时间：2022-12-06 20:52:01
[关键词]中国扶贫思想 共同富裕 小康社会 精准扶贫
贫困是人类社会面临的共同挑战，消除贫困、实现共同富裕是全世界人民的共同愿望。新中国成立以后，在六十多年的反贫困历程中，特别是改革开放以来取得了令世界瞩目的减贫成就，并在长期扶贫实践中逐步形成和发展了中国特色扶贫开发理论体系。中国扶贫开发理论是马克思主义贫困理论中国化的重要成果，也是中国历代最高领导人立足国内扶贫开发实践，不断形成、发展和完善的社会主义建设理论成果。
一、马克思主义贫困理论及中国共产党早期的反贫困思想
追溯和讨论中国扶贫思想的形成与发展，必须基于马克思主义贫困理论以及中国共产党早期的反贫困思想。马克思最早从制度层面分析了资本主义贫困问题，并提出消除贫困、实现共同富裕的反贫困目标。通过对劳动者贫困化的关注，马克思认识到社会不同等级中富人和穷人的对立和冲突，并站在劳动者的立场试图揭露贫困的真实原因，对“非人的生活”进行解释。在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思分析了在社会财富减退、增进及繁荣达到顶点三种状态下工人的状况，提出“即使在对工人最有利的社会状态中，工人的结局也必然是：劳动过度和早死，沦为机器，沦为资本的奴隶，发生新的竞争以及一部分工人饿死或行乞”。马克思将贫困的根源归结为异化，指出工人沦为机器和资本奴隶的命运与异化劳动分不开。在《资本论》中，马克思指出资本主义社会“在一极是财富的积累，同时在另一极，即在把自己的产品作为资本来生产的阶级方面，是贫困、劳动折磨、受奴役、无知、粗野和道德堕落的积累”。“生产资料越是大量集中，工人也就越要相应地聚集在同一个空间，因此，资本主义的积累越迅速，工人的居住状况就越悲惨”。马克思总结了资本主义积累的一般规律：“可供支配的劳动力同资本的膨胀力一样，是由同一原因发展起来的。因此，产业后备军的相对量和财富的力量一同增长。但是同现役劳动军相比，这种后备军越大，常备的过剩人口也就越多，他们的贫困同他们所受的劳动折磨成正比。最后，工人阶级中贫苦阶层和产业后备军越大，官方认为需要救济的贫民也就越多。这就是资本主义积累的绝对的、一般的规律。”因而在资本主义制度下，企图通过资本主义生产发展改变无产阶级的经济地位是不可能的，无产阶级摆脱贫困的唯一出路是“剥夺者被剥夺”，建立共产主义制度。“在资本主义时代成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”。
马克思主义贫困理论深刻影响了早期中国共产党的反贫困思想和实践。面对半殖民半封建社会状态、积贫积弱的近代中国，中国共产党从诞生之日起，就把三座大山、谋取人民根本利益作为奋斗目标，而农民贫困与革命之间有着天然的内在联系，土地和农民问题成为中国共产党关注的最主要问题。一方面，党的领导人把关心群众生活提高到了团结群众、组织群众、保障革命胜利的政治高度，将物质利益的人民性视为实现党领导群众的必要条件。20世纪30、40年代，进行了一系列农村社会调查，系统分析了中国的农村社会和农民状况。在贫困根源上，他明确指出：“现今中国的贫困问题主要是由已经被的半殖民地半封建社会的制度造成的。”因此，“社会主义是中国的唯一出路”，“只有进到社会主义时代才是真正幸福的时代”。另一方面，中国共产党领导了一系列农民反贫困行动。早期中共领导人大都意识到平分土地对于调动农民革命积极性的作用。“普遍的贫农对于土地、财产的要求不消说是为农村革命斗争的中心动力”。因此，土地分配不均情况下，平分土地成为广大贫苦农民的热切期盼。土地革命时期，中共领导的解放区就通过实行分田分地和轻徭薄赋，使贫困劳动者分享劳动成果，并试图从制度上消除贫富不均的根源。
总的来看，马克思主义贫困理论确立了中国共产党看待和分析贫困问题的唯物主义立场，指明了消除贫困的根本路径和方向，为新中国扶贫思想的形成和发展奠定了理论基础。在马克思主义贫困理论指导下，中国共产党早期的反贫困思想和实践以封建土地所有制、解决农民生存问题为旨归，突出农村反贫困对于平等和公平的追求，并进一步影响到新中国成立初期的反贫困思想形成和实践。
二、新中国扶贫思想的提出与形成
新中国成立之初，面对贫穷与落后的基本国情，党和国家领导人将反贫困作为巩固和发展社会主义制度的基础，提出通过工业化和合作化实现反贫困的战略构想，形成了对于贫困及缓解贫困的基本认识，即从社会主义制度建立的历史背景分析中国的贫困问题，从满足人民群众利益角度分析反贫困问题。特别是在马克思主义贫困理论基础上，对社会主义建设发展过程中的反贫困实践进行经验总结和理论升华，形成了一系列反贫困思想和主张。
改变旧中国无产阶级和劳动人民受剥削和压迫的局面，建立平等社会是中国共产党的重要执政理念。在贫困及消除贫困问题上，提出中国共产党是消除贫困问题的坚定领导力量，全体中国人民尤其农民群众是反贫困的主导力量；工业化和现代化是实现反贫困目标的前提和基础，合作化是反贫困的基本战略。新中国成立以后，开始指引中国农民的合作化建设，指出“全国大多数农民，为了摆脱贫困，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义大道前进，才能达到目的”。1955年，在《关于农业合作化问题》中提出“共同富裕”理念，并阐述了实现共同富裕的具体设想：“在逐步地实现社会主义工业化和逐步地实现对于手工业、对于资本主义工商业的社会主义改造，即实行合作化，在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度，使全体农村人民共同富裕起来。”随后，发表《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文，阐述了共同富裕的具体目标：即在几年内“使现在还存在的农村中一小部分缺粮户不再缺粮，除了专门经营经济作物的某些农户以外，统统变为余粮户或者自给户，使农村中没有了贫农，使全体农民达到中农和中农以上的生活水平”。
从新中国成立到1977年改革开放前这一时期，党和国家领导人尚未形成对中国贫困问题的系统认识，亦没有做出专门性的政策安排。但是，通过农村和技术进步，以及农村基础教育、医疗卫生及社会保障等一系列广义的扶贫措施，逐步提高了全国人民的收入和福利水平，取得了一定的减贫成效。而基于当时国情的认识，解释了贫困问题的根源，确定了反贫困的奋斗目标以及消除贫困的步骤和战略，提出坚持中国共产党的领导以及农村反贫困工作中农民的主体地位，为农村反贫困建立了制度基础和认识基础。尤其是其关于共同富裕的思想及追求平等的反贫困实践，为邓小平等进一步深化共同富裕思想，以及中国的扶贫开发积累了经验。
改革开放之初，中国农村处于普遍贫困状态，国家发展面临着怎样建设社会主义、怎样摆脱国家贫困面貌等重大现实问题，以及迅速改变计划经济体制、“”、“”等战略性失误造成的困难局面。从1978年开始，通过全面启动农村改革，实行家庭联产承包责任制，放宽农产品价格，赋予农民农业生产自，极大激发了广大农民的劳动积极性，体制改革释放出巨大减贫效应。1986年，中国政府开始实施有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，并确立了开发式扶贫的方针，改变了以往救济、输血为主的扶贫方式。成立专门工作机构，确定贫困标准和重点扶持区域，安排专项资金，制定特殊支持政策，反贫困取得明显成效。这一阶段是邓小平深化共同富裕思想，确立中国扶贫思想体系的重要阶段。
在扶贫战略目标方面，邓小平继承了的共同富裕思想，提出共同富裕是社会主义的本质特征，实现全体人民的共同富裕是扶贫的战略目标。他认为，贫困同社会主义不但没有必然的联系，而且是不相容的。“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷”；“搞社会主义，一定要使生产力发达，贫穷不是社会主义。我们要坚持社会主义，要建设对资本主义具有优越性的社会主义，首先必须摆脱贫穷”。邓小平强调：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”即生产力高度发达是实现共同富裕的前提，坚持社会主义道路、坚持四项基本原则是实现共同富裕的政治保证。邓小平主张将农村经济的发展、农民生活水平的提高与中国经济的发展、摆脱贫困紧密结合起来。“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来”，“农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困”。同时，邓小复强调改革对于发展和消除贫困的重要性，主张用改革促进反贫困工作的开展。此外，邓小平在探索建设有中国特色社会主义过程中，深刻认识到摆脱贫困的艰巨性、复杂性和长期性。1992年，邓小平在南方谈话别强调：“我们搞社会主义才几十年，还处在初级阶段。巩固和发展社会主义制度，还需要一个很长的历史阶段，需要我们几代人、十几代人，甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗，决不能掉以轻心。”
从1977到1993年，邓小平在共同富裕思想基础上，总结了新中国近三十年的建设实践，结合对马克思主义贫困理论的认识和理解，进一步深化了共同富裕思想，打破了过去受所有制和分配方式局限的社会主义本质认识观，以及单纯强调共同富裕对反贫困的思想禁锢。他还首次提出了制度性贫困以及中国反贫困的总体战略，主张在中国社会改革、开放、发展的进程中消除贫困，对于贫困的实质、反贫困战略及对策措施方面提出了一系列构想，初步形成了新中国的扶贫思想体系。
三、新中国扶贫思想体系的发展与完善
1994年，党中央国务院颁布 《国家八七扶贫攻坚计划（1994―2000年）》，扶贫开发继续深入推进。这一时期，以为首的党和国家领导人进一步完善中国扶贫思想内容、体系，突出表现在扶贫开发与国家发展战略相结合，对扶贫策略、扶贫主体、扶贫模式等具体问题的深刻阐述。1999年6月9日，在全国扶贫开发工作会议上指出：“下个世纪继续开展扶贫开发，要首先解决剩余贫困人口的温饱问题，巩固扶贫成果，使已经解决温饱的人口向小康迈进，同时在稳定解决温饱的基础上，全面推进贫困地区经济社会发展。这项工作，必须同我们对下个世纪整个经济发展战略的考虑结合起来，同加快中西部地区建设、缩小东西部地区发展差距，实现共同富裕的目标结合起来。”结合“三个代表”思想，指出，“不断改善人民生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨和‘三个代表’要求的最终体现。”因此，在农村组织扶贫开发，绝非一时的权宜之计，而是“贯穿整个社会主义初级阶段的一项重要任务”。在扶贫策略方面，强调，做好扶贫开发工作，推动农村经济发展，要坚持开发式扶贫的方针，加快发展教育，推广适用技术，普遍提高劳动者素质，要把农业的基础打牢。还提出，“必须把扶贫资金落实到贫困村、贫困户，减少一切可能消耗扶贫资金的中间环节。这个问题，要引起大家的高度重视”。扶贫瞄准对象由贫困地区转变为贫困人口，推动了中国农村扶贫战略的根本调整。在扶贫主体问题上，提出各级政府和社会各界参与的“他扶”与农村贫困人口“自扶”的有机统一。在扶贫路径和模式方面，重点强调了“五个坚持”，即坚持开发式扶贫、坚持科技先行、坚持正确领导、坚持因地制宜、坚持可持续发展等。
将农村扶贫开发与国家整体发展战略、党的队伍建设、农村基层组织发展、发挥社会主义制度优越性、人权事业建设以及维护改革发展稳定大局相结合；将解决贫困人口温饱问题与贫困地区全面开发相结合；将政府主导作用与社会参与相结合；将政府扶贫开发责任与贫困群众自力更生相结合。这些既是有关扶贫开发的主要观点，也是这一阶段中国扶贫思想的时代特征。系统回答了“为何扶”“扶谁”“谁扶”“怎么扶”等一系列扶贫开发的基本问题，促进了中国扶贫思想的发展，尤其是开发式扶贫以及瞄准对象由贫困地区向贫困人口的转变，进一步丰富了中国特色的减贫实践和理论。
从1977到2000年，在长期高速稳定的经济增长带动下，经过体制改革推动扶贫、大规模的开发式扶贫计划实施，中国农村扶贫开发取得了显著成效。进入21世纪以后，中国扶贫开发战略的重点已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。
在此背景下，为首的新一代领导人立足新世纪的广阔视野、全球视角以及中国实际，结合科学发展观、社会主义和谐社会及新农村建设等理论思想，对中国扶贫开发提出了更高要求，将扶贫开发的重要性和目标置于更广阔、更深刻的历史背景。党的十六届三中全会以来，在多个重要场合或讲话中阐释了科学发展观的基本内涵，指出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。扶贫开发是“以人为本”理念的重要体现，是科学发展观的根本要求。同时，系统提出了社会主义和谐社会的建设理论，并阐述了扶贫开发与和谐社会的关系，即“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”。党的十六届五中全会上，提出“建设社会主义新农村”战略，要求按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。进入全面建设小康社会阶段以后，在党的十七大报告中提出了全面建设小康社会的新要求，为21世纪中国反贫困事业提供了新的动力和目标方向。此外，在具体扶贫策略上坚持全方位扶贫开发的理念和政策，在农村视察和调研工作中始终强调做好扶贫帮困工作是一项重大的政治任务，要求建立全方位帮扶体系，改善人民生活条件，坚持开发式扶贫和社会保障相结合，坚持外部支持与自力更生相结合，坚持专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合。
立足科学发展观与和谐社会建设，进一步发展了中国的扶贫思想，突出体现在：坚持以人为本，赋予了反贫困新的内涵；构建和谐社会，开拓了反贫困新的路径；建设全面小康社会，描绘了反贫困新的目标；实现科学发展，彰显了反贫困新的战略。这些是这一阶段中国扶贫思想的主要内容，也是对马克思主义贫困理论中国化、完善中国扶贫思想的重要贡献。
四、新中国扶贫思想的丰富与创新
2011年，第一个十年扶贫开发纲要完成。一方面，中国在经济社会发展过程中已经取得了举世瞩目的减贫成就，是全球首个实现联合国千年发展目标中贫困人口减半的国家。另一方面，相对贫困凸显、贫困地区经济社会发展总体水平不高，制约贫困地区发展的深层次问题没有得到根本解决等问题，依然是新阶段中国扶贫开发面临的新问题新挑战，扶贫开发进入新阶段。党的十以来，作为新一届中央委员会总书记、世界上最大发展中国家的领袖，高度重视农村扶贫开发，并在一系列考察和重要讲话中对扶贫开发工作做出全面部署和深刻阐述，形成了新时期扶贫开发的战略思想，推动了中国扶贫思想的创新和丰富。
深刻阐述了新阶段扶贫开发的极端重要性与紧迫性。他在多次考察中反复强调扶贫开发的重大意义。包括“消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求”；“扶贫开发是中国第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务”等，强调扶贫是中国共产党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，是党和政府的重大职责，是全面建设小康社会的重要内容，是社会主义的本质要求。基于当前国际反贫困趋势以及中国经济社会转型发展的现实，提出了实现中华民族伟大复兴的“中国梦”理念，体现出以人为本、全面发展、科学发展特点，既丰富了反贫困的行动内容，也将扶贫开发上升至全党全社会共同努力的事业。2015年11月27日，在中央扶贫开发工作会议上强调：“脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”这对于党和国家从“四个全面”战略布局、两个百年目标出发调整扶贫开发战略定位，进一步深化和推进扶贫开发理论体系发展提出了新要求。不仅体现出对扶贫开发的高度重视，也进一步明确了新阶段中国扶贫开发及脱贫攻坚的战略定位。
提出并系统阐述精准扶贫、精准脱贫的思想和方略，这是中国扶贫思想的重大创新，体现了在长期工作实践中对扶贫问题的深入深邃思考。三年多来，多次在贫困地区调研及其他重要场合提及“精准扶贫”思想。2013年11月3日至5日，在湖南湘西考察时，首次做出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，提出反对“一刀切”，要根据具体情况，灵活开展扶贫的工作思路。随后，多次阐述精准扶贫：明确提出“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”；阐述“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的“六个精准”；以及“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”的精准扶贫、精准脱贫路径。2015年11月23日，参加中央政治局会议时进一步提出“把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略”。基于对中国贫困现状以及新阶段扶贫任务转变的认识，在一系列考察、讲话中还阐述了一系列扶贫新思想、新观点、新要求。
总之，对新时期中国扶贫开发极端重要性以及脱贫攻坚战略定位的阐述，建立精准扶贫、精准脱贫方略，提出内源扶贫、科学扶贫、精神脱贫、教育脱贫、生态脱贫、社会保障兜底脱贫等思想理念以及共建没有贫困的人类命运共同体的倡议，是他对马克思主义贫困理论中国化的突出贡献，赋予了中国扶贫思想新的时代内涵与特征，推动了中国扶贫思想的创新和丰富发展，也为当前及未来阶段中国的扶贫开发指明了方向。
【关键词】邓小平；社会主义；；脱贫攻坚战
【中图分类号】D23 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）05-0006-03
《社会主义必须摆脱贫穷》是1987年4月邓小平在会见捷克斯洛伐克理时谈话的一部分。文章篇幅不长，却深刻阐述了社会主义摆脱贫穷的重要原则，第一，要坚持社会主义，坚持对外开放；第二，要坚持一切从实际出发，设定适当的发展目标；第三，在建设社会主义的过程中，要注意防止错误倾向的干扰，坚定社会主义道路，体现社会主义的优越性。2015年11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，会议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，在决定中指出打赢脱贫攻坚战的基本原则――坚持党的领导，夯实组织基础；坚持政府主导，增强社会合力；坚持精准扶贫，提高扶贫成效；坚持保护生态，实现绿色发展；坚持群众主体，激发内生动力；坚持因地制宜，创新体制机制。[3]这些原则从其本质上是对邓小平在《社会主义必须摆脱贫穷》中所提出的社会主义摆脱贫穷的方法的继承和发展。
一、 坚持社会主义，坚持党和政府的领导
邓小平不仅是我国改革开放的总设计师，也是我国扶贫开发事业的伟大奠基者。改革开放初期，邓小平指出“贫穷不是社会主义”，主张积极开展扶贫工作，并提出了一系列摆脱贫穷的原则和方法，他在《社会主义必须摆脱贫穷》一文中提出的第一个原则是坚持社会主义。认为坚持党的领导和社会主义道路是开展任何工作的根本，二者的共同点主要表现在社会主义的优越性和党领导的全局性两个方面。
（一） 坚持社会主义，充分发挥政治优势和制度优势
邓小平在总结“”经验时指出，最根本的一条经验教训“就是要弄清什么叫社会主义和共产主义，怎样搞社会主义。”20世纪末，因为改革开放的门户大开，给国内社会带来了翻天覆地的变化，国内思想界也掀起了一场大的争论，有“左”的声音，也有“右”的倾向，“右”的干扰主要是资产阶级自由化的思潮，他们主张全盘西化，把中国引向资本主义。殊不知，社会主义的本质就是解放和发展生产力，贫穷本就不是社会主义的属性。马克思指出，在未来社会中“社会生产力的发展将如此迅速，以致尽管生产将以所有的人富裕为目的”。[1]（P.222）按照马克思的基本设想，社会主义制度是建立在生产力高度发展的基础之上，使得生产力获得更快的发展，从而使社会主义社会比资本主义社会更加富裕。邓小平十分赞同这个观点，他认为社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，不发展生产力，不提高人民的生活水平，不能说符合社会主义要求。
“社会主义财富属于人民，社会主义的致富是全民共同致富，社会主义原则，第一是发展，第二是共同致富。我们允许一部分人先好起来，一部分地区先好起来，目的是更快地实现共同富裕。正因为如此，所以我们的政策是不使社会导致两极分化，就是说，不会导致富的越富，贫的越贫。”[2]（P.172）邓小平在《社会主义必须摆脱贫穷》中提到，“搞社会主义，一定要使生产力发达，贫穷不是社会主义。我们坚持社会主义，要建设对资本主义具有优越性的社会主义，首先必须摆脱贫穷。”[2]（P.225）发展生产力、摆脱贫穷是社会主义的制度要求，打赢脱贫攻坚战就必须坚持社会主义，同时要发挥社会主义制度优势和政治优势。“没有贫穷的社会主义。社会主义的特点不是穷，而是富，但这种富是人民共同富裕。”[2]（P.265）社会主义的优越性就在于共同富裕，只有社会主义才有凝聚力，社会主义的最大优势就是能够集中力量办大事，同时必须反对错误的思想倾向。尤其是在全球化的今天，必须坚决反对资产阶级自由化思潮，坚持社会主义道路不动摇，充分发挥社会主义的优势，坚定在党的领导下，万众一心，必定能够带领全国人民摆脱贫穷。
（二） 坚持党的领导和政府主导，构建扶贫大格局
坚持社会主义必须坚持党的领导。党的宗旨就是全心全意为人民服务，从反帝反封建的民族革命到过渡时期的社会建设，再到改革开放后的三十多年，这将近一个世纪的时间也完美证明了这一点，只有中国共产党才能真正为人民带来福利，过去坚持了党的领导，我们胜利了，如今要打赢脱贫攻坚战也必须坚持党的领导。
邓小平说过，在建设小康社会的过程中，允许一部分人先富起来，先富裕起来的地区和人口，应当帮助贫穷地区，最终达到共同富裕，这是由社会主义的本质所决定的。现在正是先富者带动后富者的最好时机，在这个过程中，党和政府的指导作用是至关重要的。“中国不搞社会主义不行，不坚持社会主义不行。如果没有共产党领导，不搞改革开放，就呜呼哀哉了，哪里能有现在的中国？”[2]（P.327）在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中十分重视党的领导和政府主导作用，“在扶贫开发工作中，必须充分发挥各级党委的核心作用，要强化政府责任，引领市场、和社会协同发力，鼓励先富帮助后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。”[3]扶贫脱贫是一项重大的工程，而党和政府就是这个工程的总负责人，人民群众是扶贫工程的践行者，在扶贫工作中要实行脱贫攻坚领导责任制，党中央、国务院要担负起统筹制定扶贫开发大政方针，规划重大工程项目的重任，要按照部门职责落实扶贫开发责任，实现部门专项规划与脱贫攻坚规划有效衔接，充分运用行业资源做好扶贫开发工作。打赢脱贫攻坚战不是一朝一夕之事，要真正在五年之内完成脱贫任务，就必须紧紧团结在党中央的领导之下，紧紧跟随在政府的扶持下完成。
二、 一切从实际出发，实事求是
（一）制定切合实际的发展目标
“搞社会主义必须结合本国的实际”。人口多、底子薄，经济发展不平衡是我国处于社会主义初级阶段的基本特征，改革开放初期，我国各方面都刚刚起步，还没有真正发展起来，社会主义建设困难重重。在《社会主义必须摆脱贫穷》中，邓小平指出，“必须一切从实际出发，不能把目标定得不切实际，也不能把时间定得太短。”因此当时确定的发展目标是：从一九八一年开始到本世纪末，花二十年的时间，翻两翻，达到小康水平。在这个基础上，再花五十年的时间，再翻两翻。到下一个世纪中叶，我们可以达到中等发达国家的水平。[2]（P.224）显然，20世纪末的任务已经顺利完成，这正是因为发展目标是根据中国发展实际来制定的。制定一切政策，要从实际出发，这是邓小平的扶贫理论，也是中国化马克思主义扶贫理论的重要成果。
为了到2020年保质保量完成扶贫工作，中共中央在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中作了详细的指示：脱贫攻坚的总体目标是，到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增L幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这些目标都是根据中国现行实际和未来发展潜力制定的，都是提高人们生活要求的民生指标，具有较强的实践性和现实意义。
（二）因地制宜，精准扶贫
扶贫工作是一项精细工作，要根据不同贫困地区的情况制定相应的帮扶措施，不能全国上下一刀切。因地制宜是马克思主义的方法论要求，也是开展扶贫工作的重要原则。扶贫开发贵在精准，重在精准。十八届五中全会强调：“实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。”各地不同的社会历史、不同的地理环境、不同的文化发展、不同的社会建设等，导致贫困的成因不尽相同，要不断悉心研究和深刻把握不同的区情、不同的致贫因素，形成精准扶贫策略和措施。明确要求精准扶贫要坚决消除扶贫的“灯下黑”，真正做到“扶真贫、真扶贫、真脱贫”，努力推进扶贫方式由“大水漫灌”向“精准滴灌”的根本转变。精准扶贫要实现对扶贫对象的精确识别、精确帮扶、精确管理，就离不开“扶贫瞄准”机制的健全与完善，具体来说就是将过去的区域性瞄准转向贫困村与个体等特殊对象的瞄准，对每个贫困村、贫困户建档立卡，并制定相应的扶贫对策。总之，精准扶贫要在党的领导下、在全面建成小康社会伟大目标的引领下、在法治框架内、在全面深化改革的基础上抓紧抓好，抓出成效。
三、 坚持群众路线，发挥群众力量
（一）群策群力，充分调动广大群众投入脱贫工作
马克思主义的唯物史观强调了人民群众在社会发展进程中的重要作用，我党也一贯坚持群众路线的工作方针。邓小平认为，我们党要实现全心全意为人民服务的根本宗旨，必须依靠人民群众制定正确的路线方针政策，坚持走群众路线，心系人民、关心群众，为群众办实事、办好事，代表人民掌好权、用好权，党的各项工作必须以为人民谋利益作为全部工作的出发点和归宿，以能否实现人民的意愿和利益作为衡量一切工作成效的最高标准。在《社会主义必须摆脱贫穷》一文中，邓小平虽然没有提到人民群众的历史作用，但是在他的脱贫致富和共同富裕思想中无不闪烁着群众的光芒，他说过，改革的总目标就是“为了使我国消灭贫穷，走向富强，消灭落后，走向现代化，建设有中国特色的社会主义”；实现四个现代化“代表着人民的最大的利益、最根本的利益”。邓小平始终坚持人民利益至上的价值追求，以人民群众的根本利益为出发点和立足点来制定党的路线方针政策。
在开展扶贫工作的时候要充分发挥人民群众的主导作用，因为没有谁比人民群众更了解自己地区的发展情况，很多贫困地区的人民都渴望改变贫穷落后的生活局面，只是很多时候有心无力、孤掌难鸣，很难具体实施，这一方面需要增强政府主导作用，另一方面就要充分调动群众积极性，不仅仅是调动该地区人民的积极性，更是希望能够动员全社会的资源，希望更多的企业单位和爱心人士能够为脱贫出力，使之成为“第三种力量”，建立一个定点帮扶的体系，鼓励大家发扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富精神，充分调动贫困地区干部群众积极性和创造性，群策群力，为脱贫攻坚添砖加瓦。
（二）扶贫先扶智，增强贫困人口自我发展能力
我国传统扶贫模式是一种政府主导的单向行为，扶贫受众对象的主体性与话语权没有得到充分的唤起，相关利益主体缺乏相互间的协商、沟通、合作与分享，因此，增强贫困地区人口的自我脱贫能力显得尤为重要。邓小平一直强调人民群众的主体性，在脱贫攻坚这场战役中，要充分发挥人民的主体性，致力于提高贫困地区人口综合素质，包括其现代文明的生活方式和积极脱贫的决心和毅力。另一方面，在扶贫工作中，也应该致力于贫困地区人口的教育扶贫工作，让贫困家庭的孩子都能接受到公平有质量的教育，以期阻断贫困代际传递。在讲话中指出，必须从学前教育、乡村教师队伍建设、大学教育和毕业支持等方面实施教育扶贫计划。当前，我国的贫困状况呈现出由面积大、范围广、程度重逐步向碎片化、分散化、细小化的“贫困孤岛”状转变，邓小平提出共同富裕“将来总有一天要成为中心课题”的历史时刻已经到来。
面对经济发展新常态，继承了邓小平的人民主体性思想，强调精准扶贫应该由单一的政府主导转向“广泛动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚”，进而构建起一种由地方政府、生产企业、民间团体以及扶贫受众协同推进的大扶贫开发格局。首先，要充分发挥科技、人才的支撑作用。贫困地区的特点一般表现在经济发展的滞后性和人才的极度匮乏，如果能够引用一批科技人才到贫困地区做好情况调查和对策研究，根据贫困地区的特色产业，如养殖业和传统手工业等特色优势，规划该地区的发展方向，这在很大程度上能解决经济发展方面的问题。其次，很多贫困地区的青壮年人口常年在外务工，这也给当地发展建设带来劳动力方面的缺失，俗话说，“小康不小康，关键看老乡”，乡村整体经济发展尤为重要，也要特别重视贫困地区的乡风文明建设，把现代文明理念和生活方式在乡村地多做宣传和引导，逐渐改变落后的风俗习惯，同时也激发贫困群众奋发脱贫的积极性。再次，扶贫受众应转换和适应自己的角色，积极由“局外人”转变为“当事者”，通过观念的更新、诉求的表达、行动的参与，真正成为反贫困的主体。
打赢脱贫攻坚战是“十三五”规划的重要内容，是全面建成小康社会的必由之路，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措。“没有贫穷的社会主义，社会主义必须摆脱贫穷”，这是邓小平的信念，也是新一代领导集体建设社会主义的内在动力，社会主义的发展完善主要体现在综合国力的提高上，体现在全国人民小康生活的保障上，仰望星空的前提是脚踏实地，做好当下的扶贫工作才是关键，让我们在一代又一代共产党人的带领下朝着发达的社会主义道路奋斗！
参考文献：
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根据XXX发〔2020〕14号文件精神，我镇高度重视，立即组织干部职工开展2020年扶贫日活动,现将活动开展情况做以总结报告。
一、领导重视，周密部署
我镇及时召开会议，安排部署2020年扶贫日活动,成立了由主要领导任组长，各分管领导任副组长，相关办公室同志为成员的领导小组，进一步强化对扶贫日活动领导与协调。引发了《XX镇2020年扶贫日活动方案》，明确了工作思路和内容，并召开镇村干部及帮扶单位会议，专题安排部署2020年扶贫日活动。
二、活动主要内容
紧紧围绕“六大”任务，开展了以下活动。
(一)进一步宣传党的强农惠农富农政策。
组织各村攻坚队、帮扶干部积极向广大群众宣传国家设立扶贫日的重大意义，让群众知道，国家设立扶贫日是党中央、国务院对贫困地区贫困群众的关心关爱，是构建政府市场社会协同扶贫开发的工作格局，弘扬中华民民族扶贫济困、人心向善的传统美德，培育和践行社会主义核心价值观战略举措。同时进一步扩大扶贫政策宣传力度，组织帮扶干部上门入户，宣传产业奖补、劳动就业、健康扶贫、兜底保障等政策及年度脱贫政策。
(二)落实帮扶项目和扶贫产业。
一是积极组织年度订单南瓜收购，确保扶贫产品销售顺利。召开订单南瓜销售专题会议，明确责任分工，成立工作专班，负责协调企业与订单南瓜种植户销售事宜，截止目前，已收购订单南瓜380万斤，销售额达285万元。二是指导各村加快申报2021年扶贫项目。通过专题会议明确项目申报的程序、目的及意义，下派指导组深入各村听取群众意见，召开群众代表大会，确定各村2021年计划实施的扶贫项目，并及时召开镇级会议完成项目审议，截止目前全镇共申报2021年扶贫项目122个，申报项目资金5360万元。
(三)开展送温暖、献爱心、办实事、扶贫济困活动。
按照科学扶贫、精准扶贫的要求，以建档立卡贫困村、贫困户为主要帮扶对象，采取多种形式开展了送温暖、献爱心、办实事、扶贫济困活动。广大干部职工累计进村入户达到625次，召开群众大会15次，参会人数达到 533人，宣传政策20次，开展培训5次，发放宣传培训资料1158份，为群众解决实际困难21条，化解矛盾纠纷2条，开展环境卫生集中整治 2次，集中检查1次，清运柴草垃圾20吨，努力帮助了贫困群众解决最需要、最迫切的民生问题。
（四）开展健康扶贫下乡送关怀活动。
扶贫日期间，组织医务人员进村入户开展下乡义诊、体检、健康知识讲座活动。开展义诊义治活动。扶贫日期间，结合2020年“万医下基层”全国大型义诊活动，组织镇中心卫生院开展以“不忘初心使命，服务百姓健康"为主题的大型义诊活动共计16场（次）。开展健康教育活动。镇中心卫生院组织签约医生服务团队、公共卫生专干、乡村医生等深入村户持续集中开展健康教育宣讲活动，重点宣传健康扶贫政策，普及健康知识，推动健康促进行动扎实开展。
(五)与贫困群众一道收听收看扶贫日活动的系列报道。
扶贫日活动期间，在各村部，组织镇机关干部、村两委干部与贫困群众一道收看扶贫日活动的系列报道级《全国脱贫攻坚奖特别节目》，认真总结过去扶贫的经验和做法，研究探讨推进扶贫开发的思路和措施，大家一致表示，有党中央和国务院的大好政策、关心支持，有双联干部的真心帮扶，科学引领，无论有多大的困难和阻力，都要克服，不辜负党的期望，坚决脱贫致富，实现小康。
（六）大力开展脱贫攻坚先进评选及表彰工作。
为树立脱贫攻坚先进典型，引领社会风尚，弘扬社会社义核心价值观，动员社会各方面力量积极参与脱贫攻坚。积极推荐市级先进4个，区级先进24个。
2016年7月，习近平总书记在银川主持召开的东西部扶贫协作座谈会上深刻指出:“东西部扶贫协作和对口支援是推动区域发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓宽对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措”。这也是在实施扶贫开发30周年、开展东西部扶贫协作20周年和决战决胜脱贫攻坚关键之际召开的一次重要会议，是扶贫开发史的重要里程碑，上承扶贫开发伟大实践，下启脱贫攻坚全新征程，为深度贫困地区的脱贫攻坚注入了新的思想动力和工作动力，提供了重要遵循。
一、东西部扶贫协作的初始及重大意义
以习近平同志为总书记的党中央深入推进东西部扶贫协作和对口支援，必将促使东西部发展差距得到逐步扭转，加快东部地区发展速度、提高西部地区发展质量。必将推动东部地区产业向西部地区梯度转移，实现东西部互利合作、共同发展；必将开创优势互补、长期协作、聚焦扶贫、实现共赢的新局面。
（一）东西部扶贫协作是区域协调发展的战略需要。十一届三中全会以后，为加快经济建设步伐，改革开放总设计师邓小平创造性提出“两个大局”的战略构想，国家采取“让一部分地区先富起来”的非均衡发展战略，东部地区经济社会持续高速发展，实现“先富起来”目标，为实施“先富帮后富”奠定了坚实基础。1996年7月，国务院扶贫开发领导小组向国务院提交的《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，明确了加强东西部地区互助合作，逐步扩大对口帮扶关系，帮助贫困地区尽快解决部分群众温饱问题。同年10月，中共中央、国务院及时出台《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》(中发〔1996〕12号)，统筹安排北京、广东、浙江等9个经济发达省（市）对口帮扶中西部9个贫困省（区），同时安排大连、青岛、深圳、宁波4个市帮扶贵州省，“先富帮后富”开始启动，东西扶贫协作全面实施。
从中共中央、国务院作出《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》(中发〔1996〕10号)《关于建立更加有效区域协调发展新机制的意见》（中发〔2018〕43号），到中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》（中办发〔2015〕64号）以及《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41号），再到国务院办公厅印发《发达省（市）对口支援四川云南甘肃省藏区经济社会发展的工作方案》(国办发〔2014〕41号)《关于进一步动员社会各方力量参与扶贫开发的意见》(国办发〔2014〕58号)《关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》（国办发〔2018〕129号）等决策或意见，都强调了东西部扶贫协作工作，党中央、国务院将东西部扶贫协作作为扶贫开发重要力量，已经上升为国家战略。
我国地域辽阔，地理环境、资源禀赋、人口分布不同，发展差异明显。西部地区受历史、自然、地理等因素影响，普遍存在着发展不足、发展滞后、动力不足等问题，贫困现象依然存在。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。新中国成立至改革开发以前，党领导全国各族开展了人民大规模的社会主义建设，不断探索改善人民生活道路。改革开放的上世纪八十年代中期以来，国家实施有组织、有计划、大规模的扶贫开发，始终把发展作为扶贫开发的基础，把开发作为解决贫困问题的手段，探索出政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫的中国特色扶贫开发道路，减贫成效显著。加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部发展差距，东西部扶贫协作战略决策为西部贫困地区发展提供了重大机遇。东西部扶贫协作实施23年以来，已经形成多层次、多形式、全方位的协作格局，西部地区发生了翻天覆地的变化，区域发展总体战略得到有效实施，发展差距扩大的趋势得到逐步扭转。我州作为东西部扶贫协作和对口支援首批受益地区，已经深刻体会到东西部扶贫协作是西部贫困地区加快发展、加速减贫的有效对策，是践行新发展理念的时代创举，是加快脱贫攻坚进程的重要举措。
（二）东西部扶贫协作是助力脱贫攻坚的现实需要。十八大指出，到2020年全面建成小康社会，实现“两个百年”的第一个百年奋斗目标。全面小康的标志性指标就是农村贫困人口全部脱贫，完成贫困人口脱贫是党和国家对各族人民、对历史作出的庄严承诺。以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在了治国理政的突出位置，作为全面建成小康社会的突出短板和底线任务纳入“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，构建“三位一体”的大扶贫格局。东西部扶贫协作作为社会扶贫重要力量，与专项扶贫、行业扶贫有机结合、互为支撑。实施东西部扶贫协作是落实“两个大局”战略思想的重要举措，是中国特色扶贫开发的重要内容，是推动西部深度贫困地区脱贫攻坚的重要力量，是中国特色社会主义制度优越性的重要表现。
习近平总书记十分重视东西部扶贫协作，在福建工作期间，亲任对口帮扶宁夏领导小组组长，组织实施闽宁对口扶贫协作的“闽宁模式”，创建全国东西部扶贫协作典范，建立“联席推进、结对帮扶、产业带动、互学互助、社会参与”体制和“优势互补、互惠互利、长期协作、共同发展”机制，是习近平扶贫开发重要战略思想的主要内容，是习近平新时期中国特色社会主义思想的重要组成部分。2016年7月，决战脱贫攻坚关键时刻，习近平总书记在东西部扶贫协作座谈会上深情指出：“这场脱贫之战，承载着人民之福，凝聚着民族之梦，汇聚了全球目光”，下达了“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段”总攻令。针对东西部扶贫协作工作，作出“需要以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措抓工作”的部署，提出了“提高认识、加强领导，完善结对、深化帮扶，明确重点、精准聚焦，加强考核、确保成效”的要求，发出“必须坚持做下去，必须进一步提高水平，必须真抓实干”的号召，就是深化东西部扶贫协作工作的根本遵循，是加快脱贫攻坚进程的重要途径。
（三）东西部扶贫协作是中华民族复兴的客观需要。十九大吹响“实现中华民族伟大复兴的中国梦”的号角，既体现了今天中国各族人民的伟大理想，也反映先辈们不懈追求的光荣传统。习近平总书记指出：实现全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，就是实现国家富强、民族振兴、人民幸福奋斗目标。这是对中国梦基本内涵的生动阐释，是对中华民族伟大复兴核心要义的高度概括，是党和国家面向世界、面向未来的政治宣言。党的十八大以来，我们党的所有理论和实践，都是紧紧围绕实现这个崇高奋斗目标而精心展开的。
实现中华民族伟大复兴的基础是要全面建成小康社会，全面建成小康社会的基础是要完成贫困群众全部脱贫任务，完成贫困群众全部脱贫任务是要全社会的共同努力。东西部扶贫协作就是中国特色社会主义制度下全社会共同努力的具体体现，决策规划采取“中央统筹、省负总责、市县落实、工作到村、扶贫到户”的机制体制，形成多层次、多形式、全方位扶贫协作的新格局。制度安排坚持效率与公平、先富与后富的有机统一，让改革发展成果惠及全体人民。组织动员坚持集中力量办大事，最大限度把现有资源调动起来、整合起来，为实现中华民族伟大复兴而共同奋斗。东西部扶贫协作伟大实践，是实现中华民族伟大复兴中国梦的路径和方法之一。实现中华民族伟大复兴的中国梦，凝结着无数仁人志士的不懈努力，体现了全体中华儿女的坚定信念，是历史的、现实的和未来的，是贯穿20世纪中国历史的基本线索，是21世纪中国的突出主题。东西部扶贫协作在脱贫攻坚、同步小康中作出的积极贡献和取得的显著成效，正如习近平总书记在党的十九大报告中总结指出“今天，我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，比历史上任何时期都更有信心、有能力实现这个目标”。
二、东西部扶贫协作的实施及主要成就
实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
三、东西部扶贫协作的深入及主要问题
东西部扶贫协作实施以来，党中央不断加大工作力度，形成了多层次、多形式、全方位的协作格局，国家区域发展总体战略得到有效实施，西部地区发生了翻天覆地变化，东西部地区发展差距扩大的趋势得到逐步扭转。如此大规模、长时间开展东西部扶贫协作和对口支援，并且取得如此巨大成就，只有在坚持中国共产党的领导、坚定不移走中国特色社会主义道路的中国才能做到，充分彰显了我国政治优势和制度优势。
2016年7月，在宁夏银川召开的东西部扶贫协作座谈会上，习近平总书记对东西部扶贫协作和对口支援提出了“三个必须”的要求，即必须坚持做下去，必须进一步提高水平，必须真抓实干，为新形势下进一步做好东西部扶贫协作和对口支援工作指明了方向，提供了遵循。在长期的实践中探索形成了“联席推进、结对帮扶、产业带动、互学互助、社会参与”的对口扶贫协作机制，有力促进了宁夏特别是西海固地区的经济发展、社会进步和民族团结。现在闽宁协作已经从单向的扶贫解困，发展到双向的互利共赢；从单一的经济援助，发展为教育、文化、医疗等多领域合作；从单纯的政府行为，发展为政府、企业、社会相结合的对口协作。
四、东西部扶贫协作的发展及建议意见
关键词：扶贫开发；参与式扶贫；管理创新
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）15-0120-03
引言
20世纪90年代初期“参与”的概念被介绍到中国，并随着国际合作项目的推动，参与式发展理念在中国农村发展的实践中得到了广泛的应用，并深刻影响到中国扶贫政策的决策与实践。2001年《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》颁布后，国务院扶贫办明确提出，把参与式扶贫和整村推进作为两项基本的扶贫战略。这标志着中国扶贫机制的历史性转变：从“开发式扶贫”转入“开发式扶贫和参与式扶贫相结合”的历史时期[1]。采用参与式扶贫开发的初衷是为了提高扶贫工作的效率和效果，而实践表明，应用参与式扶贫方法所带来的效益远比预期的多。参与式扶贫开发改善了扶贫工作的效果，实现了中国扶贫制度和机制的历史性创新，对贫困地区新农村建设和构建和谐文明新村具有重要意义和作用。
一、参与式扶贫开发的意义
1.参与式扶贫是构建社会主义和谐社会的有效途径。参与式扶贫不仅使贫困者摆脱了贫困，而且在社区能力建设、促进社会公平、基层民主建设和改善社区管理等方面具有重要的作用。参与式扶贫通过能力建设提高社区的自我发展能力，包括项目规划能力、决策能力、社区管理能力、群众制定乡规民约并监督它的执行等。建立起新型的社区事务管理机制，实现社区群众的自我管理和自主发展。参与式扶贫能对社区和谐以及社区可持续发展作出贡献，并为全面建设小康社会及构建社会主义和谐社会创造条件。
2.参与式扶贫提高了扶贫项目的有效性。参与式扶贫在确定了群众的主体地位和自主决策权后，村民的积极性明显增强，他们把扶贫工作当做自己的事，扶贫项目的有效性得到了提高。第一，项目的选择紧紧围绕农户的需求。过去由领导来决定，项目多围绕区域经济发展的目标来展开，许多项目并不符合当地条件，项目失败的风险大。现在做什么、怎么做，由农户自己决定，做出的决策更符合社区的现实状况。第二，扶贫工程质量得到有效保障。参与式扶贫使村民对扶贫工程的拥有感增强。村民在项目实施过程中主动监督，防止扶贫资金的“跑、冒、滴、漏”，这使扶贫工程的质量得到了保证。第三，保证扶贫工程的长期有效使用。参与式扶贫推动社区建立扶贫工程后续管理机制，有效地提高了扶贫工程的使用效果，延长了扶贫工程的使用寿命，使项目的扶贫效果能够长期发挥。
3.参与式扶贫提供了中国农村基层民主建设的新思路。引入参与式方法，借助扶贫项目的规划与实施，推进基层民主制度建设，是参与式扶贫的一大发明，为中国农村基层民主建设提供了新思路[1]。这种新思路的重点主要表现如下几个方面。第一，这种模式以项目的知情权、选举权、决策权和监督权为突破口，把人民当家作主的权利具体化。在基层民主建设中，首先把社区发展的事情详细划分，明确那些事情谁有最终的决定权。第二，重视制度建设。通过政策宣传明确目标群众的主体地位还不够，真正的主体地位需要落实具体的权利和建立机制与制度来保障。第三，促进扶贫目标群体组织的自主管理。参与式扶贫应该坚持的一个原则是受益者自主管理。
二、参与式扶贫开发的管理创新
1.提高了扶贫的瞄准性，创新政策。《国家“八七”扶贫攻坚计划》胜利完成后，中国的扶贫工作有效进入了一个新的历史阶段，面临着新的情况和问题，出现了新的特点，这就要求扶贫开发方式与时俱进，参与式的扶贫开发方式也就应运而生了。参与式扶贫提高了扶贫的瞄准性，主要表现在找准贫困农户和满足贫困农户需求两个方面。参与式扶贫开发具有十分明确的政策性，它赋予贫困群众主体地位和决策权力，改变了外部人员决定项目的工作方法，使政府的扶贫资源能够更加合理的分配，扶贫项目的设计和当地的实际情况更加吻合，真正的贫困农户才能够得到真正的帮助并获益。
2.推动贫困群众全面参与，创新制度。参与式扶贫重视推动和鼓励贫困群众在实施参与式整村推进关键环节的参与，包括村情调查、贫困评估、实施、管理、监督、评价和检查验收等。在这一系列的活动中群众成为参与者、实施者、管理者和监督者，从而诱发了相关的组织与技术的创新。云南省南华县把权力赋予群众，通过群众全程参与，精心组织，筛选发展项目，制订扶贫计划，组织项目的具体实施，使贫困户从项目的选择到项目的监督、评价等各个方面进行了全程化的参与。最后在充分听取群众意见的基础上，选择确定了八个扶贫项目进行实施。所实施的项目质量都比较好，效果十分明显，群众很满意[2]。
3.转换政府角色，构建新型的政府—社区的合作关系，创新服务。在参与式扶贫中政府的角色必须由过去的领导者、指挥者转变为向导、推动者、协调者和咨询服务者。与参与式社区管理机制相适应，政府机构和相关部门要改善治理，推行“善治”，为贫困群体有效地实施完成参与式整村推进，建立社区管理的长效机制，创造良好的社会环境和政治环境[1]。
根据湖北省扶贫攻坚领导小组印发《湖北省扶贫攻坚领导小组关于打赢脱贫攻坚战三年行动计划的实施意见》的通知（鄂扶组发〔2018〕13号）要求，为扎实开展相关工作，结合工作实际，制定实施方案如下：
一、工作原则
深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发系列重要指示精神，坚持统筹兼顾、协调推进的原则，把遍访贫困村贫困户与我镇扶贫易地扶贫搬迁、领导干部联系群众、驻村帮扶等工作紧密结合，通过走访，全面准确掌握贫困村贫困户基本情况，加强分析研究，制定帮村扶户措施、完善帮贫扶困办法，解决好服务群众“最后一公里”问题，帮助贫困村贫困户摆脱贫困，促进农村和谐稳定。
二、工作安排
1、参与范围：村书记、工作队长。
2、遍访对象：遍访本村所有贫困户。
3、时间安排：2018年6月19日启动遍访工作，2019年2月前完成贫困村2018年预脱贫的贫困户访。
4、遍访内容：遍访主要察民情、析村情，进行调查摸底，了解政策执行情况，制定帮村扶户措施，要看变化、找差距，了解贫困村贫困户脱贫进展情况，完善帮贫扶困办法，推进帮扶工作，对于已经脱贫的贫困户要看效果、强基础，巩固脱贫成果，促进同步小康。
三、工作方法
第一步，按照我村的贫困户名单，制定实施方案，明确工作任务。第二步，书记进村走访贫困户，与村“两委“干部、驻村干部和群众代表座谈并走访贫困户。第三步，对遍访贫困村贫困户时收集到的情况进行梳理汇总，会同村“两委”和驻村干部剖析致贫原因，找准问题根源。第四步，研究提出对策建议，协调落实人员、项目、资金等帮扶措施，解决困难群众民生诉求，帮促贫困村贫困户脱贫。第五步，开展回访，看帮扶效果，找准工作差距，进一步完善帮贫扶困措施，促进同步小康。
三、主要任务
（一）精准掌握贫困状况。通过进村入户开展访谈和问卷调查，全面摸清搞准扶贫对象基本情况，细化完善贫困村、贫困户建档立卡资料，充实扶贫开发数据库，深入分析致贫原因、贫困程度、脱贫难易等情况，准确掌握贫困村、贫困户的困难问题和实际需要。
（二）精准落实帮扶措施。注重帮扶措施的针对性和实效性，对有脱贫能力的贫困村贫困户增加资源投入，加强教育培训，增强其自我发展能力；
（三）精准宣传相关政策。在遍访贫困村贫困户时，以浅显易懂的方式，把国家和省的惠农政策、扶贫开发政策宣传到村到户，引导贫困群众摆脱意识贫困和思路贫困，转变思想观念，理清发展思路，增强脱贫致富的信心和决心，激发加快发展的内生动力。
（四）精准调处矛盾纠纷。针对群众反映强烈、影响贫困村发展稳定的各种矛盾和问题，深入细致地做好群众工作，加强教育疏导，引导群众以理性合法方式表达诉求，帮助化解矛盾纠纷，努力消除各种不稳定因素，切实把问题化解在基层、解决在萌芽状态。
四、保障措施
（一）严防形式主义。党委书记要高度重视遍访贫困村贫困户工作，要把遍访贫困村贫困户作为践行“三严三实”的具体行动，身体力行。要带着感情、带着责任、带着党和政府对农村贫困群众的关心关怀做好遍访贫困村贫困户工作，既要做到身到，更要做到心到，真实细致了解情况，真心实意帮贫济困，切实防止蜻蜓点水、形式主义，确保遍访贫因村贫困户工作让基层满意、受群众欢迎。
中央扶贫开发工作会议是党的十八届五中全会后召开的第一个中央工作会议，体现了党中央对扶贫开发工作的高度重视。会议进一步明确了新形势下做好扶贫开发工作的重大意义、总体要求、目标任务和政策措施，为我们在新时期打赢脱贫攻坚战指明了方向、提供了遵循，发出了“总动员”、吹响了“冲锋号”，具有重大现实意义和深远历史意义。我们要深入学习贯彻中央扶贫开发工作会议和、总理重要讲话精神，深刻认识和把握打赢脱贫攻坚战的重要性和艰巨性、面临的矛盾和问题、精准扶贫精准脱贫这个基本方略、脱贫攻坚的总体要求和重点任务、加强脱贫攻坚的组织领导这一政治保障，切实把思想和行动统一到中央精神上来，把力量凝聚到落实会议确定的各项任务上来，进一步增强责任感、使命感、紧迫感，按照鹰潭市委、市政府的决策部署，以更大的决心、更强的力度、更有效的措施，扎扎实实做好鹰潭市脱贫攻坚各项工作。
党的十前后，鹰潭市委、市政府多次专题研究扶贫问题，每年都出台了相关文件。今年7月3日召开的全市精准扶贫工作推进会，对精准扶贫、精准脱贫作出了全面部署和安排。会后，全市各级、各部门迅速行动，加快了精准扶贫推进步伐，取得了不少宝贵经验和做法。当前，鹰潭市脱贫攻坚的各项工作正在全面有序推进，但也存在不少问题：在全市建档立卡贫困人口中，患有长期慢性病、患有大病和患有残疾的占45.5%，因病致贫、因残致贫的问题比较突出；地区之间不平衡，同级之间有差距，这类问题在县、乡、村存在，在市直也有；行业部门发挥的作用有限，社会各界参与氛围不浓等等。
实现贫困人口如期脱贫，是我们向全市人民作出的庄严承诺。在全市上下深入学习贯彻中央扶贫开发工作会议精神期间，我们要始终坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持扶贫开发和经济社会发展相互促进，坚持扶贫开发和社会保障有效衔接，强化责任担当，狠抓全市脱贫攻坚各项目标任务的落实，坚决打赢脱贫攻坚战。下一步要在落实上狠下功夫：
1、认真贯彻落实党中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中央扶贫开发工作会议以及的重要指示精神和省委、省政府精准扶贫推进会议精神，按照市委、市政府出台的《关于全力推进精准扶贫工作的实施意见》和各地的实施办法，鼓干劲、出实招，扎实推进精准扶贫各项工作。
2、为确保全市贫困退出目标的如期实现，一要在提高扶贫精准性上加大力度，解决好“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”的问题。二要在破瓶颈、补短板、谋发展上加大力度，切实增强贫困村和贫困群众的“造血”功能。三要在调动各方力量上加大力度，加快形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。四要在强化政策保障上加大力度，坚定打赢脱贫攻坚战的信心和决心。
3、根据贫困退出机制规定的退出目标和条件要求，并结合本地区实际，在提出贫困预规划基础上制定切实可行的贫困户、贫困村退出规划，严格按照贫困户、贫困村退出程序办理，并宣传好退出的扶持政策，确保退出管理工作有序推进。
4、强化脱贫攻坚领导责任制，层层签订脱贫攻坚责任书，确保各项责任落实到位。加强督察考核问责，对目标任务落实不力的，对利用扶贫资金、政策搞“政绩工程”的，对弄虚作假搞“数字脱贫”的，要严肃追究责任。
[关键词]公益性制度主义金融扶贫;
1941年1月6日，在美国国会大厦的国情咨文 讲中，罗斯福总统首次提出了“四大自由”的论断，将“免于匮乏的自由”（freedom from want），定义为人类的基本自由之一。1944年1月11日的国情咨文 讲中，罗斯福进一步将“免于匮乏的自由”具体化，将“不言自明”的社会经济权利（学界称之为第二权利法案）――既将保障公民具有摆脱贫困、不受物质匮乏困扰，享有广泛的社会经济权利的自由，第一次认定为政府的基本责任。而且“免于匮乏的自由”也早在1948年就被写进了联合国《世界人权宣言》，我国在82宪法第四十五条也明确规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。然而，贫困几乎遍布世界的各个角落，反贫困已成为困扰人类社会发展的世界难题。尽管许多国家，不论是发达国家，还是发展中国家;不论是社会主义国家，还是资本主义国家的政府为扶贫解困作了许多努力，但贫困在不同的历史时期，不同的国家所呈现的状况皆不同。在我国，扶贫开发已从解决贫困人口的基本生存和温饱问题为主要任务的阶段，即不受基本物质匮乏困扰的绝对贫困阶段转入使人们享有更广泛的社会经济权利的相对扶贫阶段。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出，未来十年农村扶贫开发工作目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。”这一目标被舆论简称为“两不愁、三保障”。为此，中国政府已作出了极大努力。但新时期扶贫开发工作面临着新挑战，相对贫困凸显，扶贫对象因扶贫目标改变人数不减反增，特殊贫困矛盾突出，因病、因灾、失业返贫压力大等，这使新阶段扶贫开发工作任务更为艰巨。扶贫解困需要投入的资金更大，国家民政部门每年掌握的扶贫款主要靠行政预算划拨， 捉襟见肘。由此，单靠政府和政府设立的中国扶贫基金会提供公益利主义金融扶贫――输血式扶贫已远不能满足目前扶贫工作的需要，只有拓宽融资渠道，创新金融扶贫机制，推行公益性制度主义扶贫，以商业化运作模式融通公益性扶贫资金，对弱势人群进行造血式扶贫，合法有序地引导社会各类闲散资金参与扶贫开发，实现有效的产业扶贫，才能建立援助贫困地区经济发展的具有约束和激动机制的金融法律服务体制，通过制度诱导作用，使金融资产流向贫困人群，发挥更好的资源调配功能。
一、我国公益性制度主义金融扶贫的现状
公益性制度主义金融扶贫是当前国际社会的主流模式。其与公益利主义金融扶贫相比，既有区别又有联系。相同点在于：两者都具有公益性，都不追求以盈利为目的。但两者也有较大差别：公益利主义金融扶贫追求直接融资给贫困者个人，其运作经费多来源于国家财政或捐赠，不追求服务者自身的可持续发展，如果“断炊”大有“杀鸡取卵之嫌”（如国家扶贫办、中国扶贫基金会对贫困户的贴息贷款）;而公益性制度主义金融扶贫，以市场为依托，既直接服务于贫困者个人，也直接服务于有一定规模的贫困者群体，同时注重服务者自身的可持续发展。目前，我国公益性制度主义金融扶贫主体主要是中国扶贫基金会旗下的中和农信项目管理有限公司（以下简称中和农信）和约100多个活动于中西部贫困县的小额信贷组织、村镇银行。
（一）中和农信公益性制度主义金融扶贫的现状
中和农信是由中国扶贫基金会于2008年底成立的社会企业，专门负责农村地区小额信贷扶贫项目的管理和实施。其前身为中国扶贫基金会小额信贷部，从1996年起一直致力于为无法从传统金融机构获得贷款支持的农村中低收入、弱势农户提供无抵押的小额信贷服务，并致力于提升他们的自立与自我发展能力。尽管中和农信公司不以盈利为目的，其公司总部费用由基金会承担，但公司收入必须足以支付银行贷款利息和基层机构的营运成本，以保持公司的可持续发展。十几年来，其累计向15万多农户发放小额贷款近6亿元，共有60多万贫困人口直接从中受益。其中2008年共发放小额贷款3.8万多笔，放款超过1.8亿元（户均贷款不足5000元）。目前，中和农信的小额信贷扶贫项目已经成为国内非政府组织中规模最大的小额信贷扶贫项目。已成为中国最大的公益性小额信贷机构。
（二）小额信贷组织公益性制度主义金融扶贫的现状
上世纪60年代，一些发展中国家政府和国际组织尝试为穷人提供信贷服务，创立了小额信贷模式。后其目的转为消除农村贫困。1995年世界银行发起并经多方资助者的努力，国际扶贫协商小组成立。标志着小额信贷开始为国际社会所接受。我国小额信贷模式受孟加拉国格莱珉银行小额信贷模式的影响，1994年中国社会科学院农业发展研究所在河北易县创办了第一个小额信贷项目，被称为扶贫经济合作社，后 变为北京市农发扶贫基金会。此时，在政府以及国际NGO支持下，公益性制度主义的小额信贷机构在中国迅猛发展，数量巨增，据了解，最多时曾覆盖全国80%以上的省、市、自治区，受益人口高达3000万。为扶持和规范小额信贷组织，2008年，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，但由于融资受阻、经营范围受限，身份尴尬，风险控制等多种因素的制约，小额信贷组织日趋式微。代之以村镇银行，但基于商业利益的考量，村镇银行的运作逐渐偏离了公益性的目的。随着网络时代的到来，为解决资金难题，P2P（个人对个人）小额信贷平台应运而生，2008年由两个25岁的美国女孩儿创设的――“我开网”就是一个小额贷款机构，其号召美国人把自己的闲钱捐献出来，专门为每天生活费不足1.25美元的中国贫困人口提供贷款。该网站曾为200多名中国穷人募集了近10万美元资金。但由于筹资遇困，2012年5月“我开网”关闭。2009年宜信公司推出了宜农贷平台，采用一对一地将富余资金出借给贫困地区的扶贫对象。2014年5月银监会下发了《小额贷款公司管理办法》（征求意见稿），拟解决制约小贷公司发展的这几大问题。
二、公益性制度主义金融扶贫的法律困境
目前，我国公益性制度主义金融扶贫仍呈现出可持续发展趋势。但不可否认其也面临着一些法律困境。
一是主体法律资格、法律地位界定不明确，相关立法严重滞后。尽管《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中有鼓励社会组织和个人以多种方式参与扶贫开发的表述，但其仍只强调扶贫开发以政府为主导，对其他参与者的主体资格、法律地位都没有作出清晰、明确的规定。究竟是工商企业？还是公益性社团组织？抑或金融机构？其法律地位是否具有相对独立性？至今中和农信公司都仅仅是公益性的社团法人，都未能得到监管部门发放的正式金融业务执照或许可证。不同的法律地位，将影响这些主体扶贫职能的发挥，政府的过份干预，会导致政府的权力寻租，滋生腐败，进而影响公益性制度主义金融扶贫的可持续发展。
二是融资方式、融资渠道受现行法律的限制和制约严重，资金来源受限，难以满足我国公益性制度主义金融扶贫的需要。由于法律地位缺失，各类扶贫主体融资渠道面临旧法律机制的阻碍。如银监发〔2008〕23号《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司不吸收公众存款，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，且不得超过资本净额的50%，这就严重阻碍了小额贷款公司的融资渠道，提高了小额贷款公司的融资成本。新的基金管理条例将基金会分为公募基金会与非公募基金会两类，实行分类管理。二者的区别在于基金的来源：公募基金会可以向公众募集资金;非公募基金会的基金来源于特定个人或组织的捐赠，不得向公众募集资金。同时《条例》第29条规定，公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。但他们必须接受社会的监督，定期向外公布信息。我国的私人公益机构政府是不与拨款的，人员工资福利等需要资金维持，如果特定个人或组织的捐赠不足，又不得向公众募捐，那么钱从哪来？1999年出台的捐赠法规定：公益性社会团体应厉行节约、降低管理成本，人员的工资和办公费用从利息收入中按照国家规定的标准开支。但公益机构的利息收入，受其公益性的限制。即使法律允许向其他金融机构获取贷款，但融资成本过高与服务于低收入人群之间无法匹配，公益性制度主义金融扶贫就难以为续。
三是缺乏有效的法律约束和激励机制。公益性制度主义金融扶贫由于以商业化运作模式融通公益性扶贫资金，是用商业、金融的手段，创新性地解决社会问题，其追求的是自身可持续发展和扶贫的双重目标。因此，必然进行金融创新，但无论其采取何种创新运作模式，如果没有有效的风险控制和法律监管机制，都极易产生风险，造成管理混乱，再加之缺乏合法的可持续的制度性的融资渠道，公益性制度主义金融扶贫要么如无源之水，逐渐枯竭，要么在商业资本逐利本性的指引下，今后必然存在偏离社会公益使命的隐患，不再服务于贫困人群的自力解困，也无法满足贫困人群的金融服务需求。
三、寻求多层次推进新公益性制度主义金融扶贫的有效法律机制
基于上述法律困境，公益性制度主义金融扶贫一路走来几经起伏。2007年1月30日中国银监会《村镇银行管理暂行规定》，引导和鼓励主发起行批量化发起设立村镇银行，2009年6月9日中国银监会印发《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》的通知，虽然解决了公益性制度主义金融扶贫主体的法律地位问题，扩大了融资渠道，但由于获得扶助资金的贫困群体难以提供有效担保，融资难仍然成为阻碍公益性制度主义金融扶贫发展的瓶颈。尽管“格莱珉银行模式”在1993年就引入了中国，但依然无法阻挡一般商业性金融机构、小额信贷公司、村镇银行等出于盈利考虑，偏离公益目的，只为一些大农户和中小企业提供信贷支持，不再面向农村、面向贫困人群提供信贷服务。由此，我国至今还没有一家像格莱珉银行那样的真正公益性制度主义金融扶贫的小额信贷机构。要使我国公益性制度主义金融扶贫可持续发展，我们只能在借鉴“格莱珉银行模式”的基础，探寻一条具有中国特色的多层次推进的公益性制度主义金融扶贫之路。我国是大政府，小市场的发展中国家，公益性制度主义金融扶贫只有寻求政府、专门以贫困人口为服务对象的公益性小额信贷机构或银行、公益组织三方合作，形成多层次的可持续、可推广的公益性制度主义金融扶贫创新体系，并通过有效的多层次的法律机制来推进其发展，为其保驾护航。这就要求：
（一）厘清公益性制度主义金融扶贫各法律主体之间的法律关系、法律地位。
众所周知，扶贫解困，提供物质帮助是现代政府的宪法责任。为弱势群体和经济组织谋求发展实现共同富裕是社会主义的普世价值观。但这并不意味着单一的政府救助是唯一的扶贫手段。中国政府几十年来的扶贫实践已证实，单一依赖有限的政府财政扶贫资金进行这种供血式扶贫，一是资金有限;二是极易产生权力寻租、贪污腐化，使扶贫资金难以到达贫困者手中，不具有可持续性、全面性、发展性。而公益性制度主义金融扶贫正好摒弃了这些弊端，改变了政府在扶贫解困工作中绝对、垄断的地位，用看得见的手和看不见的共同来调控和助推扶贫事业的向前发展，这已达成社会共识。《中国农村扶贫开发纲要》（2011年―2020年）（以下简称《纲要》）就明确规定，“继续完善国家扶贫贴息贷款政策，积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信贷贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。”不难看出，《纲要》肯定了公益性制度主义金融扶贫的方向，间接界定了政府、贷款人（银行）、扶贫对象三者之间的关系，明确了政府在公益性制度主义金融扶贫中应起到的引导和补充作用。贷款人（银行）保持相对独立的市场经济地位，精准扶贫，真正为贫困人群提供资金帮助。并通过制定单行法规来具体界定其他各主体的法律关系和法律地位，规制其市场准入，引导投资方向，避免其偏离公益扶贫的方向。如中国银行业监督管理委员会、中国人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。――小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。根据《村镇银行管理暂行规定》第2条规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。是独立的企业法人。由于小额贷款公司是经工商注册的商业性企业法人，依法不能经营存贷款业务，融资渠道受限，后多数改制为村镇银行。2014年5月银监会、中国人民银行下发《小额贷款公司管理办法（征求意见稿）》，《意见稿》在融资限制、业务范围等方面迈出实质性步伐。原《关于小额贷款公司试点的指导意见》对“从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%”、“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%”的限制都将取消。但仍将其作为一般性工商企业对待，未明确小贷公司的金融机构法律地位，但在实践中小额贷款公司已在尝试发行债券、开展资产证券化的业务。其法律地位应界定在非银行金融机构。随着网络金融的兴盛和发展，P2P的小额信贷模式出现，但由于贷款主体法律地位法律未明确界定，应尽快纳入法律调整轨道，如同小额贷款公司，法律应作出明确规制。
（二）借鉴BOT项目融资方式，创新金融扶贫模式，以政策、制度、法律等多层次的法律规制体系，助推专为扶贫对象服务、实现机构可持续发展的、可复制、可推广的公益性制度主义新金融扶贫体系的建立。
其法律链接如下;首先由参与产业扶贫开发的农民组建产业发展专业互助组，然后设立一家项目公司，充分发挥政府财政专项资金的引导作用，以政府财政产业扶贫专项资金为资本金，通过中和农信发起设立一家有限责任公司形式的项目公司、产业发展专业互助组出少量资本金，撬动社会资金共同扶持和参与产业扶贫，向项目公司出资，再以项目公司的名义向银行申请贷款，签订贷款协议，但基于物权变现难的风险考量，银行一般不愿意接受贫困户以山林承包经营权、土地承包经营权、宅基地及农村房产设定抵押，因此我们不妨以项目公司的资本――政府中和农信、产业发展专业互助组出资及其社会捐赠或出资资金，加上项目公司未来的收益向银行设立浮动担保，签订担保协议及产品预售合同，这样银行可以完全按商业化运作，控制风险。具体操作交给项目公司中的专业互助组去做，项目公司将贷款拆分成小额贷款，具体发放给参与产业开发的扶贫对象，由于专业互助组与扶贫对象之间相互熟知，建立起了相互间的信任关系，这就等同于为扶贫对象提供了联保，为防范风险，项目公司还可以要求扶贫对象提供以山林承包经营权、土地承包经营权、宅基地及农村房产设定抵押的反担保。这样就形成了有效的法律链接，把风险控制到了最低点。同时再建立相应的法律辅助体系，完善税收、保险和捐赠法律制度，助推公益性制度主义新金融扶贫体系的建立。
参考文献
[1]张木兰.小额信贷扶贫的中国路径[N].公益时报[微博] http：///a/20130123/000008.htm#p=12013-01-23.
[2]杨心宇.必须建立健全的扶贫法律机制[J].探索与争鸣，1996，（9）.
[3]龙玉洪.我国扶贫开发过程中的法律问题研究[D].重庆：重庆大学硕士论文，2010.
[4]杜晓山.对当前小额信贷及相关热点问题的思辨[N].金融时报，2013-03-04.
一、活动目的
残疾人是社会主义大家庭中的平等一员，这个特殊而困难的群体，与健全人相比，在现实生活中往往处于弱势地位，他们缺少参与社会交流的机会。通过开展全方位、多层次、多形式的“助残圆梦”系列扶贫活动，为营盘街社区内的各类残疾朋友进一步凝聚贫困残疾人脱贫攻坚思想共识，推动社会各界扶贫资源向贫困残疾人汇聚，营造“人人皆愿为”、“人人皆可为”、“人人皆能为”的助残扶贫氛围，助推贫困残疾人脱贫困、奔小康。
二、活动措施
根据本次助残日主题,召开了专题会议,结合我社区实际,制定了活动方案。
（一）开展“扶贫日”宣传月活动
落实10月为“扶贫日”活动集中宣传月，充分利用新媒体、宣传栏、横幅、标语等多种形式宣传，联合民建党进网格做好扶贫政策和扶贫工作宣传工作，集中开展贫困残疾人脱贫先进典型和助残扶贫先进典型宣传活动，及时向社会发布“扶贫日”活动信息和扶贫公益信息，活动上可以以“共筑小康梦”为主题进行宣讲，为贫困残疾人脱贫攻坚工作提供良好舆论氛围和精神动力。
（二）开展“我为助残脱贫办实事”活动
开展“我为助残脱贫办实事”主题活动，通过开展支部主题党日等活动，组织党员干部、居民组长入户宣传政策、解读政策、走访慰问，进一步摸排贫困残疾人脱贫攻坚问题短板和实际需求，协调解决突出矛盾、突出问题。
（三）设置“同心助残与爱同行”手工艺品展卖专柜
为了更好助力残疾困难家庭及重残群众精准助残、精准脱贫，设置“同心助残与爱同行”公益义卖手工艺品展卖专柜成立以来，残疾人们创作的字画、编织工艺品、创意手工工艺品，以开展义卖等方式，让残疾人们就业技能提升，增加收入。展卖专柜可设置在人流密集的区域开展义卖工作，点燃残疾人的生活希望。
四、活动时间：
五、活动地点：
六、参与人员：
七、活动流程
（一）、前期准备阶段
1、联系好讲师并做好沟通工作；
2、对接好有需要残疾人家庭，工作人员（社区及梦想家园）
3、准备所需物件（音箱，海报，投影仪，笔记本电脑，签到桌椅，相机）；
4、备好活动参与人员签到表格、签字笔、饮用水
（二）活动开始阶段(-)
序号
时间
活动流程
负责人
地点
1
2
3
4
5
6
7
（三）后期总结阶段
活动总结并通过公众平台推广
八、注意事项
1、活动过程中注意安全，尤其注意老年残疾朋友的安全；
今天，召开全区农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作会议，主要任务是全面安排部署全区农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接工作。刚才，少锋同志对此项工作进行了具体安排部署，我都同意，希望各乡镇办认真抓好贯彻落实。下面，我再讲三点意见：
一、充分认识搞好农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接工作的重要意义
农村低保和扶贫开发是当前解决农村贫困问题的两项重要制度，实施两项制度有效衔接，是党的十七届三中全会提出的明确要求，是新时期深化扶贫开发和社会救助的一项重要举措。做好这项工作，对稳定解决贫困人口的生存和发展问题具有十分重要的意义。一方面，实现两项制度的有效衔接，是我区扶贫工作的出发点和落脚点。实现两项制度的有效衔接，就是要通过对贫困户进行全面的调查摸底，建档立卡，客观真实地反映贫困户的生产生活状况，形成一套信息量相对全面的农村贫困人口基本情况数据库，使各级领导决策更具科学性、针对性，更加有效地推进扶贫开发工作。因此，只有认真做好贫困人口识别和帮扶工作，切实增强扶贫开发工作的针对性和实效性，才能不断改善贫困人口的基本生产生活条件，最终实现共同富裕。从这个意义上说，实现两项制度的有效衔接，是扶贫工作的出发点和落脚点，也是巩固温饱、脱贫致富的根本所在。另一方面，实现两项制度的有效衔接，是完善扶贫政策体系的现实需要。两项制度有效衔接工作是一项基础性的制度建设，关系到今后十年乃至更长时间我区扶贫战略定位和政策体系建设。无论是研究新十年扶贫规划、还是制定“十二五”扶贫政策，都需要对全区农村贫困状况有一个总的判断、总的评估。通过两项制度有效衔接，可以建立一套农村贫困农户信息系统，各部门可以快速、准确地把握扶贫对象，根据贫困实际情况制定政策，分类扶持，提高政府扶贫资源的使用效能。因此，各乡镇办、各有关部门必须把两项制度有效衔接作为当前扶贫开发工作的重要内容和头等大事，抓紧抓实，抓出成效，为新阶段扶贫开发工作奠定基础。
二、扎实做好农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接的各项工作
我区两项制度有效衔接的总体目标是，通过探索两项制度的有效衔接，充分发挥农村低保制度和扶贫开发政策的作用，保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱并实现脱贫致富。关于具体方法程序，区上已印发了实施方案，刚才少锋同志也作了详细的讲解。需要强调的是，这项工作的核心是做好贫困人口识别工作，大家一定要抓住这个关键，有序推进各项工作。
㈠科学确定贫困人口数量。今年，省市分配给我区的低收入人口2.2万人，区上已将低收入人口数量下达到各乡镇办事处。各乡镇办要坚持从实际出发，按照简单直观、易于操作的要求，合理确定各村贫困状况识别指标，分解落实贫困人口数量。各乡镇办在审核时要根据低保、扶贫标准和核定比例，严格控制规模。要特别强调的是，贫困人口的规模下达，要向重点低收入村倾斜，为各项扶贫措施的落实创造必要条件。
㈡坚持民主评议和推荐。民主推荐是识别贫困户的有效方法之一。在贫困户识别上，各乡镇办一定要按照农户申请、村组评议、乡镇审核、区上审批、逐级公示的程序，充分发挥群众的主体作用，广泛征求群众意见；要建立健全监管机制，严格实行谁签字谁负责和问责制度，确保贫困户识别工作公平、公正、公开的开展。同时，对批准的扶贫开发对象和进入低保的农户要全部登记造册，做到户有卡，村有册，乡镇办、区有电子档案。
㈢准确细致地搞好调查核实。准确识别贫困对象，是体现工作两项制度有效衔接工作成效的关键所在。识别对象一经确立，无论是专业扶贫，还是行业扶贫，都将以此为依据。因此，在识别过程中，各乡镇办、各有关部门一定要对贫困户的家庭情况、致贫原因进行多渠道调查和核实，掌握群众的真实情况，力求数据信息全面、真实、准确，从而为下一步的扶贫工作打好坚实基础。
㈣要认真落实扶持政策。对识别出来的贫困户,要坚持分类扶持，做到应保尽保，应扶尽扶，真正实现有效衔接。对农村低保对象，按照政策规定发放最低生活保障金；对农村扶贫对象，根据不同情况，给予贷款贴息、产业扶持、转移培训、改善居住条件等方面的扶持。“十二五”期间，我区扶贫开发的基本对象就是这次认定的贫困户，重点就是增加贫困群众收入、提高贫困人口能力；对每个贫困户，要有针对性地制订帮扶计划，确保扶贫对象及时得到有效扶持。
三、切实加强对农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接工作的组织领导
两项制度有效衔接工作政策性强、涉及面广，做好这项工作，既要严把政策、规范运作，又要创新思路、大胆探索，确保取得实实在在的效果。
㈠要加强组织领导。区上专门成立了领导小组，由以我为组长，扶贫、民政、财政、统计、残联五个部门的负责同志为成员的领导小组，具体负责组织协调和指导这项工作。各乡镇办也要成立相应的组织机构，抽调足够力量组成专门工作队伍，集中时间、集中精力开展工作，确保组织、人员、经费、责任“四到位”，按时按要求完成各项工作任务。
㈡要加大配合协作。区扶贫办要做好“两项制度”有效衔接中交叉对象的识别工作，研究提高农村扶贫对象识别的准确率，采取有针对性的扶持措施；区民政局要积极配合区扶贫办落实交叉对象的扶持政策；区财政局要在工作经费等方面予以大力支持，并做好资金的管理和监督工作；区统计局要及时提供统计技术支持和贫困监测数据，参与制定贫困对象识别的直观指标；区残联要会同有关部门及时核对残疾人情况，对扶持对象中的残疾人提供重点帮扶。各部门只有通力协作，才能确保“两项制度”有效衔接工作取得成效。
为深入贯彻落实市委市政府技能扶贫政策，圆满完成我区今年技能扶贫招生计划，根据市人力资源和社会保障局关于《市技能扶贫招生工作宣传意见》、原省劳动保障厅、省财政厅关于《省实施技能扶贫计划的意见（试行）》的文件精神，现将年度全区技能扶贫招生工作有关事宜通知如下：
一、技能扶贫招生工作的意义
实施技能扶贫是市委、市政府落实惠民政策采取的一项新的重要举措。技能扶贫工作是一项政策性强、涉及面广，意义重大，同时又是一项制度创新的工作，各镇（街道）党委政府和有关部门要高度重视，以对人民群众高度负责的精神对待此项工作，真正把这项关系到老百姓的好事办好。政府资助一定数量的城乡贫困家庭子女就读技工院校，使其掌握一定的职业技能，增强其就业能力，充分将培训就业与救助脱贫有机地结合起来，对于“培训一人，就业一人，脱贫一户”目标的实现具有十分重要的意义。
二、技能扶贫招生工作的指导思想
以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻落实国家和省市关于促进就业和强化社会救助的一系列方针政策，不断创新思路，坚持以人为本，充分落实省、市惠民政策，将培训就业与救助脱贫有机结合起来。通过各级政府的共同努力，实现以培训促进就业，以就业促进脱贫。
三、技能扶贫招生的费用、优惠政策及毕业待遇
政府免除学费，补贴生活费，学校承担住宿费，减免报名费、考务费、技能鉴定等费用。技能扶贫生享受中等职业学校国家助学金待遇。毕业生由承担培训的院校负责安排就业和跟踪服务。
四、技能扶贫招生组织工作具体要求
1、各镇（街道）、开发区按照本意见的要求，负责各自行政区域内宣传工作的实施，将党和政府的惠民政策宣传到千家万户，达到人人知晓，确保圆满的完成今年的技能扶贫报名任务。要深入到学校做好宣传和动员，让学生都能了解技能扶贫政策，使符合条件的学生积极报名。广泛发放宣传材料进行宣传，通过召集各辖区内的村（居）委负责人会议，充分利用村（居）委会的作用，深入到每一户家庭当中，并采取在集市、城镇繁华地带发放技能扶贫宣传材料，在村民委员会（居委会）、学校等地方张贴宣传材料进行宣传，扩大宣传面。
我局认真贯彻上级建整扶贫工作的指示精神和工作要求，在市委农村基层办和市扶贫办的正确指导下，坚持科学发展观，扎扎实实地为驻点村办实事，真心扶贫，做了大量的工作,建整扶贫工作取得了阶段性成效，现就半年来的工作情况总结如下：
一、加强组织领导，安排专项经费。局党组一班人高度重视驻点村扶贫工作，年初，谢局长主持召开党组会议，专题研究驻点村建整扶贫工作。成立了由谢晓清局长任组长，党组书记邵启珍任副组长，主任科员向跃进为成员的建整扶贫工作班子，确保了驻点村建整扶贫工作的组织领导。同时，在年初的财务收支计划中安排元经费，确保经费足额到位。
二、深入调查研究，理清发展思路。我局扶贫工作班子进驻到村以后，深入调查研究，摸清贫困状况，分析贫困原因，理清扶贫思路，把扶贫工作作为系统工程来抓，做到有计划有步骤地实施。全村有5个村民小组,690人,特困户有12户，30岁以上未娶妻的大龄男子多达40余人。我局指导该村制订了详细的发展规划，引导和支持农民因地制宜发展特色产业，计划到年底实现年人均收入1500元。
三、调整村级班子，加强组织建设。一是抓基层党组织建设，配齐配强村级班子。村干部是村里的领头雁，俗话说：选好领头雁，带动一大片。配齐配好村级班子是搞好扶贫工作的基础。今年初，在广泛征求群众意见，调查走访的基础上，从实际出发，对村级班子进行了适当调整，调整后的村级班子文化层次明显提高，人员搭配更为合理，凝聚力和战斗力明显增强。二是抓村级班子培训，提高村干部整体素质。坚持“实际、实用、实效”的原则，重点抓村干部的理论学习、农村工作基本技能和党的方针政策的培训，通过培训，村干部的宗旨意识、法律意识、先锋意识和发展意识明显增强。三是抓扶贫村党员队伍建设，充分发挥党员的主动性和创造性。建整扶贫工作组经常组织驻点村党员上党课、学习政策文件；举办科技致富知识讲座，传授农技本领。:
四、扎实工作，真心扶贫办实事。与商务局和粮食局多方筹款30多万元，新修村组水泥路5400米，解决了全村饮水问题；资助失学儿童3名，慰问救济困难户10户；发展养殖户3户；种植高产玉米500亩，调整农业产业结构80亩，落实退耕还林面积20亩。
五、加强精神文明建设，树立良好社会风气。一是取缔打麻将赌博等不良行为。针对农闲时时有村民集聚打麻将进行小赌博一事，组织全村党员干部进行学习讨论，利用各种会议广泛开展以讲文明树新风，争当致富带头人、争当五好家庭为主要内容的宣传教育活动，广泛进行了爱国主义、社会主义、集体主义和社会公德教育。讲清赌博的危害，引导村民正确区分打麻将娱乐与赌博的差别，帮助村民提高认识，并规定村支两委骨干和党员不准以任何方式进行赌博。二是倡导“两个弘扬”，即弘扬以“尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家和邻里团结”为主的家庭美德，弘扬以“文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境和遵纪守法”为主的社会公德。三是倡导团结互助、扶贫济困精神。针对村里有孤寡伤残人员生产、生活困难的现状，号召全村人员献爱心，有粮出粮、有力出力，帮助他们开展生产耕作、生活救济，并指派班子成员结成扶贫对子，常年进行帮扶或监护，使这群弱势群体生活有着落、生产有保障。
上半来，扶贫工作虽然取得了一定的成绩，但也还存在一些不足，如扶贫“输血”多，扶贫“造血”力度不够，扶贫村发展后劲还不足。下半年，扶贫工作重点应放在发展村级经济上，下定决心，下大力气、下狠功夫，真正帮助扶贫村脱贫致富奔小康，建设和谐新农村，确保建整扶贫工作取得如期成效。
