要用于在建、续建项目，严格控制新开工项目的贷款投放。在支持稳定出口的同时，进一步支持国内消费需求，完善消费信贷政策，大力发展消费信贷。推进农村金融产品和服务方式创新。落实支持小企业发展的金融政策，有效缓解中小企业融资难问题。
三是加强信贷风险管理，防范系统性金融风险。强化信贷政策执行情况的检查监督，督促金融机构加强信贷风险管理，严格执行放贷条件和项目审查评估，防止资金挪作他用。加强风险提示，引导金融机构提高风险定价、评估和管理能力，确保贷款进入实体经济，提高贷款使用效率。充分发挥贴近市场和实时监测的优势，加强国内外宏观经济金融跟踪分析，及时反馈货币政策实施效应。加强与金融监管部门的合作，发挥其跨周期的逆向调节功能。加强房地产市场和房地产金融运行监测分析，促进房地产金融健康发展。探索信贷政策执行情况评估机制，定期上报金融机构信贷政策执行情况。
二、继续深化跨境贸易人民币结算试点
继续深化跨境贸易人民币结算试点，提升试点工作整体水平。继续加强组织领导，健全试点推进机制，加强协调配合，完善分工协作机制，为试点业务深入推进营造良好的政策环境。加强调查研究，完善试点相关政策。加强业务创新，继续深入企业和银行，摸清市场需求，为企业和银行提供优质服务，促进贸易投资便利化。加强战略研究，为持续推进试点工作提供政策准备。加强风险监管。为试点工作顺利开展营造安全稳健的内外部环境。
三、继续推进上海“两个中心”建设
继续推进有关创新工作，参与制定上海国际金融中心建设“十二五”规划。加快债券市场发展，推动中小企业利用债券市场融资。创新工作方式，完善全球金融市场实时监测，健全黄金、外汇、票据、理财、信托等市场监测体系。发挥一级交易商联席会议平台作用，推进银行间市场异常交易监测管理，做好非金融企业债务融资工具发行企业信用监测。扩大同业拆借市场信息披露试点，完善同业拆借市场结构，加强公开市场操作和市场监督管理。
四、推动长三角金融协调发展再上新台阶
一是筹办好第三届长三角金融论坛。认真筹备第三次长三角金融协调发展联席会议和长三角金融论坛，抓紧确定论坛主题和筹备方案，落实会务安排等工作。确保联席会议和论坛圆满成功。
二是加快前期工作成果转化。加强长三角金融基础设施建设，进一步推广应用授信支票和华东三省一市银行汇票。做好商业承兑汇票推广重点企业的选择、和再贴现政策扶持，支持中小企业拓宽融资渠道，满足实体经济信贷需求。配合电子商业汇票系统上线，支持金融机构开展票据业务创新，推动长三角票据市场协调发展。推动外汇管理合作。做好个人本外币兑换特许、贸易进口异地付汇集中备案等试点。
三是研究启动新的工作任务。加强长三角地区人民银行分支机构的合作，加强与总行、地方政府和金融机构的沟通交流，实现合作方式多样化。鼓励银行开发适应进出口企业需要的汇率风险管理产品，有序推出本外币交叉理财产品，促进外汇衍生产品市场发展。加强货币信贷沟通交流和联合调研，促进区域经济发展。完善长三角支付环境建设协调联动机制。有关分支行要积极参与长三角金融协调发展。
五、继续深化世博支付环境建设
一是加大支付环境建设力度。继续落实世博会外汇支持政策，便利境外参展机构外汇账户开立、使用、场馆建设和世博局用汇。优化银行卡受理环境，引导银联标准的金融IC卡和旅游卡在商业、餐饮、旅游、交通等服务业的应用。做好世博概念预付卡发行应用工作，满足持卡人小额快速支付需要。做好现金预测分析和人民币流通监测预警，加大原封新券投放，从总量和券别结构上确保世博现金供应。加大反假货币工作力度，加强商户培训，严防假币流出入商业银行。组织开展专项检查，查缺补漏，及时解决相关问题。
二是确保业务系统安全平稳运行。组织协调在沪银行、中国银联等，加强对主要支付清算系统、商业银行行内系统、银联支付系统的安全检测和运行保障，建立健全日常运行维护和应急机制、应急预案演练和风险预警监测机制、信息反馈和报告制度，确保世博会期间系统和业务正常处理和安全运行。对电力供应、线路和网络安全、机房重地等关键环节，要逐一排查，消除安全隐患。
六、深化金融改革和维护金融稳定
立足区域特点和辖区实际，密切跟踪后危机时期国内外宏观经济形势变化，加强金融风险监测评估和预警，探索建立系统风险监测制度，提高系统性风险防范能力。继续研究金融机构综合经营试点问题。积极配合监管部门和地方政府，依法妥善处置金融突发事件，维护区域金融稳定。规范和引导民间金融健康发展，发挥民间金融支持中小企业发展、满足民间资金需求的独特优势。探索发展股权投资基金等投融资方式，吸引更多社会资金参与基础设施建设和企业改革重组。
七、进一步发挥总部对外交流的窗口作用
围绕G20机制下国际货币和金融监管体系、国际金融机构改革等开展相关研究。利用多边外交平台，积极开展区域金融合作，多角度、多方位地开展金融交流，有针对性地开展涉外培训。不断推进国际金融信息网页建设，进一步做好翻译工作。
八、不断提高外汇管理水平
深化外汇管理体制改革，促进贸易投资便利化。进一步解放思想，更新管理理念，转变管理方式。增强服务意识，在风险可控的前提下尽可能为经济主体提供便利，逐步淡化事前审批管理，强化事后监测分析职能；顺应经济发展的总体要求，进一步推进外汇管理重点领域和关键环节改革；进一步完善异常跨境资金流动监管，构建完善的监测预警体系、非现场检查体系和应急管理体系，加大外汇检查力度，严厉打击地下钱庄等违法违规行为。
九、扎实开展金融研究和统计工作
整合研究资源，积极开展宏观调控、国际金融中心建设、金融业改革开放、区域金融发展等理论研究和实证分析。加强金融基础理论和特色研究，探索新形势下经济金融运行发展规律，为提高总行决策水平提供支撑。跟踪国际金融市场动向，研究我国参与国际经济金融竞争合作的对策。继续参与总行金融统计改革，密切关注金融统计制度执行情况，提高数据集中系统运行效率。推动金融统计标准化，健全金融综合统计。完善金融统计应急预案，提高统计数据采集效率，按时完成各频度的定期调查分析。拓宽统计分析广度和深度，及时准确提供统计分析成果。继续做好金融学会工作。
十、加快支付结算业务创新
配合总行开展二代支付系统暨中央银行会计核算数据集中系统和上海运行中心建设。继续开展上海支付结算综合业务系统建设和第二批机构加入电子商业汇票系统的审核管理。研究相关领域的金融IC卡应用方案，推动金融IC卡试点应用。建立从事支付清算服务的特定非金融机构业务跟踪长效机制，完善人民币银行结算账户管理系统功能，落实账户实名制。完善银行卡业务管理办法，规范银行卡受理市场，配合公安部门打击银行卡犯罪。加强境外机构境内人民币银行结算账户管理。提高支付信息分析的广度和深度。改善农村支付服务环境。
十一、提高国库和货币发行的信息化水平
优化国库电算化系统，提升技术平台的安全性和稳定性。扩大国库直接办理集中收付业务范围，推进国库直接办理社保五险和农民工养老保险等政府性资金的收缴支付，稳妥有序推进区县国库单一账户和公务卡试点。开展地方国库现金管理试点和国库综合管理系统、财税库银横向联网等系统试点运行，加快联网和银行卡缴税试点进程。推广使用退库审核电子化系统。加强国库信息统计分析，推进国债管理创新。强化国库监督检查，建立风险预警机制，确保国库资金安全。精心组织发行基金调拨，做好跨区域就近调拨发行基金、人民币产品异地入库工作。完善现金供应机制，加强现金预测分析和人民币流通监测预警，实现总量确保、结构合理。完善反假货币工作联席会议机制，加强金融机构反假货币管理，加强反假货币宣传和培训。加快现金服务设施建设，提高服务效率。形成资源集中、管理优化、形式联动的发行基金库布局。促进科技创新，力争在货币金银管理电子化方面走在全国前列。
十二、做好反洗钱和征信管理工作
积极发挥反洗钱联席会议机制作用。完善反洗钱现场检查与非现场监管机制。强化反洗钱监管，推进金融机构自评估，深入开展反洗钱行政调查。配合有关部门严厉打击影响社会和谐稳定的洗钱案件。规范反洗钱内控机制，切实加强大额和可疑交易等信息安全管理，有效防范履职风险。促进信用评级市场发展，推动借款企业主体评级业务发展。构建评级信息查询平台，实现评级信息共享。加快推进社会信用体系建设。特别是中小企业和农村信用体系建设。加强与地方政府合作，扩大非银行信息采集范围。加强征信市场监管和业务宣传。加快应收账款质押登记公示系统后续建设工作，拓展登记范围。
十三、加强内部管理基础工作
继续完善制度建设，抓好协调组织，着力提高办公效率。抓好应急管理，提高突发事件应对处置能力。加大信息调研、新闻宣传和督办力度，推进政务公开和依法行政。加强保密、工作。严格执行会计财务规章制度，发挥会计财务的监督控制作用，确保各项制度落到实处。严格压缩公用经费支出，降低行政运行成本。抓好节能减排，确保各项节能指标顺利实现。健全工作机制，切实维护辖区安全稳定。探索引入绩效审计理念，构建领导干部履职审计评价新体系。强化内控监督，开展依法行政审计，全面推广内控评价审计，完善内控长效机制。开展工程建设领域突出问题专项治理和案件治理，开展审计监督，加强对案件多发易发环节的长效监督。组织开展风险管理审计试点，为人民银行基础业务提供管理保障。加快审计信息化建设，提升信息系统审计和计算机辅助审计能力。加大事后监督力度，构筑内部资金安全防线。
十四、加强党的建设、干部队伍建设和党风廉政建设
一是加强党的组织和思想政治建设。
二是扎实树立求真务实的工作作风。
关键词：大数据;经济金融;理论研究
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（9）-0089-05
IBM执行总裁罗睿兰认为，“数据将成为一切行业当中决定胜负的根本因素，最终数据将成为人类至关重要的自然资源。”麦肯锡给“大数据”的定义是：大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集;亚马逊的“大数据”定义：任何超过了一台计算机处理能力的数据量;维基百科的“大数据”定义：“无法在一定时间内用常规软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的数据集合”;美国国家科学基金会（NSF）的“大数据”定义：“由科学仪器、传感设备、互联网交易、电子邮件、音视频软件、网络点击流等多种数据源生成的大规模，多元化、复杂、长期的分布式数据集”。“大数据”的显著特点是大量化（Volume）、多样化（Variety）、快速化（Velocity）及由此产生的价值（Value）。“大数据”提供给人们新的观察世界方法，并用数据化思维和先进的处理技术去探索海量数据之间的关系。
一、构建“大数据”是人民银行经济预测和金融统计的现实需要
受“大数据”驱动，依托信息共享、高度集成的数据仓库、先进的数据挖掘分析模型，“大数据”将改变人民银行宏观调控、管理与决策的方式与方法。
（一）构建“大数据”，强化人民银行宏观调控管理的智能化。人民银行“大数据”实施后，人民银行业务将从传统的手工处理向全信息化处理转变，业务基础工作重心将从手工或半手工采集数据转换到灵活运用人民银行“大数据”，依托对结构化和非结构化数据的聚类和清洗，优化人民银行综合管理模块数据自动采集功能，实施宏观预测分析，对社会经济运行情况进行综合分析和评价，实时掌控全国经济金融变化动态，实现人民银行宏观调控的智能化处理。
（二）构建“大数据”，夯实人民银行信息服务与决策支持的坚实基础。随着人民银行各类数据处理、管理和交换进一步集中，经济金融数据共享渠道的进一步畅通，“大数据”的统一性和完整度将出现质的变化，人民银行将成为国家调控、政府及其部门、企事业单位等部门数据的枢纽。充分挖掘和运用人民银行“大数据”，为我国经济金融政策的制定、执行、监测、决策和实施，提供快捷、全面的数据支撑和信息支持。
（三）构建“大数据”，有利于人民银行及时掌控、跟踪金融风险。通过深度挖掘人民银行业务数据，建立和完善人民银行现场和非现场监管模型，实施人民银行调控手段的规范化管理，动态跟踪、管理资金流的异常监测，实现人民银行风险控制、内部业务风险控制、外部业务监督管理的智能化处理。
二、人民银行初步具备建立“大数据”的基本条件
人民银行数据是指人民银行在履职过程中所获取的具有分析、研究、决策等功用和价值的数据，包括调查统计、货币信贷、征信管理、财务会计、国库等结构化数据，以及人民银行经过积累的统计、货币分析资料库、图表、文字资料、影音视频文件等非结构化数据。
（一）建立了较为全面的金融业综合统计监测体系。经过多年探索，人民银行目前已构建了包括货币供应量统计、信贷收支统计、现金收支统计、对外金融统计、金融市场统计、人民银行专项调查统计（企业商品价格指数、景气调查指数）和资金流量统计等金融业综合统计监测体系，为人民银行宏观调控服务，着力提高货币政策针对性、灵活性，支持经济发展方式转变奠定了坚实基础。2014年12月，人民银行征信中心与环境保护部政策法规司、国家税务总局稽查局、国家外汇管理局管理检查司、中国出口信用保险公司等8家单位签署信息采集合作文件，标志着人民银行征信系统在信用信息交换共享方面迈出新步伐，将进一步推动我国社会信用体系建设。
（二）建立了规模较大的人民银行数据库。一是建立了金融信用信息基础数据库。截至2013年末，金融信用信息基础数据库收录近8.4 亿自然人和1919.3 万户企业及其他组织的信息; 个人、企业信息全年查询量分别达3.5 亿次和1.04 亿次;全国累计补充完善小微企业信息近243 万户，累计已有35 万户小微企业获得银行贷款，贷款余额72318.90 亿元;全国共为1.51 亿农户建立了信用档案，对10143万农户进行了信用评定，贷款余额2万亿元。二是建立了国库数据库。国库数据汇集了各级政府财务数据和各级国库管理数据，包括各类结构化与非结构化数据。以“3T”系统[指国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS） 三大系统]为核心的现代化国库信息系统总体框架基本形成。2013年，全国通过TIPS成功处理各类业务20798.5万笔，金额136911.25亿元，通过TCBS办理收入业务38070万笔，金额109574亿元;办理实拨资金支出业务621万笔，金额118694亿元;办理退库业务153万笔。2013年国库系统共办理国库收支41.18 万亿元，2013年11 月，国库管理基础信息模块在全国正式上线，国债管理模块与38 家储蓄国债承销机构正式联通。
（三）金融标准化建设取得显著成效。2010年，人民银行推出《银行业标准体系框架》，《中国金融集成电路（IC）卡规范》（2 0 1 0版）等1 4项金融行业标准;《金融业机构信息管理规定》，建设金融业机构信息管理系统，构建中国首个金融机构名录库，囊括23万多家金融机构信息。2011年3月，人民银行颁布《关于推进金融IC卡应用工作的意见》，启动我国银行磁条卡向IC卡迁移战略。2012年《中国金融集成电路（IC）卡规范》（PBOC3.0），组织建设国家金融IC卡安全检测中心。先后《证券、期货、保险、印制、银行业标准体系》;修订《人民银行信息安全综合规范（2013 版）》，《金融机构代码证管理办法（试行）》。2014年8月，人民银行《统计数据与元数据交换（SDMX）》标准，规范了我国金融统计信息的处理、交换和对外流程等内容。2014年11月，人民银行《金融信用信息基础数据库用户管理规范》和《征信机构信息安全规范》。
（四）人民银行数据具有较高的利用价值。人民银行货币政策委员会通过分析研究存贷款及其变动对货币政策产生的影响，对货币政策进行适时适度调整。财政部等部门从人民银行提取数据并加以利用，也会影响其宏观决策的变化。地方政府通过使用国库部门提供的预算收支数据，加强对预算收支情况、地方财政投入等各种管理工作。
三、制约人民银行“大数据”构建的主要因素
当前，存在一些技术、法规因素制约了人民银行“大数据”的建立、分析和利用。
（一）技术操作层面上，数据采集和挖掘仍较为落后。1、数据采集和挖掘较为落后。与阿里巴巴等电商动态的数据采集系统相比，人民银行数据挖掘和采集方式仍较为落后，数据录入处于原始状态。人民银行现在面临的最大问题是没有利用好系统数据，系统利用率大概不到20%。互联网、电子商务等新兴企业在“大数据”处理经验、产品创新能力、市场灵活度等方面都拥有明显的优势，在这种情况下，人民银行更应激活利用内部的“沉睡数据”。
2、数据整理缺乏标准化设计。人民银行数据交换过程中缺乏标准化数据模型，且存在语义区别和数据源的不一致问题，不少业务处理和管理系统缺乏标准化的统一设计，直接导致“大数据”二次开发难。
3、缺乏对非结构化数据利用。人民银行档案管理制度对会计凭证、会计账簿、报表和其他会计资料的完整和安全作出了具体要求，人民银行数据的利用仍以报表、报告等传统方式为主，对数据的分析仍集中在结构化数据，但对图片和影音视频文件等非结构化数据尚未统一进行数字化处理和规定，缺乏多维度智能分析、展示，缺乏对非结构化数据的处理能力。
（二）法律制度层面上缺乏明确的法规依据。人民银行进行“大数据”挖掘，涉及到法律制度建设、系统开发等多方面原因。
1、个人信息采集的合法性问题。《征信业管理条例》第十三条规定：采集个人信息应当经信息主体本人同意，未经本人同意不得采集。但是，依照法律、行政法规规定公开的信息除外。因此，对信息主体的通话的语音信息、营业网点或ATM机的录像信息等，这些数据信息采集如未得到信息主体允许，进一步分析开发是否合法、侵犯个人隐私尚未定论，影响了人民银银行数据采集的拓展。
2、“大数据”的基础设施和安全管理亟待加强。由于“大数据”是伴随着互联网、云计算、移动互联网以及物联网等新技术发展到一定阶段的产物，金融“大数据”的安全问题日益突出，进一步增加了“大数据”的风险隐患，若处理不当可能遭受重大损失。因此，信息安全体系建设、“大数据”安全技术研发、动态数据安全监控机制等亟待加强。
3、跨部门信息共享机制尚未建立。如共享信息的名称、内容、质量、数量、更新频度、授权使用范围和使用方式、共享期限、共享依据、实现进度等事项，以及信息共享相关标准规范等尚未建立。
四、国外央行“大数据”运用比较分析及借鉴
以下主要介绍“定向算法文本分析”（简称DATA）、XBRL分析框架在国外央行的运用情况，以期对我国“大数据”利用提供借鉴。
（一）欧洲央行（ECB）和美联储运用“定向算法文本分析”（简称DATA）的新方法和统计手段。在2014年11月份的报告中，欧洲央行描述了基于“大数据”的经济预测方法。DATA是基于文本数据集内的特定术语搜索，该搜索是以信念叙述理论为指导。信念叙述理论不仅表面上关注人们对经济的感性预期，如“积极/消极”，“乐观/悲观”等，而且深入分析经济决策背后隐藏的人类情感，包括情感的性质及程度。通过采用DATA方法来直接地、透明地构造情感转移的相关性指标，评估这种相关性是否显著。如将相对情感指标（BROKER）定义为一个月之内兴奋类关键词和焦虑类关键词出现的频率之差，这个差值除以文本中的总字数即是标准化后的指标。密歇根信心指数（MCI）主要用于衡量消费者的购买能力和购买意愿。指数以至少500次电话采访，询问大约50个问题，为期两周的调查数据为基础构成。指数每月两次，其中初步数据在每月第二个周五，最终结果在每月第四个周五。研究表明，初步指数和最终指数间高度相关，因此，关键是预测T+1时点初步指数较T时点最终指数的变化，这个变化值用DIFFPRELIM来表示。
按照“大数据”预测方法，DIFFBROKER对DIFFPRELIM的回归。DIFFPRELIM=初步指数（T+1）-最终指数（T），DIFFBROKER=BROKER（T）-BROKER（T-1），T为2010年7月到2012年3月中的任意某月。将两者数据进行回归分析，可得到2012年5月的密歇根指数预测值，如此逐月推进重复此项运算，直到估计出2013年7月的指数。从2012年5月到2013年7月期间的预测结果看，运用基于“大数据”的DATA，对代表消费者信心减去其焦虑的净水平的时间序列数据进行文本分析，对这15个月的数据进行分析，其中预测准确的有12个月。继续用“大数据”方法来预测更远期的MCI值，结果显示即使预测4个月后的情况，BROKER数据仍然显示出预测功能。就预测的正确性而言，预测期为2期时，15个月中有11较准确;预测期为3期时，15个月中有8个较准确;而预测期为4期时，有7个月较准确。
（二）XBRL分析框架在国外央行运用概况。XBRL是“Extensible Business Reporting Language”的缩写，意为可扩展商业报告语言，主要用于商业和财务信息的定义和交换，让在不同系统间共享数据成为可能，被设计成能够适应最复杂的金融报告形式。
XBRL在日本央行的运用。日本央行从2003年中期起开展XBRL试验。2006年2月，日本的金融服务公司每月使用XBRL向日本央行报送数据。日本央行认为，每月使用XBRL报送资产负债表大大减轻数据验证等工作负担。XBRL简化了报送流程，特别是能够通过提交前的验证功能发现报告中的问题。
2、XBRL在南美央行的运用。巴西央行积极研究XBRL（巴西资产负债表注册项目的一部分）的应用。2008年10月，阿根廷央行担当建立XBRL阿根廷临时地区组织的组织者，并向XBRL国际组织申请直属成员资格。阿根廷央行实施资产负债表注册项目，该项目主要是根据公司规模、市场知名度等标准分阶段实现财务报送的XBRL化，主要目标是对阿根廷各类公司进行清晰的信用评级。
3、XBRL在西班牙央行的运用。西班牙政府了JUS/206/2009号法令后，XBRL已成为西班牙年度数字化财务报表编制的基础。每年，2，743个实体向西班牙央行报送109，554份XBRL报告，XBRL技术的引入实现了数据验证的自动化，提高了数据质量。同时，可以通过对内容严格定义来控制风险。西班牙央行的职责之一是收集、处理和保存西班牙非金融性公司的财务信息，增加对西班牙各分支行业的了解;收集本国金融机构信息，履行其监管国内银行业体系;收集统计数据，向欧洲央行（ECB）报送所有公司数据的职责。西班牙央行正在推进XBRL应用扩展计划，在偿付能力信息、财务报表、互保、外币兑换处和评估公司中增加运用这些公式。
（三）快速预判宏观经济形势。英国央行以前通过统计部门的房地产销售数据、就业数据等，判断房地产市场和劳动力市场变动趋势，但统计部门的数据一般有数日乃至数周的时滞，不利于对形势的快速判断。目前英国央行现已运用“大数据”对英国房地产市场和劳动力市场趋势作出快速判断，通过对一些网络搜索关键词的监控，如“按揭”“房价”“职位”等，获取最新的经济运行情况，分析预测客户及交易对手行为。加拿大央行利用“大数据”分析并跟踪宏观经济的变化。
五、相关建议
欧洲等国外央行的探索表明，“大数据”在经济预测和金融统计等领域的应用具有良好效果。应积极借鉴国外经验，探索人民银行利用“大数据”进行经济预测和金融统计。
（一）适应“大数据”要求，规划人民银行“大数据”战略的顶层设计。一是建立“大数据”研究机构。在总行层面设置专门研究“大数据”机构，建立数据管理决策机制和内部协调机制，制定“大数据”工作规划，形成管理数据、使用数据和推广数据的有效工作机制。二是明确“大数据”发展重点。规划明确“大数据”产业的发展重点、空间布局和保障措施，推动和改善与“大数据”相关的收集、储存和分析工具及技术，开展“大数据”应用示范，加大对基础研究的“大数据”获取方式、组织与管理、关联与发现、分析与可视化等方面的研究。三是以数据分析技术为核心。加快非结构化数据处理技术、非关系型数据库管理技术、可视化技术等基础技术研发，并推动与云计算、物联网、移动互联网等技术的融合。加强网页搜索技术、知识计算（搜索）技术、知识库技术等核心技术的研发，并与数据处理技术相结合，为提高人民银行金融调控能力提供技术支持。四是构建覆盖从数据访问、数据传输、数据存储、数据隔离到数据销毁各环节的云端数据安全框架。建立“大数据”隐私保护制度和信息安全保障体系，提高安全防范能力，严密维护信息安全（包括滥用、篡改、损坏、窃取、失泄密等）。
（二）结合人民银行履职特点，科学构建人民银行数据库。借鉴“大数据”理论，建立以总行为中心、分支机构为补充的分布式数据库（见图1），人民银行数据库实行总行统一规划建模，分级管理推进，上下协调一致;本级业务数据由中心统一分发，非业务数据逐级上传，借助人民银行内网“云计算”1技术，提升数据流转、计算分析能力;运用“雾计算”2技术，对人民银行敏感数据进行保护，甄别、控制窃取和滥用数据行为，确保人民银行数据安全。数据库系统的基本结构由经济金融数据库，分析、预测模型库和分析、预测体系三部分组成。运用统计学的理论和方法，对经济金融活动进行分类、量化、数据收集和整理及进行描述和分析，反映经济金融活动规律，为经济金融制度的设计和理论研究以及金融调控机制的实施提供客观和科学的依据。
（三）建立数据共享机制，构建人民银行“大数据”平台。建立与银行、保险、证券等监管机构以及国家统计局、电商、数据公司、互联网平台企业等合作机制，构建共享数据库和信息共享机制。同时，将金融宏观调控与移动网络、电子商务、社交网络等融合，提高内外部数据信息的整合能力。构建人民银行宏观审慎管理“大数据”平台，建立适应“大数据”时代要求的信息化基础架构，通过信息技术手段，采集金融经营管理数据，建立标准化、系统性的数据体系，搭建“大数据”平台，为金融业发展和监管提供基础性的网络支持和信息服务。
（四）借鉴欧洲等央行经验，构建人民银行“大数据”分析和预测模型。借鉴欧洲等央行经验，改进和优化统计范围、工具分类、部门分类、信息披露、数据质量控制等方面，进一步完善金融统计体系。尝试建立人民银行决策知识库和预测、分析模型。要运用“大数据”技术对数据进行采集、整理出的一些关键性指标，构建前瞻性的动态随机一般均衡模型（Dynamic Stochastic General Equilibrium，DSGE）的宏观计量模型，对未来一个时期可能发生的经济金融形势进行分析和预测，提升人民银行宏观预测能力和运作效率，为货币政策制定和执行提供决策参考。
（五）探索挖掘数据结构新方式，建立和完善人民银行“大数据”挖掘与应用体系。结合人民银行宏观审慎管理等职责需要，积极探索挖掘和利用数据结构新方式，如可将传统的银行家调查问卷改变为对银行家情绪的搜集，利用DATA预测银行业机构运营情况。围绕深化经济金融改革、金融宏观调控等需求，统筹好历史数据和当前采集数据的关系，充分挖掘历史数据的潜在价值，并运用“大数据”技术手段提升分析现实数据的能力，形成具有人民银行特色的数据挖掘与应用体系，推动人民银行数据利用向智能化迈进。
一、进一步明确工作任务，突出工作重点
今年全县的交通工作目标任务是：完成固定资产投资2.794亿元。其中，国省道改造投资1.08亿元；农村公路新建、改造投资1.69亿元；移民复建1600万元；站场码头建设投资200万元。完成国省干线改造128公里、通乡油路77公里、通畅工程67公里和农村公路通达工程410公里建设任务，完成1000公里的农村公路规范化养护，力争野线控制性工程开工建设。关于几个具体工作，我在这里强调一下。
一是关于恩神旅游公路野三关至县城段。3月底前工可报告要送省交通厅和省发改委审查，6月底完成工可批复和开展初步设计，8月底完成初步设计并报省发改委、省交通厅审查，确保年内开展施工招投标、控制性工程动工。
二是关于。国道至路面工程是全省国省道最后一段没有硬化的道路，拖了全省交通工作的后腿，原因主要是资金筹措难度大。县交通局、公路段要认真研究，尽快拿出资金筹措方案和施工方案，确保6月开工建设。
三是关于东大线。东流水至大支坪省道是出入州城的重要通道，今年州里安排了10公里的大修工程，县公路段要迅速制定施工方案，要进一步优化路线方案，尽早开工建设。
四是关于通达通畅工程。今年全县有67公里的通畅工程和410公里的农村公路通达工程建设任务，交通部门要按照“分类设计、分段施工、包干使用”的原则，早作安排，早进入实施阶段。
五是关于“十二五”规划编制工作。交通部门要将此项工作作为今年的重点工作，在编制过程中，思想上要更开阔一些，胆子要更大一些，看得要更远一些，站得要更高一些，力争更多的项目纳入规划本子，挤进国家、省州项目笼子。
二、强化职责，严格管理
（一）要进一步明确职责，落实责任。
第一，县交通工作领导小组全面负责全县交通工作，负责落实县委、县政府关于交通工作的决策部署，统筹考虑全县交通事业发展。
第二，建立领导集体决策机制，做到重大工作、重要事项集体研究、集体部署、集体决策，充分发扬民主集中制。
第三，交通部门要充分发挥综合协调的职能，做好组织调度、业务指导和行业监管等工作。
第四，乡镇作为项目建设业主，要切实加强对工程质量、进度和资金使用的监管；按照“属地管理”的原则，加强交通领域的安全监管。
第五，财政、发改、国土、安监、林业、电力等部门要加强配合，积极支持交通事业发展。
（二）要进一步强化管理，把好“四关”。
一是把好工程设计关。交通项目建设要始终坚持“合理设计、协调发展”的原则，在通乡油路和通达工程公路的设计上，要高标准、严要求，将道路建设与生态建设、新农村建设、环境保护、产业开发等结合起来，做到公路建设与其它各项建设同步推进、协调发展，体现设计的科学性、合理性、超前性和实用性。
二是把好招投标关。在项目实施过程中，要科学拟定招投标方案，严格按照“公开、公正、竞争、择优”的原则，按时完成招投标工作，真正让经验丰富、装备精良、资金雄厚、信誉度高的施工队伍来承担我县农村公路建设，打造优良工程。
三是把好预决算关。交通部门要强化预算管理，严格按预算执行，规范财务管理，努力做到依法理财、科学理财，提高资金使用效率，不得擅自超预算设计施工，确保不留资金缺口；审计部门要切实加强对交通部门预算执行情况、交通规费征收解缴情况、专项资金使用情况等方面的审计检查，规范资金使用监管程序，保证资金安全、有效使用。
四是把好安全监管关。我作为县政府既分管交通，又分管安全的领导，要特别讲一下交通安全。首先，狠抓运输市场监管。交警、运管、港航部门要严格市场准入，打击非法营运，建立公平竞争、规范有序的水陆客货运输市场，严厉打击“黑车”、“黑船”；规范行政执法，杜绝以罚代管；细化责任，健全制度，严格执法，源头监管，加大车辆、船舶超载超限治理力度。其次，强化水上、工程建设安全管理。开展航政安全、平安水域创建活动，落实船舶县、乡、村、船主四级安全责任制。特别是水布垭电站蓄水后形成了新的航道，给水上交通管理带来了新的压力和挑战，有关部门和库区各乡镇要强化监管，严厉打击“三无”船舶，确保水上安全零事故。在工程建设中要做到安全工作早布置、早落实、勤检查，发现问题，及时整改，督促施工企业建立安全生产责任制，落实安全生产措施。第三，深化各专项整治活动，建立事故隐患排查治理综合督查和专项检查制度，发现隐患和异常现象立即解决，确保万无一失，杜绝事故发生。大家应该还记得，发生我县境内的两起特大交通事故，年的“3·10”事故，死亡13人，年的“5·27”事故，死亡4人，在事后追责的过程中，交通系统两次都没跑脱，这是什么原因？我看就是监管责任没有落实，履职尽责不到位。在此，我提醒大家，要吸取教训，落实责任，切实做好安全监管工作。
三、加强宣传，提升形象
近年来，交通系统的干部职工迎难而上、积极工作，全县交通工作取得了一定的成绩，但也存在一定的问题和不足，离人民群众的期望还有一定的差距。其主要原因：一是经济社会的快速发展对交通越来越依赖，人民群众对出行条件的要求越来越高；二是交通系统内部还存在一些管理上的问题；三是没有把我们工作中好的方面、涌现出来的先进典型及时宣传出去，导致了群众对交通工作不了解、不认可。因此，下一步，交通系统要在内强素质、外树形象的基础上，加强对外宣传工作，把交通系统特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的精神宣传、展示出来。
一是开展全方位宣传。积极加强与新闻媒体的沟通与联系，密切配合，多角度、多侧面地宣传。利用报纸、网络等媒体推介交通系统好的经验做法，树立交通品牌形象。同时，积极与电视台合作，摄录宣传交通的新闻片，采取群众喜闻乐见的形式，传播交通信息。对重大事件或重要宣传题材，采取多家媒体同时报道的方法，制造强大声势，确保很好的宣传效果。
二是开展重点宣传。坚持动态宣传与常规性宣传相结合，做到日常性工作及时宣传，阶段性工作集中宣传，全局性工作重点宣传。大张旗鼓宣传交通系统先进典型，用交通人生动的先进事迹感染社会，树立交通人的良好形象。
[关键词]绩效评估；行政问责；政府绩效
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0043-04
一、绩效问责是行政问责制度的重要发展趋势
行政问责是指立法机关、司法机关、行政机关、社会组织及公众等依法对行政组织及其成员的活动进行监督，要求就其活动以及如何履行各种责任进行披露、解释和证明正当性，并对失责行为进行惩罚的活动。这些责任源于政治的、宪法的、行政层级的或合同的赋予。[1]政府作为公共权力的人，要向委托人负责，即要向授予其权力的立法机关和人民负责，要实现公共利益和兑现“为民服务”的承诺，这是政府合法性的保证。
绩效行政问责制度（performance-based accountability）是指在政府绩效评估的基础上，依据行政组织的工作绩效，分配预算、改变其权力大小和权力关系、职能配置，影响其成员的薪酬待遇和职务晋升等的一系列正式安排。
政府绩效评估的勃兴和对政府责任的空前关注使得绩效行政问责制度呼之欲出，成为行政问责制度的重要发展趋势。政府绩效评估是定义、衡量和运用政府绩效指标的过程，是“一种支持以结果为导向的管理方法的工具。”[2]政府绩效评估得到政府和公众的一致支持和认可，关键原因在于其所具备的问责功能。一方面，它为政府部门内部预算制定、资源的调整和重新配置、人事考核及晋升等提供重要依据；另一方面，评估过程和绩效报告的公开，使其成为一种重要的外部监督手段，成为政府主动向公众呈现责任的重要形式。
在很多国家，绩效评估的实施确实强化了政府责任。然而“绩效评估在实践中所起的作用，远远低于人们对它的预期”。[3]甚至还存在相反的情况，它成了政府掩盖和推脱责任的幌子，或者导致错误问责、盲目问责。究其原因，主要是因为政府绩效评估和行政问责在理念层面和制度层面都存在着严重的脱节。如何促进二者的紧密融合，建立有效的绩效行政问责制度，是一个值得深入研究和探讨的问题。这对政府绩效评估尚处于尝试阶段，行政问责制度亟待健全的我国而言，尤具深意。
二、一个分析框架——行政问责制度模型
（一）主体——谁来问？行政问责主体是进行责任判定和追究的组织或个人。依据委托/理论，公民作为公共权力的委托人，最有资格成为问责主体。然而，由于每一个公民不可能直接向行政组织及其成员问责，所以只有通过设计一套正式的责任制度间接实现。实际上，行政组织及其成员的责任存在多重问题，它要向多个委托人负责，这些委托人可以是上级、平级或下级，也可以是立法、司法部门，还可以是社会组织、媒体乃至个人。
（二）内容——问什么？依据涉及的领域，行政组织及其成员的责任可以分为五类：（1）法律责任，要求其活动要公平、合理、合乎法律规定。行政法规往往会不顾公共利益而偏向少数利益集团，往往会不顾常识而变得死板僵化，也往往会不顾现有法律规定而只服从于个别领导的意志，法律问责在很大程度上是为了避免上述现象。（2）行政等级责任（也称管理责任），是指因上级权力授予而承担的管理责任，主要是对履职情况、失职、渎职、腐败等进行监控，形式包括审核其执法活动、对组织成员考评定级、人事任用和晋升等。（3）职业责任，基于职业上特殊的技术要求而承担的责任，主要关注职业技术上的可行性和正确性。（4）财政责任，使用财政资金要廉洁、高效，一般通过预算控制和财务审计进行。（5）政治责任，要求忠诚于执政党的宗旨、路线、方针、政策，为民服务。一般通过执政党内控制、官员审查，以及其它利益团体、媒体和公民的外部监督等进行。各类责任之间既有联系，又有区别，甚至还会冲突，需要审慎对待。
（三）三种控制机制——如何问？
库珀认为，外在控制和内在控制是保持公共组织负责任行为的两种一般方法。外在控制是来自组织及其成员自身之外的控制因素，包括制定立法、规则、制度，以及改革组织结构、建立新的组织等，它假设负责任的行为是在建立限制、要求、界限、标准和制裁中获得的；内在控制由一系列组织成员自己内心的价值观和伦理准则组成，在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为，相信负责任的行为可以通过劝说、教育和感化达成。[4]
外在控制可细分为政府系统内的层级节制和政府系统外的平行控制。绩效行政问责的政府系统内层级节制是指政府系统内部将绩效评估作为上级评审和控制下级的一种工具。上级或行政组织自身设定绩效目标和指标，对行政组织的投入和产出实施绩效测量和项目评价，并将评价结果与预算、人事管理和组织结构调整挂钩，以强化行政组织绩效。它主要通过自上而下的命令和自下而上的报告链条实现信息传递。形式包括行政组织定期的自我评估和提交绩效报告，以及政府内部专门机构的评估、审查和制裁。当下，其他利益团体和公众参与对政府的行政活动产生了越来越大的外在责任约束，这些约束被称为政府系统外的平行控制或水平问责。公开报告、听证、、社会组织和媒体报道等等，都是水平问责的形式。
（四）四个要件——有效性？
（1）动力：充足的动力能够使问责机制顺利开启和有效运转。动力来自组织内部合理的权责分配和对组织及其成员责任动机的激发。（2）透明：问责过程与结果公开；社会组织和公民参与广泛有序。（3）回应：及时回答和响应问责主体的诉求，包括态度、决策、行为方式的调整和因失责行为受到惩罚。（4）法定：问责主体、内容、程序、方式、后果等以法律的形式做出全面、明确、详细、一致的规定，以减少随意性，增加稳定性，节约成本，捍卫权威。
三、我国绩效问责制度的问题分析
我国的政府绩效评估，只是在部分领域、部分级别、针对有限的管理事项或项目进行试点工作；绩效评估与问责制度的结合也刚刚起步，虽进行了一些有益探索，但其存在的问题也日渐突显，不容忽视。
1.多头评估和问责，导致制度的碎片化。（1）多头评估和多头问责并存。周美雷等指出，我国几乎所有党政机关都或多或少地对下级机关或政府开展过考核评估活动，包括经济、监察、人事、组织、机关工委、政府业务主管部门等。评估内容也五花八门，涉及经济发展、效能监察、公务员绩效、领导干部政绩、机关作风等；评估方式和频繁程度不同，要求各异；使得被评估的行政组织无所适从，疲于应付，成为官员弄虚作假和腐败的诱因。[5]（2）绩效评估主体与问责主体不一致，绩效问责制度呈现碎片化。绩效评估主体和问责主体之间常常发生权力冲突：从事绩效评估的部门无权问责；有权问责的主体没权评估或无法从评估部门获得相关信息；或者二者都有权进行惩罚，行政组织不知该服从谁。
2.绩效指标与责任内容脱节。（1）指标没有涵盖全部责任类型，没有形成各自独立的体系。在国务院的推动下，我国有1/3的省（ 区、市）开展了绩效评估工作，内容主要集中在目标责任制考核、重点工作和重点项目督查验收、机关效能建设等方面。但关于其法律责任、行政等级责任、职业责任、财政责任、政治责任并没有清晰的界定和划分，相关绩效指标也尚缺乏研究，亟待建构。近期，北京市提出应当“把预算绩效问责作为行政问责的核心”，强调“以绩效为核心确定资金的投向和数量，对部门预算和项目预算的编制形成约束，将绩效管理结果作为下一年预算编制、项目安排的重要依据，优先考虑和重点支持绩效管理结果好的部门项目，取消无绩效和低绩效项目”。[6]此举意味着我国将财政责任纳入绩效问责制度框架已现端倪。（2）现有绩效指标设定导致不同责任间的冲突。首先，引发政治责任与管理责任的冲突。休斯认为，政治责任是选举产生的政府对选民的责任，源于民主授权；管理责任主要是行政组织对选举产生的政府的责任，源于行政授权。[7]理想而言，行政组织及其官员对民众负责应该与对上级组织和领导负责是一致的。但实践中行政组织要完成政治使命和组织目标，必然进行公共权力的横向分配和纵向层级授权，由于权力作用领域、运行方向、执行方式等不同，政治责任和管理责任就会发生偏离，甚至会强烈冲突，迫使行政组织要么二者择其一，要么二者皆失。如此情势，只对上负责不对公众负责、政治责任让位于管理责任也就成了理所当然。其次，导致职业责任与行政等级责任或政治责任的冲突。“压力型”体制使行政组织的任务层层加码，不堪重负，但为保“饭碗”，有些不得不想方设法做假数字、假政绩，使职业责任让位于管理责任。而有时明明因技术上的疏忽损害了公共利益，还会借口为了“政治稳定”隐瞒失误和事故，以虚假的政治责任掩盖职业责任。我国频发的食品安全事故、桥梁坍塌事故中几乎都有此类情形发生。（3）忽视绩效达成与负责任行为之间的关联性。负责任的行为并非会直接促进行政组织及其成员绩效。绩效的达成受多个因素的影响和制约，如组织结构、行政环境、行政文化等等。如果武断地认为组织绩效不高仅仅是因组织成员缺乏责任造成的，就会挫伤其积极性、主动性和创造性，造成问责不公。（4）指标标准设置不合理。指标标准普遍过高；重量化、轻实质；重短期，轻长期。“压力型体制”会制造不切实际的标准额度，成为政绩造假和腐败的诱因；或者使那些务实肯干的行政组织和领导者因短期内不达标面临不正当的惩罚或遭遇排挤。此情此境，又有谁愿意真正有所担当呢？
3.动力不足。绩效评估的最终目的不在问责，问责的最终目的也不在追究责任，它们的最终目的是激励行政组织及其成员，改善管理，提高绩效。然而我国绩效问责制度却暴露了严重的动力不足。实际上前文提到的绩效评估和问责在主体和内容上的种种问题都从不同的侧面印证了这一点。从控制机制的角度看：（1）行政系统内部等级控制方面，压力型体制下引发的责任冲突、责任与绩效因果关系的武断判定、以及不合理的标准设定，都会使行政组织及其成员的担当精神受到制抑。此外，我国公务员的绩效评估与薪酬管理也暴露了这一问题。2006 年《公务员法》规定：公务员工资由基本工资、津贴、补贴和奖金四部分组成。设立“奖金”的初衷是对公务员进行激励。然而实践中，奖金往往是平均主义或者按资排辈的产物，起不到实质的激励作用。这也是当前为什么一些公务员在上班时间看报、上网、聊天，“庸、懒、散”现象普遍的重要原因之一。（2）行政系统外的平行控制方面，我国虽已出台了一些鼓励政策，推广了一些做法，较典型的如2001 年南京市政府开展的连续数年的万人评议机关活动，但大多由于渠道不畅、组织不力、操作难度大、参与成本太高、过分受制于行政等级控制的压力、相关法律保障不足等原因，使得平行问责主体的问责动力渐失；行政组织的担责动力也随之减弱。（3）内在控制方面，责任信仰体系脆弱，行政组织及其成员缺乏担当精神。
4.缺乏透明性。我国压力型体制下的政府绩效评估和问责，绩效指标体系由上级依据组织使命和绩效目标承诺来制定，通过自上而下的签署绩效合同和指挥命令开展，指标数据的收集大多通过行政组织自我评价和上级评价进行。对那些不利的真实信息下级更容易选择隐瞒，使评估和问责的透明性大打折扣。根据Jonathan Fox的分析，[8]透明和问责并非存在必然联系，即透明不一定促进问责。透明主要有行政组织主动公开和应要求公开两种途径。透明的程度也有模糊和清晰之分：那些没有揭示组织实际行为，没有说明如何做出决定以及行为后果的信息是模糊的；那些关于组织真实绩效的信息是清晰的。清晰的信息能够促进问责，但需要一定的条件或政治环境。
5.缺乏回应。Donald Moynihan指出，“旨在问责的绩效评估并没有被普遍实施。政府现在继续偏爱控制行政过程而不是控制期望的绩效结果。”[9]我国同样存在类似问题。（1）压力型体制下，行政组织及其成员只注重回应上级的要求，对其他主体的诉求则可以视而不见。（2）不重视政府绩效评估结果。包国宪等学者认为评估结果“运用方式单一和形式化倾向严重”。没有与绩效奖励、精神补偿、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同等结合使用；评估结果成了摆设和走过场，没有起到改进政策质量、优化政策执行过程，以及改进政府部门及工作人员的服务水平、提高工作能力等预期作用。[10]（3）对平行问责主体缺乏回应。Thomas Schillemans认为平行问责具备四个要素及标准：就问责主体与被问责者的关系而言，关系是正式的，由被问责者承认的，问责主体独立于等级原则；问责过程始于信息阶段，此阶段被问责者有义务就他的行为进行解释和辩护；接着是辩论阶段，问责主体提出问题，进行对话，做出评判；在后果上，被问责者要承担某些后果，要么是正式制裁，要么是由公开发表的或政策网络内的言论而产生的非正式后果。[11]我国绩效评估与问责的平行控制，远未达到上述标准。信息收集难，来源单一；很少有正式的辩论；没有正式或非正式的制裁等。
6.法律不完善。我国现有的绩效评估与问责的法律几乎处于各自分离状态且自身残缺不全，亟待优化整合。
四、对策——促进“两个融合”
建设绩效行政问责制度，要促进“两个融合”：促进绩效评估与问责的融合，促进外在控制和内在控制的融合；在此基础上构建完整统一的制度体系。具体包括如下几个方面：
（一）明确绩效评估和问责主体，促进一致性。（1）改变多头评估和多头问责的混乱局面，依据不同的问责类型及问责方式、程序、部门职能的不同，明确界定和划分问责主体的权力；尽可能确保同一行政组织同一责任类型的绩效评估主体与问责主体相同。（2）建立评估与问责主体间的信息沟通与协调机制，增强信息共享程度和程序上的一致性。如可以通过构建统一的信息网络平台，设立例行协商会议，联合制定评估规则和绩效指标等来实现。（3）行政系统内部设立独立专门的绩效问责机构。例如，可由我国人事部门统一进行公务员的绩效评估和绩效工资、人事晋升等管理，负责行政等级责任和职业责任的评估和问责；由审计部门专门负责财政绩效评估和问责；由监察部门统一负责法律方面的评估和问责；由党的组织部门统一负责政治责任的评估和问责。（4）除进行层级控制的主体外，可设立高层直管部门，以增强绩效问责的权威性。例如可借鉴美国联邦检察官制度，向政府各部门派驻独立的检察官，对各部门的绩效进行评估，并将评估结果直接上报；通过检察官定期培训、定期轮换等机制确保权力受到有效制约，防止腐败。（5）设立专门的公民满意度评估机构，直接倾听人民的呼声，将其作为问责的重要依据。
（二）促进绩效指标与责任内容的结合。Bob Barnetson和Marc Cutright认为绩效指标并不是纯粹的评估绩效的技术手段，而是一种概念技术，因为它的选取和建构过程融进了某些规范性假设。例如，一项指标是否被纳入指标体系还是被排除，其本身就决定了什么是重要的，什么是不重要的。绩效指标塑造着管理者考虑什么问题以及如何考虑这些问题，最终决定着所要产生的一系列特定结果。[12]
因此，将绩效指标与问责内容相结合时应注意：（1）指标范围要全面。要强化责任导向，将公众满意度、事故发生率、行政成本等突显本质特性、结果特性的指标纳入指标体系；要涵盖所有的责任类别；依不同责任类别建立独立的体系。（2）标准要适度。标准太低，起不到激励作用；标准太高则要么容易导致集体对抗，大家都不达标；要么会鼓励“为达目标不择手段”的短视行为，使评估和问责误入歧途。（3）除量化指标外，增加定性指标。过多的量化指标会误导行政组织的行为，鼓励只重形式不重实质的虚假浮夸作风，违背行政初衷。（4）要关注绩效指标与责任之间的相关性，不能将负责任及提高绩效之间的因果关系简单化。（5）指标体系内部要协调，依其重要性赋予不同权重。针对不同组织，对不同责任内容加以明晰，确定优先顺序。对那些职业性强、任务较为复杂的组织，如教育、食品药品安全、环境保护等监管机构，要优先强调其职业责任，并且考虑尽可能地将职业责任与等级责任、政治责任相结合。
（三）强化动力，外在控制与内在控制相融合。绩效问责要有效，就得能够充分激发问责客体的责任动力。权力追逐、经济满足、社会依赖、信仰追求，都可以成为责任动力。外在控制方面，要进一步将绩效评估与政府预算挂钩，促进绩效预算制度的发展，以绩效为核心确定资金的投向和数量，将绩效评估结果作为下一年预算编制、项目安排的重要依据；促进绩效评估与人事管理的结合，把公务员的雇佣、晋升、工资与其绩效直接联系起来；要使绩效评估结果成为组织进一步优化的依据。内在控制方面，要培育坚固的责任信仰体系，激发担当精神。
（四）促进透明。明确行政组织自我评估的内容、方式以及关于绩效评估信息来源的说明，重点考查绩效信息的真实性和可靠性；增加行政系统外的评估和问责主体，并为之提供听证、、媒体报导、网上问询等多种公开渠道；优化指标的选取和构成，增加其客观性、全面性、公平性。
（五）增加回应。只有公开透明，只有解释说明，不是真正的问责。改变“唯上不唯下”的压力型控制机制，重视对人民满意度的考查。重视和规范绩效评估结果及其运用，促进结果运用的灵活性和多样化，防止滥用。构建包含信息、辩论、制裁等三阶段的全过程问责体系。确保问责主体有足够的制裁力，没有制裁力为后盾的问责是不真实的、苍白无力的。
（六）健全法律。以法律形式明确评估和问责主体及其权力关系、绩效指标的选取、构建和评估、问责的内容、形式、过程、结果等一系列内容；依不同责任类型建立独立的绩效问责机制；构建统一的法律体系；增强法律的系统性、权威性和可操作性。
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一、指导思想
深入贯彻落实科学发展观和市第十三次党代会精神，遵循城市管理基本规律，以解决城市管理工作中的突出问题为突破口，按照“标准提升、重心下移、分级管理、强化责任、事企分开、市场运作、分步实施、逐步到位”的思路，进一步改革完善城管体制和工作机制，明确城市管理责任主体、监管主体和执法主体，建立健全价格保障体系，强化督查考核和责任追究，逐步建立起更加符合我市实际，责权明晰统一、运转高效、切实管用的城市管理体制和工作机制。
二、基本原则
（一）坚持权责统一，责任明确。按照权责对等、分级负责的要求，理顺职责关系，进一步确定市、区、街道、社区在城市管理中的职责定位，建立标准统一、分工明确、追责有力的管理和责任体系。
（二）坚持市级主导，属地管理。强化政府在城市管理和服务中的主导地位。充分发挥市政府在城市管理中的宏观调控、综合平衡和监督制约作用。按照事权、财权相匹配的要求，继续推进城市管理重心下移，切实落靠区街属地作业管理范围和责任。
（三）坚持整体联动，长效监管。协调发挥各区、市直相关部门在城管方面的职责作用，加快形成市区联动、部门联动的管理格局和高效管理合力。健全城市管理监督考核制度，量化考核标准，努力构建综合协调、社会联动、全方位覆盖、全过程监管的城市管理长效机制。
（四）坚持政府统筹，市场运作。积极探索政府主导、社会参与、市场化运作的有效实现途径，合理确定市场准入领域和标准，按照“政企（事）分开、管养分离、企业经营、市场运作”的改革方向，在市政设施维护、园林绿化养护、环境卫生作业等领域，引进资质等级高、信誉度高的现代化、国际化城管作业和服务企业，提高维护管养效率和水平，实现城市建设可持续发展。
三、进一步明确分级职能，落实城市管理责任
市级管理在整个城市管理体系中处于核心和主导地位，起着宏观决策、统一领导和监督检查作用。其主要职能是对全市城市管理工作进行宏观决策，编制中长期管理规划目标，制定年度城市管理计划，将任务落实到各城市管理相关部门和各区政府实施；拟定有关城市管理的规章，并提出政策性措施；对涉及跨部门、跨地区的重大事项和涉及全局性的难点、热点问题进行统一协调；健全城市管理考评机制和经常性监督检查机制；对各区、市直各部门贯彻落实有关政策、法规和完成目标任务情况实施考评、检查、监督，按照行政问责等有关规定，查究管理和执法中存在的问题；负责对涉及城市管理重大举措事项的资金调配及统筹管理大型公共基础设施（如公交地铁设施、重要跨区管养作业道桥及设施等）和大型作业机械；依法对影响城市整体形象和品质的户外广告（特别是依托路桥、杆体等城市公共设施设置的户外广告）等市容环境实行集中统一管理；必要时对城市管理的重大问题和重要区域组织综合整治和实施管理。
区级管理是城市管理属地化的关键，在整个城市管理体系中起着组织实施和管理主体作用。其主要职责是根据全市城市管理工作目标任务，将目标分解到区属职能部门和街道、乡（镇），落实责任，监督实施，行使管理范围内的城管监察权；指导街道、乡（镇）搞好城市管理；及时协调区各职能部门和街道、乡（镇），解决职能交叉、边界管理薄弱等问题，使城市管理责任全覆盖、无“空白”；对城市管理中出现的难点、热点问题和重点区域进行集中整治；组织实施辖区内环境清扫保洁、市政管护、绿化养护等作业，组织建设小型环卫设施、市政设施和绿化设施；落实法规、规章规定的城管综合执法和物业供热等专项执法职责。
街道、乡（镇）管理是城市属地管理的基础和落脚点。其主要职能是根据区综合管理部门下达的城市管理目标任务，结合所辖行政区域管理实际，逐项进行实施；全面推行、落实城市管理责任制，负责辖区背街背巷、居民庭院（实行物业管理的小区除外）、城乡结合部的环境卫生、绿化美化工作；负责落实市容卫生管理“门前四包”责任制，组织、调动、协调、督促辖区机关、团体、企事业单位、个体工商户做好相关工作；负责对社区城市管理工作进行指导、检查和服务，协助市、区有关部门和执法部门共同做好城市管理工作。
社区管理是社区居委会工作的重要内容。其主要职能是动员居民群众和区域内单位参与城市管理，搞好社区服务设施的管理；配合街道办事处处理社区内市容环境卫生和市政基础设施问题，依法依规对社区内供水、供电、供气、供热、环境卫生、园林绿化等市政服务单位的服务情况进行监督，指导和监督社区内的社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护居民的合法权益；引导教育社区居民自觉遵守城市管理方面的法律、法规、规章，开展创建文明社区、文明楼院等活动。
高密度、大容量人流、物流集聚的特殊城市管理区域或经济社会发展特殊政策区域，通过政府授权等方式，集中相关部门城市管理权限，实行封闭或半封闭式管理。
四、下放管理权限，进一步推动城市管理重心下移
明确落实区级政府在城市管理中的责任主体地位。在城市管理中，凡法律、法规和政府规章赋予区级政府行使的事权，统由区级政府行使；市、区两级政府均可行使的事权，原则上由区级政府行使；行政管理主体在市，由区级行使更有利于提高效能的，委托区级政府负责实施。
（一）将哈经开区下放到所在区管理的32条街路两侧建筑立面及广场、园林绿化的城管执法职责调整给所在区负责。将哈高新区道里集中区的街路、广场及园林绿化管理和执法职责下放到所在区负责。
（二）将城区内各类投资主体负责管理的人行过街天桥（含桥下空间）、地下人行过街通道和商业人防工程地下出入口的清扫、保洁（含清冰雪，下同）和环境卫生监督职责下放到所在区负责。
（三）将市住房保障和房产管理局负责的组织住宅小区进驻物业企业招投标、物业管理区域划分、物业服务企业信用信息采集及评价和物业服务信用保证金管理等权限等下放到区负责。
（四）将市住房保障和房产管理局负责的供热企业办理供热许可证的受理工作、供热质量保证金的使用意见和供热质量不达标的热费退赔工作、供热企业信誉等级评价的初评工作、供热企业对供热保障对象补贴资金的申报综合汇总拨付工作、供热企业煤热联动补贴资金的初审等权限下放到区负责。
（五）将市政高架路桥下地面清扫、保洁和环境卫生监督管理下放到所在区负责。
（六）将市城管局负责的实物造型、充气模型、空中飘浮物、牌匾等行政许可及其管理职责下放到所在区负责。市城管部门负责制订行业导则，对区的日常管理情况进行巡查抽查，监督查处不按导则规划审批和管理的违规行为；区制定控详规划，并报市城管部门审定后组织实施。
（七）将市城管行政执法局派出的群力分局合并到道里区城管行政执法局。
遵循“权随事走、人随事移、费随事转”的原则，对明确下放的事权，要依法采取直接下放或以委托授权的方式下放到区级政府，并建立健全配套政策和工作措施。由市统筹管理或暂不宜下放的事项，在必要管理环节上也可以赋予区级政府一定的参与权、知情权、建议权和监督权。市、区两级相关部门根据新的管护作业量及相应经费标准，重新测算核定和及时下达各区城市维护经费。
各区要结合实际，深入推动事权下移，进一步赋予街道办事处相关城市管理职责，使街道办事处成为本辖区城市管理的责任主体。
五、厘清分级管理边界，进一步明确相关职责分工
结合管理实际，当前，进一步落实以下具体职责分工：
（一）分级作业职责。市负责既有13条城市快速路（二环路）、46条主干街路及沿线桥梁、附属设施的维修养护作业管理；负责既有快速路桥梁路面（含南直路）清扫、保洁作业管理；负责既有5个市级公园园林绿化作业管理。区负责市管范围以外的城市主次干道及沿线桥梁（管理至两侧建筑物临街立面）、重要节点及窗口地区的市政基础设施维修养护、环境卫生、园林绿化建设和作业管理。街道办事处负责辖区内除市、区管辖范围以外所有区域（含背街背巷、居民庭院、边坡、人行梯道、溪沟等）的市政环卫基础设施（垃圾中转站、公厕、垃圾箱、果壳箱等）维护、环境卫生、园林绿化管理工作。
（二）住宅小区物业管理职责。市住房保障和房产管理部门负责编制物业管理发展规划、行业政策、服务标准，对区级物业管理部门进行业务指导，监督物业服务企业信用保证金的收取与使用。区级物业管理部门负责驻区物业企业的日常监管，对不履行合同、降低服务标准，业主投诉率较高、评议考核不达标的物业企业，依法予以处罚，直至依法降低企业资质等级、取消从业资格、责令退出市场；负责组织住宅小区进驻物业企业招投标、物业服务企业信用保证金的收取和使用、业主委员会的备案及工作指导等。
开发在建尚未交付使用的住宅小区市容环卫指导工作由开发建设单位负责。交付使用但未实行物业管理的住宅区，由产权单位负责；无产权单位的弃管住宅小区，由所在区负责，通过组建社区物业服务站或组织进驻物业企业招投标等形式承担管理。暂不具备规范物业管理的住宅小区实行基本物业管理。
（三）车辆停放监管职责。市公安交通管理部门负责机动车道、非机动车道、人行道上的机动车停放管理（包括公交运营车辆不按规定站点违章停靠）以及车行道上非机动车的乱停乱放管理。市城管行政执法部门负责非机动车在道路两侧公共空间的乱停乱放管理。市交通运输部门负责公交运营车辆不按规定站点停靠的行业规范管理及车辆无证营运的查处。
（四）市属建设工程、园林绿化工程竣工验收职责。市直相关部门在组织市属建设工程、园林绿化工程竣工验收时，需在工程环境卫生、社会综合治理等方面征询所在区、街的意见，保证施工作业区域内在竣工验收后无设备、物料存留，无作业施工人员聚留，做到工完场净。
（五）城市非市政管理道路职责。将物业管理的住宅小区开放道路、企业管理的开放道路、交通运输部门管理的绕城高速以内道路和按城市道路标准改造的城市出入口公路，统一纳入市政道路管理范围，其路产、路权及相关管理设施移交城管部门负责。其中，与市管道路连接的新纳入道路和新建城市快速路及主干街路延长线的维修养护，移交市道桥主管部门负责；与区管道路连接的新纳入道路和新建次干街路的养护维修，移交所在区负责；新纳入和新建街路的清扫、保洁、绿化管理由所在区负责，作业面积和经费由市相关部门核定并及时下达各区。具体移交工作由市直行业主管部门与各区另行商定。
（六）各类临时占道摊亭管理职责。由市城管部门牵头，会同市城乡规划、市公安交通管理、市工商等部门，依据城市管理规划组织编制冷饮摊点、书报亭（摊）、自动售货机、治安亭、看车亭、售票亭、信息亭等服务设施的设置规划和技术规范。区级政府依据通过的设置规划和技术规范，结合区域管理实际，具体组织设置审批及日常监管。各区依法收取的临时摊亭占道费纳入城市管理资金使用计划，专项用于本区城市管理工作。市城管部门负责监督检查各区临时占道摊亭的日常管理及占道收费资金是否用于城市管理等情况。对现有各类临时占道摊亭，由市城管部门牵头，会同各区、市直相关主管部门及投资主体进行集中清理后，按权责利统一原则，移交所在区日常管理。
（七）区街参与新建住宅小区建设项目验收职责。完善新建住宅小区建设工程项目竣工综合验收管理办法，吸纳建设项目所在地的区、街及社区代表参与新建住宅小区建设项目及配套设施工程整体情况竣工验收，对按规划和设计文件配建的社区公益用房和服务于社会管理的相关配套工程完成情况，提出相关意见。对未按照规划和设计文件配建社区公益用房及相关配套工程设施的，不得组织竣工验收。对未办理社区公益用房及相关配套工程移交手续的，不得组织社会评审。对未经社会评审或评审不合格的新建住宅交付使用的，以及擅自将社区公益用房及其他服务于社会管理的公共设施、公共空间等出租、出卖、转让、抵押或以任何理由挪作它用等违规违纪行为，由区街提交市住房保障和房产管理局，会同市直相关部门依法联合查处。
（八）推动街道办事处职能转变。新时期街道办事处的主要职责是，推动辖区发展，维护社会稳定，实施城市管理，组织公共服务，指导社区建设。特别是负责辖区内市容整洁、环境卫生、小型市政基础设施、园林绿化、物业、供热监管等方面的城市管理、监督和维护职能。要切实转变现行街道办事处以“扛经济指标”为主的管理考核评价体制。街道办事处要把工作力量和着力点转向城市管理和公共服务，逐步建立以城市管理为重点，以社区建设和服务为基础，对辖区内地区性、社会性、公益性和群众性工作履行组织领导、综合协调、监督检查职能的新时期街道办事处管理体制。区级政府要保障街道办事处事业经费，保证街道办事处集中精力抓好城市管理和公共服务。
（九）边缘地带的城市管理职责。“城中村”、“城边村”、散居区、城乡结合部等边缘地带，由所在乡（镇）或街道办事处负管理主体责任，负责贯彻落实市和区的统一部署和任务安排。区级政府负责监督考核。
六、理顺管理和执法关系，调整城管行政执法体制
进一步调整理顺城管行政执法队伍权限，明确城管行政执法责任，推动城管执法力量向基层、向工作一线下沉，加大市级城管行政执法机关监督、指导和调控力度，提高行政执法水平和效率。
（一）调整市城管行政执法局部分专业执法职能和机构。
根据实际工作需要，将《市人民政府关于将城乡规划管理行政处罚权和建筑房产管理等行政处罚权纳入城市管理相对集中行政处罚权范围的决定》（哈政发法字〔2010〕22号）规定由市、区城管行政执法部门相对集中行使的部分行政处罚权，分别调回到市建委、市城乡规划局、市住房保障和房产管理局等部门行使。同时，将原划入市城管行政执法局的市建筑市场监察大队、市城乡规划执法监察局、市房产监察大队整建制调回原管理部门管理。按照有关法律法规和规章规定，进一步明确市城管行政执法队伍与相关部门相关方面的监察执法工作分工。
1.城乡规划有关方面。《市城市总体规划（2011-2020年）》是我市城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动均须符合《总体规划》的要求。在城市建设用地范围内，已取得规划行政许可的建设工程（划拨用地的建设工程，以取得选址意见书为准；出让用地的建设工程，以取得建设用地规划许可证为准）的监管，由市城乡规划执法部门负责。未取得规划行政许可的各类违法建设行为的监管执法，由市、区城管行政执法部门负责。具体职责如下：
（1）对已取得规划行政许可的建设工程，在未进行规划竣工核实前，由市城乡规划局负责监察执法工作。执法监察幅面为建设用地规划许可证、建设工程规划许可证确定的建设用地范围和建设工程内容方面的违法违规行为。规划竣工核实后，原址未取得规划行政许可的各类违法建设行为，由市、区城管行政执法局负责监察执法工作。今后，市城乡规划行政部门在组织规划核实时，须通知市城管行政执法部门参加，核实合格后的相关资料复送城管行政执法部门备案。
对建设工程负有其他专项管理责任的部门，也要在专项审批及现场勘察、复核、检查、验收等工作环节担负监管职责。对在工作环节中发现的违法违规行为，应及时通报城乡规划部门依法处理。对于在工作环节中隐瞒、推诿或不及时通报违法建设行为的，应予行政问责。
（2）对规划审批手续不全或程序违法的建设工程，由市城乡规划局负责监察执法工作。对市委、市政府确定的因建设工期要求紧急的政策性建设工程，以及土地权属清晰、符合城市总体规划的重点产业项目建设工程，应当予以支持。
（3）城管行政执法部门对未办理规划审批手续的建设项目，原则上应立即立案拆除，立案资料应复送市城乡规划部门。市城乡规划局对市城管执法局依法立案查处的违法建设项目，在其立案查处后至行政处罚执行完毕前，不得办理任何规划行政许可。
（4）区级政府是整治违法建设工作的责任主体。要建立完善以区城管行政执法部门为主，多部门共同参与的查处工作机制，确保整治工作有力推进。街道办事处、乡（镇）政府应当组织力量开展巡查，及时发现、制止及报告相关执法部门处理违法建设行为。
（5）市、区两级政府应当加强查控违法建设工作绩效考评，分别对下级政府不履行查控违法建设属地管理职责或者组织查控违法建设不力的进行督办督察，对不及时整改的，予以通报批评或行政问责。对违法建设的建设单位、设计单位和施工单位的直接责任人和主管人员，属行政监察对象的，城乡规划部门和城管行政执法部门可以向有管辖权的行政监察机关提出行政处分或行政问责建议。对城乡规划部门和城管行政执法部门查处违法建设的主管人员或直接责任人员，有在责任地段内不履行巡查职责、以罚款补办手续代替、应当依法处理而不实施处理、未按规定办案时限处理且情节严重的，视情况予以通报批评或行政问责。负有协助查处职责的工商、环境保护、卫生、文化和新闻出版、广播电影电视、公安、国土、房管、建设、供水、供电、供气、电信、有线电视等部门或者单位，不履行协助查控违法建设职责、推诿属于本部门的职责或协助查控违法建设不力的，应当视情节轻重给予通报批评或行政问责。
2．建设施工有关管理方面。市城乡建设部门负责对全市建设工程文明施工管理工作进行全过程指导、监督，对建设单位违反施工围挡、残土车装载和清水冲洗、出入口硬化铺装等规定的不文明施工行为，以及发现的不具备运输残土资质、违反合同约定、不文明守法运输，或者相关执法部门抄告的违反建筑施工残土管理规定的行为，实施查处。市城管部门负责运输车辆《建筑垃圾排放处置证》、《建筑垃圾准运证》、《运输卡》的核发；对建筑工地垃圾排放工作进行检查，严禁超载、密闭不严、未清洗车轮和号牌的残土车驶出工地；指定消纳场，会同市公安交管部门编排运输路线，建立消纳登记回执制度，加强回执反馈等方面的管理。市城管行政执法部门负责加强路面的监督检查，有效监管建筑垃圾排放行为，对不办理《建筑垃圾排放处置证》和《建筑垃圾准运证》、超载、遗撒偷卸等违法违规排放的单位、个人作出行政处罚。市公安交管部门负责建筑垃圾运输车辆证牌检查，对超速、超载、闯红灯、涉牌涉证等交通违法行为实施行政处罚。市公安部门负责对阻挠执法、暴力抗法行为进行制止和处理，保证建筑市场联合执法工作正常进行。市交通运输部门负责运输资质的审核监管，对违法记录多、发生重大以上交通事故车辆的残土车驾驶人及车主，一律取消从业资格；牵头负责对汽车修配改装业违法改装残土车行为进行处罚。市监察部门负责建立责任倒查机制，对行政不作为、工作落实不力、失职渎职等行为以及造成重特大安全事故和严重污染市容环境的主管部门、建设单位和运输单位，予以行政问责。
（二）强化城管行政执法队伍整体作战能力。进一步落实对区城管行政执法局的双重管理体制。区在任命行政执法局主要负责同志前，要征求市城管行政执法局的意见，形成统一考核意见后任命。市财政承担区行政执法人员经费部分，由市城管行政执法局考核后下拨。强化市城管行政执法局重大行政处罚案件的备案审查权和集中整治活动的指挥调度权。重大行政处罚标准，由市城管行政执法局作出具体规定。区城管行政执法局作出的重大行政处罚决定，应及时报市城管行政执法局备案审查。全市集中整治执法活动，由市城管行政执法局统一指挥调度。建立健全行政执法责任制。市城管行政执法局负责对区城管行政执法局的行政执法活动进行定期量化评议考核，考核结果纳入市政府对区政府依法行政考核内容。市城管行政执法局要支持区城管行政执法局开展工作，加强业务指导、队伍培训。对区开展的重大城管执法工作需要市城管行政执法局直属队伍或其他区提供执法保障的，市城管行政执法部门要积极协调调度，保证区行政执法部门作用的有效发挥。
（三）加强区城管部门和区城管行政执法部门的协同配合。按照“既互相制约，又互相协调配合”的原则，进一步理顺区城管与行政执法的权责关系，建立责任清晰、协同统一、执行顺畅、合理管用的区级城市管理和执法体制。逐步统一调整各区城管局和区城管行政执法局机构设置，区城管局挂区城管行政执法部门牌子。松北区、群力新区可按照有关规定，继续加强相对集中行政处罚权试点改革探索。
（四）向街道办事处延伸城市管理行政执法。区城管行政执法队伍实行垂直管理、分片驻防、定期交流的管理体制。由区城管行政执法局向本区所属街道派驻相应执法力量，由区城管行政执法局垂直管理，以区城管行政执法局的名义在街道办事处开展执法工作。区城管行政执法局与街道办事处应当建立紧密配合、相互支持、定期沟通的工作机制，并切实加强街道办事处对派驻执法人员的考核。区城管行政执法部门在干部奖惩使用等方面应尊重街道办事处对派驻执法人员的考核评价意见。各区可利用区环卫队伍、治安联防队员、社区公益岗位人员等充实和加强城管协管员队伍力量，配合街道城管办和派驻的城管行政执法人员工作。
（五）推进乡（镇）行政执法监管共同责任体制。在城市总体规划区内的乡（镇）政府，依法承担本辖区集体用地和农用地的规划、建设等管理主体责任，担负日常巡查及违法行为的纠正制止、违法事件的信息报告和牵头组织联合执法等责任。建立乡（镇）行政执法监管共同责任制，由区城管行政执法局向乡（镇）派出执法分队，与市国土资源、市城乡规划、市公安等部门，以乡（镇）政府名义，对乡（镇）集体用地和农用地各类违法行为进行联合查处。各有关行业执法部门要主动配合区、乡（镇）政府共同落实执法责任。
七、提升政府服务功能，加快城市管理作业社会化进程
市政府主导全市城市管理和公共服务。凡不宜由市场调节或市场产出效率低的城市管理和公共服务应由各级政府负责。遵循“政事企分开、管养分离”的原则，将现有市政作业队伍通过改组、改造、改制，整合组建“市政集团有限责任公司”，增强政府在城市管护作业方面的主导能力，推动城市管理专业化、市场化、社会化，发挥市场配置资源的基础性作用。按照政府采购服务的方式，以市场化手段选择管理规范、装备先进、信誉度高、实力雄厚的市政市容环卫企业实施相关作业，做到以事养人，提高城管工作效率。
八、强化城管委作用，推进城管部门转变政府职能
充分发挥市城管委的作用，建立健全城市管理高位协调体制。结合工作需要，充实和加强市城管委组成人员。市城管委代表市政府对城市管理和组织协调实行统一领导、统一决策、统一指挥。落实市城管委工作规则，实现市城管委议事工作经常化、制度化。市城管委一般每季度召开一次联席会议，市城管委主任或副主任可不定期组织召开工作会议。市城管委办事机构设在市城管局（以下简称“市城管办”）。市城管局要充分发挥作用，担负起市城管办工作责任，统筹组织落实市城管委交办的任务。市城管局局长兼任市城管办主任，市城管局及相关部门的副职兼任副主任。在市城管办建立和推行例会制度。市城管委各成员单位要认真贯彻落实市城管委的决策部署，服从市城管办的统筹协调和组织指挥，围绕城市管理总体要求，各司其职、各负其责、密切配合、协同联动，形成权责对应、条块结合、齐抓共管的良好局面，共同维护城市管理运行的良好秩序。各区也要参照市的模式建立区城管委。
大力推进市城管局转变政府职能，切实减少审批管理，强化统筹协调和监管评价职责，加强重大城市管养作业的组织实施和市容环境卫生综合整治工作，真正把职责重心转移到研究制定城市管理总体规划、相关行业管理规范、技术标准、定额标准、招标办法、准入机制及对全市城管工作的指导、监督、检查、考核、评比、监察、服务等方面。按照新的职责任务，对市城管局内设机构和人员作出适当调整，并整合设置“一站式”综合指挥监管评价机构。将市城市管理监督指挥中心（下称“中心”）由市城管委管理调整到由市城管办管理。依托中心整合城建系统各部门现有信息机构，构建市、区两级政府资源共享，管理和执法部门工作信息收集、处理、监管双向反馈，以及对建设、管理、执法部门“一站式”指挥调度、综合监管、履职评价的城市综合信息管理系统平台，实现常态管理与应急管理、城市运行监控与重点工作保障相结合。中心随时指挥和监督市直相关部门、各区及街道的工作，并通过信息管理系统自动生成评价排序，对市政部件及事件处理情况作定量和定性考核。建立法规管理与个案判例相结合的确责工作机制，对法律法规有明文规定的，由中心依法确定案件承办单位；存在法律法规盲区和部门法间认识存在不一致的，本着有利于案件完成更得力、更有效率的原则，以判例方式由中心确定承办单位；对难以确定承办单位的，由中心提出处理意见，提交市城管办审定。各区城市管理监督指挥中心也应理顺有关职责。
九、建立健全城管工作机制，实现工作顺畅有效推进
（一）完善城市管理巡查管控机制。市、区城管部门及市直相关行业部门要结合实际，对城市运行状况实行不间断值守和巡查，随时发现和处置相关问题。建立违章易发区域固定执勤点位制度和日常及重点部位巡查机制，切实解决好职责范围内的城市综合管理问题。进一步理顺城市管理专业执法和综合执法的关系，建立城管行政执法局与建设、交通、住房、国土资源、城乡规划、公安等专业管理部门合作的城管执法协调配合运作机制，开展集中专项整治或长效执法管理。建立交界地带的协同管护和执法机制，对街道之间、区与区之间的交界地带，特别是区与重点、特定封闭管理区域交界及跨区市政高架桥的市容、环卫管理和执法，可互相延伸对方管辖区域交叉管理或定期轮换作业管理，防止出现几不管“真空”地带或低效重复劳动。
（二）加快建立网格化、信息化、数字化城市管理机制。以城市管理职责范围、街道办事处行政区域、城市社区分布为基本框架，统一将城市管理划分为专业管理责任区、街道网格区和社区网格单元等管理责任区。将辖区内人、地、物、情、事、组织全部纳入网格管理，推进城市部件网格化管理向城市事件网格化管理转变，并逐步实现由网格化城市管理模式向网格化社会管理模式转变。推进城市综合管理信息化进程，加快建设与“大城管”相适应的“数字城管”系统，鼓励和引导区政府加大“数字城管”投入力度，为深入推进“数字城市”建设提供重要载体和技术支持。逐步将数字化城管、信息化公共服务向街道、社区延伸，使城市管理指挥的各个子系统与中心指挥平台互动、互联，努力实现社区管理服务信息化全覆盖。
（三）建立健全城管服务价格管理和经费保障机制。推进城管服务价格管理体系建设。逐步健全项目明确、标准科学、动态管理的价格管理机制。建立与经济发展水平和居民收入水平相适应、与城市发展方向和城管服务要求相一致的价格调整机制。充分发挥价格杠杆调节作用，促进提高城市服务水平与提高居民自律意识的良性互动。推进城市建设与城市管理相互补充、协调发展，多渠道增加城市管护经费投入。城市管护经费要随着城市建设加快、规模扩大、任务增加、养护标准提高和管理手段更新而相应适度稳定增长。进一步完善城市维护资金的安排和使用方式。坚持合理安排、有效利用的原则，城市维护资金的安排使用要有利于调动市直各专业部门和各区的积极性，通过以奖等方式激励各部门、各城区增加投入，提高资金使用效益和工作效率；坚持事权与财权相统一原则，根据维护管理的工作量和工作标准，合理确定城市维护资金的分配比例和分配数额，按计划及时足额核拨城管工作资金。积极探索乡（镇）城管经费投入办法，逐步解决乡（镇）环境卫生投入和管理标准相对较低等问题。
（四）建立分类考评奖惩机制。强化城市管理工作领导责任制，加大考核权重，以领导责任制的落实带动促进各项工作责任制。将城市管理工作纳入市政府目标管理考核体系，由市城管办制定分行业城市精细化管理系列标准、工作制度和内容细化、指标量化的考核办法，并代表市政府和市城管委会同相关部门实施考核。各区政府要结合实际，抓紧制定可操作性更强的精细化管理实施方案，将管理目标任务细化分解到责任单位和责任人。对社会反响强烈的市容环境卫生、控制和查处违法建设、集贸市场等管理内容，市城管局可实行专项检查考评。
（五）建立健全城管监督和行政追责机制。坚持行业监督和分级监督相结合。市监督区落实城管规划、城管目标和行业管理标准，城市维护资金的管理与使用，市管范围作业层的作业质量。区监督区城管有关部门专业执法、城管任务完成情况，街道办事处落实城管任务情况。街道办事处监督管区内单位、个体工商户、居民楼院“门前四包、院内达标”以及履行城管义务情况，业主委员会和物业管理企业履行合同情况。充分发挥社会监督的作用，新闻媒体、社会群众对各区域、各行业、各单位的城管工作及居民个人行为进行全面监督，并定期在新闻媒体公布监督考核结果。按照《市行政问责规定》，在城管系统建立健全行政追责机制，对市直部门及各区不依法行政、不履行法定职责、违规决策、违规审批、回避矛盾、推诿扯皮、以及不作为、乱作为、慢作为、假作为等行为，予以行政问责。
（六）加快建立城市管理宣传引导机制。坚持以宣传教育为主，强化市民的城市意识、文明意识和卫生意识，着力提高市民素质，增进社会和谐。充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，积极引导公众参与城市管理。开展形式多样的公益活动，不断增强人民群众自觉维护市容环境的责任感和使命感，努力形成全社会共同参与城市管理、共同建设和谐城市的良好局面。
十、及时完善法规规章，加大法规规章贯彻执行力度
