时间：2022-10-18 05:07:25
考察一个地区促进就业工作的成效，不能单看使用资金的多少。在缴费比例相同的情况下，衡量一个地区促进就业工作成绩的高低，就业率（或失业率）是一个重要的指标；资金结余也是一个重要的指标，当然不能用累计结余的绝对金额，而要用结余相对于所在地区的失业保险的年收入的比值。因为，各地区的缴费人口不同，各地区的工资水平也不同，必须采用累计结余规模与当年失业保险收入之比来衡量。在失业率相同的情况下，累计结余越多，说明用于促进就业的资金和发放失业保险金越少，促进就业工作成效越大，促进就业的资金使用效率越高。在其他情况不变的前提下，失业率越低，促进就业的工作成效越大。因此，促进就业的资金使用效率指数=（累计结余/当年失业保险收入）/年末失业率。这个指数的意义在于对各地区促进就业资金使用效率排名，用于各地区比较。
从2012年末各地区失业保险促进就业的资金使用效率指数可以看出，促进就业资金使用效率最高的地区是北京，第二名是广东，第三名是贵州，第四名是浙江，第五名是福建；促进就业资金使用效率最低的地区是四川，上海倒数第二名，江苏倒数第三名，新疆倒数第四名，安徽倒数第五名。可见，促进就业的资金使用效率与所在地区经济发展水平没有必然联系。
失业保险基金历年结余状况及成因
2002年、2003年、2004年中国发放失业保险金人数很多，处于1994年-2012年的历史高位；2002年、2003年、2004年中国发放失业保险金人数与年末参加失业保险人数之比很大，也处于1994年-2012年的历史高位；2001年、2002年、2003年中国失业保险基金当年收支比值很小，处于1994年-2012年的历史低位。即使2008年第四季度中国开始受到国际金融危机的冲击，中国领取失业保险金人数与年末失业保险参保人数之比仍然在减少，为何出现这样的局面？笔者利用《中国统计年鉴2013》数据计算得到：2012年的失业保险基金当年收支比为5.67，上海是1.32；2012年的失业保险累计结余与当年支出的比值为24，而上海为1.86。为何缴费比例相同，两地累计结余与当年支出的比值却相差如此悬殊？结余规模是影响资金使用效率的重要因素，失业保险基金结余规模变化的社会原因也较多。
1.缴费比例的调整是首要因素。1986年7月-1993年4月失业保险缴费比例较低；1993年4月-1999年1月各地缴费有所差异；1999年1月22日后失业保险缴费比例全国实现了统一。从1986年到1999年1月21日，这是失业保险的探索发展时期，1986年7月12日国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》要求，“企业按照其全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险基金。”1993年4月国务院颁布《国有企业职工待业保险暂行规定》要求，“企业按照全部职工工资总额的0.6%缴纳待业保险费。待业保险基金不足或者结余较多的，经省、自治区、直辖市政府决定，可以适当增加或者减少企业缴纳的待业保险费，但是企业缴纳的待业保险费总额最多不得超过企业职工工资总额的1%。”1999年1月22日，国务院颁布实施《失业保险条例》，调高了并统一了缴费比例，“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费。”1999年之前的各地失业保险缴费比例存在差异，各地国有企业改革进展也相差悬殊，可比性较差。因此，如果考察各地区促进就业的工作成效，最好重点关注1999年1月以后的失业保险统计数据。
2.下岗人员生活保障向失业保险转轨，陡然增加了领取失业保险金的人数。“1998年-2003年，全国国有企业共有2900多万职工下岗，其中绝大部分实现了再就业，没有实现再就业的进入失业保险。”到2003年底多数地区已经完成或基本完成下岗人员的基本生活保障与失业保险的并轨，使失业保险成为基本生活保障的主要形式。这种并轨，使1999年-2002年领取失业保险金的人数急剧增加。
3.中国宏观经济是波动的，经济增长率也是变化的。2003年和2004年领取失业保险金的人数多于2002年，2004年753.5万人，处于1994年-2012年期间的最高位。除了下岗人员进入失业保险体系之外，2003年和2004年中国还受非典疫情影响，经济增长率出现了下滑。而2008年第四季度和2009年尽管中国受国际金融危机影响，由于及时采取了积极的财政政策和扩张的货币政策，中国失业保险参保者的失业率不但没有上升，反而有所下降。受到较大冲击的可能是中小企业和农民工，而那时绝大部分农民工没有纳入失业保险体系。
4.各地区失业保险覆盖的行业结构未必相同。不同行业的失业率存在较大差异：在机关事业单位工作的人失业的概率很小，而私人企业的雇员失业概率大很多，国有企业雇员在不同时期的失业率也相差很大。各地区参保的行业结构存在差异，同一个地区参保行业结构也会随时间发生变化。经济落后地区，私营经济不发达，企业数量少，在企业就业的人数也少，本地区的劳动年龄人口即使没有在本地区就业，也往往外出务工了，故这个地区失业保险参保者的失业率也比较低；而经济发达地区的劳动年龄人口不仅面临本地区劳动力的就业竞争，还要面对流入劳动力的就业竞争，发达地区促进就业工作压力也比较大。如果一个地区机关事业单位职工参加失业保险，而且事业单位职工人数与失业保险参保人数之比较大，则这个地区的失业率较低，当年失业保险收支比值也比较大，长期如此，历年结余与当年支出（或收入）的比值也比较大。
5.各地区失业保险支出项目、标准存在差异。尽管中国失业保险制度的框架是国务院确定的，但失业保险金的支出项目及其标准是由统筹地区规定的。中国失业保险支付标准当前在各地的依据大概有以下几种情况：第一种，以失业人员累计缴费年限和个人年龄固定标准支付，这样做的只有上海市。第二种，以最低生活保障作为支付标准，失业金为最低生活保障的120%-165%，这样做的有黑龙江和。第三种，以当地最低工资标准的一定比例为支付标准，在最低工资标准的60%-85%之间，中国的大部分省市采用了此种做法。第四种，以固定金额标准支付，只要不低于最低生活保障标准，不高于最低工资标准，金额多少由地方政府自行确定，如北京、天津、山西等省市。第五种，以失业人员失业前12个月月平均缴费基数确定，采用这样标准的是江苏和海南两省。
各地区除了失业保险金的标准存在差异，促进就业的项目与支付标准也存在差异，这些差异直接影响失业保险当年收支的比值、累计结余与当年收入的比值、累计结余与当年支出的比值。
6.有些地区已经降低了失业保险的缴费比例。2013年1月，青岛市调整降低了失业保险缴费比例，参保单位和职工个人的失业保险缴费费率分别由原来的 2%和 1%下调到 1%和0.5%。从2013年8月1日起至2015年12月31日止，南京市失业保险缴费比例统一从3%下降为2%，其中用人单位应缴纳的失业保险缴费比例从2%下降为1.5%，个人应缴纳的失业保险缴费比例从1%下降为0.5%。苏州、常州、徐州等地区也降低失业保险的缴费比例。合肥市从2013年6月1日开始，缴费企业失业保险单位缴费费率降至1%，个人缴费费率不变。
各地促就业难度系数与绩效综合评估
仅仅从促进就业的资金使用效率指数分析，还不能得出各地区促进就业工作成效大小的全面正确结论。因为，各地区就业的大环境不相同，尤其是各地区就业人数的所有制结构与就业的难度系数关系密切。
中国各地区所有制结构差异很大，劳动力就业的行业结构差异也很大，在国有单位工作的人员工作比较稳定，失业概率很小，尤其是机关事业单位职工，失业概率非常小；而在城镇集体单位、股份合作机构、联营机构、有限责任公司、股份责任公司、私营企业、港澳台投资机构、外商投资机构就业的人员及个体劳动者流动性比较大，失业概率比较大。乡村就业一般与土地有关，与人力资源和社会保障系统的促进就业没有多大关系。因此，评估促进就业工作的难度，主要看城镇就业人员的所有制结构。城镇就业人数总和与国有单位就业人数之比越大，说明国有单位就业人数占城镇就业人数总和的比重越小，难度系数越大。因此，笔者把城镇就业人数总和与国有单位就业人数之比当作难度系数。
促进就业资金的使用效率指数主要体现失业保险在降低失业率方面的资金使用效率的高低，没有考虑各地区就业的难度系数。笔者提出促进就业工作绩效综合评价指数的概念，在难度系数相同的情况下，促进就业工作绩效综合评价指数与促进就业资金使用的效率指数正相关；在资金使用效率相同的情况下，促进就业工作绩效综合评价指数与促进就业的难度系数正相关。换言之，促进就业工作绩效综合评价指数=促进就业难度系数×促进就业的资金使用效率指数。促进就业工作绩效综合评价指数，充分考虑了各地区就业的行业结构与促进就业工作难度的关系，尽量在排除难度系数差异的影响下评价各地区促进就业的资金使用效率。促进就业工作绩效综合评价指数的意义不在于其绝对值，而是相对值；该指数可用于各地区比较促进就业资金使用效率的高低。各地区促进就业工作绩效综合评价指数的平均值，就是全国促进就业工作绩效综合评价指数。
一、扶贫救弱，做好社会救济工作。
2、重点帮扶，做好临时困难的救济工作。在落实最低生活保障制度的同时，针对个别家庭因病或突发事故而造成困难的情况，有重点地帮助和扶持，开展临时困难救济。今年1-10月，通过镇民政专项经费救济（助）临时困难家庭的有166户，救济（助）金额109464元，急群众所急,想群众所想,将体现党和政府的关心和关怀送到困难群众手中。
5. 为全面贯彻落实市委、市政府关于实施《十项民心工程》的决定，为了做好危房改造工作，成立了第三期危房改造领导小组，对全镇的低保户做好调查、摸底工作，经建设部门鉴定，确定对33户低保危房改造，切实帮助低保家庭提高住房防灾抗灾能力，危房改造建设经费市镇财政共投入140多万元。在6月中，低保户危房改造全面通过验收，33户低保户喜迁新居。
二、全面落实优抚政策。
1、落实义务兵家属优待。今年3月已全部拨款发放享受优待金对象47户，每户每年8000元，总金额376000元。
3、做好xx年年度退役士兵的安置工作。去年退设士兵共有25名，其中6人经我办推荐安置到公安分局，其他从镇财政领取退役士兵自谋职业一次性就业补助金4000元/人。
4、做好迎接省双拥模范城检查的各项准备工作。巩固加强双拥模范城的各项基础工作，深入到村到户,督促检查双拥工作落实。镇分管领导带领我办和武装部同志,深入到义务兵和优
三、加大力度，依法做好各项社会事务工作。
我办根据职能的要求，积极发挥职能作用，将残联、村民自治、老龄办、红十字会、慈善筹款、婚姻登记、区域勘界、地名管理和收养等工作,都按照上级的部署, 认真把各项工作做好。
关键词：贫困;社会保障;社会救助;地区收入差异
改革开放以来，国民经济持续快速增长，城镇居民个人收入总量迅速增加，人均收入和生活水平明显提高。但是，与这一主要发展趋势不协调的是城镇贫困群体的不断增加，城市贫困现象已经成为我国不可忽视的社会问题。虽然我国在社会救助方面已经采取了相应的措施，但仍存在一些弊端，我们必须尽一步完善社会救助制度，兼顾效率和公平，缩小地区、城乡之间的差异，保障公民基本生活，促进社会公平，维护社会稳定。
1 城市贫困居民现状及其特点
1.1 现状
改革开放前，我国实行的是计划经济，对城镇居民采取供给制度，城镇居民总体生活水平虽不算太高，但较为稳定。城镇贫困人员主要是“三无人员”（无生活来源，无劳动能力，无赡养人或扶养人），由于数量少，政府能较好地解决。改革开放后，随着经济体制改革的进一步深入，贫困人口的数量开始逐年增多，1997年达到281万人，2000年达到402万人，2003年已达到2053.6万人。近几年国家在解决农村贫困问题的同时，也加大了对解决城市贫困问题的力度，但是效果并不显著。
据国家统计局城调总队抽样调查显示，1996年全国城市贫困率为4.2％，近几年的城市贫困发生率基本为6%-8%，而2006年我国城市贫困率为5.3%。城市贫困发生率有下降趋势，但仍大大高于十年前水平。
1.2 特点
分析2006年几个省市城镇居民的基本生活状况的问卷调查可以看出其以下特点：
1.不同类型区域与城市的贫困程度差异较大
2006年东南沿海地区的低保户占总户数的比例平均为4.75%，低保人口数占总人口数的比例平均为4.18%，而东北地区低保户占总户数的比例平均为10.5%，低保人口数占总人口数的比例平均为9.1%。2006年的低保平均水平为203.6元，东北地区为143.1元，明显低于平均水平，而东南沿海地区为221.5，高于平均水平。显然，东北老工业基地的贫困程度较东南沿海比较发达的地区更为严重。这一现象产生的原因主要与区域经济结构特征和城市经济的综合发展水平有关。
2.城镇贫困问题有适当程度的缓解
近几年的城镇贫困发生率基本在6%-8%，而2006年的这一数字下降到5.3%，贫困问题有适当程度的缓解，这得益与我国建立的社会保障制度和社会救助计划的多年累积效应。近几年来，我国不但致力于解决农村贫困人口问题，而且也更加关注城市贫困群体，相继建立和完善各种社会保障制度，健全社会救助计划。
2 致贫原因分析
我国城市居民致贫原因主要反映在三个方面：一是宏观经济因素，即由于区域产业的结构调整与企业破产，致使职工下岗与失业，家庭实际收入减少；二是个人因素，如个人健康问题、素质问题、择业观念等原因，导致不能从事或只能从事低收入工作；三是家庭因素，如赡养系数大或其他负担过重等等。 转贴于
本调查问卷设计了五个具体原因和一项其他原因。
从调查结果看，首要原因是无固定职业；其次是下岗；并列第三的是子女上学和其他；第五是意外事故；第六是天灾。
其中，无固定职业的比例最大，为40%， 所占比例将近一半。其次是下岗，所占比例为16%。这一现象的产生与我国这些年来的城市经济体制改革、经济结构调整和企业转换经营机制是分不开的。一些受旧体制束缚的行业和企业，人浮于事，冗员膨胀，工作效率低，经济效益差，无法适应市场经济竞争的需要，企业陷入极大的困境。国家实行经济体制改革（尤其是国有企业改革），使下岗、失业人员大量增加，造成其收入下降，陷入经济困难。这一宏观经济因素已经成为当前城镇致贫的主要因素，应当予以重视。
根据调查结果，子女上学已成为城市居民贫困第三大原因。随着我国国民经济的增长和物价指数的提高，教育费用也水涨船高，在居民消费开支中，教育开支占有很大的比例， 这对本来生活上就难以维继的贫困居民来造成很大的压力，对子女教育费用的支出可能导致其更加贫困。调查结果显示，其他致贫原因主要来自贫困居民家庭因素，如子女患病、主要劳动者身体状况差失去劳动能力、家庭突遭变故等。
3 政策建议
对于低保户最须解决的问题，本次调查列出了六个项目，即“提高最低保障水平”、“建立医疗保险机制”、“建立助学机制”、“给介绍一份合适的工作”和“建立养老机制”。根据调查结果，列为解决的问题首位的是工作问题，其次是提高最低生活保障，接下来依次是建立医疗保险机制、助学机制和建立养老机制。
我国现阶段主要通过社会救助制度解决城市贫困问题。其主要是由政府牵头，通过法律保障，建立社会救助制度。我国针对城市贫困的社会救助制度主要包括最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、灾害救助制度。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解决当前贫困问题方面起到了重要作用，解决了我国大量下岗失业人员基本生活问题。正如调查结果所示，最低生活保障水平是城镇居民所关注的焦点之一，所以我们应该充分发挥低保制度的优越性借以解决当前城镇贫困问题。但是这项制度在实践中存在一些问题，必须加以重视，如：低保制度覆盖范围过窄、低保制度的管理问题、低保标准不够合理、低保制度的公平与效率问题等。
值得注意的是，根据调查结果，虽然要求提高最低保障水平的人占了相当大的比重，但是有更多的人希望得到一份合适的工作。政府应该积极实施再就业工程，多方面扩大就业渠道。具体建议如下：
（1）实施再就业培训计划，提高贫困劳动者素质和职业技能水平，为再就业提供保障。
（2）通过发展劳动力市场，积极转换就业机制，从以行政安置为主向以市场配置为主转变。
（3）鼓励各地、各部门根据自身情况，增大就业安置量。组织失业职工参与以服务街道为主的便民利民活动、公益劳动、家庭手工业等进行生产自救。
【关键词】医疗保险；城乡；现状
一、从医疗保险的覆盖面、资金筹集水平、基金结存情况对我国城乡医疗保险现状进行分析
（一）覆盖面现状分析
我国城乡医疗保险分为城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险。一般情况下，我们把城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险统称为城镇基本医疗保险。
根据表2得出，在2007-2011年，参加新型农村合作医疗的人数增长较为迅速，截至2011年，参保率达到95.14%。
（二）筹资水平现状分析
筹资水平的高低，直接决定了医疗保险保障水平的高低，资金的来源有了保障，参保群体才能够享受到应有的保障。
根据2007-2-11年统计数据显示，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗的人均筹资水平逐年提高。城镇职工医疗保险的筹资水平由2007年的1649.92元增长到2011年的2479.38元，平均增长速度为10.49%；城镇居民基本医疗保险的人均筹资水平由2007年的100.14元，提高到2011年的165.82元，平均增长速度为13.85%，高于城镇职工医疗保险人均筹资平均增长速度，但是人均筹资规模总体偏低；新型农村合作医疗的人均筹资水平有2007年的58.90元。提高到2011年的211.30元，平均增长速度为38.41%，高于城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险人均筹资水平增速，新型农村合作医疗也存在筹资总体水平偏低的现象。
（三）基金结存情况现状分析
2007-2011年统计数据显示城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险基金结余率呈下降趋势，并逐步趋向合理区间；基金累计结余率呈缓慢上升趋势。新型农村合作医疗当年结余率与累计结余率呈下降势态，并趋于合理。
在2007-2011年之间，城镇职工医疗保险基金累计结余率由2007年的110.23%上升到2011年的117.38%，这充分表明了基金的支付能力不断增强；城镇职工当年医疗保险基金结余率由2007年的29.92%下降到了2011年的16.31%，表明基金结余率逐步回到合理的区间根据数据显示，城镇居民医疗保险基金累计结余率由2007年的83.96%上升到2011年的105.72%，基金的支付能力得到增强；城镇居民医保基金当年结余率由2007年的76.45%下降到2011年的26.13%，逐步趋于合理。由于城镇居民医疗保险采取的是现收现付制，原则上应该以收定支，略有结余。从总体上看，城镇居民医保基金结余率略高，应该采取措施降低结余率。
关于新型农村合作医疗方面，累计基金结余率由2007年的35.64%下降到2011年的30.15%，当年结余率由2007年的18.94%下降到2011年的9.14%，基金结余率逐步回归合理。新型农村合作医疗属于现收现付制模式，和城镇居民医疗保险所遵循的原则一样，所以应当略微降低基金累计结余率，基金当年结余率在合理区间。
综上所述，得出以下结论：1.我国城乡医疗保险的参保率已达90%以上，扩大覆盖范围的工作已有显著进展；2.2011年城镇居民和新型农村合作医疗的人均筹资水平已达到国家的要求；3.我国城乡医疗保险基金结存情况不够均衡，城镇职工医疗保险基金结余率逐步趋向合理，城镇居民基金结余率总体偏高，新型农村合作医疗基金结余率基本合理。
二、农民工医疗保险制度问题
当前，我国农民工分布在国民经济的各个行业，在建筑业、餐饮业、制造业等行业驿站从业人员的半数以上，成为国民经济发展的重要力量。然而农民工的工作环境以建筑工地等外部环境污染严重、高风险地点为主，在患有职业病的人群中，大部分是农民工，近几年来，农民工患职业病的几率大大增加，农民工面临着对医疗保险强烈的现实需求。
但是在现阶段，农民工的医疗保险还存在着很多问题，农民工医疗保险参保率低，覆盖面窄、农民工医疗保险的保障水平底、由于农民工的流动性较大，相应的保险关系难以接续和转移，这些问题都影响到农民工更好的享受医疗保险，所以在当前的情况下，农民工参与医疗保险的问题较为突出，相关部门应就此采取措施来解决这类问题。
综上所述，在我国城乡医疗保险发展的进程中，随着社会的不断发展在某些方面有了长足的进步，但是也存在不少问题，只有在今后的发展过程中不断完善，才能够完善我国的城乡医疗保险制度。
参考文献：
一、总体目标及基本原则
（一）总体目标
在全区范围内全面建立起标准合理、程序严格、管理规范，并与农村低保分类施保等有关制度有效衔接，切实将符合条件的对象纳入救助范围，确保将第一批救助粮发放到困难群众手中，有效解决农村低保季节性缺粮户的缺粮问题。
（二）基本原则
一是坚持公开、公平、公正原则；二是坚持保基本、有重点、可持续原则；三是坚持政府救助、社会互助、发展生产相结合原则；四是坚持农村低保季节性缺粮户粮食救助制与扶贫开发、冬春救助、医疗救助、教育救助等保障制度相结合原则；五是坚持分级负责属地管理相结合原则；六是坚持动态管理，能进能出原则。
二、加强领导、健全机制
为加强对此项工作的领导，区人民政府成立区农村低保季节性缺粮户粮食救助工作领导小组，领导小组下设办公室在区民政局，负责日常事务。
三、救助范围、救助对象和救助标准
（一）救助范围。
粮食救助范围为耕地少、劳动力缺乏、自产粮食不能满足基本口粮，且不能通过自身能力或其它途径解决基本口粮的农村低保家庭。
（二）救助对象。
纳入粮食救助范围的农村低保对象应符合以下条件：一是年人均自产大米、玉米、小麦等主粮低于330斤；二是人均耕地面积低于各镇农村低保对象平均水平；三是家庭年人均纯收入低于各镇农村低保对象家庭的平均水平。同时，根据全区农村低保对象家庭人均纯收入、耕地面积变动情况、困难群众粮食救助需求情况，适时调整纳入粮食救助范围的家庭年人均纯收入和耕地面积条件，确保将应救助的农村低保对象纳入粮食救助范围。
（三）救助标准。
1、符合粮食救助条件的农村低保家庭，年人均自产粮食在210斤以下，无劳动能力、无经济来源的农村低保特别困难户，每人每年发放3个月的口粮90斤；年人均自产粮食在210—270斤之间，缺乏劳动力的农村低保中等困难户，每人每年发放2个月的口粮60斤；年人均自产粮食在270—330斤之间的农村低保一般困难户，每人每年发放1个月的口粮30斤。
2、符合粮食救助条件的中等困难户和一般困难户中，重病（长期患重大疾病）、重残（残二级及以上）丧失劳动力的特困人员按每人每年90斤发放救助粮。农村低保季节性缺粮户的救助粮食原则上在每年由镇人民政府按月集中组织发放。老弱病残、行动不便，不能自行领取粮食的农村低保对象，由各镇组织包村干部或村组干部负责送粮上门。发放粮食同时，建立相关档案、发放花名册及汇总表逐级上报备查。
四、实施步骤和日程安排
（一）制定实施方案
各镇要按照府发〔2011〕16号、民发[2011]8号文件及市、区实施方案的要求，结合辖区实际，制定出各镇建立粮食救助制度的具体实施方案。
（二）入户核查阶段
各镇要结合农村低保年度核查工作，完成对所有农村低保家庭的入户核查工作，并认真填写《省农村居民最低生活保障家庭年度核查表》。要通过认真扎实的入户核查，切实掌握所有农村低保家庭基本情况，特别是家庭拥有耕地面积、家庭年自产粮食和家庭人均纯收入的情况，为准确认定粮食救助对象、切实搞好农村低保对象年度审核审批及提标工作奠定坚实的基础。
（三）审核审批阶段
粮食救助审核审批和农村低保年度审核审批同步完成。
1、粮食救助审核审批。申请粮食救助，由户主本人向户籍所在镇人民政府提出申请，自行申请有困难的，由镇、村、组人员帮助提出申请。粮食救助对象审核审批遵循农村低保保障对象“三环节、十步骤”（即申请核评、审核、审批三环节，申请受理、调查核实、“民主评困”、一榜公示、经办机构审查、镇政府审核、二榜公示、区民政局审批、三榜公示、待遇批准十步骤）的审核审批流程进行。
2．农村低保年度审核审批。要按照农村低保对象分类管理、动态管理的要求，认真开展农村低保对象年度审核审批。参照农村低保对象审核审批流程，在认真开展年度入户核查的基础上，切实按照“民主评困、一榜公示、经办机构审查、镇政府审核、二榜公示、区民政局审批、三榜公示、待遇批准”的步骤，按照《省农村居民最低生活保障待遇年度审核审批表》所要求的内容开展农村低保对象年度审核审批。
3．从2012年开始，各镇要结合农村低保年度核查，在每年开展粮食救助的入户核查和审核审批工作。根据入户核查结果强化动态管理，做到救助对象有进有出、救助水平有升有降。
（四）救助粮的筹集和发放阶段
1．救助粮品种原则上以大米为主。救助粮等级为国标中等。由区政府统一招标采购程序采购救助粮。
2．救助粮资金筹集和管理。根据《省人民政府关于建立农村低保季节性缺粮户粮食救助制度的通知》精神，区政府承担比例为总体粮食购置资金中的21%（省为70%，市为9%）。每年年底前由区民政局会同粮食、物价等部门提出下一年度粮食救助资金计划，经区财政审核后列入年度预算。区民政、财政、监察、审计局要加强粮食救助资金管理，确保专项管理，专账核算，专款专用，任何单位和个人均不得截留、挤占挪用，粮食救助资金的使用情况要定期向社会公布，接受社会监督。
3．救助粮的发放。救助粮在每年由乡（镇）人民政府按月分批组织发放。按照每人每月30斤的标准，特别困难户从6月份开始连续发放3个月；中等困难户从7月份开始连续发放2个月；一般困难户在8月份发放1个月。粮食救助对象中的重病、重残并丧失劳动力的特困人员从6月份开始按照每人每月30斤的标准连续发放3个月。对因老弱病残等原因造成行动不便，不能领取粮食的农村低保对象，由镇组织包村干部或村组干部负责送粮上门。
4.镇政府印制发放清册，如实填写救助粮发放记录，并在《省农村居民最低生活保障证》“家庭基本情况”一页中“保障类别”中注明，在“享受其他救助和优惠政策情况登记”一页中填写低保家庭的救助粮领取情况。
（五）完善农村低保台帐阶段
根据粮食救助工作需要和省、市有关要求，各镇要对农村低保台帐中增加的农村低保家庭人均拥有土地面积、人均自产粮和享受季节性缺粮救助情况等指标进行补充完善，于7月5日前汇总报区民政局，以后按季度及时更新上报。
六、工作措施和要求
（一）提高思想认识。建立农村低保季节性缺粮户粮食救助制度，是省委省政府从关心改善民生的高度，从的特殊省情出发，从解决人民群众最关心、最直接、最现实利益出发，作出的重大惠民举措，是一项“救命”的民生工程，是政府“一把手”工程，是加强和创新社会管理，适应扶贫攻坚新形势，切实保障民生的有力措施，是健全完善农村低保制度和社会救助体系，织牢保障困难群众基本生活安全网的客观需要。各镇各有关部门要从深入贯彻落实科学发展观、切实保障民生、促进和谐、维护稳定的高度出发，充分认识建立实施该项制度的重要性和必要性，统一思想，加强领导，精心组织，狠抓落实。
（二）科学组织实施。按照府发〔2011〕16号及省、市文件精神，建立健全“政府领导、民政主管、部门配合、基层落实”的工作管理运行机制，将建立农村低保季节性缺粮户粮食救助制度作为当前保障和改善民生的一项重大工作，形成在政府统一领导下，各镇各有关部门密切配合，通力协作，形成共同做好粮食救助工作的整体合力，确保在今年6月底前将第一批救助粮发放到救助对象手中。
（三）健全工作机制。各镇政府要切实承担好粮食救助工作的具体责任，充分发挥好基层自治组织在粮食救助工作中的重要作用。民政、财政、粮食、物价、监察、审计等部门要按照各自职责抓好粮食救助工作。民政部门要当好党委、政府的参谋助手，及时提出工作方案，及时进行督促指导，推动建立实施粮食救助制度工作的顺利开展。粮食部门负责救助粮的质量监督工作；财政部门负责筹集并及时足额拨付粮食救助资金；物价部门负责救助粮采购价格的监督管理工作；监察、审计部门负责监督、审计粮食救助资金的管理和使用。
（四）做好人力保障。整合镇、村干部力量，调动村组干部的积极性，切实保障建立实施粮食救助工作所需工作力量，特别是粮食救助入户核查和农村低保年度核查所需工作力量，入户核查时至少2人参加，其中必须有1名国家干部。
关键词：城市居民最低生活保障标准；分层梯度标准体系；互动支持系统
中图分类号：F840.67文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2007（02）-0015-06
一、引言
在国家和政府的大力倡导下，1997年以来，全国各地纷纷建立了城市居民最低生活保障制度，并颁布了当地的最低生活保障标准。到目前为止，各省市根据经济社会发展变化的情况以及“让贫困者共享经济社会发展成果”的原则，对当初确立的最低生活保障标准进行了多次调整。本文对1998年以来我国各直辖市、省会城市（自治区首府）以及计划单列城市（共36个城市）的最低生活保障标准的动态变迁情况进行实证分析，以检验各地保障标准与经济社会发展的协调性及其对“低保”受益者的保障力度，并提出相应完善与改进对策。
二、城市居民最低生活保障标准动态变迁
（一） 我国最低生活保障标准的时间变迁
对36个城市的城市居民最低生活保障标准的基本情况进行考察，可以发现：我国各地城市居民最低生活保障标准呈现上升趋势。首先，1998年到2005年期间，各地的“低保”标准平均值由149.30元增加到231.97元，6年的年平均增长率为8.03％，如图1所示。其次，每个城市的“低保”标准都在不断的提升。1998年有24个城市的“低保”标准低于149元，到2005年，36个城市的“低保”标准均高于150元；每人每月300元以上的城市1999年到2001年期间为1个， 2005年9月，“低保”标准大于或等于300元的城市数目上升到8个，如图2所示。
（二） 我国最低生活保障标准的地区差异变迁
由于经济发展水平的差异，我国东部沿海城市、中部地区城市和西部地区城市的最低生活保障标准的差异很明显。东部城市的“低保”标准平均值一直高于中部地区城市和西部地区城市，且差异呈扩大趋势。1998年，东部、中部和西部的平均值分别为178.82元、124.44元和121.50元，东部与中部、东部与西部的差异分别为54.38元和57.32元；到2005年，这一差异扩大到分别为80.88元和89.80元。尽管中部城市和西部城市的最低生活保障标准增长比率较快，但由于基数较低，“低保”标准仍远远地落后于东部城市。
图136个城市“低保”标准平均值与增长比率
图2各年不同标准区间的城市个数对比
表1分地区各年“低保”标准情况
资料来源：根据各年《中国城市统计年鉴》、民政部网站资料计算整理
（三）一元保障标准向多元化保障标准的变迁
由于家庭规模和人口构成方面的差异，不同类型的家庭的基本生活需求也存在着差别。然而，在我国城市最低生活保障制度最初建立阶段，我国36个城市普遍的做法是对不同类型的家庭执行统一的人均标准，各家庭按人口数乘以人均标准得到救助总额，并以总额减去家庭自有收入施行补差救助。
2000年以后，福州和厦门率先打破了这种做法，按家庭规模计算不同户型人均救助标准。福州2000年确立的标准为单人户每人每月200元，多人户（含两人户）每人每月220元；随着时间的推移，到2005年这一标准提高到单人户每人每月210元，多人户（含两人户）每人每月230元；2006年，救助标准分别为225元和245元。厦门确立的城市最低生活保障救助标准为2000年一人户每人每月315元，二人户每人每月290元，三人户每人每月265元，一直保留到现在未作改变，只是不断提高了城镇和农村的最低生活保障标准。2004年以后，杭州开始考虑家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。当时，杭州的多元化标准为三人户人均270元，二人户人均285元，一人户人均300元。2005年，杭州的“低保”标准继续提高。
表22005年杭州、福州、厦门多元化标准单位：元
资料来源：根据民政部网站整理
三、影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的因素分析
（一）影响最低生活保障标准动态变迁的经济因素分析
关于“低保”标准的制定，1999年《城市居民最低生活保障条例》并没有规定具体的方法，只规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行”。各省市的制定方法主要有：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。其中，北京市采用抽样调查法，厦门市采用市场菜篮子法，上海市采用恩格尔系数法，广州市采用收入比例法，等等。
然而，尽管确定最低生活保障标准的方法不同，全国36个城市的最低生活保障标准与当地的主要经济指标之间是否存在某种数量关系呢？本文利用1997年－2005年各个城市经济变量与“低保”标准的面板数据进行回归分析，以考察影响“低保”标准的经济因素。
由于最低生活保障标准与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入与支出等因素有关。因此,本文利用Eviews4.0软件对1997年到2005年全国36个城市的面板数据进行回归分析。回归的基本模型为：
式中，GDP表示人均国内生产总值，CZZC表示人均地方财政支出，CZSR为人均地方财政收入，ZGGZ为职工平均工资，DBBZ为最低生活保障标准，各变量的下标t代表年份，i代表第i个城市，εti为扰动项。数据来源于1997年到2005年的《中国城市统计年鉴》以及民政部网站。对模型（1）进行检验，可以判定模型存在多重共线性。故采用逐步回归法来处理，得到影响最低生活保障标准最重要的因素为前一年的职工平均工资，建立模型为：
回归结果表明，城市最低生活保障标准与前一年的职工平均工资存在相关关系，参数α1的经济含义是指：当职工平均工资增加100元时，最低生活保障标准可相应提高17-19元。
（二）影响最低生活保障标准动态变迁的政治、社会因素分析
影响我国城市居民最低生活保障标准动态变迁的最有力的因素是国务院于1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》。该条例在社会救助法律出台之前都是“低保”工作的重要法律依据。1999年，国务院要求全国各地对原有“低保”标准提高大约30%，全国各地都对原有“低保”标准进行了调整，增长幅度达到30%左右。
［注：①注：根据民政部网站以及有关学者［2］的研究数据整理计算。城市居民最低生活保障率为城市居民最低生活保障制度受益人数/城市总人口数；城市居民贫困率为城市绝对贫困人口数/城市总人口数。］
其次，让贫困者共享经济社会发展成果的执政理念也是影响城市居民最低生活保障标准的重要因素。例如上海市每年均召开政府工作会议探讨在社会贫富分化日趋严重的情况下，如何让贫困者共享经济社会发展成果，使社会走向更加公正。因此，上海市每年都对“低保”标准和其他救助标准进行调整。
再次，构建和谐社会的目标也要求执政者根据贫困居民的生活需要提高低保标准。“和谐社会”是指社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。总理在《关于制定第十一个五年规划建议的说明》中，提出了“十一五”时期构建社会主义和谐社会的主要目标和要求。主席也倡导构建和谐社会与和谐世界。有关研究表明，贫富分化越严重，贫困居民收入越低，人数越多，社会不稳定因素越多，社会越趋于不稳定［1］。构建和谐社会的目标必然要求政府保护公民的生存权，切实负担起救助低收入人群的责任和义务，不断提高“低保”标准，满足低收入者不断增长的物质和精神需要。
四、城市居民最低生活保障标准动态变迁的效应分析
（一）“低保”制度对贫困人口的保障率
从图3可以看出，1997-2000年期间，“低保”制度对城市居民的保障率持续降低，远远不能满足城市贫困居民的需求。从2001年开始，城市居民最低生活保障制度受益人数急剧增长，城市居民最低生活保障率持续提高，基本实现“应保尽保”的目标。
图3“低保”制度对城市贫困人口最低生活的保障率①
（二）“低保”标准对贫困者生活保障力度分析
为了检验各省市决定的最低生活保障标准是否合适，笔者收集了多个城市城镇居民家庭年人均消费支出、低收入户消费支出、低收入户消费支出中的食品支出等资料进行对比。1999年《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣食住费用，并适当考虑水、电、燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定”。因此，理论上最低生活保障标准应该能满足低收入户的生活支出以及未成年人的教育费用。
数据对比表明：除重庆外，其他城市以年计算的最低生活保障标准可以满足低收入户消费支出中的食品支出还略有盈余。“低保”标准与占被调查人口20%的低收入户食品支出额的平均比值达113％。然而，最低生活保障标准并不能满足低收入户的所有消费支出，平均比值为84％。低保对象受救助额度只有城市居民平均消费支出中的食品支出的一半以下。调查结果表明，受救助的家庭只能维持最低生活，救助的款额除了购买食品与日常生活所需的必需品外，所剩无几。低保户如果有常年生病、子女受教育等特殊情况，则仍然会感到生活困难［3］。
表32004年“低保”标准与城市居民食品支出的对比单位:元
资料来源：中国城市统计年鉴(2005年)、北京市统计年鉴、上海市统计年鉴、天津市统计年鉴、杭州市统计年鉴、石家庄市统计年鉴、重庆市统计年鉴等。
从全国范围来看，2004年，我国“低保”标准基本能保障占全部被调查人口的10%的最低收入户的食品和衣着支出，只能保障占全部被调查人口20%的低收入户的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是对居民的“吃饭”以及部分“住”进行了保障，只是一种“最低”保障，还远远没有达到“基本”保障。
表42004年我国城市居民家庭平均每人每年消费性支出单位：元
（三）对贫富差距影响效应分析
城市居民最低生活保障标准增长速度与职工平均工资增长率、人均地区生产总值增长率的对比表明，除1999年国务院要求统一提高“低保”标准而导致各地相应提高大约30％的幅度外，其他年份“低保”标准增长率均低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。1998年到2005年期间，全国36个城市平均的城市居民最低生活保障标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为8.87%、13.99%和12.59%。对36个城市具体分析也表明，“低保”标准增长率基本上低于当地的职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率。
图4全国平均最低生活保障标准增长速度与经济增长速度对比
计算各个城市的最低生活保障标准与当地前一年职工工资水平之间的比值A，可以发现：1999年至2005年A值平均为20.82%。1999年全国36个城市A值平均为21.76%，2000年到2005年的A值分别为26.59%、23.88%、21.47%、19.03%、17.24%和15.79%，说明最低生活保障标准增长幅度都赶不上前一年职工工资增长幅度。最低生活保障标准占当地前一年职工平均工资水平的比率呈逐年下降趋势。A的值都集中在15％－27％之间，表明各个城市的最低生活保障标准与当地的职工前一年平均工资之间比例取值范围大约是15％－27％，可以作为各地制定标准时参考。
图52005最低生活保障标准与前一年职工工资比值（％）
图4和图5显示出两个特征：一是2004年、2005年的A值相对其他年份偏低，且A值有逐年降低的趋势；二是许多经济发达的城市如北京、上海、深圳等地的A值较低。A值越低，说明“低保”户的收入占社会职工平均工资收入的比例越低。这两种情况说明，“低保”户的收入占社会总收入和职工平均收入的比例逐年降低；经济越发展，贫富差距并没有缩小，反而有扩大趋势，“低保”标准并未起到有效地缩小贫富差距的作用。
（四）最低生活保障制度与贫困者工作积极性实证分析
1．最低生活保障制度与工作意愿模型分析
我国目前实行补差式救助，即对家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活保障线的差额进行补助。当家庭成员参加工作时，所得工资收入全部从“低保”救助额中进行抵扣，相当于100%的个人所得税。这种隐含税率将对贫困者的工作积极性产生影响。
如图6所示，“低保”对象的生活状态就是在工作并得到消费品与休闲之间进行选择。实行最低生活保障制度后，其预算约束线为MNB的折线，即使他完全不工作，国家也为其提供了相当于OC1的消费品。个人最差的生活组合为OC1单位的消费品和OT的休闲时光。受到个人不同的消费和休闲偏好线的影响，会产生两种均衡：（1）个人受到激励和就业指导与帮助，更加偏好劳动与消费品，提供TD的劳动并得到E4的消费与工作的均衡组合，生活质量有所提高；（2）“低保”制度对劳动者产生消极刺激。如果没有最低生活保障制度，他提供TT2的劳动并得到OC2的消费品，均衡点为E1，但因为有了社会救助制度，他的最佳选择点是B，减少了TT2的劳动时间，只享受国家的最低生活保障制度提供的消费品，但消费水平比没有社会救助且自己劳动时高一些。因此，理论上最低生活保障制度会减少贫困者的劳动供给［4］。
图6“低保”对象的工作与休闲选择示意图
2．回归分析
笔者根据2005年“关于完善上海市城镇居民最低生活保障制度的调查和建议”课题组调研得到的数据，进行回归分析，得到
回归方程表明，领取的最低生活保障金额与从失业到重新就业经过的月数呈现出微弱的负相关关系，说明最低生活保障金额对贫困者寻找工作的积极性有负面影响，但影响程度较轻。调研访谈表明，38%的被调查人员认为最低生活保障金额的100%抵扣安排会影响工作积极性。
五、结论和对策建议
（一）对应经济社会的发展动态提高标准
改革开放以来，我国经济快速增长，保护低收入者的生存权成为政府的重大责任，政府有责任也有能力对低收入者进行救助。因此，进入21世纪以来，我国政府着力于构建新型城乡社会救助体系。要消灭绝对贫困，必须分两步走。第一步是实现“应保尽保”。第二步是保障居民的最低生活甚至基本生活。2000年底，我国基本实现了“应保尽保”的目标。随着经济的发展，如何保障低收入者的基本生活，让低收入者共享社会经济发展成果，已被提上议事日程。因此，低保标准也必须对应经济社会的发展进行动态提高。笔者建议每年根据上年平均工资、人均地区生产总值和物价水平增长率进行定期调整，使贫困者分享经济发展和社会进步所带来的成果。
（二）施行分层梯度式“低保”标准
构建分层梯度式“低保”标准体系和保障金分配制度的构想是应对细分“低保”人群、实施差别救助、促进就业等目标提出来的，主要是解决使有限的“低保”资金发挥最大的作用的问题。所谓“分层梯度式最低生活保障金分配制度”， 是指根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，先对处于绝对贫困中无法满足自身生存需求的人群提供救助，有条件的地方考虑对基本贫困者、相对贫困者等特殊困难人群进行救助，满足不同规模与结构、处于不同境况的家庭的救助需求［5］。设计的方法是：首先，变线为面，设立梯度式救助标准；其次，施行分层救助，按照家庭规模和结构、有无劳动能力等特征细化救助标准；再次，对处于相对贫困状态的特殊困难人群提供特殊困难救助，如为处于相对贫困状态的老年人口提供服务救助等。
（三）建立互动支持系统，促进“低保”受益者就业
最低生活保障制度与再就业实现有机结合，首先，要设计有效的就业激励制度，包括：考虑按家庭规模调整救助标准；适当提高最低工资标准；实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收入问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性［6］。其次，建设互动支持系统，包括：组织严密、管理高效的行政系统；为“低保”对象提供优质全面服务的社区系统；相互配合、协调发展的劳动、财政、税务、工商、工会等密切合作的联系系统；提供技术分析和对策思路的研究系统。
参考文献：
［1］洪大用.转型时期中国社会救助［M］. 辽宁：辽宁教育出版社, 2004.
［2］陈宗胜. 发展经济学：从贫困迈向富裕［M］.上海：复旦大学出版社，2004.
［3］吴碧英.中国城镇经济弱势群体救助系统构建研究［M］.北京：中国财政经济出版社, 2001.
［4］薛君.城市最低生活保障制度与贫困者工作积极性［J］.社会科学论坛，2005（4）：27－31.
［5］张胜男.完善社会救助制度研究［J］.中国管理信息化，2005（9）：53－55.
城乡低保专项清理监察行动，是落实中央、省、市有关“保增长、保民生、保稳定”要求的重要举措，是加强党风廉正建设、政风行风建设、源头治理腐败的重要内容。深入开展城乡低保专项清理监察行动，坚决清查纠正违反低保政策、扩大低保范围、挤占低保资金，以及“人情保，关系保”等社会救助工作中损害群众利益的违规违纪行为，进一步强化政策观念，完善工作程序，加强规范管理，严格责任追究，切实维护和保障好困难群众基本生活权益，促进社会和谐稳定。
二、清理内容
（一）对全区正在享受城市居民最低生活保障待遇的家庭进行全面年审。
（二）在去年全区农村低保全面年审核查的基础上重点清理不符合农村低保条件的救助对象。
三、方法步骤
（一）城市低保年度审核从年3月8日开始，到年6月30日结束，分四个阶段进行。
1、宣传发动阶段
拟订年审工作方案，及时召开会议，对年审工作进行全面部署，并采取多种形式宣传低保年审政策、年审时间及要求，做到低保年审工作家喻户晓。
2、组织实施阶段
由区民政局统一组织，区低保中心落实人员深入各街镇乡进行督促指导，具体分为以下两个步骤：
一是调查摸底：各街镇乡抽调力量，组织专门人员深入各社区居委会、各低保户，摸清、摸准、摸实每个低保家庭详细情况，入户率要达到100%。根据入户调查情况，填写《洪山区城市居民最低生活保障调查评议表》，对符合条件继续享受低保待遇的对象，重新填写《洪山区城市居民最低生活保障待遇申请表》及《武汉市城市居民最低生活保障待遇申请（审批）表》。指导监督各社区居委会对核查结果进行民主评议，并在社区民主评议的记录本上做好记录。
二是集中审批：由区民政局抽调部分街镇乡及社区低保政策较熟、业务素质较高的低保专干，组成审批专班进行集中审批，审批结果要在各社区低保固定公开栏进行公示，接受群众监督。
年审过程中，对经核查及评议后认定为不符合条件的低保对象要坚决取消，并说明原因，对经核查发现有应保漏保的，要按照规定程序及时办理申请审核审批手续，纳入保障范围，做到符合条件的一个不漏，不符合条件的及时清退。
3、整改提高阶段。
对城市低保年审中发现的问题及时进行整改，完善保障对象的档案资料，建好城市低保对象台账，依据年审结果对城市低保基础数据库及时进行更新，全面提高城市低保规范化管理水平。
4、总结汇报阶段
各街镇乡对城市低保年审开展情况要进行认真总结，并于年7月5日之前，将总结报告报区民政局。
（二）农村低保的清理监察：由各街镇乡采取自查自纠的方式重点对第二、三类低保对象按照政策、标准、程序进行清理，对不符合低保条件的、存在“关系保，人情保”的要迅速清退，并在6月20日之前上报自查自纠清理清查总结报告，对清理清查后仍存在不该保的还在享受的现象，出现问题由各自负责。
四、工作要求
（一）提高认识，加强领导。城乡低保年审、清理工作时间紧、工作量大、任务重、要求高，各街乡镇要成立城乡低保专项清理监察工作领导小组，抽调专门人员，充实工作力量，组织人员培训，确保专项清理工作顺利开展，按期完成。
（二）严格程序，依法办事。城市低保年审工作要严格按照个人申请、社区民主评议、街镇乡审核、区民政局审批的工作程序进行，坚持公开、公平、公正和“三榜公示”的原则，规范操作，动态管理，切实做到不重保、不错保、不漏保。各街镇乡、各社区居委会进行的入户调查、民主评议和张榜公示，要保留规范、详细、齐全的档案资料，做到会议有记录、评审有材料、公示有存根，档案填写规范、资料完整、手续齐全。建立调查、审查、审核、审批签名制度，实行谁主办、谁负责，对优亲厚友、徇私枉法等违法违纪行为要严厉查处，坚决杜绝关系保、人情保、权力保。
（三）严明纪律，实行责任追究。在城乡低保年审、清理工作过程中，要严明工作纪律，明确责任，对参与城乡低保年审、清理的工作人员，实行“谁审核，谁签字，谁负责”，严格按程序操作、阳光操作。对年审、清理中违规违纪行为将依据《武汉市城（乡）居民最低生活保障实施方法》（武政〔〕63号）文件精神追究相关人员责任。
一、规划编制依据
1、《国务院关于解决低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔20__〕24号）；
2、建设部关于印发《解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制指导意见》的通知（建住房〔20__〕218号）；
3、内蒙古自治区人民政府《关于进一步解决城市低收入家庭住房困难问题的通知》（内政发〔20__〕107号）。
4、《乌海市国民经济和社会发展“十一五”规划》
二、规划范围和年限
（一）规划范围
本规划适用范围为乌海市辖区，包括海勃湾区、乌达区、海南区。
（二）规划年限
20__年——20__年。
三、规划编制的作用
本规划作为乌海市解决低收入家庭住房困难的法定依据，在规划期内和规划范围内，解决城市低收入家庭住房困难的各项活动、各项政策规定，应与之相符合、相协调。
四、规划的主要内容
（一）实物配租。20__年——20__年全市计划新增廉租住房1944套，其中：新建1704套，20__年续建240套。户型以50平方米以内为主。新建、续建廉租住房总建筑面积9.58万平方米，其中：新建8.38万平方米、续建1.2万平方米；总占地面积5.68万平方米。
1、20__计划新增廉租住房744套，3.58万平方米。其中：新建504套，2.38万平方米（海勃湾区252套、乌达区、海南区各126套）,续建240套（乌达区、海南区各120套），1.2万平方米。
2、20__计划新增廉租住房600套，3万平方米。海勃湾区、乌达区、海南区各200套。
3、20__计划新增廉租住房600套，3万平方米。海勃湾区、乌达区、海南区各200套。
套型面积按照平均50平方米计算。
（二）租赁补贴。
1、20__年廉租住房保障租赁补贴计划发放830户，补贴金额426万元，其中海勃湾区340户，乌达区234户，海南区256户。争取到年底全市人均住房面积不足15平方米的家庭将全部纳入廉租住房保障范围。
2、20__年廉租住房保障租赁补贴计划发放3656户，补贴金额947万元，其中海勃湾区1000户，乌达区1556户，海南区1100户。
3、20__年廉租住房保障租赁补贴计划发放3056户，补贴金额791万元，其中海勃湾区800户，乌达区1356户，海南区900户。
20__年起将低收入家庭纳入住房保障范围，大多数人采取发放补贴方式进行保障。
（三）廉租住房建设投资、租赁住房补贴资金估算及资金筹措，20__年——20__年廉租住房保障资金为12220万元（其中：实物配租总投资10056万元，租赁补贴资金总量为2164万元）。
1、20__年廉租住房保障资金为3282万元（其中：实物配租总投资2856万元，租赁补贴资金总量为426万元）。
2、20__年廉租住房保障资金为4547万元（其中：实物配租总投资3600万元，租赁补贴资金总量为947万元）。
3、20__年廉租住房保障资金为4391万元（其中：实物配租总投资3600万元，租赁补贴资金总量为791万元）。
第二章 城市低保及低收入家庭现状与住房需求分析
一、乌海市发展概况
（一）城市发展现状
乌海市辖海勃湾、乌达、海南三个区，总人口47.7万人，20__年GDP人均可支配收入13623元，从业人员21.6万人，城镇登记失业人员0.92万人，登记失业率4.28％，住房总建筑面积1285万平方米，人均住房建筑面积27.65平方米。
（二）规划期末城市发展目标
到20__年全市总人口将达到50万人，人均住房面积35平方米。廉租住房建设1944套，9.58万平方米，全市城市低收入家庭住房困难得到基本解决。
二、城市低保及低收入家庭现状
城市低保家庭的认定：享受民政部门认定的城市最低生活保障待遇1年以上或持有本市民政部门认定的优抚对象身份证明的家庭；具有本市常住居民户口，家庭人口为2人(含)以上，成员之间有法定的赡养和抚养关系，在当地连续居住3年以上;家庭人均住房建筑面积在13平方米（含）以下的低保家庭。截至20__年底全市共有低保家庭户数10574户，人口40722人。
城市低收入家庭的认定：凡具有本市常住户口，人均月收入低于440元，人均住房建筑面积不足15平方米的或符合低收入家庭其他认定条件的视为低收入家庭；截至20__年底全市共有低收入家庭户数约3000户，人口9000人。
三、政府保障能力和市场住房供应能力
（一）政府保障能力
规划期内，全市各级财政预算资金安排4922万元，土地出让净收益5785万元，住房公积金增值净收益513万元。政府住宅用地收储463万平方米，其中用于保障性住房建设的230万平方米。
（二）廉租住房供应能力
1.截至20__年底已经筹集廉租住房情况。20__年共发放廉租住房租金补贴资金57.2万元，补贴户数631户，补贴面积18725平方米。20__年共安排廉租住房补贴资金200万元，补贴1141户，2756人，补贴面积3万平方米。实现了家庭人均住房在13平方米（含）以下的低保家庭应保尽保从20__年始我市全面组织实施棚户区居民搬迁改造工程，将棚户区、矿区居民搬迁纳入廉租住房政策范畴，计划用2-3年时间逐步将矿区近5万户居民从矿区搬迁出来，彻底改善棚户区居民的生产、生活条件。截止目前，已累计投入资金2.6亿元，开工建设住房100万平方米。
2.规划期内廉租住房需求分析
结合我市经济社会发展情况，根据20__年、20__年抽样调查结果分析，初步预测规划期内廉租住房需求量20__套左右，以每年600——700套的需求量增长。
第三章 规划的指导思想、原则与目标
一、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
二、规划原则。解决低收入家庭住房困难，要坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹
规划，分布解决；政府主导。社会参与；统一政策，因地制宜；市级负总责任，各区抓落实。
三、规划目标。以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到”十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。
第四章 住房供应和租赁住房补贴
（1）新增。规划20__年——20__年期间，将通过集中建设和在普通商品房中配建等方式提供廉租住房1944套，户型在50平方米以内，总建筑面积为9.58万平方米，总占地面积5.86万平方米，计划总投资10056万元。
（2）市场可供租赁房源分析。
近年来，伴随旧城拆迁改造、矿区棚户区搬迁，市场可供租赁的房源逐步减少，现有房源基本可以满足近3年市场需求，但受各方面因素影响，租房成本逐年加大。
第五章 投资估算
规划期内计划共需要投资12220万元，其中20__年3282万元，20__年4547万元，20__年4391万元。
第六章 土地供应和资金安排
20__年计划用于廉租住房建设用地面积5580平方米，计划投资2856万元，其中土地出让金1785万元，住房公积金净收益113万元，争取各级配套资金958万元。
20__年计划用于廉租住房建设用地面积6000平方米，计划投资3600万元，其中土地出让金20__万元，住房公积金净收益200万元，争取各级配套资金1400万元。
20__年计划用于廉租住房建设用地面积6000平方米，计划投资3600万元，其中土地出让金20__万元，住房公积金净收益200万元，争取各级配套资金1400万元。
第七章 落实规划的相关措施
一、加强廉租住房建设管理。依据自治区下达的年度保障性住房建设计划，由市、区两级政府房管部门负责经济适用住房的建设工作，并对经济适用住房建设项目进行公开招标，确定资信度高的开发建设单位。保障性住房建设标准以“实用型”中小户型为主（廉租住房控制在50平方米以内、经济适用住房控制在60平方米左右），设计方面力求面积适度超前、功能齐全、经济适用和便利节能。
二、规范廉租住房的分配与管理。严把廉租住房和经济适用住房分配关，继续健全“三级审核二级备案”及“一认定二公示”制度。市、区政府、建设部门、房管部门、民政部门、街道办事处、居委会通力协作,严格按照管理程序,严格执行管理制度,真正落实政府要求的“实事办好,好事办实”。
三、落实经济政策。一是廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。二是廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应。三是对廉租住房和经济适用住房建设用地，实行保证供应，按照住房建设规划，在土地供应中予以优先安排，申报年度用地指标时单独列出。四是社会各界向政府捐赠廉租住房房源的，执行公益性捐赠税收扣除和有关政策。五是社会机构投资廉租住房或经济使用住房建设、棚户区改造、旧住宅整治的，可同时给予相关政策支持。
四、加强解决城市低保家庭住房困难的法规建设。进一步贯彻落实国务院关于房地产市场各项宏观调控政策措施，结合地区实际，制定出台相关的配套政策和法规，为切实解决低收入家庭住房困难提供制度保证。
五、确保住房质量和使用功能。廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造以及旧住宅整合，要坚持经济、适用的原则。提高规划设计水平，在较小的户型内实现基本的使用功能。按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺，切实加强施工管理，确保施工质量。有关住房质量和使用功能等方面的要求，应在建设合同中予以明确。
六、退出机制。结合全市低收入家庭住房情况普查，建立健全住房档案，实行年度抽样调查和复核，实现动态管理，进一步规范廉租住房保障和经济适用住房供应的管理，建立健全申请、审核、公示办法和退出机制。
第八章 规划实施机制
一、落实规划实施的责任。市政府对解决全市城市低收入家庭住房困难工作负总责，对各区人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导。各区人民政府对解决各区低收入家庭住房困难工作负责，具体落实相关工作。
二、健全责任考核机制。解决城市低收入家庭住房困工作统一纳入对各级政府的政绩考核中，各级政府要将解决低收入家庭住房困难列入重要议事日程，加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，切实抓好各项工作。
三、发挥年度计划的调控机制。结合规划编制工作，分解规划的阶段性目标，落实具体措施，根据总体规划的要求，建立动态调整机制，根据具体年度情况适时调整，确保总目标的实现。
四、建立多部门协调的工作机制。由政府全面负责对规划和计划编制工作的领导和组织协调，明确牵头部门和参加部门，各司其职，认真履行职责，相互配合，协同做好规划和计划编制工作。
五、加强规划实施的监督管理。建立以各级政府为主体的层级监督管理体系，层层负责，逐级落实，指导督促具体部门做好规划的实施工作。
附件：一、附表
1、20__年乌海市城市国民经济综合指标一览表
2、20__年乌海市城市低保及低收入家庭现状表
3、20__年度城市廉租住房保障对象条件、保障标准情况表
4、截至20__年底全市城市低收入家庭住房困难情况表
5、截至20__年底全市廉租住房筹集情况一览表
6、20__——20__年廉租住房保障计划户数汇总表
7、20__——20__年全市廉租住房筹集规划表
8、20__——20__年全市廉租住房保障资金需求估算表
9、20__年廉租住房保障资金筹措计划汇总表
10、20__年廉租住房保障资金筹措计划汇总表
11、20__年廉租住房保障资金筹措计划汇总表
今年以来，我局在县委、县政府的正确领导下，在上级民政部门大力支持和指导下，紧紧围绕县委、县政府的中心工作，深入开展学习实践科学发展观，依法管理社会事务，以保障人民群众基本生活权益和民主政治权利为己任，紧紧围绕“改革、发展、稳定”的大局，不断创新民政工作，扎实推进各项民政事业的开展，维护了民政服务对象的基本权益，促进了全县的经济发展和社会稳定，工作取得了一定成绩，同时也存在一些问题和不足，需要在今后的工作加以改进。
一、二00九年工作总结
（一）扎实开展学习实践科学发展观和“干部作风建设年”活动
按照县委学习实践活动领导小组的统一安排部署，我局结合民政工作实际，紧紧围绕“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”的总体要求，扎扎实实地开展了学习实践科学发展观活动，做到了工作学习两不误、两促进。活动取得明显成效。在学习实践活动中，我局精心组织、周密安排，成立了由局长任组长的学习实践科学发展观活动领导小组，领导小组下设办公室，办公室主任由主管机关的副职担任，制定了切实可行的《实施方案》，按照规定动作不走样，自选动作有特色的要求，认真组织每个阶段的学习实践活动，本着边学习、边整改、边提高的原则，认真查找思想、工作、作风等方面不符合科学发展观的突出问题，着力解决群众最关心、最直接、最现实的问题，千方百计为群众办实事、做好事、解难题，确保学习实践活动做到群众满意，取得实实在在的效果。同时结合“干部作风建设年”活动，很抓了干部作风整顿，建立健全了机关各项工作制度，通过加强制度建设，规范了服务行为，增强了制度的时效性和约束力。同时认真组织开展了“服务发展，服务基层、服务群众”，“走在群众中、干在群众前、乐在群众后”两项主题活动，建立健全了服务承诺制，公开便民服务电话，随时解答群众提出的问题，并提供预约服务。通过深入开展学习实践科学发展观和“干部作风建设年”活动，民政干部队伍整体素质进一步提高，工作纪律、工作作风进一步转变，为民服务意识明显增强，提高了办事效率和服务水平，有力地促进了各项民政工作的开展。
（二）救灾救济工作 按照上级要求成立了爱心工程基金会,今年工作的重点是对全县的孤儿进行救助,通过调查摸底,全县共有孤弃儿童220名,全部落实了县级领导干部和正科级领导干部结对帮扶,每年帮扶不少于两次,帮扶资金或物资不少于500元,上半年共落实帮扶资金46600元,另外还有一定数量的食用油、大米、文具等物品。同时对孤弃儿童全部落实了五保供养待遇，每人每月可领取五保供养金100元，确保了孤弃儿童能够正常学习、生活。
（三）最低生活保障工作查，农村低保户由乡镇进行自查自纠，并将清理整顿情况报民政局，民政局派专门人员赴乡镇进行抽查。对居住在县城的低保户，由民政局抽调8名工作人员会同社区工作人员逐户进行核查，清理整顿结束后，将享受低保人员名单张榜公布，同时公开举报电话，对群众反映的问题逐一进行登记核实，对违规获取低保金的，取消低保待遇。通过清理整顿，对超出保障线标准的城镇低保户231户、564人，农村低保户486户、814人，按照有关政策规定予以停保，新增农村低保5369户、6374人，城镇低保户56户，185人。同时逐步提高最低生活保障标准，自2009年1月份开始，农村低保标准由原来年人均720元调整到870元，月人均补差由原来的35元增加到41元，城镇低保标准由原来的月人均收入160元调整到225元，月人均补差由原来的85元增加到132元。截止到目前，全县共有农村低保户11352户、14667人，发放保障金606万元，发放一次性生活补贴94.61万元;农村五保户2146户、2235人,发放五保供养金235.54万元,发放一次性生活补贴21.995万元；城镇低保户1405户、3814人,发放保障金362.8万元,发放一次性生活补贴64万元。
（四）优抚安置工作 2009年共接收退役士兵244人，其中农村退役士兵202人城镇退役士兵29人，6－8级伤残士兵5人，转业士官8人。4月25日我县召开退役士兵安置工作会议，全面推行安置就业与自谋职业相结合的办法，坚持“区别对待，择优安置”的原则，确保转业士官和荣立个人二等功以上奖励的退役士兵优先安置，其他符合安置条件的城镇退役士兵原则上自谋职业，政府不再为其安置工作，到目前已有21人申请办理了自谋职业手续。认真完成军队离退休干部的交接安置和服务管理工作，较好地保障了老同志政治和生活待遇的落实，有力地支持了国防和军队现代化建设，因工作实绩突出，××军队离退休干部休养所××*被民政部、总政治部授予全国军休工作先进个人。
（五）村民委员会换届选举
第八届村民委员会换届选举以来，民政局充分发挥职能作用，在县委、县政府的正确领导下，按照“坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事”的要求，精心组织，周密安排，协调指导各乡镇村民委员会换届选举，保证了我县村民委员会换届选举工作依法、有序进行，到目前，多数村的换届选举工作已经完成。在指导协调好全县村委会换届选举的同时，一是搞好调查研究。工作人员深入各乡镇、村，通过座谈走访等形式，充分掌握换届选举整体情况，总结好的经验做法，并在全县进行推广，对工作中存在的问题和不足，及时督促改进，严格按照《村民委员会组织法》和河北省《村民委员会选举办法》依法操作。二是做好问题村的调查摸底工作。在掌握全县选举基本情况的前提下，对问题村、重点村进行全面摸底调查，根据各村不同情况，分别制定选举方案，确保换届选举任务的完成。三是认真做好接待工作。在宣传贯彻《村民委员会组织法》河北省《村民委员会选举办法》的同时，认真做好群众来信来访工作，耐心解答群众提出的问题，并及时与有关乡镇、部门联系沟通，制定措施、落实责任，尽快给当事人一个满意的答复，确保村民委员会换届选举工作依法有序进行。认真组织实施村务公开和民主议政日工作，多次召开由民政所所长参加的村务公开和民主议政日工作会议，并组织人员分成六个小组，每个小组由一名局领导班子成员带队，深入到各乡镇、村进行检查，确保村务公开质量和效果。
（六）社会事务管理工作 按照城市流浪乞讨人员救助管理办法，对流浪乞讨人员及时进行了救助，今年以来先后投入救助资金3万元，救助150人次，帮助他们顺利返回家乡。在收养登记工作中，严格按照收养登记操作规范依法操作，办理收养登记4例。
（七）老龄工作
今年以来，为全县老年人办理优待证500个，及时为新增百岁老人申办百岁老人长寿生活补助，按时发放百岁老人长寿生活补助费。同时组织老年人成立老年人秧歌队，为全县各种重要活动喝彩助威，会同县城老年支部组织开展了门球比赛，书法比赛等活动，丰富了老年人的业余文化生活。支持帮助社会养老机构开展工作。增祺老年公寓是我县设施比较完善的老年人养老机构。由于我县经济条件所限和受到传统思想观念的影响，院民入住率不高，经营处于亏损状态，我们积极与省、市老龄委联系，争取政策扶持，并加大舆论宣传，逐步改变传统的养老模式，提高知名度，充分发挥民营养老机构的社会效益，使其尽快扭亏为盈。启动健康御险活动。做好开展健康御险前期的宣传发动工作，各乡镇以民政所为阵地，设专人负责，各村设一名专人负责，摸清底数，为开展健康御险工作打好基础。
（八）福利彩票 （九）民政基础设施建设
我县敬老院、光荣院、福利院建设工程于2008年启动，新建“三院”一所，区域型敬老院2所。工程建设中，在县委、县政府和上级民政部门的大力支持下，克服了资金短缺和工程建设中的各种困难，到目前三所敬老院已经完工，具备入住条件，管理人员和招聘的服务人员已经上岗，院民入住前的各项准备工作已经就绪，中心敬老院已入住第一批院民，××××两所敬老院也即将入住第一批院民。殡馆所迁建项目，殡仪馆及骨灰堂正在加紧施工，年底前主体工程可基本完工，办公楼已处理完地基。
（十）招商引资工作 09年以来，我县民政工作虽然取得了一定成绩，但与先进县市相比还有一定差距，主要表现为社会保障水平偏低，救助资金紧张，难以满足困难群体的需要，民政基础设施建设滞后，基层民政队伍力量薄弱，亮点工作不突出。在今后的工作中，我们将加大工作力度，采取有效措施，认真加以解决。
二、二o一o年工作安排
一是做好新灾的查灾、计灾、报灾工作。加强灾情信息员队伍建设，畅通灾情信息渠道，第一时间掌握有关情况，及时向上级报告灾情和群众生活安排情况，争取上级资金支持，妥善安排好群众生活，确保不发生非正常问题。同时抓好城乡特困家庭的医疗救助工作。
二是继续完善城乡社会救助体系。建立以最低生活保障为基础，专项救助相配套，临时救助和社会互助为补充的城乡社会救助体系。规范低保审批程序，重点把好调查关、审核关、审批关、公示关，加大监管力度，公开举报电话，接受群众监督。同时采取全面核查和随机抽查相结合的方法，掌握低保户信息，对超出保障线标准的及时停保，对符合低保条件的及时纳入保障范围。
三是全面落实各项优抚政策。在落实好重点优抚对象各项待遇的同时，继续加大老优抚对象解“三难”工作力度，重点解决好老优抚对象生活难、住房难、看病难的问题，解决他们的后顾之忧，切实保障优抚对象的合法权益。大力推进重点安置和自谋职业相结合的安置政策，除重点安置对象外，其他城镇退役士兵原则上全部自谋职业。
四是抓好基层民主政治建设。在做好第八届村委会换届选举扫尾工作的同时，妥善处理遗留问题。继续加大村务公开力度，采取乡镇自查和组织抽查相结合的办法，督导各乡镇村按要求高质量的完成村务公开工作。
五是抓好民政基础设施建设。加大争取资金力度，积极向上级争取资金，努力改善民政基础设施建设条件。重点抓好三个新建成的敬老院软硬件建设，完善各项管理制度，在完成第一批入住院民的同时，积极创造条件，争取第二批、第三批院民早日入住，达到满负荷运转，提高我县的五保集中供养率。加大殡管所迁建工作力度，在今年完成殡仪馆封顶任务的同时，做好明年施工前的各项准备工作，争取办公楼及其他附属设施建设在明年清明节前全部完工，并投入使用。加大殡改执法力度，积极向上级争取资金，帮助有能力的村建设骨灰堂，解决骨灰存放问题，为推行殡葬改革工作打好基础。
六、继续加大招商引资金力度。一是帮助落户我县的献县空调设备有限公司办理相关手续，想尽一切办法帮助他们解决建设过程中遇到的困难，争取早日投产达效。二是继续走出去进行招商，加大招商引资金力度，争取有意向的客商来我县投资。三是为客商搞好服务。充分发挥民政部门的职能作用，为企业提供力所能及的服务。
七、进一步加大民政系统行风建设力度。完善机关各项工作制度，做到用制度约束人，使工作人员有章可循。同时加强对工作人员的业务培训和指导，加强为人民服务的宗旨观教育，提高工作人员的政治素质和业务泪水平，提高办事效率和服务水平。广泛征求服务对象和各方面的意见知建议，接受群众监督，改进工作作风，把服务好坏与群众满意不满意做为衡量部门工作的重要内容来抓，确保行风创建工作有新的突破。
关键词：低能见度 大面积返航 备降延误
中图分类号：V321.221 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）04（a）-0019-02
2015年11月9日至12日，银川河东机场连续4天出现不间断的大雾天气，最低主导能见度50 m，受其影响，银川河东机场累计有45个航班取消，9个航班备降，7个航班复飞。连续的大雾造成银川河东机场进出港航班大面积延误，且延误时间长，影响范围大，给飞服工作带来巨大压力。飞服人员需进一步加大对低能见度天气的关注，提高低能见度条件下的飞服服务保障能力。
1 银川河东机场1998―2013年各月能见度低于1 000 m的日数统计
从1998―2013年这几年的数据中可以看出，银川河东机场各月都会出现低于1 000 m的能见度。其中11月出现低于1 000 m能见度日数最多，为24日；9月次之，为23日；7、8月出现低于1 000 m能见度日数最少，为7日和6日。从能见度低于1 000 m日数的季节分布来看，秋季（91～11月）最多，春季（3-5月）次之，夏季最少。这主要是因为秋季为该场连阴雨和降雪后大雾天气的高发季节，而春季为该场大风沙尘天气的高发季节。
2 银川河东机场影响能见度的因素及地方性特点
2.1 各因素引起能见度低于1 000 m的日数统计
由图1可见，引起银川河东机场能见度低于1 000 m的最主要天气现象为雾，占低能见度总日数的65%，其次为风沙天气，占低能见度总日数的28%，降雪占低能见度总日数的3%，降雨和烟最少，各占低能见度总日数的1%。
2.2 各因素地方性特点
2.2.1 雾
银川河东机场的雾以辐射雾为主，一年四季均可出现，从出现雾的季节来看，秋季最多，冬季次之，春夏季最少，说明雾影响能见度主要在秋冬季节。辐射雾多生成在日出前后，一般持续时间为1～3 h。
2.2.2 风沙
银川河东机场风沙天气多出现于春季3～5月。风沙的出现往往配合有明显的冷空气活动和冷锋过境，风沙一般出现在冷锋过后。这是由于春季西北地区雨水少，土质疏松，植被稀少，加上周围多沙漠、丘陵地貌，在冷锋后4～6级大风的带动下，大量浮尘从上游飘移该场，造成机场能见度逐渐下降，影响飞机的起飞与降落。
2.2.3 烟
烟对能见度的影响较少，一般只在11月出现，这说明烟影响能见度主要以每年的初冬季明显。这是由于初冬季常常逆温层较厚，层结比较稳定，加之周围居民生活取暖使大气中烟尘明显增多，集结在低层不利散发和扰动扩展的缘故。
2.2.4 雨
降雨对能见度的影响主要是夏季和秋季。夏、秋季发展强烈的积雨云通过该场或出现系统性连续降雨时，降雨强度会很大，在几分钟内可使能见度低于1 000 m，但一般持续时间较短，约为半小时左右。
2.2.5 降雪
银川河东机场的降雪期一般是从11月中下旬开始到次年3月上中旬结束，年降雪期平均为9.6天，从降雪日数看，主要集中在1月份，这一个月的降雪日数占总降雪日数的36.5%。而11、12、2、3月份这四个月降雪总日数占总降雪日数的62.5%。
3 低能见度天气条件下飞服工作
从以上数据分析可以看出，影响银川河东机场能见度的天气现象主要是雾、风沙、降雪、降雨和烟，但出现最普遍对飞行影响最大的是雾。当机场出现低于1 000 m的能见度时，将严重威胁航空器的正常起降，给机场和空管运行保障带来极大不便。同时低能见度天气可能造成航班延误导致机场夜航时间延长，增加了工作人员的执勤时间和工作强度，对班组资源管理、人员精力分配等方面也提出了更高的要求。因此，在出现低能见度天气时，飞服重点应做好以下几个方面的工作。
3.1 密切关注该场天气及航班运行状况
在低能见度天气条件下，飞服工作人员要主动同气象部门加强联系，向其了解该场天气演变情况，低能见度发展趋势，持续时间。同时向塔台、进近管制室了解该场进离港航班运行状况，航班是否受到影响。把掌握的信息及时通报给相关航空公司、机场现场指挥中心。
3.2 了解备降机场信息
考虑到该场低能见度天气有可能造成进港航班返航备降，飞服工作人员要及时与该场主要备降机场兰州、西安、包头等机场飞服室进行联系，了解备降机场天气情况及可接受备降航班的能力（包括备降机场可接受架次及相应的机型等）。将了解到的信息通知塔台、进近管制室，当能见度低于着陆标准时，以便能向机组提供可供备降的机场信息，减少机组空中决策时间。
3.3 加强沟通与协调
因低能见度天气造成航班返航备降时，飞服要及时将返航备降信息通知机场现场指挥中心。同时主动与公司签派部门进行沟通，向其通报该场天气及目前运行情况，了解公司签派的决策意图以及后续航班的延误情况，把公司的决定及时通知机场现场指挥中心，并协助公司做好与机场的协调工作。如后续航班延误时间长，公司决定取消航班时，飞服工作人员要同公司签派协调好次日的补班计划，并及时通报给机场现场指挥中心。
3.4 准确制作飞行计划，维护好航班动态信息
航班动态信息的准确性是保障航班安全的前提，飞服在处理计划信息时，一定要做到信息有依据，制定要准确。航班的返航备降短时间内增加了大量的计划之外的航班计划，易造成飞行计划混乱，飞服工作人员要对返航备降航空器的信息加强核实，主动与塔台、进近管制室联系，同时加强对CPL报文的监控，及时准确掌握返航备降航空器的信息。将返航备降的信息录入飞行动态系统，维护好航班动态，以免遗漏航班计划。
4 结语
低能见度是严重影响航空器正常运行的因素之一，在低能见度多发季节，飞服应加强低能见度条件下保障程序的学习，提前预判，提高低能见度天气时的工作主动性。在平时工作中注重梳理、总结，确保飞服人员能够灵活掌握低能见度保障工作程序，以便在出现低能见度天气时能及时反应，准确应对。
参考文献
.Kgh703 { display:none; } 写作在线是一家专业各类公文稿件的文化服务机构，拥有近百名的专家团队，全方位、多角度为您打造最具实用价值的公文材料，毕业实结，会计实结，个人实结，实习报告总结，实结范文，教育实结，实习工作总结，实习自我总结，顶岗实结，销售实结等。SA8000认证是件新事物，新事物的出台总要有一个接受和适应的过程，在此中会存在许多问题。文章介绍了SA8000 ，客观陈述了企业对这“新贸易壁垒”的反应和意见，并对从中反映出来的问题进行分析探讨，提出相对的建议
从2005年5月1日开始，欧美国家将强制实施一个新的国际贸易标准——社会责任标准，即SA8000标准认证，产品被限制出口到欧美市场。这将对浙江省以服装，制鞋，纺织出口为主的劳动密集型产业产生巨大影响。SA8000标准的要求包括：1，童工 2，强迫性劳工 3，健康与安全 4，组织工会的自由与集体谈判的权利 5，歧视 6，惩戒性措施 7，工作时间 8，工资 9，管理体系其实这在很大程度上与我国劳动法是不谋而合的。在劳动法的第四，五，六，七，九，十一章中分别到了劳工的工作时间和休息休假；工资保障；劳动安全与卫生；女职工和未成年工特殊保护；社会保险和福利；监督检查。它的宗旨是赋予市场经济以人道主义。因而SA8000在我国还是具有可参照性的。SA8000给实际生产生活所带来的好处：1， 减少国外客户对供应商的第二方审核，节省费用；2， 更大程度符合当地法规要求；3， 建立国际公信力；4， 使消费者对产品建立正面情感；5， 使合作伙伴对本企业建立长期信心。 截至2003年8月26日，全世界共有27个国家的150家组织获得了SA8000认证证书。从获证组织的洲际分布看：亚洲最多，有14个国家的92个组织，占总量的61.3%；从获证组织的国别分布看，中国最多， 10个行业的34个组织获得认证，占总数的22.7%；但从总的对外出口企业看，在长江三角洲等地通过该认证的企业并非多数，他们把SA8000称为新一轮的贸易壁垒。不实施该标准主要有成本的问题，SA8000有三种成本：评估现有状况、制定系统原则和程序、控制和记录所需的时间成本；补救措施；第三类认证审查和不断进行的控制和监督审查。又有企业人士戏称SA8000是劳动者之福，出口企业之“灾”，那到底情况如何？企业对SA8000的认证有什么看法和意见？我们根据对六家出口企业的调查进行进一步的分析研究。一， 观念传统，没有超前的意识在我们调查的这六家企业中，大家或多或少都对SA8000了解一些，但无一家进行了SA8000的认证，且在今后的一段时间内也不打算对其进行认证，看来SA8000的实施任重而道远。杭州世源医疗辅助用品有限公司是我们去的第一站，它位于杭州市余杭经济开发区，是世源公司下属的一个子公司。世源公司是美国在华的独资公司。世源已通过ISO国际质量体系认证，在生产管理上，严格按照美国FDA标准，并通过了FDA认证，德国EN认证和ISO重新认证，再结合引入ERP系统实施，产品远销欧美。但就是这样一家成品合格率高，管理规范的企业，其人力资源部主任直言不讳地坦露，关于SA8000在网上看过一些材料，觉得和劳动关系的法律法规基本一致，没有单独认证的必要，且现在上级没有文件下达，客户也未对该项提出要求，因而对SA8000的认证暂不作考虑。不过他也同时提出如果有要求要实施或者别的企业开始搞了，那他们也会着手进行。同样，像位于杭州上城区的新光塑料有限公司，年度财政营业收入在一亿元以上，吹膜产品远销日本，产品也已通过了ISO9000认证，但目前也没有认证SA8000的打算。而世源的供应商航民非制造布，属于民政福利企业。也是一家技术密集型企业，现已通过ISO14000，ISO9000的认证。设备由德国进口，产品销往全国各地，主要出口美日韩。它倒对SA8000认证有主动意向。这样对SA8000认证有初步意向的只占总调查公司的20%。看来，很少有敢做第一个吃螃蟹的人，大多安于现状，要等看到别人尝到甜头了或有了硬性要求才会试着尝试，生产管理在观念上还是相对传统。二， 利益第一，员工第二杭州世源医疗辅助用品有限公司像社会上的大多数企业一样，实施成本薪酬体制。行政管理人员是进行谈判协议工资，而操作工人则是最通用的计件制，也就是工人工资看的是绩效。目前，公司在职员工50-240人，虽然不提倡加班，但工资看的是绩效，工人为多赚钱，“自主加班”也不容避免。在走访省总工会保障部的张老师时，他曾经提到，因为社会上就业人数是供大于求，职工特别是外地务工人员急于找工作，自我保护意识差，愿意盲目加班。因而科学地计算计件工资的含量就显地尤为重要，在成立工会的企业中，工会会同企业协商确立合理的单价。而在劳动法第四章第三十七条也明确规定：对实行计件工作的劳动者，用人单位应对工时制度合理确定其劳动定额和计件报酬标准。杭州世源医疗辅助用品有限公司在管理上提出要尽量做到“人性化”，到目前为止，只有一女工因为工资问题到劳动局进行投诉，情况还算可以。而金山公司杭州分公司的张斌经理也提出了“以认为本”的管理核心。但无论如何，公司讲究的还是产量、质量，根本目的是提高工作效率，效益是企业生存发展的保障，。那么，是不是要在利益保障了之后再谈人性？不免让人觉得利益第一，员工第二。下面根据SA8000的有关要求，比照劳动法，对调查现实进行分析1， 童工，女工，特殊务工人员SA8000要求不能雇佣童工，男女应同工同酬。而劳动法也对女职工和年满16周岁，未满18周岁的未成年工有特殊劳动保护的条例。杭州世源医疗辅助用品有限公司拒招未满18周岁的童工。要求操作工人文化学历在初中毕业以上，这样就能很好地避免招收童工，公司认为招收童工除不合法外，童工没有吃苦耐劳的精神，也不利于产量的进一步提高。因为行业性质关系，在职女工居多，能基本做到男女同工同酬。杭州新光塑料有限公司也是规定男女权益一样。萧山晶利丝制印染公司是家劳动密集型企业，产品主要销往欧美，他们主要招收外来打工人员，因为人力的更为廉价，有利于降低成本。在丹利丝服装公司这家私营企业我们看到以女工为主，甚至还发现招有童工。萧山航民非制造布男女工资不同，员工大部分为本地人，且残疾人占50%以上。{国家规定：残疾人占30%免地税；残疾人占50%以上免地税和国税}2， 工作时间和休假休息SA8000规定：在任何情况下不可经常要求员工一星期的工作时间超过48小时，每七天至少休息一天，每周加班不得超过12小时。我过劳动法也有明文规定劳动者每日工作时间不得超过8小时，平均每周工作时间不超过44小时。在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不超过3小时，每月不超过36小时。在下列节日期间还应依法安排劳动者休假 元旦 春节 国际劳动节 国庆节 {5}法律，法规规定的其他休假节日杭州世源医疗辅助用品有限公司每天8小时工作制，工作时间为早上8点至下午5点，中午一小时吃饭时间。暑期因为停电，工人都在晚上11点到凌晨6点工作。杭州新光塑料有限公司也给予操作工人符合标准的加班加点费，但遇上销售人员出差在外，遇上休息日，则没有加班工资。这样明着规范，暗着讨巧，实不规范。而对于过负的加班加点有很多隐忧。2005年春节期间，杭州庆春路上一超市的女员工因劳累过度，猝死在了工作岗位上。劳动力低廉但人命关天。而员工自我意识保护差，为了挣钱，往往一天超过8小时工作量。3， 薪酬刚才已在上文略有涉及计件制的问题。SA8000和劳动法都提出了有关最低工资标准的要求。SA8000还要求同工同酬。萧山航民非制造布男女工资不同，但女工不低于750元，男工不低于850元。都高于我省最低工资520元。杭州新光塑料有限公司劳动报酬也高于520元，但销售人员工资往往于业绩挂钩，每月按应收款的比例扣奖金，有些甚至入不敷出，这种规定，不置可否。据省总工会保障部的张老师讲，最低工资至少两年调整一次，去年我省总共调整了5次，到520元，而上海也从578元调至635元：江苏省则从540元调至620元，江苏省经济并不是很突出，如此高的最低工资保障是为了反促进当地经济发展，而浙江贯彻的是以经济发展来进一步提高最低工资保障的水平。现在很多工司都钻最低工资空子，把加班费或是午餐费等福利费用加上来足520元，实际这是不合法的。对于加班费劳动法规定平时应不低于工资的150%，在休假日里应不低于工资的300%。而在平时没有补休的应不低于工资的200%。4， 健康安全与环境卫生SA8000提出公司应给予员工一个健康安全的工作环境，并有专门管理人员实施监督。像杭州世源医疗辅助用品有限公司因为生产医用用品，卫生情况相对要求较高，污染也最小。员工进入操作区要穿白褂，手要进行消毒，在整个过程中有紫外线消毒，有空调通风，有灭蝇灯。而航民非制造布环境也比丹利丝服装公司和晶利丝制印染公司要好，丹利丝服装公司车间里有很大的噪音。新光塑料有限公司，作为一家有国企改革而成的公司做地也相对较好。员工上岗前有安全培训，有高级管理代表负责公司的安全卫生工作，在生产吹膜上通过改变原料来减少刺激气味，尽量减少污染。生产车间做到灭蝇。但在很多特定行业，像杭州玻璃厂，纺织厂不仅噪音严重，而且又热又闷，还有浓重的化学味道。但工人往往嫌麻烦，不戴口罩，很不在乎。5，社会福利与保障在公司里最能保障职工权益的是工会。省总工会保障部的张老师介绍说，我省非公有制企业、私营企业在前十年有工会建立的才3000家。而目前一增至26000多家，推行工资商谈判的有一万七八千家，现在工会重点在抓集体合同的履行率并保障职工工资年率有所增长。的确，像杭州世源医疗辅助用品有限公司虽现无工会，但即将设立。的确，成立工会是各不同性质的每个企业必然的发展趋势。职工一般要签署劳动者合同，工会集体合同，从而更好的维护自己的权益。而杭州新光塑料有限公司，杭州世源医疗辅助用品有限公司均表示公司员工不需要交押金，但杭州新光塑料有限公司需要保存员工身份证原件。杭州世源医疗辅助用品有限公司也提出根据ISO9000的要求，职工需要提供生分证，学历证书，简历，职业资格证和健康证。两家公司均会在新员工入职前进行上岗培训，杭州新光塑料有限公司会对员工进行书面考试；杭州世源医疗辅助用品有限公司则会在上半年各部门根据员工需求安排下半年度的培训。虽然不用签定培训协议，但为了有所保证，不让人才随意流失，公司会在培训前与职工签定制约的合同。虽不太民主，但毕竟也是给了员工一次受教育的权利。目前，我省共有三条生活保障线：一，五大基本保险 二，补充保险三，救助对于第一条，各公司均给员工办理，但第二条是杭州，宁波率先在全国推广的基金制度，幅度范围并不大。5， 在现实生活中生活成本高，劳动保障少直接导致了招工难。慈溪市一家民营企业在招收普通操作工时竟开出了月薪3000元的价格。外来工人往往比当地工人更享受不到合理的待遇。据宁波市城调队的调查结果，在过去的一年中，宁波的外来务工人员平均年收入为11515元，远低于宁波市的职工平均工资和居民可支配收入水平，其中年收入在8000元以下的占到51%，年收入在8000至12000元的占到31%，另有1/5的民工月收入在500元以下。从消费者来看，住房支出是仅次于消费的，63%的受访者只能在城郊租房住，在城区租房的只占到10%。很多民工缺乏劳动保障，列如能得到加班补贴的只占到29.3%，与此形成对比的是，他们平均每个星期的工作时间在56个小时以上，远高于城市职工的40小时，而90%的外来工人也享受不到双休日。总结：SA8000提倡在发展经济的同时即要保护环境又要保护劳工。企业不能以利润作为自己惟一目标，而应该承担相应的社会责任，亦被称为“赋予市场经济以人道色彩“。如果承担对社会和利益相关者的责任仅靠企业的道德自觉，在对于市场经济刚刚起步还注重追求利益的发展中国家而言，这种约束无疑是极其脆弱的。比照条例外资企业和国有股份制企业能做地相对好些，而对于许多民营、私有制企业则存在更大的不足，这在上文有所体现。环境问题，发达国家在上世纪20年代即解决，而目前我国仍以牺牲环境来获取经济的增长，成本低廉的确可以为国家创收外汇，单若计算环境损失，那成本将是非常之高。SA8000还能促进进一步提高工人福利，改善工作环境，对于“廉价的劳动力”这一思想观念进行改变，有利于优化我国人文环境。一个事实是，中国数以亿计的工人因为经济增长而受益；另一个事实是，中国劳工状况的改善速度落后于经济增长速度。而随着加入WTO后，外贸生意和国际接轨，越做越大，受到了来自西方各种形式的贸易壁垒，SA8000就是其中之一。客观事实是从1995年以来，我国沿海地区至少已有8000多家工厂接受跨国公司的社会责任审核，有的企业因为良好的表现获得了更多的订单，有的工厂则因没有改善诚意而被取消了供应商资格。作为一项国际标准，SA8000对于发展中国家，尤其像我国这样一个劳动力资源丰富，劳动密集型产业在产业结构中占有很大比重，且不少企业的劳动生产环境和条件尚待继续改善的国家来说，确实是一个严峻的挑战。按照SA8000规定，生产企业如果达不到其要求，相关进口方就可以阻止产品进口。这对出口方将是更大的损失。因而国内企业和政府部门须及早应对，提高企业综合竞争力，突破新的贸易壁垒。对于企业建立社会责任管理体系是公司实施SA8000认证的必由之路，而实施SA8000认证又是顺利进行对外贸易的一道屏障，企业应把眼光放长远一些，不要揪住眼前小利而错失商机。SA8000的认证制度不是可有可无的公益成本，而是可降低环境风险，促进竞争力，提升附加值的必要投资，应是新的竞争力资源。对于政府应对SA8000的对策思路：一，制定出口可持续发展战略 二，建立统一规范的产品认证认可体系 三，建立SA8000预警机制 四，发挥行业协会，进出口商会等中介组织的作用。 五，加强对SA8000知识的研究、宣传、培训和普及工作。 六，加强对SA8000的研究力度，使企业树立危机意识，自觉提高劳工标准。 七，提高出口产品的劳动工资成本，改善中国劳工待遇。对外率先引进SA8000社会责任标准。
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为进一步规范和完善我镇城乡低保工作动态管理机制，提高城乡低保工作的规范化管理水平，严格执行低保政策，落实低保年审制度，解决突出问题和矛盾，现结合我镇实际情况，制定实施方案如下。
一、工作要求和目标
依据《XX省最低生活保障工作操作规程》（X民社救字〔2019〕X号）、《XX市最低生活保障对象综合认定办法》、《XX市民政局关于进一步规范最低生活保障相关工作制度的通知》等文件精神，落实低保年审工作，确保城乡低保工作程序严谨、对象准确、管理规范。按照“核查、整改、完善、提高”的步骤，坚持“应保尽保、应退则退”原则，组织人员对在册低保家庭进行定期核查，A、B类家庭每年核查一次，C类家庭每半年核查一次，低保家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时决定增发、减发或者停发低保金。
低保年审过程中，要重新核定低保人员A、B、C分类，及时调整低保金；逐户填写《最低生活保障对象动态管理记录表》并存入低保家庭档案；在低保证上记录“年度审核意见”、加盖年审章；逐户检查低保家庭档案是否齐全完善，对档案资料缺失或丢失的，需重新建档。
二、工作内容
镇村通过入户调查、民主评议、张榜公示等环节，清退不符合条件的城乡低保对象，重点清退以下10类家庭：一是家庭收入超过我县城乡低保保障标准628元/月的家庭；二是政策性安排不符合条件却享受低保待遇的家庭；三是家庭成员有赡（抚、扶）养能力却享受城乡低保待遇的家庭；四是在劳动保障部门已享受退休金且家庭人均收入高于最低生活保障标准的家庭；五是有劳动能力或已经就业且家庭收入高于最低生活保障标准的家庭；六是国家工作人员、村（社区）干部及其家属不符合条件却享受城乡低保待遇的家庭；七是原来因家庭困难、子女上大中专学校纳入低保，现子女已毕业就业的家庭；八是虚报、瞒报家庭收入，伪造证明材料骗取低保的家庭；九是城乡低保家庭中家庭成员因死亡、婚嫁等原因自然减员的低保对象；十是其它不符合享受城乡低保待遇的家庭。
三、年审工作流程
为切实按照低保年审工作要求，不走形式，不走过场，注重实效，扎实开展低保核查登记工作，2020年度低保年审工作分三个阶段：
第一阶段：宣传发动阶段（11月底前）。
镇村组织召开低保年审工作动员会议，学习《XX省最低生活保障工作操作规程》（X民社救字〔2019〕X号）、《XX市最低生活保障对象综合认定办法》、《XX市民政局关于进一步规范最低生活保障相关工作制度的通知》等文件精神。同时，充分利用宣传栏、宣传单、会议、广播、新媒体等方式，广泛宣传城乡最低生活保障政策和低保年审工作要求，并将在册低保对象张贴到每个自然庄，接受群众监督。
第二阶段：核查登记阶段（12月1日-10日）。
（一）成立核查组。
全镇依管区为单位成立低保年审核查组对辖区低保对象逐户开展年审。核查组人员至少3人，由镇行政包村干部、民政业务包村干部、村包片干部或民政专干组成。
（二）走访调查。
核查采取逐户走访的方式进行，核查人员核查过程中逐户填写《XX镇城乡居民最低生活保障对象动态管理记录表》，详细填写调查情况、调查结论，并由管区书记、村（社区）总支（党委）书记签字确认。调查结论要注明“符合、不符合、提请民主评议或动态调整相关内容”，对明显不符合条件的家庭，填写《最低生活保障停发告知书》，告知后予以清退。
（三）民主评议。
不能给出明确结论的提请民主评议（由镇管区牵头，依村为单位集中组织一次），并对最终评议结果进行7天张榜公示，公示无异议后，镇民政办将《XX镇城乡居民最低生活保障对象动态管理记录表》、《民主评议表》等资料及时整理归档。评议不通过的，按程序予以清退。
（四）张榜公示。
各村对年审结果进行张榜公示，接受群众监督。在公示的过程，依然存在群众反映强烈，经调查不符合低保条件的，将按照有关规定，严肃追究相关责任人责任。
第三阶段：整理汇总阶段（12月1日-15日）。
镇民政办对各村低保年审情况进行梳理汇总，将年审资料整理、统计、装订成册并留档备查。同时，及时完善低保系统、低保证年审记录、档案年审记录。对仍然存在争议的在保家庭提请镇联审联批工作领导小组办公室审核确定，并留存会议记录。
四、工作要求
（一）精心组织，确保稳定。
要充分发挥基层组织作用，明确分工，责任到人，坚持谁核查、谁经办、谁签字、谁负责的原则。对存在的问题，要对照城乡低保政策规定严肃处理，及时整改，对不符合政策规定纳入低保的，要坚决予以清退。同时要广泛宣传低保政策，深入细致地做好思想工作，确保城乡低保年审登记工作稳妥、有序开展。
（二）严肃纪律，督查落实。
各管区、各村要严格按照核查登记要求，认真开展核查登记工作，不走形式，不走过场，注重实效。12月15日后，凡在各级检查和群众信访中发现在核查登记工作中存在徇私舞弊、弄虚作假、优亲厚友、违规办理现象的，根据情节轻重，按有关规定严肃处理当事人及核查人员。
