时间：2022-01-30 15:42:46
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社保资金论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、引言
我国于2011年7月1日开始实施的《社会保险法》规定了两个逐步实现，一是基本养老保险资金应逐步实现全国统筹，二是其他社会保险资金应逐步实现省级统筹。社会保险资金在保证真实完整的基础上，按照政府要求进行投资运营实现保值增值。随着全国社保基金理事会受托投资运营的社保资金规模越来越大，对社保资金实现保值增值的要求愈发强烈，社保资金审计在社保资金管理中发挥的监管和督促作用不断增大。
二、我国社会保险资金审计的现状
（一）因社保资金会计核算方面的缺失造成对其监管困难
目前，我国基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户两者相结合的“部分累积制”模式。而我国《社会保险基金会计制度》要求社保基金的会计核算实行收付实现制。收付实现制造成应收未收的欠缴款项不能在表内反映，债权债务的账面数与实际数存在偏差，导致隐性债务成本和信息披露不足。两种不同的基金类型要求有各自的核算基础，采用同一套会计模式管理，造成社会保险会计理论与实务相矛盾；而在同一套会计模式下由一个部门披露，也往往使得相关数据大相径庭。
（二）审计的方式手段不适应审计环境的要求
随着社保资金审计环境及目标的变化，以及社保资金庞大的资金规模，繁多的运行环节，高重复、短时效的管理等特点，使得其运行管理深度依赖计算机信息系统。近年来“金保工程”在社保资金领域逐渐普及，而“金审工程”的发展则相对缓慢，虽然也取得了一些成效，但限于硬件与软件的缺乏，多数地方社保审计部门不能充分利用计算机技术提高审计效率。特别是软件开发不足存在的问题，影响社保审计工作的正常开展，曾出现社保专项基金审计软件与基金数据库不兼容的现象。
（三）社保资金监督机制不够健全影响审计效果
社保资金监督机制不健全，首先表现在预算控制尚不完善；其次表现在一些社保机构内部控制薄弱，如有些部门未分离控制不相容职务，未形成有效的“内部牵制”，某些部门在处理重大资金时无视集体决策，以个别领导的意见决定；再次传统的社保资金审计模式集中关注国家审计，而忽视注册会计师审计和内部审计在社保资金监管方面的作用；最后除在网上公布全国社会保险基金年度会计报表外，还没有专门的披露制度。
（四）社保资金管理不力影响全面审计的实施
一些政策在基金管理部门难以深入落实，具体措施不适合社保资金健康发展的要求。社保资金的各个环节存在不同程度的不足。如资金筹集环节，各地区各单位征缴的范围、基数、标准存在很大差异。由于社保机构软件不足，专业人员匮乏等，难以收集真实完整的第一手社保信息，再加上其他环节的管理缺乏，影响了社保工作的全局。
（五）社保资金审计人员综合素养不高影响审计质量和水平
现有审计人员综合素养不能适应社保资金审计的需要，审计内容与对象的复杂性与审计力量薄弱相矛盾。实践证明，审计人员若想实现高质量的审计目标，离不开“高理论、精专业、熟技能、高品质”，四者皆备才能发现更多的违规违法问题，进而做出精准判断和深度分析，并出具高精准的审计报告。而现状是审计人员首先在对政策理解及理论学习、分析问题解决问题的能力方面远远达不到社保资金审计的要求，其次对现代审计技术的有限了解制约着审计业务质量和效率的提高。
三、加强社会保险资金审计的对策研究
社保审计是保证社会保险资金正常运转的“免疫系统”，笔者认为，要加强社保资金审计应重点从以下方面入手：
（一）加强社保资金会计核算和财务管理，推进社保审计工作顺利进行
改进社保资金会计的基本方法是实现两种资金的分账管理和分别核算，并以此为基点，建立两套会计制度。会计制度设计时，还应考虑各级政府间的社会保险责任，避免责任缺失及混乱的情况。实行权责发生制是个人账户基金核算的发展要求。在具体核算中应该把现收现付制和权责发生制结合起来，对当月实际实现收付的项目采用现收现付制，对当月未实现收付的项目采用权责发生制，联合反映社保资金收支、权益和资产负债的实际状况。
（二）改进审计方式和手段，发挥社保审计功效
在风险导向审计的基础上，还应把预算审计、经济责任审计相结合，实现全面审计。具体应做到：
1.报表审计与专项审计相结合。报表审计主要是查错纠弊；专项审计则是审查社保资金是否落实到位，实现专款专用。合理结合两项审计，不仅可以整合审计资源，还关系到国家审计监督工作的大局。
2.经办机构审计和延伸审计相结合。职工所在单位及其个人的支付是社会保险基金筹集的主要途径。在对社会保险资金筹集的审计过程中，只有拓宽对支付对象的审计，才能找出单位是否有偷漏瞒报社保资金行为的线索。
3.上级审计与同级审计相结合。将上级审与同级审结合起来可以了解社会保险资金在各个环节的落实情况，建立健全现行社保资金审计的制约监督机制。
4.真实安全审计与效益效果审计相结合。真实安全是审计的切入点。当前，我国社保资金管理对保值增值的需求强烈，效益效果审计成为现代审计工作的新要求。5.传统审计方法与计算机联网审计相结合。审计人员应运用社保审计分析系统，建立“联网取数、集中分析、发现疑点、分别核实”的社保审计模式。实现三个结合：一是快速采集与准确转换相结合，显著提高数据处理效率；二是实时监控与动态预警相结合，第一时间洞悉并审计违规事件；三是远程审计与现场审计相结合，不必去现场便可确定审计重点、锁定疑点线索。此外，还应从单一行业联网审计扩展到多行业联网审计，实现跨级层、跨行业、跨险种数据之间的三大关联，从单纯的数据审计到数据审计与系统审计相结合。
（三）建立健全社保资金审计监督机制，完善社保资金内部控制
首先，应继续统一和完善社会保险预算制度，使社保资金保持收支均衡。其次，建立健全社会保险资金的内部控制制度，加强其财务管理和会计核算，保持资金安全完整，以便实现保值增值。再次，建立以国家审计为主，以注册会计师审计和内部审计为辅的审计模式。社保审计应继续发挥国家审计的主导作用，以内部审计为基点，通过社会审计有利补充前两者的不足，加快审计总目标的实现。最后，还应切实抓好审计项目立项，积极推进审计结果公开，增强社会保险资金审计的透明度和公开度，改变重审计而轻整改的现状，有效落实审计整改并通过新闻媒体予以公开，充分利用社会力量监督审计工作整改情况。
（四）规范社保基金管理审计的内容，开展全面审计
社会保险资金管理审计主要包括三个阶段，即筹集、支付、管理和运营阶段。
1.筹集阶段。重点审查社会保险经办机构是否依据政策要求逐步扩大社保的覆盖范围，及时足额筹集；各缴费单位是否存在偷逃、漏缴、转移或瞒报资金收入的情况；征缴基数和比例是否合乎规定；是否擅自对企业社保减缓免等。
2.支付阶段。重点审查社保经办机构是否及时、足额分配；是否存在截留、拖欠；是否达到专款专用；是否存在违规套取、虚列开支、挤占转挪、虚报冒领资金的情况；是否实现了专款专用。
3.管理运营阶段。重点审查各项社会保险基金的安全和保值增值。审查社保各相关部门内部控制制度是否薄弱；财务管理和会计核算系统是否健全；是否能够揭示显性损失和隐性损失；是否实现安全运营，是否采用有效的保值增值方法；是否存在资金安全隐患等。
（五）全面提高社保资金审计人员素质，保证社保审计工作的质量
审计人员高精准的专业素质是顺利完成社保审计的重要前提，审计人员应在多方面提高自身素质。一是组织政策理论学习，提高审计人员对政策的把握度，丰富理论知识；二是增加审计人员计算机联网审计的培训。在审计技术方法上，不仅要掌握计算机硬件、软件和处理系统的知识，还要深入学习电子数据影响内部控制和审计程序的途径，最终全面更新传统方法，实现向计算机联网审计的转变。
四、小结
在社保资金审计中，社会保险的公平性也是一个不容忽视的问题。只有实现了公平，社保审计“免疫系统”功能才能真正得到发挥。在具体审计中，审计人员还应从社会保险制度的制定和执行方面进行分析，并通过分析、对比实际取得的审计数据，得出某个制度在某个方面是否实现公平的判断。
论文摘要：社保基金为了应对人口老龄化所导致的社保资金缺口的压力，其本身的商业化运作乃是大势所趋；社保基金作为我国股市中的重要机构投资者，参与上市公司的治理有着现实的可能性与必要性；当然，基于我国的现实情况和现代化公司制度的理念，社保基金参与上市公司治理的程度需要合理把握。其参与上市公司治理的途径目前应限定在信息披露项下为宜。
1社保基金商业化运作的必然性
社保基金的日常业务除了收缴、发放社会保险金之外，还有一项重要的内容，那就是社保基金的保值与增值，其执行效果直接关系到社会保障事业的完善程度。“社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资产，成为投资融资的一大财源。国家通过立法规定社会保障基金的投资项目和投资比例，指导投资的方向，促使社会保障基金向国家基础设施和重点项目投资，从而成为国家对国民经济进行宏观调控的有效手段。中华人民共和国社会保险法(草案)》第六十七条规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院有关规定通过投资运营实现保值增值。这就说明，我国在立法态度上也倾向于在保证安全的前提下实现社保基金的增值。另外，不得不提的就是人口老龄化对于社会保障事业的发展所带来的沉重压力与负担。按照国际上通行的标准我国已经进人老龄化社会，我国进人老龄化社会的速度是相当快的，而且我国是在社会财富增长速度落后于老龄化速度的情况下(即所谓的“未富先老”)实现这一转变的。我国人口的加速老龄化所带来的直接冲击就是社会保障事业面临的严峻挑战，因为社保基金的增长速度要与人口老龄化的速度同步才能顺利完成社会保障事业的目标，要想实现构建和谐社会的目标，社保基金的增速则要快于老龄化的速度。至此，我们可以得出如下的结论:社保基金充裕才能保证社会保障事业的顺利开展，而我国的国情决定着仅仅靠社会保险金的缴纳是远远不够的，因此，极有必要实现社保基金的商业化运营，我国法律对此基本上也是持肯定态度的。那么接下来的问题就在于如何实现社保基金在安全前提下的商业化运营，换句话说，就是社保基金保值、增值的途径在哪里?
2社保基金参与上市公司治理的可行性
“在国际上，社会保险基金的保值、增值方式通常有五种。一是购买政府公债或视为政府岁人盈余，充国库之用;二是存储于国家银行或民营银行，由银行选择借款人;三是直接以银行家身份出现，向需要资金的公司贷款或购买有价证券;四是投资于不动产，直接取得经营权，以获得收益;五是对于享受社会保险金待遇的劳动者或其家属提供消费性借贷服务。”客观地讲，这几种方式都有不同的积极作用和不足，而且各国在具体的选择搭配上也呈现出很大的差异。其中，购买有价证券，尤其是股票，是比较快速和大规模增值的途径之一，但是它面临着巨大的风险，这也使得对于社保基金人市的争论在我国成为热门话题。争论归争论，一个不争的事实就是我国的社保基金近年来确实已经投人到股市之中，并且曾经取得过不俗的业绩，这就说明社保基金投人资本市场、参与证券交易是现实可行的，但是股市的风险和波动也使得社保基金的商业化运作需要极其谨慎t斗〕。正因为资本市场的高风险，有人对社保基金人市持比较消极的态度，认为社保基金还是应该秉持稳健投资的策略，将具体的投资范围限定在风险较小(当然收益也较少)的债券(以国债为主的)领域。对此需要明确以下几点认识:第一，只要是投资就一定会存在风险，即便是风险相对较小的国债也不例外，请不要忽略，这一两年来不断见诸报端的国家破产事件;第二，在我国，相对于投资丰厚的股市，其他投资渠道的收益率很难赶得上我国人口老龄化的速度，如果仅仅通过避免涉入股市来避险的话，很难保证社保基金的资金充足率;第三，绝不能因噎废食，近两年世界范围内的“金融海啸”确实使得社保基金在股市的投资收益率受到了很大的影响，但是受到影响的绝不仅仅是社保基金，所有的投资者或投资机构都遭受了不同程度的影响，况且社保基金的投资亏损率远低于股指下挫幅度。
说到这里就不能不提到这样一个问题，即如何在中国语境下防范和控制社保基金的投资风险。作者在这里主张社保基金参与上市公司的公司治理，以达到有效遏制上市公司运营风险，进而达到最大程度避免社保基金投资风险的目的和效果。众所周知，作为机构投资者，社保基金拥有数目惊人的资产总量，无论这些资金流动到哪一个领域，都会形成一股巨大的力量。从法律的角度来讲，一旦社保基金拥有了某上市公司的股权，就成为了该公司的股东，就应该享有股东的权利、承担作为股东的义务，而首当其冲的义务就是参与上市公司的治理。“公司治理，其意义乃指透过制度之设计与执行，期能提升公司策略管理效能与监督管理者之行为，借以确保外在投资者(小股东与债权人)应得之报酬，并兼顾其他利害关系人之利益。er [7]8，现代公司治理的重心早已由“股东会中心主义”演进到“董事会中心主义”，即董事会为上市公司运作的核心，但股东享有选择、任免董事的权利当无疑义。所以社保基金作为一种官方的、公益性质的投资机构，在投资安全的前提下，还应该尽可能的关注其行为的社会效应。理论上讲，它一旦成为某上市公司的大股东后，就应该尽一种忠实义务，即在商业目的之外还要对国家利益和人民利益负责，负责地选择合格的董事或经理人，有效地参与公司的治理结构，以维持公司的良性运转与可持续性发展。这就是说，从法律上讲，作为股东的社保基金当然有权利参与上市公司的治理;在我国，无论是从经营规模还是资产规模上来看，大型的上市公司多为改制后的国有企业，其经营目标除了盈利之外，还有对于国家利益和社会利益的兼顾。因此，在商业化运营的目的上，众多大型上市公司和社保基金都具有兼顾盈利和追求社会利益的取向，社保基金参与上市公司治理应该不会影响上市公司的正常经营;另外，从经营绩效上来讲，社保基金参与上市公司治理、社保基金和公司其他经营主体的友好关系和良性合作必将实现二者的双赢—社保基金会获得更好的投资收益，而公司的其他经营管理者也多了一个战略伙伴与理性监督者，这也将确保其经营策略更具合理性。
总之，社保基金参与我国上市公司治理拥有法律上的合法性、经营理念上的同向性、经营绩效上的共赢性，抑或曰，社保基金拥有参与上市公司治理的可行性。
3社保基金参与上市公司治理的功能定位与实现途径
3. 1社保基金参与上市公司治理的目的是监督而不是控制
“从公司角度而言，公司治理之终极目标，应是在合于法律规范下，建立最适合机制以促成公司价值之最大化。因此，公司治理理应包括‘管理’与‘监控’两个面向，前者系指企业透过自治方式来‘统管’或‘经营’公司，例如设置股东会作为最高意思机构，后者乃系采取适当监控机制来‘监督’或‘控制’，例如设置董事会来监督公司业务经营，并课以各种义务或责任以防止违法滥权。如前所述，社保基金的存在目的以及参与上市公司治理的原因是确保社保资金的充足率，以应付在人口老龄化不断加速背景下我国的社保资金缺口问题;作为中央政府直接控制的事业单位，其追求目标既不在于盈利，也不在于干预上市公司的正常经营;基于以上两点也决定了社保基金不可能完全、彻底掌握不同类型行业上市公司的经营规则与发展规律，有鉴于治理信息和治理能力的不充分，社保基金直接控制上市公司的经营管理似乎也不太合适。因此社保基金应该找准自己的功能定位，即其主要的目的与功能在于发挥高效、有力的监督，而不是争夺上市公司的控制权与决策权。虽然社保基金很容易成为某一上市公司的大股东(或者至少有一定的发言权)，但是社保基金应该找准定位，对于“管理”范畴之内的事项应该尽量减少于预，否则容易引发“外行领导内行”的现象发生，而且与放宽管制、搞活经济的改革开放理念不符。很自然地，社保基金的职能就归人到“监控”范畴之内，当然，这里还涉及到社保基金与监事会或者独立董事监督职能的交叉重合与分工合作问题，限于篇幅，这里不作进一步讨论。但有一点是明确的，正是因为监事会职能不彰、独立董事不独立(甚至不“懂事”)现象的存在，作为独立且有一定权威的社保基金加人到我国上市公司的治理结构来一定会增强我国上市公司治理结构中“监控”的职能与力度。
关键词：机构投资者，公司治理，证券市场
一、公司治理与机构投资者的概念
从公司治理相关理论和机构投资者产生至今，国内外学者对其概念的表述繁多，但尚未有定论。
（一）我国机构投资者的概念及种类
由于各国的历史与现实制度环境的不同，机构投资者在各国所包含的种类不尽相同：如美国的机构投资者主要包括公共和私人养老基金、共同基金、保险公司、投资基金，以及由银行和基金会管理的基金等（David＆Kochhar，1996）。英国的机构投资者主要由养老基金、保险公司、指数基金、信托投资公司组成。澳大利亚的机构投资者主要包括养老基金和保险公司两大类（Stapledon，1996）。而属于转轨经济国家的保加利亚包括了私募基金、养老基金（是由国有养老金系统向市场驱动型养老金系统转型的结果）、外国投资基金以及进行权益投资的银行和保险公司（Belev，2003）。目前，活跃在我国资本市场上的机构投资者主要包括：证券投资基金、保险资金、社保基金、证券公司、银行、QFII等。
（二）公司治理的概念
国内学者吴敬琏认为，“所谓公司治理是指由所有者、董事会和高级经理三者组成的一种组织结构，在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。”李维安认为，“公司治理是一个多角度多层次的概念。博士论文，证券市场。。博士论文，证券市场。。狭义的公司治理，是指所有者、主要是股东对经营者的一种监督与制衡机制。即通过一种制度安排，来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。广义的公司治理则不局限于股东对经营者的制衡，而是涉及广泛的利害相关者，包括股东、债权人、供应商、雇员、政府和社区等与公司有关系的集团。”笔者认为，李维安的定义较为全面，本文将基于此定义对机构投资者参与公司治理问题进行论述。
二、 机构投资者参与公司治理的现状及产生原因
我国机构投资者发展迅速，但参与公司治理的积极性并不高。主要案例有：2002年以证券投资基金为首的机构投资者集体反对中兴通讯发行H股事件；2002年以大鹏证券为首的机构投资者促成天歌科技重组，并派人员进入管理层，监督公司经营；2003年基金联盟反对招商银行发行可转债事件等等。
（一）股权结构的缺陷
我国上市公司绝大部分由国有企业改制上市，上市之初即存在流通股与非流通股之分，其中非流通股均为国有股或国有法人股。为了保证国有上市公司的实际控制权不流失，非流通股比重远远超过流通股，而且不上市流通。在这种情形下，一方面国有股占绝对控股地位；另一方面国有股不上市流通。这样就出现了国有股（包括国有法人股）“一股独大”，股东大会形同虚设的情形。因而，当股权分置时机构投资者的任何积极股东行动都难以奏效。
（二）法律制度的缺陷
由于我国证券市场起步较晚，目前在我国证券市场上相关的法律制度还不完善，尤其是对于中小投资者保护的相关法律制度还未建立。虽然，目前我国机构投资者已经成为证券市场上一支重要力量，但是其持股比例与以国有股（包括国有法人股）为代表的大股东相比还是微不足道的。在我国对中小投资者保护不力的情况下，机构投资者试图寻找法律依据来表达自己的意见显得并不可行。
（三）尚未成熟的证券市场
虽然我国机构投资者已经有了参与公司治理的意识，但是大多数机构投资者还是不成熟的，他们看重的更多是公司的短期价值和业绩表现，忽略了对企业长期战略价值的关注，这与证券市场对机构投资者的回报有关。根据基金研究机构理柏公布的研究报告，QFII的A股基金2007年12月上涨9.5%，全年上涨123.54%，小于国内股票型基金137.66%的涨幅。从QFII最近两年的业绩表现看，基本与国内混合进取型基金接近，但低于国内股票型基金。博士论文，证券市场。。
（四）主要监督者的力量薄弱
养老基金是最先参与公司治理且一直保持较高地积极性的机构投资者。国外的机构投资者中养老基金通常占整个资本市场资金的25%－45%。如2001年底，美国的共同基金持有的股票资产仅占股票总资产的21%，其余79%的股票资产被养老基金、保险公司等机构投资者和家庭拥有。而在我国的机构投资者中，证券投资基金占居首位，约占一半以上份额，社保基金、保险基金、银行、证券公司等入市时间较短，所占份额较小。因而，在我国机构投资者中主要发挥监督作用的机构投资者力量薄弱，有待进一步培育。
三、机构投资者参与公司治理的建议
如何消除障碍，促进机构投资者成为积极的股东，应主要采取以下三方面对策：
（一）构建适合机构投资者发展壮大的法律制度
1．逐步削减我国机构投资者积极参与公司治理的法律障碍，完善相关法律制度。逐步增加社保基金、保险资金等更适于参与公司治理的机构投资者直接入市的资金份额。同时，适时控制证券投资基金的发展规模。
2．健立有利于机构投资者完善其内部治理结构的相关法律制度。尤其要规范基金管理人的投资行为，减少逆向选择的可能性。为基金管理人代替机构行使积极股东权力创造条件。博士论文，证券市场。。
3．完善信息披露制度，为机构投资者对上市公司的财务监督提供翔实的信息披露，以便在机构投资者不能进入董事会的情况下，监督行为依旧及时可靠。
（二）创建各种机构投资者服务机构
单个机构投资者参与公司治理过程中会面临一些问题，如话语权力量不够、理财是专家而公司治理能力有限等。为了解决这些问题，可发展一些专业的机构投资者服务机构。博士论文，证券市场。。我国也应创建类似机构，一方面为机构投资者们提供沟通合作的场所，另一方面也为机构投资者参与公司治理提供各种帮助。
（三）加快我国证券市场的发展
创造有利于机构投资者参与公司治理的证券市场环境：
1．提高上市公司质量，完善退市制度，加强对上市公司的监管。
2．加快资本市场的开放，扩大QDII（合格的境内机构投资者）的规模，以环节国内证券投资资金过剩的局面。一方面，为证券市场降温，另一方面，有利于减缓国内通货膨胀。
3．加快股指期货等做空机制的推出。博士论文，证券市场。。机构投资者长期持有某一股票时最担心整个市场出现单边下跌的趋势，即出现市场系统风险。防范市场系统风险的最优办法就是做空机制。
参考文献：
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论文提要：我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成。本文在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期农村养老保障制度进行根本性改革。
我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成，农村大部分老年人正面临着前所未有的生存困境，他们成为整个社会中最边缘化和最弱势的群体之一，这个群体的规模越来越大，已经开始影响农村社会的稳定和整个国家经济、社会的和谐发展。
一、我国农村社会养老保险制度的发展
（一）农村养老保险发展现状评述。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广，经过十多年的发展，无论在理论上还是在实践上都取得了一定的成就，但与此同时，在实施过程中，也出现了一系列值得关注的问题。
1、农村社会养老保险的覆盖范围小，存在很大的发展空间。据国家统计局最新数据，截至2006年底，全国参加各类农村社会养老保险人数为5，374万人，其中东部地区的农村社会养老保险制度的覆盖面已超过60%。参保人数比2002年的5，462万人有所下降。目前，全国农村社会养老保险基金滚存结余310亿元，分散在1，905个县市。
2、传统的家庭养老保险功能正在不断削弱，家庭养老面临挑战。主要问题：一是农村家庭规模缩小、核心家庭增多、家庭养老功能弱化。二是农村大量的年轻人进城打工，代际不平衡严重。迫于岗位的竞争压力，忙于工作和事业，这些人无暇顾及老人；同时，这些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜，产生了“重幼轻老现象”，对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。三是老年人平均寿命延长，患病率、伤残率上升，自理能力下降。这一切必将加大家庭的负担，也必将加剧年轻人消极赡养老人现象的增加。
3、农村养老难于完全依赖土地保障，但土地对于多数农民来说仍然是重要的生产资料。调查显示，目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以致养老更是奢望。而且现在土地对于多数农民来说仍然是很重要的生产资料。城市化的迅猛推进使得许多农民的承包地被大量征用，农民所得到的只是极少的土地补偿费。所以，完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。
4、老龄化加快。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大、中间小”的局面。随着计划生育政策的实施，我国农村已出现家庭小型化倾向，农民养老问题日益严峻。据2005年底开展的全国1%人口抽样调查统计，全国65岁及以上的人口为10，045万人，其中农村约占老龄总人口的68%；中国农村平均家庭户规模降到3.27人。
(二)早期农村养老保险试点地区改革。截至2006年底，全国1，905个县，5，374多万农民参保，还不到应该参保农民总数的8%，仅有310多万参保的农民领取了养老金。积累保险基金310亿元，这些农保总体上属于早期农保性质。总的来说，早期农保试点工作不成功，陷入僵局，主要表现在三个方面：
一是覆盖范围小，发展严重不平衡。已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。
二是管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。在全国1，905个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交而市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。
三是基金分散，管理存在流失和损耗现象。目前，全国310亿元农保基金分散在1，905个县市。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。据劳动和社会保障部统计，2005年全国31个省份中，涉及1，905个县、2.6万个乡镇，农保系统大约有干部近1万多人。
四是老年受益保障不能兑现，保障水平低。很多参加早期农保的农民在年龄达到60岁后，每月领取以前规定的养老金的承诺不能兑现。
二、建立新型农村社会养老保险
新型农村社会养老保险制度，是采取个人、集体和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，并且随着人们生活水平的提高，养老金还会相应增加。该制度的新颖性，首先在于各级政府和村集体逐步加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度，每年安排专项资金对参保农民进行补贴，建立农民参保补贴制度。本文以成都为例，鉴于目前成都各区、市、县经济发展水准不一样、政府财政负担能力不一样、农民基本生活水平也不一样的状况，成都于是按照一二三圈层分类划档逐步推进全市农村养老保险。
（一）从远郊区县——都江堰和金堂县来分析。金堂县从2007年6月1日最先按规定开始在三个乡镇进行农民养老保险试点，9月1日在全县全面推开农民养老保险。2007年全县GDP为79.1亿元。农民人均纯收入为4，690元。都江堰市从2007年8月初开始，分别选取了胥家镇、崇义镇各两个村进行农民养老保险试点。2007年全市实现地区生产总值（GDP）116.2亿元，农民人均收入从2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。两地属于成都市第三圈层，经济实力偏小。
论文关键词：乌鲁木齐；养老保障
一、乌鲁木齐市养老保障的现状
自1986年养老保险制度在新疆维吾尔自治区开展试行以来，乌鲁木齐市劳动和社会保障局出台了相关文件，基本建立了包括城镇职工、灵活就业人员、撤村建居失地人员、进城务工人员等不同层次的养老保障体系。
截止2007年6月底，全市养老保险参保人数达42．52万人，净增1．9万人，基金收缴率94．72％，清欠3160万元，清欠率18．59％；享受养老保险待遇13．44万人。“两个确保”继续得到巩固，全市13．15万名离退休人员的基本养老金和1．09万名领取失业保险待遇人员的失业保险金能够按时足额发放。社会化发放率100％；养老保险制度进一步完善，积极开展了做实养老保险个人账户的准备及测算工作；企业退休人员社会化管理工作进一步推进，全市实现退休人员社会化管理服务13．9万人(含部分中央、自治区单位退休人员)，社会化管理率达97％。
为解决个体、灵活就业人员的保险问题，乌鲁木齐市于2004年10月在水磨沟区设立了全疆第一个为城镇灵活就业者服务的养老、医疗保险试点。由于靠领取低保、救济金生活的城镇居民收人较低，造成交纳保费非常困难，在客观上限制了这些居民参加保险，所以水磨沟区社保局将最初采取医疗、养老保险捆绑交付的方法改为两保可任择其一，为具有不同缴费能力的以个人形式参保的城镇居民专门制定合理的缴费方案，在短期内切实有效地提高了城镇居民参保率。
在农民养老保险方面，乌鲁木齐县于1995年由民政局负责在七道湾乡进行农村社会养老保险试点工作，因为当时没有完整的农村养老保险配套政策和足额的资金作保证，导致运行中出现种种困难，以致工作无法继续，所以此项工作没有在全县乡推行下去。2007年4月，乌鲁木齐县在县南郊和北郊分别开展了以建立农村养老保险为内容的调研，开始尝试在农村推行养老保险制度。
二、乌鲁木齐养老保障存在的问题分析
(一)覆盖面有待于进一步拓宽
在覆盖面上，根据统计局的统计，乌鲁木齐劳动力人口有90万100万人，按现在42．52万人的参保数看，即使加上行政事业单位未参保但采取退休制度的人员，参保面也只在50％左右，覆盖面还有待于进一步拓宽。在参保人员中，灵活就业人口达到了l1万人，占了25％左右，但由于灵活就业人员具有劳动关系不固定、收入不够稳定持续、经济承受能力较弱等特点，决定了他们定期缴费、持续参保的难度较大，再加上部分用工单位不履行义务，一些私营企业和个体经济不签劳动合同，短期工无法保证纳人保障范围，因此还有大量从业人员游离在养老保险之外。此外，目前行政事业单位的养老保险改革滞后，行政事业单位人员还未纳人养老保险的范围之内，这为企业已参保人员向未参保的行政事业单位流动造成了障碍，为将来解决这些人的续保问题埋下了隐患，这些人员也是未来扩大覆盖面的一个重要方面，需要尽快纳入统一的城镇养老保险体系中。
(二)养老保障资金不足，尚未形成多元化筹资渠道
2006年，由于退休人员增资的压力，乌鲁木齐养老资金出现了一个亿的缺口，和全国大多数地方一样，乌鲁木齐也存在个人账户空账运行的现象，如果要还清历史旧账，把个人账户做实，大致需要三四十亿资金。目前由于乌鲁木齐养老保险达到了省级统筹，所以每年的资金缺口可以由自治区财政拨款解决，尚未出现大的困难。但乌鲁木齐市养老保险基金欠费严重，其中100万元以上的欠费大户有31家，10万元以上的有71家。经调查，这些欠费企业主要集中在建筑行业。造成养老保险基金欠费的主要因素是企业负担过重，部分企业经济效益逐年滑坡，已面临破产境地；同时，一些企业负债金额大，无法走上正常的经济发展轨道；由于养老保险实行确保发放政策，部分困难、特困企业在缴费能力不足的情况下，选择只缴纳医疗保险，而对养老保险则长期拖欠。近年来，自治区采取将返还或补贴资金先拨付企业，再由企业向社保经办机构缴纳，由此出现少数企业将补贴资金暂挪他用的情况。以上这些情况的出现反映了现行基金征缴制度上的弊端：基金缴费大部分来自于企业，职工个人缴费占小部分，但享受待遇的权利主体却是职工个人，企业在享受待遇上却是无偿的，这就无形中削弱了基金征缴机构对作为缴费权利主体的企业的制约手段，而享受待遇的职工个人又很难约束企业法人代表缴费，从而产生了基金征缴“一手软”和养老金支付“一手硬”的问题，导致了社保缺乏收缴力度，在目前社会保险立法滞后的情况下，单纯依靠用行政手段强化征缴，是难以从根本上解决问题的。
在社保资金有限的情况下，社会保障基金增值机制尚未形成。资金筹集方式单一，缺乏多元化的资金筹集渠道，社会捐赠作为社会救助的筹资渠道尚未形成规模，民间慈善组织、企业基金会组织几乎为零，缺乏政府重视和政策引导，缺少民间团体积极参与和社会互动。
(三)城乡养老保障呈现二元化特点，农村养老保险基本上是空白
1、农村社会养老保险制度的建立缺乏具体的政策和法律依据。目前国家和新疆维吾尔自治区制定的养老保险政策和规定的参保范围是:城镇企业职工、灵活就业人员、自由职业者、农牧企业、自治区地方国有农场、外来人员和进城从业的农民工、机关事业单位自聘人员、军队自主择业转业干部等。还没有制定出农村社会基本养老保险的政策及参保范围。
2、农村社会养老保险管理机构和人员不足。乌鲁木齐地区城镇居民社会基本养老保险业务是由乌鲁木齐市社会保障局具体管理，按城区划分，有7个社保所，工作人员近千名。而乌鲁木齐县人事劳动和社会保障局现有职工13人，承担着人事、工资福利、退管、劳动、再就业、劳动监察、劳动仲裁等大量工作，没有专门的机构和人员承担农村养老保险这项工作，目前乌鲁木齐县的社会养老保险的具体业务一直由乌鲁木齐市水磨沟区社保所负责。
3、难以确定农村社会养老保险基金的筹集方法。农村社会养老保险基金的筹集，是农村社会养老保险工作开展的关键所在。现阶段实行“以个人交纳为主，集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的，虽然农民非常愿意参加农村社会养老保险，但乡镇村集体补助比重过小，国家扶持微乎其微，如果农民参加基本养老保险是自己全额承担，则会挫伤大多数农民参加农村社会养老保险的积极性。没有政府作强大的后盾和财政的支持，这项工作难以开展。
4、农民对农村社会保障工作了解不多。根据调研的信息反馈，农民对社会保险与商业保险概念模糊不清。由于商业保险是纯商业性的(以盈利为目的)，难以发挥社会保障的功能，并且与社会保险争夺市场，影响农村社会养老保险业务的顺利开展。
(四)社会化管理中对异地退休人员的管理仍需要进一步加强
目前，在异地退休人员养老保险上还存在一些制度漏洞，尤其是新疆建设兵团大量老人退休后跟随子女居住在乌市，而他们的养老金和相应的管理仍然由原先当地社保部门管理。由于缺乏有效监管，出现了异地退休老人去世后家人冒领养老金的现象。当地社保部门为了加强监管，防止出现冒领，要求异地居住人员定期要提供一些相应的证明材料，这又造成了更多的工作上的麻烦。
三、推动乌鲁木齐养老保障事业进一步发展的几点建议
当前，要遵循以人为本和公平有效的原则，采取积极有效的措施，推动乌鲁木齐养老保障事业的进一步发展。
(一)明确政府在养老保障中的主要责任
养老保障是一种政策性保障，政策性保障具有政府兜底的福利性质，是一种政府行为，目的是要保障参保人员拥有基本的生活水平，避免与同期社会平均生活水平相比差距过于悬殊，政策与商业性保险不同。此外还必须建立一种长效机制，保证参保人员的生活水平不会因为各种因素而下降，这也有利于增强未参保人员的吸引力。
(二)扩大多元化筹资渠道，完善筹资机制
首先，坚持社会保险的强制性原则，建立单位与个人参保缴费的强制机制和激励机制，扩大社会保障资金来源。第一，建立起参保缴费的强制机制。根据不同行业、不同地区企业经营状况，对特殊情况下可以延期交付社会保险费的企业作出具体规定，目的是帮助亏损企业度过难关。对破产企业，则要优先清偿职工社会保险欠费，以保护职工的合法权益。针对目前建筑企业拖欠养老金严重的现象，应该要求自治区建委将提取的劳保统筹费用直接拨付到乌鲁木齐社保经办机构，用于建筑企业申报时，冲抵其社会保险应缴费用。第二，建立社会保险参保缴费的激励机制。每年通过行业协会、工会组织的评选，或社会保险基金中心的推荐，将参保缴费的先进企业在报刊上公开表彰，并给予物质奖励，以树立企业良好形象。
其次，大力发展社会慈善事业，为社会捐赠者提供捐资渠道、捐资程序、捐资使用反馈信息和社会监督电话，一些较大的救助项目可定期向全社会公布。要使社会捐赠规范化、程序化，逐步形成规模，形成居民的自觉行动。
(三)实现社会保障的社会化管理与服务，逐步向“小政府、大社会”的体制过渡
随着“单位人”转为“社会人”，社区成为能包容一切社会人的社会载体，加强社区建设是实现社会保障社会化管理与服务的关键。因此，笔者建议：第一，加强社区建设的资金投入。当前的社区建设，不论从基础设施还是管理水平，都难以承担社会化管理的重任。作为社会保障的基层管理单位，政府必须给予权力和财力的支持。一是协调解决办公地点、办公经费和服务设施；二是明确社区在社会保障中的管理和服务职能；三是给予优惠政策，扶持社区服务走产业化经营的道路。第二，以街道为单位，整合社区保障资源，发挥社区的管理、救助、保障和服务功能。由街道、街道所驻机关企事业单位和居委会、家委会等各类组织共同选出代表，组成社区委员会，行使具体管理、救助、保障和服务功能。
关键词：人口老龄化 社会保障改革 障碍 可持续性
该论文是北京工商大学2014年度青年基金及专著资助项目（编号QNJJ2014-02）的阶段性研究成果。
一、 社会保障领域费改税的背景
（一）理论背景
社会保险是以现在的劳动与付出换取将来自己丧失劳动力之后的生存资本与空间，具有消费的非竞争性（老年人口都应享有基本的养老保险）、收益的排他性（达到一定的缴费条件才能领取养老金），因而属于“准公共品”的范畴，应由公共部门和私人共同提供。在市场经济国家，由于某些准公共物品受益对象具有明确的指向性和局限性， 对它们的提供仅仅采取收费的融资形式难以筹集足够的资金， 政府往往还从税收中给予一定的补贴， 即采取税费混合的提供方式。（郑秉文，2007）。社会保险税与费作为两种政府筹集社会保险基金的模式，都具有强制性与固定性的“税收特征”，二者的不同点在于是否存在“无偿性”。税收的无偿性决定了税收收入无需直接偿还给纳税人， 可由国家统筹安排使用；而费的缴纳者应从公共部门所提供的公共物品和公共服务中直接受益， 因而具有明显的“补偿性”和“对等性”。
通过对文献的梳理可知，学术界主张我国社会保险费改税的依据有：与国际接轨、提高征缴率、提升征缴的权威性、降低征缴成本、提高社会保障水平等。部分学者对我国推进社会保险费改税主张既非从税、也非从费。张胜民（2011）指出，开征社会保险税最根本的动机是：发挥税收的普遍性和统一性，增强其资金调剂力度，提高统筹层次，将政府的责任显性化。牛忠志，张思明（2012）建议我国实行社会保障税费共济，即体现征税和收费这两种筹措社会保障资金方式的共生与互补。笔者认同对我国社会保险费改税保持中性的观点，税与费的筹资模式有其各自的适用条件，为实现社会福利的最大化与均等化，应将二者有机结合，达到互济共赢。
（二）现实背景
1、美国OASDI改革经验的参照
美国的OASDI计划，即社会养老保险计划，是为了给那些因退休、死亡或残疾而造成经济损失的工人及其家庭提供经济补偿而强制性建立的、通过一项由专门的工资税（payroll tax）来筹资的社会保险计划。该计划源于美国1935年颁布的《社会保障法》，随着美国社会近八十年的发展而不断完善，有以下特点为中国的养老保险制度改革提供了参照：一是强调权利与义务的对等性，受益者享受的社会保障福利水平与个人工作的期限与收入有关，同时具有缴纳社会保障税的法定义务。通过SSN（社会保障号）加以约束，既保证了纳税的持续性和避免重复征税，也为社会成员享受社会保障福利提供了依据。二是基础养老金的基本支柱作用，根据OECD数据，2014年美国的国家养老金替代率为35.2%，根据历史数据，美国基本养老金替代率的调低，是为了发挥多支柱、多层次的社会保障作用。三是信息化、社会化水平高，通过社会保障号信息联动性，保证人员流动的情况下社保记录的完善性，将个人工作收入、信用状况与社会保障紧密挂钩，避免拖欠社保缴费的情形发生。
2、优化中国中长期税制结构的需要
我国自1994年实行分税制以来，所得税和社会保险基金收入占税收收入的比重逐步提高，根据国家统计局数据，这两项收入分别从1994年的13.6%和14.4%提高到到了21.5%和31.9%，截止2013年底，两者的比重合计达到58.1%，一定程度上说明我国的直接税（费）收入已呈现与流转税平分秋色的格局。但从税制结构的角度来看，社会保险基金收入仍属于专项特殊规费。有学者认为我国的费改税的进程缓慢，不利于规范政府筹集财政收入的渠道，也不利于税收调节领域的拓宽和调节功能的增强。（国家税务总局课题组，2009）我国经济市场化的程度不断加深，客观上要求既要创造一个更加公平的税制环境，以鼓励市场公平竞争，又要提高调控水平，以防范市场风险和调节社会分配不公。在社会保障领域推进费税制度的改革，目标是发挥养老保险的初次分配与再分配作用，通过设计合理得当的税制，发挥基本养老金的保障作用。
二、社会保障费改税的障碍分析：
（一）制度安排障碍
1、社会保险基金双重征管带来责任分担障碍
我国1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。目前全国一半以上的省市实行的是单项或多项社会保险费由税务机关征收。这种双重征管体制存在一些弊端：一是税务机关征缴可利用现有的网络队伍，降低征收成本， 但与社保经办机构的衔接易产生摩擦。实务中存在核准的统计口径问题，、票据的传递时滞问题、复审差错的纠正问题等；二是短期内征缴额可能有所突破， 但长期看税务机关容易把精力简单放在“收费”上，从而忽视社保制度的长期效应；三是在资金的征缴、划拨、发放等环节之间容易产生脱节， 易导致社保资金的挪用。在费改税过程中，如何将社会保险基金合理纳入我国的税收统计制度，不仅关乎税收效应的正常发挥，更关乎社会保障制度的长期建设。对此，有关学者提出社会保障费改税问题应当尽早确定，统筹层次也应当尽快提高，并在提高统筹层次时候，把征收机构统一起来。（朱青，2007）
2、统账结合不适宜全面费改税，增加制度复杂性
由于我国实行社会统筹账户与个人积累账户相结合的社会保险制度， 从理论上，社会统筹部分可改为征税， 体现基础养老金的社会统筹作用；但个人账户部分强调个人的缴费积累，具有权利与义务对等的特点，因而不适合费改税。如果将社保缴款如此一部分征税、一部分征费， 将人为地增加制度的复杂性，增加制度运行的成本。实行费改税带来的税收刚性也不会提高制度的可持续性，未来社会保障领域改革的空间将明显受到限制。
（二）立法层面障碍
1、立法一致性的障碍
开征社会保险税需要进行完善的税制设计，税制要素的确定需要在借鉴国际经验的基础上结合我国的社会实际综合考量，而“税收法定”的原则客观上要求我国首先出台《社会保障法》，将税制要素以法定的形式确立。纳税人的设置上，美国对个体业主征收自营人员保险税，是为个体业主（除医生外）的老年、遗属、伤残及医院保险而课征的。我国目前的税收征管水平比较低，只能对城镇企业与在职人口征税。在制度统筹上无法体现社会保障“全覆盖”的要求。在税率的设置上，借鉴国际社会保障税的税负比重，我国税率的确定既要满足社保资金需求，还要考虑人口老龄化等社会背景因素，经过精算计量，实行不同行业、不同收入人群的差别化税率，由此也带来立法层面难以统一的障碍。
2、执法管理上的障碍
实行费改税在法律层面增强了社会保险基金征缴的强制性，因而需要配套的法制监管，保证社会保险基金的足量征缴。然而目前我国企业和个人逃费现象严重，究其原因包括：第一， 费率门槛太高， 企业和个人负担较重，逃费的边际收益大于边际成本；第二， 社保制度便携性太差， 全国联网的社保体系尚未完成，因而非正规部门和农民工等群体无法在制度中得到稳定可靠的保障，不情愿加入社保；第三， 个人账户比例太小， 回报率太低， 制度设计上没有吸引力，基金保值增值的风险与收益没有明显关联度。而费改税后，客观上要求税务稽查部门对偷逃税款的行为进行严格监管，但是我们目前社会保障配套信息系统的不完善阻碍了执法管理上的透明度与实际效果的提升。
三、我国“十三五”时期养老保险制度改革建议
（一）加快顶层制度设计，社会保障预算管理科学化、信息化
我国目前采取的社会保障缴费形式是统筹缴费，征缴手段软化，拖欠现象严重，难以满足社会保障的需求，必须进行改革。（李珍，（2014）131）随着2014年新预算法的颁布，建立社会保险基金预算有利于提高社会保险的社会化服务水平。运用信息化的手段管理社会保障基金，一方面要加快社会保障信息系统的建立与完善，另一方面逐步提高社会保障的统筹层次。养老保险制度设计的个人账户长期不经济，收益率低于工资增长率，难以体现效率优先，养老保险“广覆盖”目标带来的低门槛造成了养老金面临不足的风险，也导致了制度的不可持续。因此，化解社会保障领域改革障碍的重拳在于制度的结构性调整。
（二）转变三方责任义务机制，发展市场化养老服务业
在社会保障领域，要合理界定政府与市场职责。政府的支出责任体现在保证起点公平上，即通过基础养老、基础医疗服务的提供保证成员的基本生活水平相当；由于社会保障支出具有刚性，为提高保障水平，应当发挥微观主体作用，大力发展社区养老、居家养老服务业，通过引入竞争机制提高养老水平。根据《全球养老调查》，丹麦、荷兰等国都大力发展公私结合的养老服务业，新加坡等国组织乐龄志愿者（平均年龄大于55周岁）义务服务，我国在“十三五”期间应当着力促进新兴养老服务业的发展，重视非正式的养老服务行业发展，一方面要加快专业护理服务队伍的建设，鼓励青年就业者从事养老服务行业，满足社区养老、居家养老的人群需求，缓解社会养老压力；另一方面对从事居家养老的私立机构给予政策上的支持，在全社会形成爱老、助老新风尚。
参考文献：
[1]费改税不是国际大趋势――中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文谈费改税[J].中国劳动保障，2007，（3）
[2]张胜民.从政府责任角度谈社会保障税的开征[J].特区经济，2011：129
[3]牛忠志，张思明.我国社会保障基金筹措“税费共济”模式的构建[N]重庆理工大学学报，2012，26（3）：47
[4]国家税务总局课题组，借鉴国际经验进一步优化中国中长期税制结构[J].财政研究，2009，5：16
[论文关键词]新型农村社会养老保险；基金管理；多元化
1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)成为推行农村社会养老保险制度(以下简称“农保制度”)的根据，到1998年底参保人数达到8025万。但此后，由于管理机构变革、农保制度规定本身及实践中出现系列问题，1999年7月国务院决定对已有的农保业务实行清理整顿；2002年党的十六大提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险”。在农保制度探索基础上，2009年9月，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，标志着全国性新型农保制度试点工作正式启动。这两项制度的核心在于农保基金的管理，即农保基金筹集、保值增值和监管，因为只有在有效管理基础上，才能为参保农民提供有效支付。
一、老农保制度——《基本方案》中农保基金管理的相关规定与实施效果
(一)农保基金的筹集。基金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持的原则。个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。个人的交费和集体的补助(含国家让利)，分别记账在个人名下；交费标准每月最低2元，最高20元，共设10个档次，可以补交和预交。
(二)农保基金的保值增值。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。即便用于地方建设时，原则上只能采取先存人银行，地方政府再向银行贷款的办法实施。
(三)农保基金的监管。基金以县为单位统一管理。县级以上人民政府设立农保险基金管理委员会，实施对基金管理的指导和监督。委员会由政府主管领导任主任，其成员由民政、财政、税务、计划、乡镇企业、审计、银行等部门的负责同志和投保人代表组成。乡(镇)、村两级群众性的社会保障委员会要协助工作，并发挥监督作用。
不可否认，老农保制度中基金管理的有关规定与当时农村经济状况有着广泛适应性。但实施中，由于“集体补助”大多难以落实到位，“国家予以政策扶持”的载体缺失，结果80%以上的参保农民全部为“个人缴纳”，加之农保基金筹资额较低，结果参保农民不及应参保农民总量的6%。基金保值增值“主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行”来实现，不能直接用于投资，这虽有利于资金安全，但银行利率的不断下调，加之通货膨胀等因素影响，农保基金保值已相当困难，更何况增值。基金监管虽名义上由多部门构成，但实施中投保人代表的缺位，加之政府未提供行政管理费用，结果导致一方面管理机构侵占农保资金现象严重，个别地方管理费用占到实收保费的30％以上；另一方面，农保资金被挪用、挤占等现象屡见不鲜，个别地方农保资金流失占资金总额的35%。由此看，农保基金管理中系列问题的存在导致老农保未能有效开展。
二、新型农保制度——《指导意见》中农保基金管理的具体要求及突破
(一)新型农保基金筹集。新型农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。其中，个人缴费标准目前设为每年100—500元5个档次，参保人自主选择档次缴费。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50的补助。地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记人个人账户。
(二)新型农保基金保值增值。按规定，个人账户储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。可推断其保值增值的方式就是按一年期银行的存款利率计算。
(三)新型农保基金监管。在监督上，主要实行社会监督、部门监督、参保村民群众监督方式；在管理上，则将新农保基金纳人社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。
由上可知，与老农保制度相比，新型农保制度在基金筹集、保值增值、监管等诸环节都有了新的突破，更符合当前我国与农村的现实。
一是在基金筹集上强化政府经济责任。顾名思义，“社会养老保险”的主体是“社会”，即包括政府、集体、农民及社会组织等多元化的基金筹集主体。这与老农保相比是根本性的突破。虽然老农保制度也要求集体补助，政府予以政策扶持，但由于集体经济的衰退及政府扶持政策与集体经济的一致性，结果绝大多数集体、政府并未对农民参保给予任何补助。这自然不利于农保制度的开展。而新农保明确了政府的经济责任：一方面是中央政府单独(对中西部地区)或与地方政府一道(对东部地区)对养老保险金领取者提供每月55元的基础养老金，另一方面是地方政府对参保者个人账户每年贴补不低于30元的保险金。这就明确了各级政府在新型农保制度中的经济责任，使农保制度回归社会保险的本意。
二是在基金保值增值上，强化了基金安全。当前参保农民的养老金待遇由中央确定的每人每月55元的基础养老金和参保农民个人账户储存额除以139的月计发标准构成。由于基础养老金部分实行现收现付制，由财政直接支付，因此不存在保值增值的压力；而个人账户储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，其保值增值的方式就是存银行。这显然有利于基金的安全。
三是在基金监管上，一方面实施多元化监督，即采取社会监督、部门监督、群众监督的方式，另一方面将新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。这种监管方式有利于农保基金的安全，保障农保实施的公正、公平、公开、透明。
但在新型农保基金管理的诸环节上，仍有亟待完善之处：一是对不同农民(包括纯农户、农民工、被征地农民)的筹资主体具体安排不足；二是因过于强调资金安全，对农保基金采取单一存银行的方式，不利于农保个人账户基金的保值增值；三是未体现投保人代表者的监管责任，忽略了参保农民的主体性。
三、多元化——新型农保个人账户基金管理机制的优化
(一)新型农保个人账户基金筹资机制——筹资主体多元化
由于农民已分化为纯农户、农民工、被征地农民三者收入来源、面临的生活风险各不相同，因而其养老保险个人账户的投资主体也应有别。
1．个人、地方政府、(集体)两方(或三方)共担——纯农户的新型农保个人账户筹资机制。对纯户而言，其个人账户基金不可或缺的两个主体是人和政府，至于第三个主体——集体能否真jt成为缴费主体，则完全取决于集体经济的发展程度。于集体经济较差的地区来说，集体出资能力有限，根本无力出资，农民的养老个人账户基金主要由民个人和地方政府出资构成；对于集体经济较好的地区，则形成农民个人、地方政府、集体三方共同出资的保险账户。
2．个人、地方政府、用人单位、(集体)三方或(四方)共担——农民工的新型农保个人账户筹资机制。当前，对农民工的社会养老保险，部分城市正在试行既区别于“城保”又不同于“农保”的“第三条道路”。对选择该模式的农民工而言，其养老保险采取“个人账户”和“社会统筹账户”相结合。如果农民工选择了新型农保，则其个人账户的缴费主体就应包括农民工个人、用人单位和地方政府。我国新《劳动合同法》第七十二条规定“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”，因而用人单位为农民工交纳社会养老保险费是法定义务。无论他们选择在城镇还是在农村参保，用人单位的缴费义务不可推卸；至于集体能否真正承担缴费责任则像对纯农户的分析那样要看集体经济的发展状况。
3．个人、地方政府、集体三方共担一一被征地农民社会养老保险个人账户筹资机制。农村集体所有的土地被征收后的土地补偿款一般在四个主体之间进行分配：农民、农村集体、地方政府、中央政府。在中央政府为全体农民提供基础养老金的前提下，被征地农民的养老保险个人账户就应由其余三个主体构成。被征地农民与纯农户的养老保险个人账户不同之处在于，后者中集体的缴费可能是缺失的，但这里集体的缴费义务是必须的，因为在土地补偿费的分割上，集体也获得一定的收益，其用途可由集体兴办实业，为被征地农民提供就业机会，或用于公益事业。而为被征地农民补贴新型农保个人账户就是重要公益事业之一。在具体出资比例上，地方政府出资部分不低于保险资金总额的30%，从土地出让金中列支；集体补助部分不低于保险资金总额的40%，从土地补偿费中提取；个人承担的部分不高于保险资金总额的30%，从征地安置补偿费中抵交。
(二)新型农保个人账户基金投资选择机制一一投资对象多元化
投资对象多元化是指农保个人账户基金投资渠道的多元化，这既是投资理沦的要求，更是我国投资环境使然。因为现资理论认为，有效的多元化的投资组合，能够尽可能地分散系统风险，获取比较稳定的收益。而现实中，由于资本市场不成熟，相关法律不健全，市场参与主体难以有效运作市场等因素的影响，单一的投资渠道很难既实现资金安全，又保证资金的效率，故需要多元化投资。在投资范围和投资比例上，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)也作了规定：社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其具体比例银行存款和国债投资的比例不得低于50%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。
基于上述规定，作为社会保障基金组成部分的新型农保个人账户基金可以选择包括从实业资产到金融资产在内的多种投资工具，具体包括：
1．买国债和存银行。这是我国当前养老保险基金最重要的常规性投资渠道，由于有国家信用担保，其安全性较其他投资工具有明显优势；尤其是国债，风险低，安全性好，利息所得免税，这也是我国养老保险基金投资于国债长期居高不下的重要原因。但我国目前国债品种单一、期限结构不尽合理、对利率风险敏感，收益率较低。至于银行存款只应作为短期投资工具满足流动性需要，故投资比例更不宜过高。
2．新型农保个人账户基金人市。目前我国社会保障基金入市已成为基金增值的主要方式。社保基金资产规模从2o01年200亿元增长到2009年的7765亿元，年均投资收益达到9．75，尤其是2007年社保基金股市收益曾达到创纪录的1453．5亿元，收益率高达43．19。当然股市风险较大，在2008年后由于股市下跌，当年社保基金股票资产从浮盈转为浮亏，基金权益投资收益为一6．75，因此在基金的选择上应采取多元化战略。
3、养老保险基金境外投资。之所以投资境外市场，其原因有三：一是可以扩大养老基金的投资范围，调整其资产结构，促使养老基金投资多元化；二是根据投资组合理论，当不同资产收益的相关性较弱时，将这些资产纳入一个投资组合，可在保持平均收益不变的情况下，降低投资风险。境外投资与国内投资之间的相关系数较小，社保基金通过境外投资，使其资产结构多样化，可有效降低投资风险；三是将社会保障基金投资于境外也是中国政府缓解人民币升值压力的一种方法。为规范保障基金的境外投资，2006年3月，财政部、劳动和社会保障部等部门联合了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，开启了全国社保基金境外投资战略的序幕，迄今已两次选拔境外投资管理人并进行投资。据最新数据显示，2009年全国社保基金投资收益849亿元，投资收益率16．1%，其中新增境外股票投资收益率达53．26%。
4．投资金融机构股权。社保基金在金融股权投资上的收益率远高于银行存款、委托理财、资产证券化等投资项目。目前，社保基金已投资于中国交通银行、中国银行、中国工商银行，其占有的股份价值超过1600亿港元，并每年获得数十亿元的分红。可见，社保基金成为国有银行股改最大的获益者之一。正是由于投资收益的拉动效应，社保基金承诺向国家开发银行股份有限公司和中国农业银行股份有限公司分别投资人民币200亿元人民币和150亿元人民币。
5．加大国家基础设施建设资金的投入力度。我国正处于经济建设高速发展的时期，尤其是新农村基础设施建设急需大量资金，这为养老保险基金开辟了新的广阔的投资渠道。因此，合理选择多家基金管理公司将基金投入到电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求。
(三)新型农保个人账户基金监管机制——监管主体多元化
国际上，基金监管的模式主要有审慎监管模式和严格限量监管模式。由于前者须具备充分发育的资本市场、相当数量的专业人才、丰富的基金运营和监管经验、完善的法律和行政体系等条件，而这些条件在我国目前尚不具备，因此只能采取规定明确、便于监督检查的严格限量监管模式，明确基金在各领域投资的比例。从《暂行办法》的规定看，我国采取的正是这种监管模式。要进一步强化对新型农保制度的监管，则需要构建多主体参与，尤其是将真正体现所有者权益的投保人代表纳入监管主体之中。
按《暂行办法》，基金监管的主体有三个：社会保障基金理事会、基金投资管理人和基金托管人。理事会负责管理基金，制定基金投资经营策略并组织实施，选择并委托社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资动作和托管等业务；投资管理人负责对社保基金的专业性投资；基金托管人则是取得社保基金托管业务资格、根据合同安全保管社保基金资产的商业银行，其职责是执行投资管理人的投资指令，并对社保基金投资管理人的投资进行监督。也就是说，按《暂行办法》规定，理事会作为基金主管部门确定基金投资管理人及基金托管人，并对二者进行监督；基金托管人受理事会委托对投资管理人进行监督，并对理事会负责；基金投资管理人利用基金进行投资并保证保值增值，对理事会及托管人负责。三者中，理事会处于主导地位。
论文摘要：我国最初的养老保障制度采取现收现付的社会统筹模式，由于我国老龄化的加剧以及养老金压力，我国于90年代初期开始进行改革。1993年之后，为适应我国社会经济转型，我国在此基础上确立了“多层次‘统账结合，”的社保制度目标。1997年，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，“统账结合”的养老保险制度正式建立。相比社会统筹制度，实行个人账户制度对个人缴费更具吸引力。
一、养老保障筹资模式发展历程
养老保障‘统账结合”模式是我国的首创，其初衷是借鉴国际经验，缓解我国即将到来的老龄化危机。社会统筹与个人账户“简单相加”的“统账结合”模式与我国的二元社会结构发生冲突。随着经济社会的发展，统账结合模式在养老保障领域的弊端日益显现，因此改革现行的统账结合模式势在必行。
二、统账结合模式产生的现实困境
我国的养老保险制度在建立社会统筹与个人账户结合的过程中，没有形成与之相配套的市场运行机制，也未充分估计庞大的转制成本，从统账结合模式实施的13年来看，其并未达到理想的效果，甚至还产生了现实巫待解决的问题:
1.统账结合的养老保障模式缺乏激励效应，个人账户问题突出。我国首创的统账结合模式虽然是在吸取两种制度优点的基础上建立的，又同时必须面对二者存在的弊端。一方面现行养老保险在社会统筹部分缺乏激励效应，“无票乘车”现象突出，易引发养老保险领域内的道德风险问题;另一方面个人账户也没有充分体现制度预期的激励效应。目前我国基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%, 2005年以来的加权通货膨胀率却为2. 22%，即养老保险基金不仅没能实现保值增值，反而处于缩水状态。此外，从2001年开始的个人账户做实工作也出现了矛盾困境，以辽宁为例，一方面中央政府每年要补贴十几个亿填补当期统筹支付的缺口，另一方面辽宁省个人账户资金到2008年底累计己达到500亿，基金的保值增值压力巨大。做实个人账户是现行养老保障制度的内在要求，如果个人账户不能彻底做实，统账结合模式最终将会流于形式。
2.“统账结合”的养老保障制度便携性较差，易造成制度的碎片化。我国自实施‘统账结合”模式的养老保险以来，由于缺乏对实际二元社会经济结构的探索，造成对部分群体的实际需求估量不足，致使制度的缺陷很快暴露。以农民工为例，2002年以来，农民工输入省市每年都有大量退保现象，截至2009年底农民工参加养老保险的仅有11. 5%。农民工的理性选择揭示了现行养老保障统账结合模式运行的不合理之处:一方面“统账结合”模式要求缴费年限较高，不符合农民工流动性及季节性工作的特点，而且频繁流动易造成个人账户基金较少，不能实质性地满足未来养老的需要;另一方面国家规定2010年起不能退保，但并未设立相应的城乡和异地转移接续制度，农民工“交不满，带不走”的社保现状导致许多地方政府开始制定小制度来增加养老保险覆盖率，造成了中国养老保障制度的碎片化倾向，偏离了统账结合模式的初衷。
3.“统账结合”的养老保障制度统筹层次较低，责任主体不明确。我国在养老保障方面情况较复杂，虽然部分地区开始实现省级统筹，但筹资模式还未实现省级统筹，即无论是在城市还是农村，它的管理因地各异。这样一方面制度的不清晰使机会主义增加，造成养老保障资金管理不善;另一方面制度的责任主体不明确，也造成养老保障制度在整合和发展中由于利益不均衡而阻力重重。
三、优化现行养老保穿统账结合雏式的对策
针对养老保障领域“统账结合’，模式产生的一系列现实问题，如果仅以政策“打补丁’，的方式来解决，将不利于我国2020年全覆盖目标的实现。因此，优化现行的养老保障统账结合模式应从以下两方面努力:
关键词：储蓄率；社会保障制度；问题；对策
中国要实现2020年宏观调控目标，需要年均增长7%的速度，谁都知道中国经济高增长主要是靠投资推动，而投资过热又得到了高储蓄率作保障。很多人把中国的高储蓄率归咎于老百姓有钱不肯花，而不肯花的原因之一是社会保障体系的不完善。但事实并非如此。
一、中美储蓄率对比
近日，有媒体称，中国储蓄余额接近4万亿美元，储蓄率高达51.04%。这个比率在全球170个主要国家中排名第2，仅次于富得流油的卡塔尔。
一个国家的总储蓄额包含政府储蓄、企业储蓄和家庭储蓄。2012年上半年，《中国家庭金融报告》指出：“55%的家庭没有或几乎没有储蓄，收入最高的5%的家庭储蓄金额占当年总储蓄的61.6%。”
那么剩下的1.536万亿美元如果被13亿人均分，人均储蓄额就少得可怜。因此，大部分中国人，无论是收入还是积蓄都难以承受未来为自己养老的负担，农村的所谓“新农保”规模只有500多亿，仅覆盖1亿多农民，且规模还是杯水车薪。
一言蔽之，中国储蓄率不断增高，是因为政府和企业的储蓄多。家庭储蓄相对较少，而且绝大多数的家庭储蓄总额来自极少数的富裕家庭。
对此，不妨比较一下美国有关储蓄率和养老金方面的数据。美国的超低个人储蓄率一直受到大家指责，认为是消费过度。事实上，美国的养老金体系非常健全，美国仅个人退休账户的规模就达到4.9万亿美元，折合31万亿人民币，但美国的人口不足中国的四分之一。因此，从养老的角度看，美国个人储蓄率要远高于中国。
如果再比较一下中美两国的政府与企业层面为个人提供的养老保障，则差距更大。首先，中国养老金的构成存在严重缺陷，即接近90%的养老金靠政府提供，而商业保险及企业年金等占比很少。而美国养老金来源主要是靠企业（雇主设立养老金），其总资产是政府养老金的5倍。目前中国养老金的累积额仅3万多亿人民币，占GDP的比重不足7%，而美国政府、企业和个人三个层面养老金相加的总资产超过18万亿美元，占GDP的比重超过120%。因此，中国眼下无论是居民储蓄还是政府和企业提供的养老金，其规模都不足以为未来老龄人口提供养老保障。
二、我国社会保障制度存在的主要问题
（一）社会保障资金方面的问题
1、资金总额不足
最新的第六次人口普查数据说明，65岁及以上人口占8.87%，老龄化还在逐步加快，参加社会统筹的企业离退休人员每年都在不断增加，养老金支出数额越来越大。而社保基金的发展速度并不能跟随得上我国社保的发展速度。也就是说，许多利国利民的措施并不能彻底的贯彻到实处。
2、资金管理存在问题
我国现行的社会保障管理体系极其分散，职能相互交叉，对于社会保障的责任划分不够明确，这样容易发生筹资过程中的矛盾和造成各部门之间对权利的相互攀比、责任的相互推诿。另外，我国的社会保障体制规范性不强，资金管理分散，缺乏有效的监督制约机制，挤占、挪用甚至挥霍浪费的现象时有发生。此外，对社会保险基金没有纳入财政统一管理，省级地区间基金调剂受到了很大限制。
3、社保执行成本高
我国目前用于基本养老、基本医疗、失业补助等社会保险项目的社会保障资金仍以“费”的形式征收，其强制力不够，很难取得被征收单位和个人的有力配合和支持。此外，社会保险费的征缴管理和监督检查工作是由劳动和社会保障行政部门负责。从整体上看，我国现行社会保障的法律、法规不健全，社保工作在许多方面只能靠行政手段予以推行，致使社会保障资金筹措和管理很不规范，执法的刚性不强，强制性较差，缴费人逃避规费行为时有发生，企业拖欠偷逃现象日趋严重。
（二）我国社会保障制度发展的二元化和地区间发展的不平衡
我国发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存，现代工业与传统农业同时并存。这是典型的二元经济结构，这种二元经济结构决定，我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。我国经济发展呈东、中、西梯度发展态势，东部地区经济发展水平明显高于中西部地区。社会保障的地区发展亦极不平衡。发达地区人均全年离退休金比欠发达地区高161.5%。在现阶段看来，短期内不仅不会缩小这种差距，反之这种差距会越来越大。
二、应对问题的对策
（一）要加强社会保障方面的立法工作
社会保障立法是关系保障制度改革的一个根本性问题。只有完善立法，才能使社会保障制度规范化，并覆盖到全社会。以立法方式谋求长期解决社会保障困难，应是社会保障制度改革的首要基础工作。结合我国具体实际，首先应当根据宪法尽快制定我国社会保障立法体系。这个社会保障立法体系，应当包含公民社会保障的基本权利法案和各项专门的社会保障法案。其次，应当尽快制定和完善农村社会保障立法体系。
（二）改革和完善现行管理体制
由中央政府的社会保障职能部门统一制定社会保障基本制度，并由各级政府的社会保障专管机构统一管理社会保障基金和社会保障对象，只有实行集中统一管理。才能站在社会保障事业的全局乃至国民经济社会发展的全局保证社会保障制度能够有效地运行，发挥其“安全网”和“减震器”的作用，保持社会稳定。
（三）扩大社会保障基金征收范围，尽快建立广覆盖、多层面的社会保障征收体系。
我国目前的社会保障制度在诸多方面已不适应经济形势发展的要求，覆盖面过窄，征缴率较低，造成了社会保障基金总体支撑能力不足，独立于企业之外的社会保障体系离现实要求相差甚远，同时也造成了不同所有制企业的费税负担不一，不利于建立公平有序的社会主义市场经济新秩序。因此，应尽快把外商投资企业、私营企业和个体工商户纳入统一的社会保障缴费主体。
（四）应贯彻城乡有别的政策
长期以来，我国农村人口的社会保障在很大程度上并不是由国家和政府承担的。农民的社会保障，基本上是传统宗法式、家庭自我保障和集体经济内部社团性互助保障相结合。现在呼吁农村社保建设的呼声越来越高，现阶段进行城乡社保体系一体化改革的条件很明显没有达到。目前在农村还是应该主要依靠家庭，其次再由社会负担一部分社保压力。
参考文献：
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论文关键词：新型农村社会养老保险；养老保险基金；农村养老体系
河南是全国第一农业大省．河南省的农业人口位居全国第一。随着河南省经济的发展、农村人口老龄化的到来．以家庭养老和土地养老为主的农村养老制度已不能满足农村居民养老的需求．建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。妥善解决农民的养老问题．对于完善河南省的社会保障体系．解决“三农”问题．统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。
一、河南省新型农村社会养老保险实施中存在的问题
新农保(以下简称新农保)制度虽然优于老农保，但也面临一系列问题，主要表现在以下几方面。
(一)相关部门对于新农保的宣传力度不够
在调查过程中，我们发现有些试点县对新农保的宣传力度不够。虽然在县级电视台或者广播中对新农保有专门的介绍，但县级电台的收视率极低，县级广播收听率更低。通过县级报纸宣传效果更不好，因为很少会有农村居民花钱去购买这类报纸。在乡村一级。更多的宣传方式是发放宣传册或者通过村广播。村广播虽然可以使村中每个人都听到，但仅仅依靠广播，村民并不能对新农保有更深的理解。最终．真正起作用的是发放到每个家庭的宣传册。宣传册上讲的很详细，但是对于普通农村居民来讲，能够真正理解这些条款的人寥寥无几。宣传方式不当，宣传工作不深入、不细致是造成新农保参保率低的原因之一。
(二)新型的农村社会养老保险制度的非强制性引发的问题
对于养老保险，如果是非强制的，就会出现年龄大的人积极投保而年轻人不愿投保的逆选择现象。目前河南省新农保试点地区年长者积极投保而年轻人不愿投保的现象很普遍，这就会提高整个养老保险的风险水平，增加国家对保险金的支付负担。而在保险合同成立后．被保险方容易引发诸如骗保等道德风险。在调查过程中，我们发现存在如下道德风险：一是由于农村户籍管理不规范．出现年龄虚报谎报现象。如果是虚报年龄此时恰好到了六十岁，就可以领取养老保险金：二是有的家庭为了骗取养老保险金，对于已经过世的老人不进行户口注销，这样就可以继续领取保险金；三是有些人分别拥有城镇和农村两种户口．出现重复投保重复领取保险金现象。
(三)新型农村社会养老保险资金筹集不足
《实施意见》规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首先，虽然新农保中政府筹资比例提高了不少，但相对于城镇居民社会养老保险财政筹资高达40％的比例来讲。政府在农村养老保险筹资中所占的比例仍然太低。其次，集体补助部分，除了少数经济发展水平高的村庄外。比如小康村、城中村或者城市近郊农村等，大部分村集体没有什么收入。至于社会资助更是微乎其微。因此，《实施意见》中的集体补助部分形同虚设。再者，个人缴费部分，由于种种原因，大多数农村居民选择了最低档次的100元缴费。政府补贴力度小，集体补助无望，个人缴费水平低下．无疑会大大降低农村养老保险费的筹资规模．从而降低了其保障水平。
(四)新农保基金的保值增值问题
首先，养老保险基金储存面临很大风险。目前，新农保个人账户资金是按照一年期储蓄存款的利率来计息，这虽然高于活期存款利率，但长期来看无法跑赢CPI，难以达到资金增值保值的目的。其次，养老保险基金投资渠道单一。目前，养老保险基金只能用于银行存款或购买国债．不得进行其它的直接投资。单一的投资渠道很难实现新农保基金的保值增值。最后，新农保基金实行县级管理，而县级管理机构的投资能力有限，很难对新农保基金进行有效管理，从而达到保值增值目的。统筹层次过低．也是新农保基金保值增值的制度性障碍。至于统筹层次将来提高到哪个级别，《实施意见》并没有加以明确。
(五)新农保支付水平低，无法保证老年人基本生活
根据《实施意见》中对新农保的养老金待遇的规定。做一下计算，假设某年龄为45周岁的投保人，个人年缴费100元，加上政府补贴缴费的30元，缴费15年．按3％的一年期定期存款利率计算利息，此人60岁后每月可以得到77元养老金。如果此人年缴费500元，每月可以得到131元养老金。调查显示：农村低收入户老人的月均生活消费支出约为141元，而低收入户一般会选择100元的缴费档次．相应的养老金为每月77元，占每月必要支出的约53％，其余的部分还要通过家庭养老或者其它途径解决。高收入户老人的月均生活消费支出约为336元。一般会选择500元的缴费档次。相应的养老金为每月I3I元，占每月必要支出的约39％．其余部分也需要通过其它途径解决。支付水平低，特别是随着缴费档次的提高，养老金支付占整个生活消费支出的比例越小。不能完全满足农村老年人生活消费支出，这也是新农保吸引力不足的一个原因。
(六)新型农村养老保险制度与其他社保的衔接问题
首先。新农保与城镇养老保险制度的接轨问题。新农保尽管确定了与城镇养老保险制度的体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。其次，由于目前农村社会保障体系过于复杂。面临诸多技术性的难题，包括新老衔接、城乡衔接、地区衔接，特别是农民工就业不稳定，身份可能随时转换．相应的养老制度安排也会不同，如何衔接目前还没有很好解决。
(七)新型农村社会养老保险制度相关法律建设滞后
新型农村社会养老保险，基本是以县为单位，缺少全国性的统一标准。虽然一些地方探索开展新农保制度。制定了相应的实施办法，但在缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法不一，差别较大。同时，由于社会保险与商业保险在农村同时存在，操作方法各不相同，使得二者混为一体，打乱了正常的市场秩序。由于农村社会养老保险缺乏法定性，导致农民居民对养老保险缺乏信任；由于农村社会养老保险缺乏统一性，保险关系在地区之间不能转移，影响人口的正常流动；由于农村社会养老保险缺乏权威性，影响农民参保的积极性。
二、对完善河南省新型农村社会养老保险制度的建议
(一)加大宣传力度，消除农村居民对新农保的怀疑态度
加大宣传力度，开展多种形式的宣传工作。消除农民对新农保的种种顾虑。首先，除了上述宣传方式外，应当在农村集镇、庙会时，以群众喜闻乐见的小品、戏剧、说唱等方式宣传新农保。其次，增派相关专业人员下乡包干挨家挨户宣传新农保，深入浅出地向农村居民讲解新农保．以及社会保险和商业保险的区别，使他们真正理解新农保的原理、运作过程等。再次，充分发挥农村中党员干部的带头作用，使其以身作则，先行加入新农保。通过他们的示范作用，带动其他村民投保。最后，先行对60岁以上老人无需缴费发放养老金，让这部分人尝到甜头，让他们相信政府在确确实实为农民办好事，其他农民也就会在一定程度上消除对新农保的顾虑。 转贴于
(二)防范和化解新农保中存在的逆选择和道德风险
为防范新农保中存在的逆选择．可以规定60周岁以上符合条件的农村居民领取养老金必须要求其符合新农合参保条件的子女强制性参保。这样可在一定程度上降低逆选择。此外，可以规定参保人在缴费期间原则上不允许退保。当然，解决逆选择的根本办法还是尽快实现新农合社会保险的强制性。对于新农保中出现的道德风险，可采取以下措施：一是对参保到龄人员的身份证、户口簿、相片三对照，确保准确无误后发放领取证和银联卡。二是以村为单位，对参保人员和到龄人员张榜公示，接受群众监督。三是认真查处虚报冒领责任人，对冒领者进行罚款，并视其情节轻重移交司法部门处理。四是每年定期审查，年审工作实行到村串户服务，认真普查领取人的生存和身体状况。建立电子档案，跟踪调查服务。
(三)进一步加大财政投入力度，保障集体补助部分．相应增加高缴费档次
首先．为保证新农保制度的正常运转，地方财政应将新农保补贴纳入预算，而且要随经济的发展同步增长。但从长期发展来看，新农保制度建设要逐步体现中央财政和省、市一级财政的责任。这是可持续发展的重要条件。其次。要保证集体补助部分。尽管目前集体经济地位在降低．但是，在河南省很多农村．特别是私营企业比较多的农村或者城市近郊农村，村集体的收入还是相当可观的，对于这些村集体。应当提高其对新农保的补贴比例。最后，对于个人缴费，应适当增设缴费档次，提高整体缴费水平。建立动态缴费增长机制。缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴费。通过上述措施，充分保证新农保资金的来源，进而保证其支付水平。
(四)提高统筹层次，拓宽投资渠道，确保新农保资金的保值增值
首先，逐步提高新农保基金统筹层次。由县级到市级统筹进而实现省级统筹，使基金能产生规模效应。其次，拓宽新农保资金投资渠道。可以适当进入国家重点项目建设和市政基础设施建设等投资领域，也可购买绩优企业发行的债券和股票，不断拓宽农村养老基金增值的新领域。最后，完善新农保基金监督机制，建立专门的监督委员会，同时要发挥参保农民的监督作用。
(五)妥善解决与其他社保政策的接续转移问题
一是要预留制度接口。制定与其它社保政策转换的详细办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老金的计发办法，将农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益予以归集。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快全国社会保险信息化联网建设．为省际间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。
(六)建立多层次的农村养老保险体系
首先，继续发挥家庭养老在农村的主导作用．特别是发挥其对老年人精神慰藉方面的不可替代作用；其次，发挥商业寿险的作用，作为对新农保的有益补充。农村高收人群体可以投保商业寿险．提高年老之后的保障水平；再次，发挥土地养老的作用。根据实际情况，农村老人在70岁之前．如果身体没有大碍，在机械化水平较高的今天，还是可以下地进行耕作的．种地收入也是其进人老年后收入的一部分。因此．要充分发挥新农保、家庭养老、商业保险和土地养老的不同作用．最大限度地保障农村老年人口的基本生活。
论文摘要：分析了西方国家环境社会保险税的主要模式和特点，针对我国目前的社会保障制度中有关基金来源问题的不足之处，提出应当借鉴西方国家的成功做法，将我国目前社会保险资金由收费的方式改为征收社会保险税的形式，并提出了在税制设计时应注意合理解决纳税人、计税依据、税率的确定等问题。
目前，社会保险基金的税费改革是国际社会的潮流之一，中国社会保险基金的税费之争也愈演愈烈。社会保障税（socialsecuritytax）也译成社会保险税或称社会保障缴款（socialsecuritycontributions），是对薪金和工资所得（即劳动所得）课征的一种税。
1西方社会保险税的主要模式与特点
1.1瑞士
瑞士的养老保险制度建立在由国家、企业和个人共同分担、互为补充的三支柱模式上。
第一支柱是由国家提供的基本养老保险，其全称为“养老、遗属和伤残保险”。在职人员从17岁生日后的第一个元月一日起开始支付，支付方式是由雇主和雇员各支付50％。第二支柱是由企业提供的“职业养老保险”。按照规定，企业及年收入超过19350瑞士法郎的职工须参加职业养老保险，费用由雇主与雇员各付一半。第三支柱是各种形式的个人养老保险。所有在瑞士居住的人都可以自愿加入，政府还通过税收优惠政策鼓励个人投保。
1.2美国
美国目前的社会保障体系实行“现收现付”制，其资金来源主要是在职人员把工资所得的一部分作为“社会保障税”上交给政府，即雇主和员工各支付6.2%，用于支付退休人员的退休金、残疾金和遗属遗孤抚恤金，统称老年遗族残疾保险制度（OASDI）。
美国目前约有1.63亿在职人员参加了社会保障体系，占全国所有在职人员的96％。有单位的在职者将收入的一定比例作为社保税和医疗保障税上交国库，单位另为其缴纳相应比例的社保税和医保税。自谋职业者应缴纳的社保税和医保税占其收入的比例是有单位者的两倍。
2我国社会保险制度的现状及其弊端
2.1我国社会保险制度的现状
我国现行的社会保险制度是从1986年开始实行的。现行的社会保险制度主要是现收现付制，实行统筹管理，企业出钱，国家管理，个人只出一小部分钱。在缴费制度上，它以在职职工的工资收入为计量基础，个人和企业按照规定的缴费率计算应缴纳的统筹费用，由企业代扣代缴。目前我国规定的缴费率为40．6％，其中在职职工个人负担11％，企业负担29．6％。具体地说，个人按其工资收入的80％缴纳养老保险费，企业按职工工资收入的20％缴纳养老保险费；个人负担的医疗保险费为2％，企业承担6％；个人承担其工资收入1％的失业保险费，企业按2％为其缴纳失业保险费。此外，企业还要承担1％的工伤保险费和6％的生育保险费。
2.2我国现行社会保险制度存在的问题
近年来，中国的社会保障改革取得了很大进展，但在运行实践中，现行社会保险制度的弊端也逐渐显露出来，其中最主要的就是筹资问题，主要有：（1）社会保险覆盖面小，实施范围窄，筹资水平有限。（2）以统筹缴费的方式集资，法律强制力不强，基金收缴率难以提高。(3)我国人口老龄化问题日趋严重，入不敷出、收不抵付的压力越来越大。（4）缴费率不统一，缴费形式不规范，严重影响政策执行效果。（5）现行缴费方式不利于社会保险基金的管理。在现行制度下，社会保险经办机构集社会保险费的收、支、管、用于一体，缺乏对社会保险基金运营管理的必要约束和监督。
3国外社会保险制度的启示
3.1社会保险基金费改税的必然
目前我国社会保险资金筹集实行收“费”的方式，由社会保险经办机构征收相应的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费。但在建立我国“统帐结合”的社会保险制度中，用人单位和个人不缴、欠缴和中断缴纳保险费的现象十分严重。据统计，2002年底，全国累计欠缴基本养老保险费高达439亿元。这给社保资金的管理和收支平衡带来了极大的困难，因此，从世界上在多数国家的经验来看，我国社会保险的筹资模式必须从社会保障缴费改为开征统一的社会保险税，由税务机关征收，由此入手解决社会保险的隐性债务问题。开征社会保险税的有利之处主要有以下几个方面：
第一、有利于增强筹资的强制性，强化社会保险基金的征收力度，降低征缴成本，为社会保障提供稳定的资金来源。
社会保险税的开征可以充分利用税收的强制性和规范性增强社会保险资金筹集过程中的约束力，确保如期足额征纳，有助于从征收方面减少漏洞，提高社会保障基金的收缴率，由税务机关代劳，可降低社会保险筹资成本，避免和杜绝拖欠、少缴和逃缴的现象，保证征缴工作的顺利进行，还可能发挥出规模经济的效应。
第二、有利于实现对社会保障基金收支两条线预算管理，健全基金的监督机制，保证基金的安全性。
用税收形式筹集资金，可以从根本上将收支分为两个独立系统，由税务部门统一征收，财政统一管理，银行或邮局统一发放，并将社会保障预算与其他预算分开，加强资金运用中的管理，减少滥用和挪用现象，从而有效地避免社会保障资金筹集发放中的不规范行为，有利于将社会保障基金的收支活动比较全面地纳入规范预算管理，保证基金的安全性，有利于人民的监督。
第三、可以有效解决多家分管，自成体系，机构重叠造成的巨大浪费和管理费用严重超支的问题。
目前分管社会保险税的各部门都成立了专门的管理机构和队伍，从而导致社会保障基金的多头分管，加大了财政负担。据统计，全国职工养老保险管理费支出由1991年的6.5亿元增加到1997年的28.72亿元，增长近3倍，年均递增28.10%。如果将养老、失业、医疗等费用项目合并征收统一的社会保险税，则可将劳动、医疗、人事等部门的管理机构合并，由此节余下来的资金就可以用于解决社会保障部门经费紧缺的局面，缓解国家的财政压力。
3.2我国开征社会保险税应注意的问题
（1）纳税人覆盖面的确定应考虑城乡差别和地区差距。
社会保障制度实施的两个最重要的原则是普遍性和公平性。就社会保险税性质而言，征税的范围应该倾向于更宽泛的覆盖面，使所有的劳动者都能得到保障。但由于我国地方经济发展的严重不平衡，导致地区之间企业的经营状况、生产能力、应变能力的差距，使得同样的社会保险税的缴纳在富裕地区可以承受，而在贫困地区不一定能够承受，从而制约了社会保险税在贫困落后地区的开征。所以社会保险税在我国将会在一段较长时期内只能面向城镇征收，或是开征时对城乡进行区别对待。
（2）计税依据的确定问题。
根据国际惯例，社会保险税的征税对象应为纳税人的工薪收入。从我国的情况来看，一个比较实际的选择，是以1998年9月国务院批准的国家统计局规定的工资总额统计项目为税基。这样税基可以扩宽，同时也可以对税收收入进行实时预测和评价，为征收提供了现成的依据。但是，考虑我国收入分配状况恶化以及个人所得税调节力度有限的事实，在课征记入社会统筹基金的社会保险税时不宜规定计税工资限额。
参考文献
［1］庞凤喜．论我国社会保障税的开征［J］.中南财经大学学报，2001，（1）.
论文摘 要:对做实个人账户的概念以及做实个人账户的必要性、意义等进行了阐述,并指出加强并规范个人账户管理,是做实个人账户的基础。
1 个人账户特征与做实养老保险个人账户的意义
个人账户的一个重要特征是其私有性和便携性。设计个人账户的初衷是把个人缴费的钱积累下来,明确归个人所有,可以依法继承,职工跨统筹地区流动时个人账户资金随之转移。如果长期空账运行,会给劳动力在地区间的流动,尤其是企业成建制搬迁设置巨大障碍,对市场经济的正常运行和发育造成不利影响。同时使账户的一次性支付和依法继承面临窘境,参保单位和职工也会对“统账结合”的养老保险制度以及政府诚信产生怀疑,这对社会稳定将产生严重后果。而建立真正意义的部分积累的筹资模式,在“统账结合”的制度模式下,就要尽快做实个人账户。做实个人账户,既使部分积累的含义与规模有了更清晰的体现,也使部分积累的筹资模式有了较好的实施载体,以此还原中央确定“统账结合”的本来意义。
所谓做实养老保险个人账户,是指在坚持实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式下,对记入职工养老保险个人账户的基金实行单独记账、单独管理,不与养老保险统筹基金混账管理,统筹基金用于当期养老金的发放;不得挤占个人账户基金,个人账户基金储存积累;实现个人账户基金由空到实的根本转变。个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理和运营,实现基金保值增值,确保职工退休后个人账户养老金的支付。
做实个人账户,是党和国家为应对人口老龄化高峰,逐步减少个人账户空账,而对养老保险制度作出的重大调整。通过对社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理,从而达到既做实了个人账户基金又不降低退休养老金水平的双重目的。它对增强养老保险基金的抗风险能力,实现养老保险制度的可持续发展,维护社会的和谐稳定,及时准确转移跨统筹范围流动职工养老保险关系,都具有重大的现实意义和深远意义。
对整个养老保险制度而言,做实个人账户的实质意义,在于从我国已有5000余万企业离退休人员,政府必须确保他们基本养老金的按时足额支付的实际情况出发,在不改变社会统筹基金现收现付的模式下,通过职工个人账户基金的积累,实现基本养老保险筹资模式由完全的现收现付向部分积累的转变,最终实现制度的平稳运行与可持续发展。2001年,辽宁省进行做实个人账户试点,2003年底试点基本结束。2004年,国务院对吉林省、黑龙江省完善城镇社会保障体系试点实施方案作出批复,将做实试点扩大到吉林与黑龙江两省,并完善了养老金计发办法,从支出的角度对“统账”结构进行了完善。为落实十六届三中全会关于“逐步做实个人账户”的精神,从2005年开始,做实个人账户将在全国大多数省份推开,各地纷纷研究和改进养老保险个人账户管理和运行办法,逐步为个人账户做实做准备,这就对个人账户的规范化管理提出了更高的要求。
2 加强个人账户管理的必要性
在新形势下,加强个人账户管理,有着十分重要的现实意义。
(1)加强个人账户做实的需要。个人账户做实后,社会保险经办机构要实账记录,要求个人账户记录到户到人,账户中是实实在在的钱,是“真金白银”。过去在空账基础上的个人账户管理,记账、对账相对粗疏;个人账户做实后,对个人账户基金的记实和账户记录等提出了更为严格的要求,社会保险经办机构管理必须精细化,需要记清、记实、记准个人账户,确保职工权益。只有建立了完整的、规范的个人账户管理办法,才能提高工作准确性,为广大参保人员服好务。
(2)加强个人账户管理是维护企业、职工和离退休人员权益的需要。企业参加养老保险所关心的是所缴费用是否能保证本单位离退休人员按时足额领到养老金;职工关心的是企业和个人所缴费用是否准确地记入自己的个人账户;而离退休人员关心的除养老金能否按时领取外,还有养老金能否随物价的调整而及时调整。为解决企业和各类人员所关心的这些问题,也要求有一个规范化的个人账户管理办法,规范社会保险经办机构在管理个人账户时的行为,使之严格按统一的规范化管理办法办事,从而让企业、职工、离退休人员放心。同时,规范个人账户管理,有利于调动职工个人的缴费积极性,职工还可以通过查询个人账户缴费纪录督促用人单位按时足额缴费,最终有利于维护企业和职工的权益。
(3)市场经济下劳动力合理流动的需要。在职工符合国家规定的退休条件办理退休手续时,个人账户记录将作为计发养老金的重要依据。参加基本养老保险的每个劳动者都有一个终身不变的个人账户,不管到哪里工作,不管是企业员工还是自由职业者,只要单位和个人缴了费,都按统一规定的比例记入个人账户,能方便劳动力的合理流动。近年来,由于个别地区对本地的局部利益考虑较多,缺乏全局意识,在职工流动方面出现了一些问题。全国已发生多起因转移办法不一致,而造成职工在流动时无法办理养老保险关系和个人账户转移,影响了这部分职工参加养老保险的积极性。因此,迫切需要实行全国统一、规范的个人账户管理办法,促进劳动力的合理流动。
3 个人账户管理的现状和存在的问题
近年来,各地在个人账户管理方面主要做了以下几方面的工作:①按照部里有关要求,收集整理职工信息资料,健全缴费记录、台账、表册,建立健全数据库。②规范管理,统一基本养老保险个人账户必备项目,做好日常管理和账户转移等工作。③定期对账,全国普遍建立了对账制度,每年定期向企业、职工公布个人账户情况。1997年以来,个人账户建账率和累计记账额不断增长,“统账结合”的制度模式在操作层面基本落实。
在个人账户管理方面存在一些问题。①各地工作进展不平衡。个别地区未建账,主要集中在县级社保机构管理的参保单位和个人。已建账地区,管理水平差距也很大。有的地区管理水平低,存在跨年记账、手工记账的情况。②账户项目设置和记录不全。尽管国家和各省在个人账户管理和项目规范上做了相应的政策规定,但在一些地区仍存在个人账户项目缺项的问题,少则缺1、2项,多则5、6项。已设置的账户项目有的无数据记录,有的记账不及时、不准确。有的有项目没内容,缺少欠费金额、特殊工种等必需内容,对原始数据信息输入后没有校对或及时统计分析,错误较多。③账户转移难。由于职工流动时,只转移个人账户,反映其过去权益的、占基本养老金达2/3以上份额的过渡性养老金不随同转移,在“财政分灶吃饭、养老基金独立核算”的格局下,加重了转入地区的历史负担,因此,各地均建立壁垒以自保,结果是给劳动者流动形成障碍。④对账制度不落实,对账效果不明显。有的根本没有对账,有的仅采用对账单形式,大多只发放到企业,成本高,信息缺乏反馈。⑤征缴体制因素对个人账户规范管理影响较大。实行税务征收的地区普遍存在地税与社保部门票据传递不畅,给个人账户记账增加了难度,不少企业直接到税务部门申报,不向社保部门反馈或反馈缴费明细表不及时,社保机构无法记清到人。⑥计算机信息系统滞后,制约个人账户管理工作的完善和发展。由于经费缺乏等原因,一些省市仍使用原自行开发的软件,已不能适应账户做实的业务管理需要。
从目前情况看,在全国范围内进一步规范个人账户管理,不仅必要,而且是当务之急。
4 加强个人账户管理的对策
紧紧围绕做实个人账户,今后应重点做好以下几方面工作:
(1)提高建账率、记账准确率。各地应以县级为重点,对本地区个人账户的项目、指标和内容进行全面清理和检查。建账率低的地区,及时与企业、个人核对,抓紧建立和补建工作。已经全部建账的地区,要提高记账准确程度,确保参保信息完整。
(2)统一个人账户必备项目和指标。没有统一个人账户必备指标的地区,要按照劳动保障部的要求,统一必备项目和指标,还可根据本地区实际情况增加其它项目,方便今后准确计算养老待遇。
(3)建立并严格执行个人账户对账制度。要按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定,严格对账,做到公开透明。为提高对账效果,经办机构可结合实际,采取以下多种形式对账,如发放对账单、通过报纸公告、通过电话、网络、计算机触摸屏查询等,对账要到人,要有反馈。当然,发放对账单应该是主要的形式。
(4)加强业务规程和信息系统建设。应加紧研究和出台全国统一的养老保险业务规程,对税务部门和社保机构征收养老保险费的业务流程加以规范。在此基础上,加大对计算机信息系统建设的规划和资金投入,积极建立健全计算机管理信息系统,加快网络化建设,通过计算机和信息网络对个人账户进行管理。
