时间：2022-04-12 05:31:02
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇村干部三年出纳，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
当前群众反映的主要问题：一是管理制度执行不力。有的村社根本就未建立与财务相关的管理制度；有的民主理财和村民代表会议制度不健全，不完善；有的虽有制度，但执行不力，制度形同虚设。二是监督纠正乏力。不少乡镇缺乏专门监督机构对村社财务进行监督检查；有的乡镇虽有监督机构，但却未认真履行职能，更缺乏保证工作正常运行的相关制度，甚至对有的村社五六年未进行过审计检查。三是收支项目混乱。有的收支项目不按规定设置，或随意设项摊派集资，有的项目应收却未收足，有的项目又出现重复收费。四是会计帐目混乱。多数村社没有成型的帐簿，记帐方式五花八门，有的半年甚至隔年做帐，极为混乱；有的单据无经手人、证明人、审批人，或以白条入帐；有的记帐单据散失，无据可查。五是财务人员素质低。绝大部份村社财会人员，未受过专业知识培训，不懂财务管理的基本知识；有的村社无专人管理财务，村支书当家管钱管帐，既是财务审批人，又是会计、出纳，一人独揽，一个口袋装票子，一个口袋装条子。
如何解决好目前村社财务管理存在的热点问题？
我区平昌县采取建立村级财经组和乡镇财经办的管理体制，是一个对症下药的好办法。贵刊第2期作了概略报道。现将他们的具体作法，再作进一步论述。
一、建立新的管理机制一是工作机制。
乡镇财经办按“五统一”、“四不变”的原则运行。五统一，即：统一办公，统一调度使用人员，统一收取解缴税费，统一规划组织培植财源，统一按性质及用途使用资金。四不变，即：机构不变，职责不变，资金性质及用途不变，供给关系不变。乡镇财经办在乡镇党委、政府的领导下工作，业务受上级主管部门指导。村财经组在村党支部、村委会的领导下工作，业务受乡镇财经办指导。在帐务体系设置上，乡镇财经办共设置总预算会计帐、税费征解会计帐、单位预算会计帐和集体经济会计帐，并在同一银行(信用社)开设存款帐户。村级财经组按代收税费与本级收支分别设帐的原则，设税费征解会计帐，农村合作经济组织帐，“两工”(义务工、积累工)使用帐。
二是岗位设置。
乡镇财经办设置11个岗位，主任1人，由乡镇长兼任，副主任2人，分别由乡镇财政所长、农经站长兼任，设总预算会计、征解会计、单位预算会计、集体经济会计、统计员、总出纳员各1人，税收征管员两人。除税收征管员由上级地税部门确定外，其余岗位人选，均由乡镇党委、政府征求上级财政、农业主管部门的意见后确定，并根据财经办副主任德才素质和业务水平，确定其第一副主任，主持财经办日常工作。财经办的总预算会计、征解会计、单位预算会计，由财政人员担任，集体经济会计、统计员、总出纳员，由农经人员担任。乡镇财经办人员编制除主任外，一律按乡镇总人口确定，1.5万人以下的乡镇8人，1.5万人至2万人的乡镇9人，2万人以上的乡镇10人，其人员编制少于岗位设置的，实行兼职。乡镇财政所、农经站人员，按照“定岗定责、公平竞争”的原则择优上岗，其余富余人员，一律按有关规定合理分流。村财经组设组长1人，由村主任兼任，会计、统计及税收代征员1人，由村文书兼任，出纳员1人，由其他村干部兼任。村财经审查监督组设组长1人，由村党支部书记兼任，各农业社社长和村民代表为成员，其村民代表不得少于成员总数的三分之一。村财经组和村财经审查监督组成员，由村党支部报乡镇党委、政府审批确认。村财经组成员一律兼职兼薪；村财经审查监督组成员，原则上不实行兼职兼薪，以利监督管理，但对其中的村民代表实行误工定额补助办法，列入村级财务预算支出。
三是监督机制。
乡镇财经办帐务，除接受各自主管部门内审外，还必须接受审计、统计部门的监督。村财经组，除接受乡镇财经办的审查监督外，还要接受村财经审查监督组的监督，并定期向群众公布帐务，接受群众监督。同时，还相应建立健全了各项规章制度和管理办法，以规范和协调财经办和村财经组工作。特别是村级财经组建立后，村级财权有所扩大，为防止贪污、挪用国家、集体资金，相应建立了票据管理、税费解缴、村社干部财产抵押上岗制度，切实规范工作程序和工作行为。
四是激励机制。
以前村级只有事权，没有财权。财务管理改革后，统一了事权和财权，调动了村干部的积极性。对村干部实行基础、职务、绩效结构工资制，其绩效工资上不封顶，下不保底；同时实行兼职兼薪，多劳多得，以激发村干部的工作热情。对村干部还实行离职保障制度，任期满三年的，可享受离职保障金，以解除村干部后顾之忧。
调整乡村利益格局要充分发挥乡镇和村级两个积极性，必须重点把握两点：(1)有利于乡镇财政增收。乡镇财经办统一收取税费后，分别按资金性质入库，统一调度资金，以杜绝税费漏征。(2)村上应得的利益必须归村，使其得到实惠。一是村上的集体经济收入，不允许乡镇平调或提成；二是当年新增生猪屠宰税和农业特产税，按70％返还给村；三是按比例计付税收代征手续费。农业税按0.5％，农业特产税、工商税和其他税收按1.5％计付；四是按比例提取代收乡镇统筹等手续费。乡镇统筹按3％提取，“两金”按1.5％提取，代收款、以资代劳款按6％提取；除此之外的其它手续费，均由乡镇财经办按照体制要求，统一提取拨付，村级一律不得自行提取。
提高了干部素质
要巩固村级财务改革成果，认真执行改革后的村级财经管理制度，使之健康运转，关键在于提高基层干部素质。一是认真实行乡镇及村级干部推选制，这是建立乡镇、村级财经制度的重要前提。要配好乡镇财经办、村级财经组和财经审查监督组的班子，必须按德才兼备的原则，搞好乡镇长和村干部的推选，把思想政治好、业务能力强、作风正派、群众真正信任的同志，选拨到乡镇长和村干部岗位上来，以确保农村财经工作的顺利开展。有了健全较好的领导班子，才能彻底理清村与乡镇之间、村与社之间、村与农户之间的经济关系，摸清乡镇财政所、农经站和村委会的债权债务。至于村级财务改革前的债权债务，应明确责任，由财政所、农经站和村社，各自逐步消化，涉及经济问题的干部，必须按有关法规进行处理。二是搞好业务培训。由县委组织部牵头，以县财政局、地税局、农业局为主，首先对建立村级财经工作组成员进行系统培训，然后分两批对乡镇财经办和村财经组成员、村财经组会计(文书)进行业务培训。今后对村财经组会计，还将进一步组织业务培训，经考核合格，持证上岗，并按
《会计法》和《四川省会计管理条例》的规定，纳入财政部门统一管理。
初见成效
建立村级财经组，实行村级财务预决算制度，是农村财经管理体制的一项重大改革。它对扩大农村基层民主，转变乡镇工作方式，调动村级组织和村社干部积极性，落实“村务公开，民主监督”，改善党群关系，以及促进农村经济发展，都有着重要的作用。到1998年11月底，该县60个乡镇财经办，448个村财经组和村财经审查监督组，已相继全部建立，并正式运行。从目前情况看，工作开展和机制运行较为顺利，并初见成效。
(一)理顺了财务关系，增强了财务透明度。
一是清理债权债务及其它财务关系。全县共清出往来款项1.8亿元，并具体制定了清结规划。二是建立了两套较为科学合理的帐务体系，明确划分上交乡镇资金和村级的应得利益，相应制定了农户税费结算三联单(征收联、记帐联、农户对帐联)，及时进行税费结算。三是收支业务，坚持“一个口子进，一个漏斗出，一支笔审批”，出纳与会计分设，钱帐分管，农民负担核算分开，村级财务公开，从而改变了以往“一人当家”的包包帐，颇受农民欢迎。
(二)方便了群众，减轻了农民负担。
农户可以随时到财经组办理结算业务，既不耽误农时，又不会出错乱，群众深感方便。村上有了一定的财力，可以抵御农村小范围的自然灾害，也可以帮助特困户、受灾户安排生活，发展生产。驷马镇龙台村对5户特困户的农业税全减，并用村级资金户平购买200斤碳氨发展生产。该县有30个村拿出73万元资金，兴办竹木器及农副产品加工等村办企业，以增加村级收入，逐步消化村社历史债务，减轻农民负担。
(三)防止了税费流失，增加了财政收入。
村社干部对税源增减变化情况心中有数，一有税源即可随时征收。特别是对全家外出务工，土地转移承包，由谁承担税费，何时回家，都能掌握情况，随到随收。对走乡串户搞个体经营的商贩，切实加强了纳税监督，堵住了税费流失。通过上述措施，防止了税收流失，相应增加了财政收入，该县元山、兰草两区去年税费任务完成较好，居全县一、二位，并清回历年尾欠达470余万元，其中收回全家外出务工农户历年欠税欠费12万元。
(四)调动了村社干部当家理财的积极性。
过去村社干部工资由乡镇发给，对生产发展如何，收入完成多少，都无直接利害关系，致使村上无财力，实为一个空架子。建立村级财经组后，村级有了一定的财力，对村社干部的工资，采取绩效工资制，按照兼职兼新的原则，由村财务支付，每月少则100元，多的300元，比原乡镇发给的标准工资大大提高。同时，建立了离职保障金，解除了村干部的后顾之忧。这样，村社干部如果不抓生产发展，必然影响经济指标的完成，使工资待遇得不到保障。因此，该县的村社干部，都积极狠抓农业生产，努力开辟财源，为财政增税，农民增收。既体现了他们的工作积极性和主动性，又适应了大力发展农村经济的客观形势。
(五)有利于完成税费任务。
建立村级财经组后，征管人员相对增加，征管力度随之加强，改按季度征收为常年征收，克服了财政所、农经站坐点扣收，面对千家万户核对帐务，催收尾欠，而出现人力不足和进度缓慢的弊端。
该县张公乡泥池村1998年税费任务24.8万元，历年尾欠8万元，至当年11月底，不仅提前完成全年任务，而且收回尾欠3.2万元。同时，该村还用自有财力新建了300平方米的财经组办公室。
(六)有利于树立政府形象，密切干群关系。
近年来，农村税费尾欠愈来愈大，导致部份乡镇某些必要支出不能保证，甚至举债度日，步履维艰。村级财务改革之前，为了完成任务，保障支出，只能由政府组织力量，集中抓回收工作，难免不出现一些强迫命令行为，在一定程度上影响了政府形象。建立村财经组后，由于村社干部接触群众近，掌握情况准，由他们负责征收税费，可因人而异，见逢插针，改突击征收为常年征收，不仅使农户自觉交纳各种税费，而且化解了许多矛盾。这就改变了以往坐点扣收和强迫硬逼行为，使乡镇干部从“催种催收”中解脱出来，专心致志地抓环境建设，培植收入大户，狠抓科技和流通，真正实现了工作重点转移。
(七)有利于加强监管，培植重点财源。
乡镇财经办的工作重点，从过去一味抓收入转到抓财务监管和重点财源建设上来，着力对村级财经组进行业务指导和财务监管，清理整顿重点村和重点单位财务，积极组织资金供应，大抓项目发展。
该县青凤乡财经办用2万元购买3亩水面堰塘养鱼，投入5万元办起了养鸡场，并与外地厂家合作建立了薯类粉丝加工厂，预计1999年可创税利3万余元。
(八)有利于精简机构，加强基层建设。
【关键词】村级财务管理；村会计
Village level financial control existence question and countermeasure
LIAOShu-hua
【Abstract】through to the Fujian Province country happy town village level financial control condition investigation, the research discovered that, Along with the recent years each item of countryside policy implementation, the village level financial control question unceasingly emerged, mainly displayed in the financial control chaotic, village accountant the structure was unreasonable, village cadre financial control situation awkward, the village level finance was public and the democratic management becomes a mere formality. This article in view of these asked how the topic on does improve the village level financial control condition to dig out factory some suggestions.
Key wordvillage level financial control; Village accountant
【中图分类号】：F323
【文献标识码】：A
【文章编号】：1673-4041(2007)10-0016-02
随着社会主义新农村建设任务的推进，村级自治组织作为基层单位发挥着越来越重要的作用。而财务管理作为村级各项事务运行的重要保证，其运作状况好坏直接决定着村事务处理效率的高低，也间接影响着村民对政府的信任和依赖程度，因此了解村级财务管理在农业税取消后运行的现状及其存在的问题对新农村建设的推进具有十分重要的作用。本文以福建省国欢镇村级财务管理为主要研究对象，对其目前存在的问题进行了系统的调查、整理和分析。
1国欢镇概况
国欢镇隶属于福建省莆田市涵江区，位于区境内东北部，下辖15个行政村。据最新统计，本镇现共有会计15人，全部持有会计任用证，其中持有专业会计师证的没有一人，100%村子的会计是村庄内部的人。从近三年来的统计数字看，全镇村财赤字04年129.01万元，05年109万元，06年110万元，虽近两年较2004年收入有一定的增加，但是80%的村庄仍不能收支相抵，负债村有11个，负债总额高达300万元，村集体财力十分脆弱。在村会计待遇方面，专业会计师每月近千元，非专业会计师只有300-500元/月。由于村会计是聘用干部，故其退职后只能一次性领取按聘用干部待遇的补贴，低于其他村干部。
2财务管理存在的问题
自2001年村会计聘任制应用以来，该制度已经实施了6年，随着中国近年来农村各项政策的调整，村级财务管理问题不断涌现，具体表现及原因如下：
2.1村会计人员结构不合理。尽管在福建省2001年出台的《福建省村集体财务管理条例》中要求聘任的会计人员年龄应小于55周岁，但目前该镇的会计人员年龄普遍偏大，60%的财会人员年龄大于60周岁，身体状况都不是很好，且70%的只有初中文化水平，大多数财会人员都没有专门的财会学科背景，业务水平跟不上形势的需要，相关财务管理方面的知识大多数是参加的一些为数不多的短期培训获取。而该镇每年专业财会方面培训只有1次，仅为3-4天。
同时，在农村会计可持续发展的人才储备上，很多村均没有后备人员可以上岗，主要原因是大多数年轻人都选择在企业里工作，因为在那里会有较高的经济收入，且财会人员还受村干部职数限制，多数为聘用干部，部分财会人员在离任时工资无法兑现。近几年来，部分村庄的村委会也决心通过新会计培训来选拔培养一批年轻人，但均事与愿违。
2.2村干部财务管理的尴尬处境。随着2003年农业税的取消，村财收入有了大幅度的减少，大部分村财政赤字。以往村级财务的开支大多处于“拆东墙补西墙”的境地，有时在资金短缺的时候是向村干部筹资借钱解决的。据3年来的统计数字表明，干部报酬年限补贴逐年增加，每3年可以翻一番，若村财继续亏空，拖部的数额将越来越大，这直接影响到村干部工作的积极性和主动性。
2.3财务管理混乱。在村级财务管理方面，村干部财经观念淡薄，随意扩大补贴标准和范围。同时，由于其在部分项目发票的制定上具有一定的自，导致发票样式五花八门，存在不少不合理的开支，资金滥用手法也日益隐蔽。部分村干部利用职务之便，向集体借款，导致悬帐、死帐积少成多。如某村某书记曾向集体借款20万元，村集体没有向法院，现当事人已突发病故，人死债烂，导致村集体资金大量流失。
在财务银行帐号开户上，部分出纳怕取钱麻烦，加上经济活动频繁，为逃避税务部门检查，便以全体村干部知情，某个干部专管私人印鉴为由，将大笔收入存入私人户头，由此种种公款私存现象导致村级财务管理出现混乱局面，也给有些不法分子有机可乘，进一步扰乱了农村财务的有序管理。
2.4财务公开和民主理财制度流于形式。为了规范农村财务的申报、审批和公示制度，2003年村集体财务管理条例中提出了建立财务公开、民主理财的制度，2005年又颁布政策对相关会计科目进行了调整，但是在具体操作层面仍显得比较笼统。尽管每月8-10日为本镇的村级财务公开日，但真正能够按时保质保量公开的村级仍比较少，主要是因为部分财务开支透明度差，虽然财务管理如收入票据、报帐程序、帐簿等都有统一的规定，但对土地的赔偿、补贴、工资等支出没有统一发票，大部分都是各村自制的。
同时，尽管村会计作为完全独立于村干部的职位存在，但其毕竟为村中的一员，某种程度上与村干部也有着一定的利害关系，再加上财会人员在最终的财务开支及非生产开支方面仅有一定的参与权，故财会人员在村级财务监督方面也较多的表现为无能为力。财务的混乱使得财务公开的账目公开不全面，也不能及时公开，从而最终使财务公开仅仅流于形式，而没有起到实质的村民监督作用。
3改善财务管理状况的几点建议
针对上述国欢镇出现的村级财务管理方面的问题，本文认为应在以下几个方面加强对村级财务的管理和改善：
3.1加强对农村财务管理的科学研究和对策的制定，培养合格专业化的农村会计人才，同时提高其工资待遇，采取异地任职的方式聘用，以减少与当地政府及村干部的利益冲突。
3.2针对村级会计及村干部不同程度的财务培训，有的放矢，适时开展培训活动，提高其理财意识及相关方面的技能。
3.3拓宽集体收入渠道，及时兑现村干部工资，以促进其工作的积极性和主动性，增强村干部的财经观念，严格控制非生产性开支。
3.4对农村资金公款私存的现象，应在指定的信用社或银行开户，加强对村级财务货币资金和报销凭证的管理。
3.5对于财务公开，应保证及时、完整、全面的公开。镇级经管站应建立一个相关机构适时对其进行检查监督，并多从农户那里听取反馈意见，而不是走马观花，只看表面现象。村级在公开财务时，部分村民关注的事项及资金使用应尽量完善、细化，同时在村务公开的日子里，可以设立一个临时的办事处对村民的疑问进行解答，加强提高村民对村财务的监督，充分发挥其参与权、决策权和监督权。
参考文献
全县现有村干部2420人，其中：女村干部810人，占33.4%；35岁以下的436人，占18%，36岁至45岁的605人，占25%，46岁至55岁的847人，占35%，56岁以上的532人，占22%；小学文化程度的654人，占27%，初中文化程度的1113人，占46%，高中、中专文化程度的605人，占25%，大专及以上的48人，占2%。
近年来，随着农村改革开放和现代化建设的不断深化，特别是农村基层组织“三级联创”活动的深入开展，广大农村基层干部的综合素质和“双带”能力不断提高，为发展农村经济、夯实党的执政基础作出了重大贡献。
1、结构日趋合理。在农村积极推行的党支部换届“两推一选”和村委会换届依法“海选”，使一大批农村优秀人才脱颖而出。从年龄结构看，班子成员年轻化的程度越来越大，45岁以下的村干部占了将近半数，60岁以上的占很少比例，还涌现了一批20来岁的年轻“村官”。从文化程度看，初中以上文化的村干部达到73%；大专以上文化程度的也开始逐步增加。从性别结构看，我们提出了“一村一名女干部”的配备要求，全县70%以上的村有女性进入支部、村委会班子，100%的村配备了女性计划生育专干。结构的不断优化，提高了班子的整体合力，基层组织的发展意识、发展能力不断增强。
2、素质日趋提高。通过大力实施“亮创奔”活动，着力把经济能人培养成党员、把党员培养成经济能人、把党员中的经济能人培养成村干部，农村基层干部中懂技术、会经营的干部所占比例越来越高，具有“双带”能力的村干部越来越多，队伍的整体素质有了较大的提升。为提高在职村干部素质和加强村级后备干部培养，我们积极实施“一村培养一名大学生”的计划，三年来招收人数已达到500余名。同时，通过大力发展农村现代远程教育，扎实开展农村实用技术培训，全县很多党员干部掌握了农村实用致富技术，带头致富和带领群众致富的能力明显增强，在群众中享有较高威望。
3、管理日趋规范。近年来，我县逐步开展了村干部规范化管理，我们制订下发了《关于建立激发农村党支部书记干事创业工作机制的实施意见》，建立了选拔任用、教育管理、干事创业、待遇保障、考评奖惩五个机制，进一步激发村干部的创业热情，形成了良好的联创态势。这一作法得到省委组织部的肯定，并在《湖南日报》头版头条进行了推介。激励机制的出台，如招聘优秀村干部为公务员、逐步提高村干部待遇、对离职村干部按标准实行补贴、重视并探索为村干部解决社保问题等，较好地调动了村干部的工作积极性，全面促进了村级工作“村为主”的落实。
各乡镇建立了各自的村干部管理1000分制考核办法和细则，使得村干部工作考核进一步细化和量化，并最终分解到村各项工作中去。考核结果也直接和村干部的报酬相挂钩，通过奖优罚劣，拉大差距，进一步调动和提高了村干部在开展工作中的主动性和积极性。
4、队伍日趋稳定。村干部待遇、报酬有所提高，并基本得到保障。全县村干部工资主要分三种情况：一是主职村干部（支部书记、村主任）约为2000元至2800元，其中“支部书记村主任一肩挑”的村干部要适当高点；二是非主职村干部工资约为1600元至2000元；三是聘用制村干部（如一部分村的会计、出纳等）工资按实际出勤时间计算工资，日工资约15元。各乡镇各村因经济条件不同，村干部工资标准不尽相同，但差别悬殊不是太大，浮动范围在1000元以内。村干部待遇、报酬除工资以外，主要是乡镇对村的目标管理考核及工作奖励，每年总数在2000元以内，发放到村，由各村根据村干部工作情况发放到人，平均每名村干部可获500元左右。由此可见，我县村干部工作一年所得经济报酬，主职村干部约2500至3000元左右，非主职村干部约1800至2300元左右。我们建立了离职村干部生活待遇保障制度，县财政每年拔付20万元专项资金，对离职村干部进行补助，同时建立了正常增长机制，逐年按比例增加拨付数额。
5、作用日趋强化。我县实施的党员民主评议、村干部目标管理考核工作，充分调动村干部的主观能动性。特别是开展先进性教育活动以来，农村党员干部找准了工作差距，带领群众解决了一大批影响及改革、发展、稳定的重点、热点、难点问题，在推进发展农村经济、加强基础设施建设、维护社会治安、倡导文明风尚等方面发挥积极作为，为确保农村的稳定、基层政权的稳固起到了中坚的作用。
从总体上，我县的村干部队伍建设取得了长足的进步。但随着农村改革的深化以及新农村建设的推进，村干部队伍建设还不能完全适应新形势新任务的要求。主要表现在：
1、村干部的结构还需要进一步优化。尽管这几年拓宽了用人范围，但由于村内优秀人才多数外出从事二、三产业，加上回乡高中生、复退军人等能任职者寥寥无几，导致村干部选择余地较少，少数村的村干部换来换去还是老面孔，干部缺少活力和战斗力。长期以来村干部的选拔面偏窄，后备干部不足，造成了目前村干部结构不尽合理，呈现出年龄结构偏老，文化程度偏低，男性多、女性少，懂种植会养殖的多、懂管理会经营的少，等等。
2、村干部能力还不适应形势的需要。村干部存在缺少学习，忙于事务、家务的现象，缺乏岗位所需的政策法规等基本知识，分析问题、剖析问题缺乏科学性和前瞻性，在困难和问题面前常常是束手无策，也不善于做群众思想政治工作；从发展上看，一些村级班子缺乏驾驭市场经济的能力，在带领群众调整产业结构、发展农村经济、增加收入方面显得办法不多、能力不强。发展经济的思路不清、路子不明、步子不快。村干部的培训还需要进一步系统化。村干部的实用技术和科技致富培训很多，但是存在着不够系统、扎实的现象。一方面，培训的针对性不强，村干部不感兴趣；另一方面，村干部的认识不足，缺乏主动性。
3、市场经济大潮的冲击使村干部心难稳、人难留。一些村特别是一些特困村，存在没有人想当村干部的现象，即使是在任的村干部，也是经乡镇党委反复做工作才勉强留任。究其原因，主要是：农村工作任务繁重。当前，农村各项工作实行“村为主”，不少乡镇还把各项工作分解指标落实到村级，村干部的工作压力和责任越来越大；村干部事多利少。村级集体经济普通较为薄弱，不少地方还是经济“空壳”村，开展工作基本上“无米下锅”或靠“垫米下锅”。而村干部普遍待遇较低，一些村干部不但多年领不到误工补贴，还要自己垫钱为村里办事。他们觉得经济上没有甜头，政治上也没有奔头，生活上没有想头，工作的积极性势必受到影响；工作保障堪忧。农村社会保障不健全，村干部为党和群众工作多年，老了只有标准不高的微薄补助，有的甚至没有。此外，村干部在工作中难免得罪人，打击报复村干部的事也有发生，合法权益得不到很好的保障。随着改革开放的深入和经济的进一步发展，村干部无法面对任务重、工作难、报酬低的现实，村干部心难稳的现象较为突出，致使一些村的村干部任职“昙花一现”，一有门路，就丢下沙帽走人，给村级管理及工作的落实带来很大的影响。
二、进一步加强村干部队伍建设的对策和建议
1、提高待遇，增强村干部岗位吸引力。去年向省党代会建言献策时,毛绍武部长提出了关于加强村干部队伍建设的建议,得到省委重视。该建议包括：政治上给奔头。建立择优录用村干部为国家公务员制度，每年拿出一定指标，在政治素质好、工作作风过硬、工作业绩突出的优秀年轻村干部中，通过组织推荐、公开考试的办法优先录用为公务员。经济上给想头。实行村干部固定待遇补贴制度，采取财政拨专款措施，保障村干部待遇补贴标准每月不低于300元；采取村党支部书记、村委会主任“一肩挑”和撤组并村等措施，大力精减村组干部职数;采取上级支持一点、有集体经济来源的村级补助一点、本人出一点的措施，大力完善村主职干部养老保险制度。保障上给靠头。实行离职村干部固定生活补贴制度，省、市出台相应政策，对累计任职10年以上、15年以上、20年以上的离职村干部，分别按每年不少于200元、300元、500元的标准给予补贴。省委10号文件的出台，已经解决了很多政策性问题，但市县配套实施还要加大力度，落到实处。通过建立村干部定额补贴规范化管理、村干部正常进入养老保险和农村大病统筹医疗保险等制度，调动村干部的工作积极性，使他们觉得工作生活都有盼头，因而倍加珍惜现有的工作岗位。同时，使得村干部岗位吸引更多有志青年的目光，从而使村干部选拔范围进一步拓宽，为吸引高层次的人才到农村工作提供良好的氛围与条件。
2、创新制度，优化村干部选任机制。一是推进村干部选拔制度改革。一方面要进一步扩大基层民主在村干部选拔过程中的作用。在村党支部中全面推行“两推一选”，在村委会成员中全面推行“公推直选”，真正将懂市场会管理善经营、素质过硬，群众信任的优秀人才选拔到村干部队伍中来；另一方面要进一步扩大村干部选拔范围。积极采取招考大学生“村官”、选派机关年轻干部挂职锻炼等多种形式，改善村干部队伍结构，提高村干部队伍整体素质。二是加强村干部后备队伍建设。要切实加大从致富能手、大中专毕业生、科技示范户、务工经商人员、复退军人中选拔后备人才的力度，建立村干部后备人才库；要以党员发展来带动村干部后备人才培养，将优秀的青年通过政治培养的方式来加快成长；要健全完善村干部后备人才培养的责任机制，将村级后备干部培养列入村党支部年终考核内容；要加大工青妇等群团组织的推优力度，注重从优秀青年、工人和妇女中培养村级后备干部。三是建立村干部资格准入制度。从村干部的年龄、学历和培训入手，根据农村工作的实际，科学合理地确定村干部资格标准体系，建立资格准入制度，从源头上把好村干部的质量关，切实提高村干部队伍的整体素质。
2006年至2008年，我院共立案查处涉农贪污贿赂等职务犯罪案件共计21件21人（2006年至2008年我院共查处职务犯罪案件41件42人，其中含省院指定管辖立案6件6人，在我市三年间查办职务犯罪案件是35件36人），约占同期贪污贿赂等职务犯罪案件立案总数的60%，所立案中，5万元以上大案8件，要案2件2人，涉及贪污18件，受贿2件，挪用公款1件。通过对这些案件的查处，我们发现，涉农职务犯罪除了在农村滋生蔓延以外，目前出现了也开始在农业发展和农村基础设施建设领域滋生和蔓延，这不仅直接阻碍了农业发展的进程，损害了广大农民的切身利益，更严重地影响了农村经济和社会稳定。因此，加强对涉农领域职务犯罪的惩治和预防，有助于为推动我市农业发展，促进农村经济政治稳定，为新农村建设提供有力的法治保障。
一、犯罪的主要特点
（一）从涉案人员的身份看，主要是直接负责项目实施的人员和配合实施项目的村干部。21人中，直接负责项目实施的人员12人；配合项目实施的村干部5人；分管项目实施的领导2人；其他人员2人。
（二）从犯罪的表现形势看，窝案、窜案、共同犯罪的情况较为明显。所查办的案件中，共同贪污、合伙作案的情况较为普遍。如2006，我院在涉农领域查获了一起利用国家退耕还林政策实施的职务犯罪案件，共立案9件10人。10人中，除1人属单独作案外，其余9人均属相互之间有牵连的窝案、窜案，占立案总人数的90%。如2008年，我院又在涉农领域查获了一起利用国家农业机械购置补贴资金项目实施过程中的共同犯罪案件，即广水市农业机械局办公窒主任毛某利用职务之便，伙同东方红拖拉机广水市商李某以虚假手段共同骗国家农机专项补贴资金24000元并据为已有；同时，毛某利用职务之便，为李某谋利并收受李的贿赂。
（三）从犯罪涉及的领域看，开始出现从农村向农业发展和农村基础设施建设领域蔓延。从以前查办的涉农案件看，主要是集中在村干部采取欺上瞒下、收入不入帐、记假帐、体外循环等贪污、挪用村集体收入；或有关国家工作人员利用职务之便贪污、挪用各种名义的救济款、补偿款等案件。但从近三年查处21件21人涉农案件看，集中体现在农业发展和农村基础设施建设领域。21件案件中，涉及农村生态环境保护领域9件；支农惠农管理环节2件；农村基础设施建设领域1件，土地征地补偿环节9件。
（四）从犯罪的结果看，影响农村社会和谐稳定，阻碍了新农村建设的进程。在查处的涉农职务犯罪案件中，这些人的工作常常与“三农”分不开，平时老百姓对他们有较高的期望和信任度，一但他们的犯罪行经被揭穿，不仅造成群众对干部的不信任，影响了党和政府在群众中的威信，还严重影响了农村社会稳定，制约农村经济的快速发展。一是影响了农村社会和谐稳定。如2006年，我院查处退耕还林系列案件中，林业部门相关人员利用村民对退耕还林政策不了解，将村民个人已栽种的树木或村集体栽种的树木违规规划为个人退耕还林面积，利用职务之便，大肆进行贪污、受贿，从而损害应该享受国家退耕还林政策农户的合法利益。案发后，老百姓强烈愤慨，造成社会不安定因素。又如我院查处广水办事处陡坡村书记程某、副主任胡某，村会计程某共同贪污征地补偿款6万元的案件，严重侵犯了农民的利益。案发后，导致村民到检察机关上访，要求严惩并将补偿款分发给农户，他们三位村干部的行为严重影响了陡坡村的和谐稳定。二是影响了农村经济的发展和新农村建设的进程。国家制定农机购置补贴系列支农惠农政策，推进先进生产技术在农村的普及和应用，促进新农村建设。但我院在2008年却查获了一起广水市农业机械局办公窒主任毛某利用其作为农业机械购置补贴项目实施人的职务便利，伙同东方红拖拉机广水市商李某共同骗取国家农机补贴专项资金案件。其行为影响了该工程项目在我市的推广进程，在一定程度上影响了我市农业经济的发展。
二、犯罪的主要原因
（一）政策宣传不到位。2006年，在办理退耕还林系列案件时，办案人员了解到，由于林业部门对退耕还林政策宣传不到位，对哪些耕地应纳入退耕还林规划，对退耕还林者应享受国家哪些优惠政策，怎样才能获得退耕还林指标等均不清楚，仅有少数村民了解大概情况。另外，在查办案件过程中，找相关村民调查取证时，有的还不知道自己栽种的树木或村集体栽种的树木已被规划为退耕还林面积，有的知道被规划为退耕还林面积，但由于对国家退耕还林政策不了解，也不知道林业部门的这些人员的行为是违法犯罪的。而林业部门的这些人员就是利用村民对退耕还林相关政策的不了解，利用职务之便，将村民个人已栽种的树木或村集体栽种的树木违规规划为个人退耕还林面积，大肆进行贪污、受贿。如：2004年底，犯罪嫌疑人刘某、胡某伙同个体经营人员杨某某，利用检查、验收退耕还林工作的职务之便，通过自行勾图、虚假验收等手段，将广水市蔡河镇楼坊村村民李某栽种的白杨120亩面积虚列为个人退耕还林面积，骗取国家退耕还林款27600元。又如2004年9月，广水市宝林乡调整不合格退耕还林面积100亩，吴某让宝林乡林管站站长李某安排调整，李某就承诺给吴某某安排一点退耕还林面积，吴某表示同意。李某利用袁刚的桃林进行退耕还林，市林业局退耕还林办公室工作人员吴某为李某规划设计了60亩。吴某为这60亩办理了2004年度验收合格证和粮食补助兑现通知等手续。2005年初，李某领取了60亩退耕还林粮食补助款后，送给吴某现金3000元。
（二）部分基层干部法律意识淡薄。从查处的案件看，特别是村级干部表现出明显的思想政治素质不强，法制观念淡薄，大多数犯罪嫌疑人在被查处后根本没有认识到自己的行为是犯罪。如2007年我院办理的武胜关镇培龙村支部书记吴某，贪污铁路征地补偿款15000元就是一个典型的例子。京九铁路的修建经过培龙村，征地面积是用航拍来确定，为此，征地既包括老百姓的耕地，同时也包括村集体土地山沟、田埂、道场、塘堰等，所以铁路补偿费高于老百姓应得补偿款，作为村支部书记的吴某将铁路占用老百姓的耕地补偿款付给了老百姓，剩余占用村公共用地面积的15000元补偿款他据为已有。案发后，吴某认为自己没有损害老百姓的利益，自己的行为不是犯罪，只是利用书记发放补偿款职务之便占了一点村里小便宜。法律知识欠缺、法律意识淡薄是导致吴福明走上职务犯罪道路的一个重要原因。又如2006年，我院办理的李店乡林业站站长何某贪污受贿一案，李在悔罪书中说过这样一段话：“由于自己长期在基层林业站工作，不爱学习，从而放松了对自己的要求，久而久之，对法制的认识比较模糊，法律意识淡薄，总是凭经验办事，才导致自己今天走上犯罪道路的结果。”
（三）制度不严，管理松懈，给腐败分子以可乘之机。一是管理制度不健全。在办理退耕还林案件中，办案人员发现，林业部门对退耕还林指标分配、面积规划、检查验收和资金发放等环节，虽然都有相应的管理制度，但不严格，不全面。如指标分配和审批制度不严，可以跨乡镇随意调整，或对检查验收不合格而栽减下来的退耕还林面积指标，如何重新分配没有具体规定，完全由林业局退耕还林办公室工作人员处理，为他们以权谋私提供了机会。如在面积规划上，林业部门退耕还林办公室可以规划，乡镇林业站也可以规划，由于没有从制度上严格划清职责范围，导致他们相互勾结，合谋作案。如检查验收制度，林业部门对退耕林实行是划片管理，由退耕还林办公室管片工作人员对其管辖的乡镇退耕还林质量进行检查验收，内部没有规定二次交叉抽查验收制度，导致管片的退耕还林工作人员，为了谋取私利，明知没有达到验收标准或在没有验收的情况下，仍然发放验收合格证。在调查中还得知，对真正从事退耕还林的农户，在检查验收过程中，林业部门的检查验收人员把关严格，并想方设法把不合格的一部分面积裁减下来，而裁减下来的面积指标，不是按规定分配给需要退耕的农户，而是想方设法虚列为自己退耕还林面积，并且在没有重新造林的情况下，以自己亲属名义办理退耕还林验收合格证，骗取国家退耕还林资金据为己有。或者，有关检查、验收人员为了得到他人许诺的好处费或收取了他人贿赂，对退耕还林面积在没有检查验收的情况下，擅自发放退耕还林证，让他人“合法”领取国家退耕还林资金。造成这部分退耕还林者投机取巧，每年将国家免费发放的种苗应付栽一下，对栽种的树苗也不去进行有效的护理，因而达不到要求的成活率，呈现出年年栽，年年荒的现象，资金浪费了，生态环境也无改善。如2003年11月份，该市林业局种苗站职工胡某找营林科科长吴某要求帮忙搞些退耕还林指标，由其连襟胡某（任该市余店镇余店管理区书记）在余店镇塘寨村租赁土地搞退耕还林，所得利益平均分为三份，送给吴某一份。吴某表示同意。2003年12月份，吴某从该市长岭镇调整了110亩退耕还林指标到余店镇，以种苗站职工胡某某之妻赵某的名字办理110亩退耕还林证，同时办理了2003年度验收合格证和粮食补助兑现通知等手续。2004年7月5日，赵某领取了110亩2003年度国家退耕还林补助款20460元之后几天，送给吴某某现金5400元；2004年，吴某仍然在没有进行验收的情况下，为这110亩办理了退耕还林验收合格等各种手续。2004年12月9日，胡某领取了110亩2004年度国家退耕还林补助款23100元后，送给吴某现金7700元。2005年1月份，胡某某在领取了110亩2004年度退耕还林生活补助2200元后，送给吴某某现金700元。由于退耕还林管理制度的不健全，使这些心怀不轨的人钻了制度上的空子，利用职权或贪污或受贿，走上职务犯罪道路。二是管理制度得不到严格落实。在调查中发现，案发的行政村各项管理制度基本上是形同虚设，仅仅是写在纸上、挂在墙上，应付上级检查，村务公开不全面。财务管理混乱，有的是出纳、会计一人兼并保管公章；有的村支部书记直接经手财务，收取的公款长期不交财务，自收自支，以白条虚假发票冲帐，隐瞒收入等等。如2008年12月，我院办理广水市城郊乡城西村支部书记王某挪
关键词：城市化进程；失地农民；土地制度
作者简介：张凤珍(1963－)女，河南三门峡人，经济学硕士，郑州大学教育学院副教授，主要从事经济理论与教育经济研究。
中图分类号：F127.61；F290 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2009)01－0071－04 收稿日期：2008－10－11
近年来，河南省城镇化进程不断加快，城市化建设在促进河南经济发展的同时，也带来了大量的失地农民。如何保护广大失地农民的合法权益，为他们寻找适当的出路，便成了当务之急。解决失地农民的就业和发展问题不仅有利于社会的稳定和国家的可持续发展，也有利于构建社会主义和谐社会和实现全面小康社会的目标。
一、河南省失地农民的抽样调查与分析
作为成员，我参加了河南省社科规划办《河南省城市化进程中失地农民发展模式与制度安排研究》课题组的调研究活动。从调查情况看，河南省失地农民的合法权益保护状况不容乐观，从某种程度上说，甚至十分令人担忧，主要表现在以下几个方面：
(一)征地力度大，且呈上升趋势。据河南省国土资源厅统计，2001－2004年，全省每年征占耕地20.4万亩，约有20万农民失去口粮田。以郑州市为例，仅2005年1－7月份就消耗土地2500亩左右。据郑州市金水区不完全统计，截至2004年底，祭城镇就有18 000名农民失去土地，其中需要安置就业的达6 000人之多，其他地区也存在着类似情况。各种名目的开发区层出不穷，大量侵占农民的耕地。
(二)土地征用费过低，与市场价格相差过大。郑州市征用土地价格一般为2万元/亩，郑东新区为8万元/亩，即便如此，群众仍感到无法接受。按郑东新区CBD地块每亩80万元(2006年的价格)计算，土地增值收益为10倍。“低征高卖”获得的巨额利益大多装入了政府与开发商的口袋，农民从中只获得了很少一部分，而且还要为今后的生活、医疗、养老、孩子的教育等发愁，于是产生了强烈的被剥夺感，认为损害了他们的利益，把政府部门称为“土地贩子”。漯河市源汇区、卢氏县、辉县等地的农民普遍认为每亩万元左右的土地补偿费太低，而且有的还没有完全兑现到农民手中，因而上访不断。
(三)拆迁程序不符合法律程序。《土地管理法》第四十四条和《土地管理法实施条例》第二十条规定，征用基本农田，必须由国务院批准，地方人民政府无权审批。但许多地方政府在实施土地拆迁的过程中往往从地方利益出发，千方百计避开法律的规定。2003年3月，登封市人民政府以有批准的规划为借口，在未经过征用程序的前提下，对少林寺景区实施大规模拆迁整治，拆迁总面积达7万多平方米，擅自改变农村集体土地用途30年之久，将土地使用权变更为事实上的政府行使权。
(四)“以租代征”，侵害农民利益。政府出面“租用”农民的土地进行公共建设，这是近年来在一些地方悄悄兴起的新的政府用地方式。公共建设如修桥、建路、城市扩建等具有不可逆性，农民一旦出租土地就不可能再收回，这种租地行为一方面规避了国家农用地改为非农用地的法律规定，另一方面规避了依法进行征地补偿和安置，以及履行耕地占补平衡的法定义务。2004年，濮阳市政府为修建S101郑吴线濮阳城区段改建工程，“租用”王助、胡村两乡共1000余亩土地。又如焦作市修武县云台山风景区管理局向方庄镇政府所辖的韩庄村委会租用土地8000多亩，修建了一个所谓的“亚洲第一大停车场”。
(五)征地工作透明度不高，缺乏公平、公开和公正性。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，在征地过程中，地方政府和征地单位很少听取集体和村民的意见。从最初土地征用的认定，到补偿费的确定、分配和劳动力的安置等等，统统都是政府和有关部门说了算。调查显示，26.7％的村干部明确表示土地征用方没有出示正式的土地批文，18.8％的被调查农户表示征用土地没有公示；许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度不够。郑州市二七区黄岗寺村的征地协议，就是村委会在村民毫不知情的情况下同嵩山南路开发建设指挥部签订的，至于多少钱一亩更是无从知晓。
(六)土地征用款管理和使用不当，监管乏力，贪污、挪用现象严重。调查显示，失地农民对补偿和安置费的发放表现出强烈的不信任。事实也证明，他们的担心并不是多余的。例如，在郑东新区的建设中，金水区祭城镇邢屯村被征用的土地高达2000多亩，土地补偿款上亿元，2005年8月初，该村部分村民反映，近三年内村干部用公款旅游就多达7次，花掉公款200多万元。同时，土地征用款采用直接支付到村里的方式，给少数人贪污征地款和土地补偿款提供了可乘之机。例如，郑州市高新区大里村原村主任，利用职务之便贪污上级财政拨给村里的资金达88万余元，挪用公款53万余元，侵占各项工程款67万元。截至2004年2月，河南省共查出拖欠农民征地补偿安置费达10.55亿元，除已偿还的7.25亿元外，尚欠3.3亿元(盛华仁，2004)。
(七)补偿方式单一，补偿款费用偏低且发放不及时。现有的土地征用补偿费用大多是采用一次性货币发放的办法，数量十分有限，既没有考虑土地所有权的价值因素，也没有考虑到农民的长远利益和社会保障，一旦补偿费用被花光，基本生活没有来源时，失地农民的生活立即陷入困境。河南省农调队调查结果表明，金水区磨李村、姚桥村等土地补偿为一次性的，每个劳动力补偿10000元，非劳动力补偿5000元；中原区后河芦村为分10年补偿，每人每年补偿2000元；管城区大孙庄，每亩每年补偿2000元，共补偿20年。耕地被占用后，5个村的60个农户收到了补偿款，3个村的40个农户未及时领到补偿款。
(八)失地农民再就业困难重重。耕地被占用后，大量的劳动力从土地上解放出来，但耕地的出让并没有为全部被占地农民提供相应的就业岗位。调查显示，有近四成的劳动力处于失业、半失业状态。漯河市源汇区和孟津县的调查显示，失地农户中赋闲在家的劳动力所占比重分别高达43.5％和47.8％，被培训安置的人员主要是素质好、比较年轻具有相对优势的农民。失地农民中身体有缺陷的残疾人、体弱多病者、45岁以上的妇女和55岁以上的男性农民等“弱势群体”，基本上找不到工作，他们又没有庭院和村落空间，无法从事庭院经营，只好靠摸麻将、打扑克混日子。
(九)失地农民收入水平下降，进城后普遍生活拮据。在郑东新区开发拆迁的10个村中，9个村农民人均纯收入下降，下降最小的比上年减收122元，最多的4509元，减幅48％。据卢氏县的调查，在2000年前耕地未被征用时，失地农户的年人均纯收入为1301元，而耕地被征用后的2003年，年人均纯收入为1045元，下降了25％。开封县调查户中，有83％的失地农民收入水平下降。同时，由于不再是自己种自己吃，大部分生活用品都要到市场上去购买，生活成本上升。河南省农调队调查表明，失地农民平均年人均生活消费支出较耕地占用前增加280元，增长幅度为16.2％。特别是城中村的农民，过去主要依赖房屋出租过活，生活相对优裕，房屋拆迁后他们失去这部分收入，心理落差巨大。
二、保护失地农民合法利益的思考
大量的失地农民对河南省乃至我国经济社会产生了广泛而深刻的影响，成为社会不稳定的重要因素。为此，必须花大力气解决。
(一)转变观念，纠正工业化必须以牺牲农民利益为代价的错误观念。工业化是经济社会发展的必由之路，也是实现中华民族复兴的唯一选择，工业化初期，我国政府不得不采取了牺牲农业发展工业的办法。据专家计算，在全国范围内，在1953～1978年计划经济时期的25年中，通过工农业产品“剪刀差”政策，农民受到的损失大约是3000亿元左右；而改革开放后的23年(到2001年)中，通过征地从农民手中剥夺的权益超过了2万亿元(李忠健，2006)，农民为我国的工业化作出了巨大的牺牲。目前，我国已经到了工业化发展的中后期，随着经济社会的发展，国家的财力大大增强。适当提高土地征用标准，反哺农业，让农民分享经济增长的成果，不仅符舍公平的原则，也是工业化国家的普遍做法。
(二)完善、细化有关失地农民的法律法规体系。失地农民利益的缺失在很大程度上是由于法律法规过于笼统、模糊和细化不够造成的，以至于人们在执行过程中，政府量裁权过大，随意性过强。因此，必须完善、细化法律法规体系，从根本上杜绝征地混乱、补偿费不一，失地农民利益受损的现象。要从以下几个方面着手：第一，完善土地征用程序。要充分落实《征用土地公告办法》，将之上升到法律的高度。赋予农民征地知情权和参与权，土地征用要公开、透明，让农民知道征什么地，干什么用，价格是多少。同时，要落实相应的配套措施，具体如下：(1)实行土地征用听证制度，允许农民参与征地的全过程，不能由政府说了算，或者村干部与开发商秘密协商决定。(2)建立土地评估制度，尽量缩小市场价与土地征用价格之间的差距。(3)完善征地补偿争议司法救济制度，实行行政救济与司法救济相结合的征地补偿救济制度，为生活困难的失地农民提供帮助。(4)设立土地争议法庭，对土地纠纷进行仲裁。第二，按“土地换保障”的思路，用法律的形式强迫性地要求征地的地方政府为失地农民提供最低生活保障。可在经济状况较好的地区率先实行，逐步将失地农民纳入社会保障体系，最终覆盖所有的失地农民。第三，切实落实《物权法》，规范拆迁安置，反对暴力拆迁、野蛮拆迁，在不损害公共利益的前提下，维护拆迁农民的合法利益。
(三)严格划定“公共利益”的范围，避免公共利益的无限扩大。我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但我国《宪法》和相关法律对什么是“公共利益”，却没有明确规定。一些地方利用法律的模糊，把经济开发区建设、招商引资项目、大型商用建设、房地产开发和商业性的城市改造统统都说成是“公共利益”，“公共利益”的无限扩大直接导致了土地征用权的滥用。据有关资料显示，2000年和2001年两年全国共征用247万亩建设用地，其中交通、能源、水利等基础建设项目占52％，经济适用住房、市政公用设施等城市公益性项目占12％，工商业、房地产等城市经营性项目占22％，道路、学校、企业等乡镇村建设用地项目占13％(国土资源部征地制度改革研究课题组，2004)。可见，其中相当一部分是非公益性用地。因此，有必要通过立法的手段来界定“公共利益”，明确“公共利益”的范围，防止地方政府和开发商随意征用农民的土地。
(四)深化土地制度改革，承认农民的土地财产权。由于我国现行土地制度的制约，农民并未从快速发展的经济社会中得到足够的土地增值收益，反倒沦落为生活在城市边缘上的人，成为新一代城市贫民。因此，改革现有的土地制度势在必行。第一步，明确集体土地所有权主体。我国将农村集体土地所有权规定为“乡(镇)农民集体所有”、“村农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，但是法律并未明确界定各自拥有土地的边界，导致大量的土地补偿费用流入乡镇组织和村级组织。调查显示，目前大量的土地交易中，土地补偿费用真正到农民手里的只有5％－10％，村集体留下20％－30％，60％－70％上缴乡以上各级政府(刘晓英，2005)。因此，有必要确认三级所有的土地权属关系，保证一块土地只对应一个产权主体，从而保障失地农民在征占地补偿和农村土地收益分配中应享有的权利。第二步，改革我国现有的土地制度，承认农民的土地所有权。2004年3月修改后的我国宪法明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”2007年出台的《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，保护公民的私有财产。”当然，也应该保护农民最基本的生产资料――土地。从发达国家农业发展的历史进程来看，对个人财产权包括对土地财产权的尊重和保护是这些国家经济繁荣、社会稳定的根本原因(巴洛维，1989)。拥有土地，实际上等于赋予农民一定的财产权，就意味着农民有了一定的生产资本，他们既可以用土地做担保，获得一定的银行贷款，用于发展农业生产，也可以将出售获得的收益作为今后生存与发展的资金，不再是游荡在城市边缘一无所有的无产者。
(五)建立合理的征地补偿机制，确保土地补偿和安置费用的合理分配和使用。要贯彻公平合理的原则，兼顾国家、土地征占主体和农民的利益，纠正现行按土地农业产值来计算补偿标准的办法。为此，要做到以下几个方面：一是提高土地补偿标准。据有关部门测算，当前法定最高补偿标准大约为24000元/亩，按目前城镇居良人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。因此，要综合考虑产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素，根据城市发展状况，适当提高土地的补偿标准，延长失地农民补偿的期限，并使之随物价指数和通货膨胀指数进行修订。二是要统一年产值标准，在制订年产值标准时要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素。三是探索土地征用的新路子，建立按土地征用目的分类
管理的土地补偿制度，根据土地的不同用途，给农民适当的补偿。就我国目前的情况看，要根据公益性用地和非公用性用地确定合理的补偿标准。与此同时，还要强化对违法占地、侵害农民利益行为的惩戒性条文，加大对违法用地的惩处力度。
(六)建立和完善失地农民的社会保障制度，对失地农民实行“国民待遇”。社会保障制度是实现社会安定的一项重要政策。失地农民社会保障体系的建立，可以有效地避免发展中国家如印度、拉美等国出现的城市贫民窟现象。从河南省目前的情况看，要从以下几个方面着手，推进和完善“土地换保障”农村社会保障制度的建立，延续土地的社会保障功能：第一，承认土地对农民的社保功能。长期以来，由于我国经济社会发展程度较低，积累有限，政府无力为农民提供基本的社会保障，于是土地被赋予了一定的社会保障功能，农民的生老病死无不与土地紧紧相连。因此，当农民失去仅有的土地时，只考虑土地的生产资料功能显然不够了，还必须考虑土地的社会保障功能。第二，为失地农民提供最基本的医疗保险。目前，我国医疗费用昂贵，支出巨大，许多农民“小病拖，大病扛，重病回家见阎王”，看病就医成了失地农民的一大心病。基本医疗制度的建立与完善，为失地农民拉起了一道生命的保护网。第三，为失地农民提供基本的养老保险。养老保障资金可由国家、地方政府、农村集体经济组织和农民个人共同负担，使他们老有所依、老有所靠、老有所养。第四，为失地农民提供失业保险。要建立失地农民失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的征地农转非人员办理失业保险，由社保机构发放失业保险金。第五，进一步完善最低生活保障制度。要改变只有城镇居民才享有最低生活保障的状况，将广大的失地农民纳入最低的生活保障范围，使他们不因失去土地而使基本的生存权受到挑战。
(七)建立失地农民的教育和就业培训机制，帮助失地农民就业。中国有句古话“授人以鱼，莫如授人以渔”。提高失地农民劳动素质和技能，是失地农民实现转岗就业最好和最可靠的保障。为此，应做到以下几个方面：第一，真正落实《九年制义务教育法》，为失地农民的子女提供必要的基础教育，严防青少年流落街头，成为新一代的文盲和流民；筹集一定的资金，为失地农民的孩子接受职业教育提供必要的条件，使他们学有所长，学有所用，成为有一定技能的人才。第二，要加强对失地农民的基本素质教育。一方面，要帮助失地农民转变就业观念，端正就业心态，要教育失地农民树立自立、自强的精神，摒弃“等、靠、要”的思想；另一方面，要对失地农民进行爱岗敬业的职业道德教育，培养他们一定的职业道德观念和良好的职业习惯，做一个合格的劳动者，干一行、爱一行，而不是四处打游击、“打一枪换一个地方”。第三，要对失地农民进行市民化教育，引导他们接受现代城市文明，由农民向城市居民的角色转换。许多失地农民进入城镇以后，还保留着在农村形成的不良习惯以及与乡土意识，如不讲卫生、不遵守时间、自由散漫、狭窄、偏执、保守等。不良的生活习惯和思想意识使城市居民不自觉地排斥他们，也使他们感到自卑和无助。第四，建立完善的失地农民就业培训体系，为失地农民提供就业的基本技能。可以利用政府部门、国有企业现有的培训基地和一些大中专院校现有的场所，在晚上或周末，针对失地农民的年龄、性别、文化、技能等状况对他们进行计算机、园艺、家政服务、市场营销等方面的培训。培训的内容要与市场对劳动力的需求相适应，使他们很快能找到工作，避免学无所用现象的发生。同时，还要建立城乡统一的劳动力市场，允许失地农民进入城镇劳动力市场求职。
(八)建立乡村民主决策机制，加强对“村官”的监督。要加强对村干部的监督和管理，完善失地农民的自我保护机制。一是对村干部进行廉洁自律教育、法制教育和职业道德教育，提高他们依法行政、依法办事的自觉性。二是积极推行村财务公开。要建立健全切实可行的村级财务管理制度，实行收支两条线管理，做到先收后支，杜绝以收抵支、差额入账、坐支现金等现象；细化收支项目，实行“流水账”管理，使群众看得见，看得懂；实行财务公开，定期张榜公布财务收支情况，增加透明度，避免财务公开留于形式；建立农村集体财务的审计监督制度。县乡(镇)农经管理部门作为农村集体资产的管理部门和审计监督部门，要切实负起责任，加强对村级财务账目的监督、检查和指导，改变村里财务管理混乱、财务制度形同虚设，一些村支书和会计、出纳联手做假账，伪造单据，中饱私囊的现象。与此同时，还要加强对村级财会人员的培训，提高他们的业务水平和素质，防止他们与村干部串通一气侵害公共利益。三是加大对群众反映的乡村干部违法乱纪问题查处的力度，对违法乱纪分子坚决处罚。
(九)为失地农民提供贷款、税收、场地等方面的优惠，鼓励他们自谋职业或自主创业。部分被调查农民表示，在耕地被征用后，有意自谋职业或发展种养殖业，但苦于没有资金场地支持。因此，政府要从以下几个方面着手：一是适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，为失地农民提供小额低息或无息贷款，鼓励和扶持失地农民发展生产；通过贴息贷款鼓励失地农民从事运输、餐饮服务、个体经营等与其自身条件相适应的行业；支持能够为失地农民提供就业岗位的农村工商企业的发展，鼓励他们创办劳动密集型的中小型企业和专业市场。二是对失地农民实行税收优惠。对失地农民投资创办的企业在一定时期免征营业税和企业所得税，增强其造血功能。三是失地农民要免收各种工商、行政管理费。同时还要对失地农民使用的场地费用适当进行减免。