时间：2022-03-20 06:49:57
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公务员政审个人总结，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、关于英国政府行政的基本情况
在过去五十年中，英国政府随着社会发展和职能变化，通过多次改革，公务员人数逐步减少，行政方式不断调整、完善，行政成本逐步降低，行政效率也得到了提高。通过培训考察，给我们留下深刻印象的是，英国政府在行政过程中，其队伍建设公务员管理的法制化、行政过程政府部门法律机构的咨询与把关、行政方式合同管理的有效运用以及重视发挥独立机构的作用等，无一不体现出在成熟的市场经济条件下，英国政府部门自觉依法行政的强烈意识和较高水平，其规范并富有特色的做法是值得学习和借鉴的。
（一）英国公务员的法制化管理
十九世纪中期，为加强英国公务员的法制化管理，有人提出：（1）公务员应该是一个稳定的终身职业；（2）公务员应该保持中立性，政党的变更不能影响公务员队伍稳定；（3）公务员不应承担任何决策责任，只是执行决策。这三个观点成为英国公务员制度改革的基本原则。1931年英国通过《公务员总则》，明确“公务员的工资由议会提供”、“英国首相是英国公务员的最高领导”。1968年英国成立了公务员管理部，由首相兼任部长。在撒切尔夫人任期内，英国现代公务员管理体系逐步形成。目前，英国的公务员基本上是实行终身制，多数人员是大学毕业后通过公务员录用考试，加入公务员行列，直至退休。
1．公务员的人员范围和级别划分。英国公务员的范围，仅限于中央政府范围之内，而地方政府的工作人员只是当地政府的雇佣人员，不具有公务员身份。1979年撒切尔夫人执政之初，公务员的人数为79万，经过近20年的改革，1997年为48．3万人，其中高级公务员为3000人。关于公务员级别划分，首相是公务员的最高领导，对议会负责，内阁大臣接受首相领导并对议会负责。各部门均设永久第一部长、第二部长，第一、第二永久部长初任时由首相指任，是永久公务员，以后各届政府一般在无空缺时不做更换，第一、第二永久部长的职责是负责对所属部门内部公务员进行指导、监督。英国公务员一般分为高级公务员和一般公务员两类，高级公务员又分为3级，一般公务员分为8级。
2．公务员管理的法律制度。根据英国《公务员准则》及《部长工作程序规定》，各部门制定了相应的实施细则，形成了相对完善的公务员法律制度。（1）公务员行为规范。如规定公务员应当忠于政府，保持正直、诚实、公正、客观，帮助政府制定政策，执行决定，管理公共事务等。（2）公务员义务。如必须对议会负责，向议会和公众通报尽可能多的关于政府政策、决定和活动的有关信息，不得欺骗和故意误导议会和公众，不得以任何方式从事与公务员准则相冲突的活动等。（3）公务员的录用。公务员的录用、包括其内部调动均适用《就业法》，采用与社会其他机构、单位相同的录用程序。英国议会设立公务员服务委员会直接对议会负责，高级公务员的录用必须得到该委员会的认可。
3．公务员的绩效评价及监督。公务员绩效评价首先是由本人对前一段工作进行总结，对照检查工作计划完成情况作出评价，并与直接上司讨论同意后，报部门负责人审核，最后将评价结果报人事部门。每3个月或者6个月考核一次，年终由部门负责人作出评价报告，评价结果直接影响公务员本人收入。公务员晋升不仅仅根据工作年限，同时根据工作表现，通常由上一级主管推荐，越级提拔必须经过难度较大的考核。
（二）政府部门法律机构的地位和职责
在培训考察中我们了解到，英国政府部门都设有专门的法律办公室，其主要职责是：负责政府机关对外签订的各种合同的审查；公司登记、商标注册的有关法律事务；根据本部门的不同职能所具有的相关法律事务。
1．法律办公室的专业人员组成。该办公室的专业人员进入政府机关工作，即成为政府高级专业人员，不属于一般公务员序列。但其级别设置与其他公务员一样，基本工资是固定的，享受特殊津贴。即使这样，其收入与社会律师的收入还是有明显差距（一般而言，比伦敦当地律师收入低、比外地律师收入高），其优势主要是工作较为稳定。办公室的编制人数根据政府机关法律事务的需要设定。在法律办公室之外，英国政府部门通常还设有一个专门机构，负责受理公众的投诉，类似我国的行政复议。但这个专门机构及公众投诉的受理程序，并不是专门法律规定的，而是英国行政机关的通行做法。受理投诉专门机构的名称不一，有的称为“直接联络部”，有的称为“公共请求办公室”。
2．英国贸工部法律办公室的情况。该部设有部长1人（内阁成员）、副部长7人、常任秘书1人，下设12个部门主任，有4000多人在总部工作，还有6000多人在分属部门工作（有些人属于人）。该部法律办公室下设三个咨询处和一个调查诉讼处，其中负责咨询的法律工作人员有96人，负责调查诉讼的有22人。法律办公室的工作是保证贸工部依法履行职责。从法律咨询服务上看，其主要对象是贸工部所属各部门、部长级官员、政府其它部委法律机构等，法律办公室要在政府制订政策之初及时提供咨询服务。比如，英国公司尽管享有很大的经营自由，但在以下三个方面仍然受到政府监控：（1）国内角度，如公平竞争、特殊行业的管制（电力、电信、液化气、水、邮政、电讯、电子设备、原子能等）、消费者合法权益、进出口管理、标准化等；（2）欧盟角度，涉及私有化、企业兼并和与政府有关的法律案件，可直接提交欧盟审理；此外还包括与WTO的关系，英国公司要遵守有关规定；（3）涉及其他公共事业角度，如土地、卫生健康、金融保险等。法律办公室通过法律咨询服务，为决策人从法律的角度进行论证，防止越权等违法行为的发生，从而确保贸工部在法律规定的范围内对上述三个方面作出决定，依法行使职权。
从行政诉讼上看，法律办公室的工作重点是保证行政执法中法律程序得到遵守。比如，英国行政法律程序强调：公司、个人提起的诉讼必须有足够的证据，证明争议部分确实存在；原告、被告均要求提供书面材料；开庭时要有2-3名法官参加，当事人双方就证据、法律依据等展开辨论。如何遵守并做好这些程序要求，需要法律办公室严格把关。在涉及欧盟法律时，法律办公室还要特别关注英国企业商贸权益的维护。在与WTO的关系上，贸工部是作为英国的主要决策部门之一开展工作的，法律办公室的职责是依法维护英国公司和国家利益。
（三）政府行政管理中的合同方式
英国政府在机构改革、精简人员的过程中，为了把公共服务职能更好地推向市场，在政府内部广泛采用了合同方式，保证了行政管理的规范和完善。英国的学者、官员乃至行业协会均对此做法给予肯定，有的人甚至赞誉有加，这是我们在培训考察中感受特别突出的一点。
1．合同方式在行政管理中的运用范围。英国是高税收、高福利国家，英国国民生产总值的40％是由政府投资产生的。国家的宏观调控除采用税率、利率等经济杠杆外，主要由政府部门制定政策来实施。而政府机关落实这些政策以及对一些公共事业（如高速公路、国家级供水、供电系统、石油管线的铺设等）的管理，一般都通过与企业签订合同的方式来实现。从高速公路的监管到英中两国政府有关部门共同举办“深圳高科技活动”，他们均按照严密的法律运作机制，与当事人签订合同，进行规范化管理。这种合同的签订是政府作为平等民事主体与企业之间发生的经济法律关系。政府通过合同明确规定企业的义务和责任，确定项目所应达到的指标，并根据严格的监督和检查，分阶段履行自身承担的付费义务。
2．运用合同方式的特点。政府行政机关通过采用与企业签订合同的方式，合理使用公共资金，同时加强管理、监督。其特点是：第一，政府机关对财政资金的使用公开、透明。对于国家重点扶持或者重大公共项目，通过合同规定了明确、具体、公开的项目指标，公务员只是执行合同，基本没有自由裁量权。第二，对公务员要求较高。公务员不能仅是“通才”，而应当具有相应的专业技术知识和法律知识；不仅要知晓企业是否符合条件，而且应当懂得企业如何能实现项目指标；此外，合同的谈判和制定，本身就是一种法律行为，公务员要依据相应法律进行。第三，有效运用招标体制。政府采用招标方式选择企业，企业通过竞标争取项目合同。为增强市场竞争力，企业会千方百计地降低成本，提高质量，从而在政府财政资金的运用中形成了一种良性竞争机制。第四，有利于实施有效的监督机制。一是行政机关内部的监督。合同谈判与合同签订职能分设，分别由不同岗位的公务员实施，避免了暗箱作，同时责任明确；二是行政机关对合同项目的监督。行政机关按照合同条款对项目的质量和进度实施监督，公众也可以对项目进行监督和举报，行政机关根据监督结果和公众的举报，对项目采取分期付款方式进行有效控制。第五，有利于对公务员的考核和评价。在项目合同管理中，公务员不仅负责合同的签订，而且要负责合同的履行，项目的最后落实情况，直接反映了公务员的业务能力和水平，成为考核和评价公务员业绩的硬指标。
总之，英国政府和公众普遍认为，在国家宏观经济政策实施和公共事业管理中，通过合同方式增强了政府对社会经济发展的影响力、对公共事业的管理能力和对市场运作的监督能力。
（四）政府部门之外的独立机构
在英国政府组织结构中，政府部门之外的独立机构是一个非常特别、作用突出的序列。目前，英国有130多个独立机构，大多设立于90年代，这些独立机构规模不大，专业性较强，人员精干，效率较高，成为英国政府行政的一个特色。
1．独立机构的起源及性质。1968年英国工党的一份剖析国防部组织结构的报告提出，国防部部长是通才而不是专家，由于缺乏专业技术人才，影响了国防部行政管理效果，因此建议增加专家管理。撒切尔政府采纳了这个建议，在调整经济政策、推进政府管理方式转变时，将工商界专业性人士吸纳到政府中，同时将各部门专业性、技术性较强的业务独立出来，按市场化模式运作，成立具有一定特殊职能的独立机构。独立机构的性质属于行政机构，其主管人员由所隶属的政府部门的部长（或大臣）任命，其工作人员大部分是公务员，也有一定比例的非公务员。独立机构的经费由议会提供，以保证独立机构区别于政府部门的相对独立性。
实践中，鉴于独立机构的主管人员由所隶属的政府部门的部长（大臣）任命，因此其应向部长（大臣）负责。但长期以来，由于独立机构业务的专业性，在议会问及独立机构业务范围的问题时，一般是由独立机构直接向议会报告，而不是由其隶属的部门报告，因而在议会、政府部门、独立机构之间产生了矛盾，英国议会也对此有一定争议。因为按照英国政府的管理体制，应当由部长向议会报告（大臣）工作。为了解决这类矛盾，英国最近规定，独立机构不能出席议会会议，所涉及问题一律由政府部门部长（大臣）向议会报告，政府部门同时对独立机构的运营负有监管责任。
2．英国贸工部的独立机构情况。该部主要设有6个独立机构：公司协调机构，负责公司注册、收集法定文件、向公司提供有用资料等方面的工作；雇佣法庭服务机构，对企业和雇员向法庭提供行政帮助；破产服务机构，负责破产、清算方面的事务、为制订破产政策提供建议；国家计量、测量办公室，负责贸易方面的计量、测量、标定工作；专利办公室，负责专利、商标、设计等知识产权的管理；无线通信机构，负责管理有关无线电讯业务。
二、关于英国行政法律制度和维护公平竞争的行政机制
（一）英国行政法律制度的特点
英国传统法学中行政法不是一个单独的部门，它虽然属于公法的范畴，但这种公法与大陆法系国家相比，具有浓厚的私法色彩，既缺乏明确而独立的公法体系，也没有统一审理这类公法争议的行政法院。我们在培训中了解到，英国法院在受理行政诉讼时适用一般的法律规则，即行政机关和公民之间的法律关系适用公民之间法律关系适用的法律。长期以来，英国行政诉讼和民事诉讼一样，都由普通法院管辖。但值得注意的是，近年来，随着行政管理的专业化和政府职能的法定化，英国法院成立了行政法庭，并明确了较高的层级管辖。
英国行政法的渊源包括：宪法原则，普通法精神，大量的习惯法和司法审查判例、国内成文法和欧共体（欧盟，下同）法。欧共体法中有关条约、法规可以直接适用，如《罗马条约》、《欧洲共同体法1972》等，而欧共体的法令则不能直接适用，必须按其精神制定国内法。
英国法院的组织结构主要有治安法院、郡法院、巡回法院、高等法院、上诉法院、上议院（最高法院）以及欧共体初级法院、欧共体法院。其中行政案件一律由高等法院的行政法庭负责审理（类似于我国的一审），当事人对审理结果不服的，可以上诉至上诉法院，再不服还可以上诉至上议院。
英国行政司法审查制度，比较典型地体现出其行政法的特点。在这次培训考察中，我们通过了解其具体内容和做法，对英国行政法治的基础、特别是行政执法与执法监督有了一定的了解。
（二）英国行政司法审查制度
英国行政司法制度是指英国公民、企业的合法权益受到行政机关或者其他行使公共权力的组织或个人侵害时，向法院请求司法救济的法律制度。其中司法审查是英国行政法的核心问题。
1．司法审查的基本情况。英国行政司法审查是由高等法院对负责行使公共职责或权力的团体或个人进行的司法监督，主要是针对行政机关或法院作出决定的过程，而不是看其决定本身。高等法院有25名专职法官负责处理行政案件，具体由行政法庭进行审理。行政法庭每年审理的行政案件有5300多件，其中4400多个案件与司法审查有关。
2．司法审查的条件、依据。司法审查的条件主要有两方面：一是司法审查的对象必须是行使公共职责或职能的团体或个人。同时，如果存在其他法律救济方式，法院通常不会准予司法审查。二是司法审查的申请人要有“足够的利害关系”。提出司法审查有四个依据：（1）不合法。行政机关或法院在行使权力或履行职责时违反了法律规定，如无权作出决定或超越职权范围行使权力均为不合法。（2）程序不当。即违反自然公正法则、程序不公或不符合法定程序要求。自然公正法则包括由不具偏见的机构进行公平审理，为每一方提供足够机会陈述自己的观点。（3）不合理。一般情况下，如果这个决定是合理的，法院不干涉行政机关作出的决定。（4）违反人权。行政机关或法院的决定不能违反欧洲人权公约和英国人权法。
3．司法审查的程序。（1）提讼。人必须遵守诉前行为议定书，根据英国民事诉讼程序规定，民事诉讼开始前，必须经过一个程序，即双方当事人相互交换信息，协商、和解。如果通过该程序能解决问题，就可以避免诉讼。申请人在提起司法审查诉讼前，也应写信给政府机关，告诉其的依据和理由，使行政机关有时间作出解释或改变其决定。（2）许可。法官一般在审查申请人提交的文件后（未听取口头陈述前），决定是否给予提起司法审查的许可。实际上很多司法审查案件在这一阶段就被终止了，每年4400多司法审查案件中只有2000多件正式进入审查过程。如果法院拒绝给予许可，或所给予的许可附带一定条件，申请人可以要求法院开庭听取口头陈述，重新考虑其决定。如果法官听取口头陈述后仍拒绝给予许可，申请人可以在7天内向上诉法院上诉。如果上诉法院仍拒绝许可，申请人就不能再上诉了。一个案件从提起到许可大约要8个星期时间。（3）审理。司法审查案件一般由高等法院一名法官公开开庭审理，法官主要审查双方提交的书面文件及证据，听取双方律师的陈述。如各方同意，法院可决定以不开庭方式审理案件。一个案件从许可到审理结束大约要20个星期时间。
（4）上诉。上诉法院在审查上诉申请时，只针对原审法官是否有法律适用错误进行审查，而不再审查案件事实本身。
（三）英国市场竞争立法和竞争委员会（CopetitionCommission）
英国是一个判例法国家，区别于大陆法系国家的成文法。但在反垄断和维护市场公平竞争方面，英国成文法已有50多年的历史。
1．反垄断的政府机构。1948年英国议会通过了专门法案，成立了调查垄断和企业合并问题的机构――垄断与合并委员会（MMC），专门负责调查公共事业管理机构提出的有关垄断与其企业合并的案件（如有关通讯、燃气、水、电力等方面），并向政府和有关管理机构提交调查报告，由政府作出决定。九十年代又在此基础上改组成立了专门的竞争管理机构。
2．维护公平竞争立法。1998年英国通过了竞争法案，主要包括三方面内容：一是将英国竞争法律制度与欧洲委员会的有关法律相衔接；二是赋予政府竞争管理机构新的权利，如有权调查卡特尔和优势企业阻碍竞争的行为，有权对被认定有阻碍竞争行为的企业处以年营业额10％以下的罚款等；三是成立了竞争委员会上诉法庭。此外，竞争法案还规定，竞争委员会由政府提供经费，向议会负责。
3．竞争委员会。英国新的竞争法案把MMC和新成立的上诉法庭合并成立了现在的竞争委员会（CC）。其主要职责是：对政府、公平贸易办公室和公共事业管理机构提出的的有关垄断和有碍公平竞争的企业合并等案件进行调查，并提出报告。该竞争法案同时明确规定，由英国贸工部对竞争委员会进行监督。竞争委员会委员有50名，任期3年，可重复连任，由国家贸工秘书负责任命。竞争委员会的最高权利机构是董事会。董事会下设三个机构：一是由董事会主席直接负责的调查机构，负责对各案件的调查和报告的起草、提交、公布与出版；二是由董事会成员负责的上诉法庭，负责审理对公平贸易办公室及其他管理机构作出的有关卡特尔和优势企业阻碍竞争行为处理决定不服而上诉的案件；三是由董事会成员任行政长官的行政管理机构，主要负责专业组、案件组、战略计划、上诉案件的日常管理和后勤服务。
4．竞争委员会工作程序。（1）对每个案件组成专门调查组，委员会工作人员分别参加各调查组的工作；（2）进行事实调查，包括由相关利益团体提供证据、听取被调查主体的陈述；（3）根据调查的有关情况、事实、证据进行综合分析；（4）就是否有损公众利益作出结论；（5）提出纠正措施，包括禁止合并、要求拆分业务、价格控制等；（6）起草、提交调查报告；（7）出版、公布调查报告，并接受议会、媒体的质疑。被调查对象和相关利益团体如果对竞争委员会的结论不服，可以向法院提起行政诉讼。法院如果认为竞争委员会报告不合理、行为违法或者报告的措施不当，有权报告结论。
除竞争委员会外，英国还有公平贸易办公室作为处理竞争与垄断一般性问题的行政机构。一般说来，竞争案件首先由公平贸易办公室进行审理，只有在案件比较复杂时，公平贸易办公室才提交竞争委员会进一步调查。2001年，公平贸易办公室涉及的企业合并案件有300多个，其中只有5个案件提交竞争委员会处理。
据了解，英国将于明年4月出台新修订的竞争法案。届时将依法赋予竞争委员会对所调查案件的决定权，而不仅仅是提交调查报告。同时，对调查内容和标准也将作出新规定，重点是调查认定企业合并是否会导致实质性的减弱竞争；调查认定是否存在阻碍、限制或者扭曲市场竞争的可能等。
三、几点启示与建议
英国政府的行政方式，特别是在行政执法与执法监督方面的做法具有一定的特色。尽管我国的国体、政体、所有制结构、法律体系以及所处的发展阶段与英国相比有很大不同，但从政府管理经济的方式和手段来看，他们的许多做法和经验，为我国深化行政体制改革、加强经贸行政执法与执法监督、推进经贸系统依法行政等，提供了颇有价值的启示。
（一）进一步深化行政审批制度改革，应该结合政府职能转变，积极探索政府管理经济的新方式
近年来，英国政府广泛运用合同方式规范行政管理的做法是很有创意和特色的。我国在进行行政审批项目清理和制度改革时，从上至下都把精减行政审批项目作为主要目标，这在近期是十分必要的。但也应该看到，我们还未能真正实现政府职能的根本转变。因此，在下一步深化行政审批制度改革的过程中，特别是在对经贸领域取消47项行政审批后，如何有效地保证政府对经贸活动的必要调节和监管，需要进行新的探索。借鉴英国政府多种手段并举的经验，我们应该遵循市场经济规律，坚决摒弃计划经济体制下形成的量大面广的政府管制、审批的陈旧方法，树立市场经济的新理念，使经贸行政管理职能转变的重点，以是否符合和促进先进生产力的发展要求为衡量标准，真正集中到充分发挥市场机制的调节作用、维护公平竞争、调动市场主体的积极性、主动性和创造性上来，主要依靠经济、法律手段的灵活运用，在产业政策和经贸立法引导、税收杠杆调节、行政执法与执法监督以及政府采购、合同招标等方面探索新途径。
（二）加强经贸行政执法与执法监督，应该高度重视公务员的队伍建设
借鉴英国公务员管理的经验，加强我国经贸系统公务员队伍的培训与监督，不断提高经贸执法队伍政治、业务素质特别是法律素质，这是做好经贸行政执法与执法监督的组织保障。一是要建立和完善公务员知识更新和专业培训制度，尤其是对具有行政审批、审核、核准、备案等职责的行政执法人员，要实行培训考核制度。二是要加强对公员务执法队伍的监督，通过建立经贸行政执法责任制，明确各级行政管理人员的执法责任；确立内部机构的执法权限，执法责任及执法目标；制定对内部机构和执法人员完成执法职责的考核办法，举报、控告的受理、查处办法等。三是应建立行政责任追究制度。
（三）加大行政执法监督力度，应该重视强化执法监督管理体系的建设
英国行政执法监督体系完备，各方面形成监督合力，很值得借鉴。结合我国经贸行政的实际情况，建议做好三方面工作：一是在内部监督方面，注意发挥行政部门内法律机构的执法监督作用。要尽快制定《经贸委系统行政执法与执法监督工作的指导意见》，切实推进经贸系统的依法行政，保证经贸法规、政策和领导决策的合法性和科学性，做好行政复议、行政应讼工作；二是在外部监督方面，自觉接受人大、政协和司法监督。经贸行政执法必须经得起司法审查，同时还应设立并公布举报电话和举报信箱，明确专门的工作程序，及时处理行政执法相对人和社会公众的投诉。英国行政法庭是一个独立系统，不隶属于任何地方法院，这样更有利于保证法院行政审判的公正性。我国行政案件数量大、情况复杂，为了搞好司法审查，建议有关部门研究并推进司法改革，可以考虑设立专门的行政法院系统。三是舆论监督方面，要重视现代社会行政管理的发展趋势和特点，适应政务公开的要求，允许新闻界更多地介入经济行政管理领域，加大新闻舆论监督的力度，褒正抨邪，反腐促廉。版权所有
刚才，同志全面总结了年的工作，并对年的工作进行了具体的安排部署，郭毅同志宣读了有关表彰的通知，稍候勇林书记还要作重要指示，请大家会后认真抓好落实。
在过去的一年里，全区人事和机构编制战线的同志们大力实施“人才立区”战略，努力推进人才资源向人才资本转变，各项工作都取得了明显成效，特别是在加强五支人才队伍建设、深化人事制度改革、加强人才市场体系建设、推进行政管理体制和做好部分企业干部解困维稳工作等方面取得了新的进展。在此，我谨代表区政府向全区人事编制系统的干部职工表示感谢和慰问！
今天，我们对全区第三届“为人民服务，做人民满意的公务员”活动先进个人、第二批区级农村优秀人才、首批区学术技术带头人和2004至年度人事编制系统先进个人进行了隆重的表彰，在这里，我代表区政府向受到表彰的同志们表示热烈的祝贺！希望你们再接再厉，在各自的工作岗位上再立新功，为加快推进“三区建设”贡献力量！
下面，我就今年全区人事编制工作讲三个方面的意见：
一、认清形势，把握人才人事和机构编制工作大局
按照省、市委的统一部署和区委二届七次全委会的总体要求，区政府提出了紧紧围绕服务城市主题，深入推进“工业强区、商贸富区、开放兴区”发展战略，着力抓好“工业经济、商贸经济、城市建管、新农村建设”四大重点，全面加强精神文明、和谐社会和政府自身建设，加快推进“经济强区、文明新区、人民富区”建设步伐的战略目标。要实现这一发展目标，实现我区发展新跨越，关键在人，难点也在人。这就要求我们必须以更大的力度加快推进“人才立区”战略，建设人力资源强区。大家要认真学习、全面贯彻党的十六届五中全会和中、省、市人事工作会议精神，充分认识人才人事工作在“十一五”经济社会发展中面临的新形势、新任务和新要求，牢牢把握新时期、新阶段人才人事工作大局，坚持以科学发展观统领全局，深入推进行政管理体制和人事制度改革，积极稳妥地推进乡镇机构改革，着力加强人力资源开发和能力建设，加强党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才队伍建设，抓紧培养专业化高技能人才和农村实用人才，充分发挥市场配置资源的基础性作用，努力实现人力资源大区向人力资源强区的转变。
二、统筹兼顾，认真做好人才人事和机构编制重点工作
做好年的工作，对未来几年的发展至关重要。人事和编制部门要把握机遇，统筹兼顾，突出重点，力争在以下几个重要工作方面取得重大进展。
（一）认真贯彻实施公务员法，切实加强公务员队伍建设。首先，要扎实做好实施《公务员法》的有关工作。根据中央的部署，今年要重点做好公务员登记、职务与级别确定、参照管理报批等入轨运行工作。各部门要根据全区统一部署，切实加强组织领导，在加强学习、宣传和培训的基础上，按照“统筹规划、突出重点、依法管理、稳步实施”的工作思路，精心制定实施方案，认真做好各项工作。其次，要积极稳妥地推行工资制度改革。工资福利与退休政策涉及到职工的切身利益，政策性强，敏感度高。要通过改革，建立制度、形成机制、规范秩序、缩小差距。改革的同时，要加强正面宣传引导，为改革的顺利实施创造良好的舆论氛围。第三，要加强公务员队伍建设。要以实施公务员法为契机，以思想政治建设为基础，能力建设为重点，以弘扬“热爱祖国、忠于人民，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作，恪尽职守、廉洁奉公”的公务员精神为指导，继续深入开展“争做人民满意的公务员”活动，进一步加强公务员队伍建设。
（二）推进乡镇机构改革，深化行政管理体制和事业单位改革。本次乡镇机构改革是按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求进行的，也是中央和省委的决定。我们一定要高质量地完成乡镇机构改革任务，进一步深化行政管理体制和事业单位改革。一是要高度重视，加强领导。区委、区政府对此非常重视，切实加强了对这项工作的领导，日常工作由区机构编制部门承担，纪检、监察、组织、人事、财政、审计等有关部门要密切配合，正确处理改革、发展和稳定的关系，确保改革顺利完成。二是要突出重点，理顺体制。此次改革是以转变政府职能为重点，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，减少和规范行政审批。要结合乡镇职能和管理体制的调整，重新核定乡镇机构编制，减少领导职数，推进乡镇事业单位公益性职能和经营性职能分开，创新乡镇事业机构运行机制；要根据事业单位的功能和特点，分类推进事业单位管理体制改革，建立健全与事业单位管理体制相适应的机构编制、人事管理、经费预算及社会保障制度；要加强对事业单位的人事监督管理，贯彻落实事业单位公开招聘人员暂行规定，强力推行事业单位“公开招考”工作；要按照国家对事业单位分配制度改革的总体要求，加强分类指导，认真研究不同类型事业单位的分配实现形式，逐步建立起符合事业单位特点的分配制度。三是要加强思想政治工作，严肃机构编制纪律。在改革中，要进一步严肃机构编制工作纪律，确保国有资产不流失。要严把“进口”关，坚守两条“底线”不能突破：一是确保五年内乡镇机构编制只减不增；二是妥善处理好人员分流问题，确保社会稳定。
（三）以培养创新能力为核心，加强专业技术人才队伍建设。专业技术人才是技术创新的主体，是推动科技进步、促进产业结构优化升级的核心力量。要以高层次人才为重点、以培养创新能力为核心，进一步加强我区专业技术人才队伍建设。一是要加强专业技术队伍建设，积极做好国家、省、市级优秀专家推荐工作，加大培养选拔区级学术、技术带头人力度，拓宽优秀专家的选拔视野和服务领域，努力打造一支高素质的专业技术人才队伍。二是要紧紧围绕人才的培养、吸引和使用三个环节，制定符合不同类别、不同层次人才特点的政策措施，营造有利于人才干事业和干成事业的政策环境，形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人环境，把各类人才集聚到党和国家的各项事业上来。三是要进一步深化职称改革，积极推进事业单位专业技术人员结构比例管理工作，巩固和完善事业单位聘任制和岗位管理工作，规范事业单位工作人员考核工作。四是要加大高层次人才队伍建设，积极引进高层次人才，充分发挥好高层次人才对我区经济建设的推动作用。五是要围绕产业、工业和科教，积极探索建立传统产业专业技术人员水平评价体系，抓好企业经营管理者人才队伍建设，加大教育专业人才资源的培养、开发和储备。
（四）抓好农村人才开发，推进社会主义新农村建设。区委、区政府高度重视农村人才开发工作，先后出台了一系列的政策措施，整合了农村人才开发工作的力量，进一步完善农村人才开发机制。人事和编制部门要以建设社会主义新农村作为着力点，紧紧围绕农村产业结构的调整，进一步培育农村人才市场，完善农村人才评价办法，做好市、区优秀农村实用人才选拔表彰工作，构建全方位、多层次的人才、技术、信息服务体系，形成党委、政府统一领导，人事部门牵头抓总，相关部门各司其职、密切配合的农村人才开发工作新格局。各乡镇要加强实用技术培训，抓好乡土人才中的拔尖人才、外出务工人才队伍中的领军人才和农村特色人才的培养，注重发挥好典型的辐射示范效应。
（五）大力推进人才市场体系建设，强化人才人事公共服务。人才市场是人才资源配置的重要平台，建设完善的人才市场体系是人力资源合理有效配置的重要保证。一是要按照市场经济体制的要求，进一步理顺政府与人才市场的关系，实现管办分离。二是要以提高公共服务能力为核心，加快推进政府人事部门所属人才服务机构的机制改革，积极拓宽服务领域，规范服务程序，完善服务功能，提高服务水平。三是要坚持资源共享、政策协调、优势互补、互利互惠的原则，积极探索人才市场与劳动力市场的合作办法，实现资源有机整合和利用。四是要进一步完善市场制度建设，努力消除人才流动的各种体制，促进人才合理流动。五是要进一步规范市场秩序，营造公平的人才市场竞争环境，提高人才资源配置效率。六是认真贯彻落实中、省、市关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见精神，探索建立高校毕业生就业见习（实习）基地，网上信息资源共享，构建符合我区实际的高校毕业生就业市场体系和就业服务信息网络。
（六）认真完成安置任务，做好部分企业干部解困维稳工作。今年是落实中央关于裁减军队员额20万战略决策的最后一年。干部安置的数量较大，任务很重。各部门要从大局出发，站在讲政治的高度，把安置工作作为保持国家长治久安的一件大事来抓，切实加强组织领导，增强工作的积极性和主动性，不折不扣地完成安置任务。要建立健全自主择业干部管理服务体系，加大宣传、培训和就业指导的力度，促进干部自主择业。要把解决实际问题与加强思想政治工作结合起来，进一步完善部分企业干部解困工作机制，采取有力措施，按照属地管理的原则，落实“五包”责任制，大力做好部分企业干部的解困工作，确保社会稳定。
三、加强自身建设，开创人才人事和机构编制工作新局面
今年的人才人事工作“重头戏”多、任务重，要切实加强对人才人事和机构编制工作的领导。人事和编制部门自身必须不断加强学习，努力提高素质，以过硬的能力和扎实的作风推动各项工作的落实，努力开创人才人事和机构编制工作新局面。
（一）要强化学习意识。人事和编制部门是从事人才开发工作的，我们的干部必须首先是人才。要按照建设学习型政党、学习型社会、学习型机关的要求，牢固树立终身学习的理念，不断加强学习，努力提高自身素质。一方面，要加强政治理论学习，注重提高自己的理论素质和政策素养，坚持用理论武装头脑，指导实践，推动工作。另一方面，要加强业务知识学习，全面掌握人才人事理论、法律法规、公共管理、现代科技等基础知识，努力提高我们的工作能力和服务水平。
（二）要强化创新意识。当前，人才人事和机构编制工作都处在改革和发展的关键时期，要增强工作的突破力，必须强化创新意识，坚持思想观念创新、机制体制创新、工作方法创新。要勇于打破传统观念和思维定势的束缚，进一步解放思想，深化改革，锐意创新。要善于研究新情况，总结新经验，提出新举措，推动人才人事和机构编制工作在创新中发展，在改革中加强。
（三）要强化服务意识。为人民服务是党的根本宗旨，也是各级政府的一项基本职责。人事和编制部门必须始终坚持立党为公，执政为民，进一步增强服务意识，改进工作作风，做到主动服务、规范服务、优质服务、高效服务，把机关建设成服务型机关，把干部队伍建设成公仆型队伍。
（四）要强化纪律意识。人事和机构编制工作政治性、政策性、法制性很强，直接涉及到个人的切身利益，必须严格依法执政、依法行政、依法办事，严格遵守政治纪律、行政纪律、组织纪律，坚决维护法律和政策的严肃性、权威性。要认真贯彻省委组织部、省人事厅、省编办《关于进一步严肃干部人事工作纪律确保公务员法顺利实施有关问题的通知》精神，在公务员登记工作完成前，除中央和省委有明文规定的外，一律不准增设新的机构（含内设机构），不准增加编制，不准提高机构规格，不准增加领导职数；要严把公务员队伍和事业单位的“入口”关，坚持“凡进必考”原则，严禁超编进人，超编招考（聘），超编配备领导干部。要加强督促检查，严肃查处违纪违法行为，确保公务员法和各项政策规定得到不折不扣的贯彻落实。
刚才赵主任介绍了上半年工作情况，下面，我就正在进行和即将开展的几项较大的工作给大家介绍一下：
第一项工作是：实施绩效考评
按照州党委、政府提出的“逐步建立注重绩效、鼓励创新、奋发向上、协调发展的考评机制”的要求，今年的绩效考评工作与往年目标责任书的考核相比，有了较大的突破。
一是考评范围的不同。以往的考评工作只针对县市，对具体抓贯彻落实的州直单位缺少有效的考评机制，为了改变这一现状，州党委、政府决定将绩效考评的范围扩大到州直各县（市）、党委机关（含群众团体）、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、检察机关和双重管理的中央、自治区驻伊单位；同时，要求各单位加强对机关工作人员的管理，建立绩效考评制，根据岗位职责，对机关工作人员进行综合考评。
二是考评的方法不同。我州绩效考评采取指标考核、公众评议和察访核验等方法进行。
1、指标考核。年初的州党委工作会议上，州党委、政府与州直各县（市）、霍尔果斯口岸及68个州直单位（部门）签订了绩效考评指标考核责任书。将“三个文明”建设各项考核指标（主要包括经济工作目标、精神文明建设目标、社会治安综合治理目标、人口与计划生育目标、党建目标、党风廉政建设目标、环境保护目标、科技进步目标、效能建设目标、推进工业化进程目标等）一并纳入责任书中。责任书由州效能办牵头，会同相关职能部门，根据考评内容，设定绩效考评指标。责任书的考核在州党委、政府的统一领导下，由州直机关效能建设领导小组组织协调，州效能办组织相关部门对被考评单位进行统一考核。这项工作在今年11中旬进行，12月底前结束。
2、公众评议。针对绩效考评内容设计社会公众评议测评表和问卷调查表，对各县（市）、各单位的绩效进行社会评议，努力反映社会各界对州直各县（市）、各单位工作的真实评价。后面，这项工作我将单独讲。
3、察访核验。为保证考评内容的真实性，由州效能办组织相关部门对被考评单位的工作情况进行检查和核验，采取明察暗访的形式，摸实情、查实效，把明察暗访收集到的问题作为绩效考评内容的重要组成部分。今年察访核验的重点县（市）是工业增加值、农业增加值、固定资产投资完成额、农牧民人均纯收入、推进工业化进程和投诉件转办完成情况等内容，州直单位（部门）是投诉件转办完成情况。
4、考评总分的形成。由州效能办将各县（市）、各单位指标考核的分数、公众评议的分数和查访核验的分数进行汇总，即：绩效考评总分=（指标考核分值×70%＋公众评议分值×30%）－察访核验扣分（发现的问题），得出各县（市）、各单位绩效考评总分。
三是奖惩机制的不同
1、根据绩效考评的结果，将县（市）分为“先进县（市）”、“达标县（市）”、“未达标县（市）”三个等次，“先进县（市）”设一、二、三等奖，分别奖励15万元、12万元、10万元人民币。被州党委、政府确定为年度“未达标县（市）”的，其党政主要领导要向州党委、政府写出书面检查，个人年度公务员考核不得评为优秀等次，并扣发党政领导班子各成员当年公务员年度考核奖金，降低党政领导班子评优比例。
2、州直单位年度绩效考评分优秀、优良、达标、未达标四个等次。被州党委、政府授予优秀称号的单位，奖励3万元，公务员年度考核优秀等次增加比例。授予优良称号的单位，奖励2万元，公务员年度考核优秀等次将适当增加比例。被州党委、政府确定为年度未达标单位，其党政主要领导要向州党委、政府写出书面检查，个人年度公务员考核不得评为优秀等次，并且扣发党政领导班子成员当年公务员年度考核奖金，降低当年公务员年度考核优秀等次比例。
第二项工作是：开展公众评议
今年被列入评议县（市）、单位（部门）,共有80个。主要根据工作性质、职能、同群众接触的方式和程度等影响评议结果的因素，将评议部门（单位）分为四大类：第一类为各县（市）委、人民政府，霍尔果斯口岸党委、管委会；第二类为党群机关（含州人大、政协机关）；第三类为综合部门和其他单位；第四类为司法、行政执法机关及条管单位。行政执法机关是指行政部门中执法职能较多，管理面较广的部门。
公众评议坚持“党委、政府统一领导、专门机构组织协调、部门各负其责、群众积极参与”的领导体制和工作机制。具体评议工作在州机关效能建设领导小组的统一组织下，由州效能办、州统计局共同负责。
做为绩效考评工作的一项重要内容，此项工作已经开展，州直机关效能建设领导小组已于7月21日下发了《**州直机关效能建设公众评议实施方案》，公众评议测评表已经印制完毕，评议工作将在8月10日正式开始，9月30日结束。共分为四个阶段：
第一阶段是宣传动员阶段(8月10日--8月15日)，主要工作是从相关部门抽调人员分别组成协调组和联络组，负责协调《评议测评表》的发放、回收和统计分析工作；对参评的工作人员进行培训，对评议工作进行具体部署；组织新闻单位开展对州直机关工作作风建设的宣传报道，营造健康良好的社会舆论氛围。
第二阶段是实施评议阶段（8月16日一9月6日）。此阶段的任务是发放和回收《评议测评表》，评议人在拿到《评议测评表》8日内，在了解被评单位工作职责，广泛听取多方面意见基础上，认真填写《评议测评表》，并将填写好的《评议测评表》交回发放《评议测评表》的单位。
第三阶段是统计汇总阶段（9月7日一9月22日）。在各负责《评议测评表》发放、回收部门对《评议测评表》统计和分析的基础上，由州效能办、州统计局组织人员，在集中、保密的条件下统一汇总评议数据。
第四阶段是总结上报阶段（9月23日一9月30日）。召开州直机关效能建设领导小组会议，听取州效能办、州统计局关于评议活动的情况汇报。评议结果以州机关效能建设领导小组的名义报州党委、州政府。根据州党委、州政府的意见将评议结果折算计入绩效考评总分中。
在公众评议过程中，州效能办将聘请州直机关有关部门和单位的效能监督员作为评议工作监督员，参与评议活动的组织实施，并对《评议测评表》的发放、回收、统计、汇总等环节实行全过程监督，确保评议过程的公开、公平、公正。
参加评议的人员上至州四大班子领导，下至企业员工、普通群众，涉及4万多人。
第三项工作是：聘请效能监督员，强化社会监督
州效能办已于7月12日下发了《关于选聘效能监督员的通知》，从三个层面聘请效能监督员（称A类、B类、C类监督员）。A类效能监督员由人大代表、政协委员、离（退）休干部、媒体记者、市民代表等组成。B类效能监督员由州直单位（部门）以及有关单位推荐的人员组成。C类效能监督员由州直大中型企业及信誉较好的个体工商户、私营企业中选聘的人员组成。8月7日的**日报上，我们已经刊登了A类效能监督员和B类效能监督员的名单。C类效能监督员我们正在选聘中。三类效能监督员从职能上看，基本相同，但其工作重点不一样：A类效能监督员的任务就是充分履行监督职能，从不同层面加大对州直机关（单位）效能建设开展情况进行监督；B类效能监督员除履行本单位效能监督的同时，还要随时参加州效能办组织的各项督查活动；C类效能监督员同时也是州效能办实施重点企业联系点制度的首批联络员，要及时反映企业在发展环境方面遇到的问题，共同搭建企业在**发展的“绿色通道”和办事“直通车”。三类效能监督员涵盖了社会各阶层，形成了社会监督网络。同时，州效能办还建立了涵盖州直县市、部门的效能监督员库，便于随时抽调实施监督。
第四项工作是：实施行政许可（审批）流程改革试点，营造良好的投资软环境
（一）继续加大对《纲要》学习、宣传、培训和执行的督促检查力度。
1．各乡镇、各部门应建立健全行政机关学法用法制度。特别是要建立行政机关领导干部定期集体学法制度，按照《贵州省干部学法用法考试考核办法》要求，真正把领导干部任职前的法律知识学习考试制度落到实处。
2．加大依法行政的宣传力度。特别是加大行政
复议和行政诉讼法律制度的宣传力度，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身合法权益，通过行政复议和行政诉讼等合法渠道反映诉求，减少越级、违法上访、缠访，逐步形成与建设法治政府相适应的法治环境和社会氛围。
3．建立公务员法制教育和培训制度。各部门的各类培训班和行政执法人员岗位培训中，要将宪法、公务员法及规范政府共同行为的法律，以及履行职责所必需的法律、法规知识列入培训内容。针对县乡政府集中换届后的情况，对政府组成人员和行政机关新任领导进行依法行政专门培训，增强依法行政观念和意识。
4．加大督促检查力度，加强对行政许可、行政征收、行政处罚等具体行政行为的个案督查，确保执法质量以及各项工作措施能真正落到实处。
（二）进一步转变政府职能，深化行政管理方式改革。
1．继续深入贯彻《中华人民共和国行政许可法》，深化行政审批制度改草。严格执行省州经清理和规范并公布后的行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为广大公民和法人提供方便快捷优质的服务。在行政审批过程中要积极推进政务公开、电子政务，加快行政审批的办结效率。
2．进一步创新管理制度和方式。充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等管理方式的作用，建立和完善间接管理、动态管理和事后监督管理等相关办法。
3．切实转变政府经济管理职能，完善政府社会管理和公共服务职能。逐步建立和完善相关市场监管制度和社会管理制度，提高社会管理和公共服务水平，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的现实利益问题。
4．采取有力措施，继续推进相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权，探索建立“一站式”综合服务大厅，提高为民服务效力；在加强林业、农业综合行政执法工作的基础上，总结经验，结合实际，推行和推广综合执法试点工作。5．增强应付处置突发事件的能力。完善相关应急预案，确保在关键时刻指挥体系畅通，情况反馈及时，有效控制局面，及时平息事态。
（三）推行政务公开，提高政府公信力。
1．加快电子政务建设，推进公共服务信息化。充分利用各种媒介，及时公共信息，为群众生活和参与经
济社会活动创造便利条件，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。
【关键词】 政府； 政府成本； 政府成本管理
凡是涉及到政府的问题都是复杂的，而在所有有关政府的问题中，成本问题又是最神秘、最敏感的，大多数的学者都选择回避。其实政府债务和政府成本的高低关系到社会中每一个人的利益。既然涉及每个人的利益，为何没有为获得“集体利益”而采取的有效“集体活动”？奥尔森《权力与繁荣》著作中用“理性的人和非理性的社会”对此作了精辟的解释。奥尔森认为作为研究和教育者不应该对公众的事情理性化的加以忽略，研究和教育会发挥某些作用。所以对于政府面临债务危机和政府成本失控而大多数人仍保持“理性的无知”也是“理性的人与非理性的社会”的一种现象，而作为研究者不应该因为其复杂或难以进入主流继续保持“理性的无知”。
一、国内政府成本管理研究现状
（一）政府和政府成本的界定
桑玉成教授认为在讨论政府成本的时候，有必要对政府作出界定。人们通常在两种意义上使用政府这个概念：第一，广义的政府，即指以公共权力为名义而建立起来的所有国家机构；第二，狭义的政府，即指国家最为主要的三个国家机构中的行政部门。他认为政府应作广义的理解：即凡是能够利用它的物质力量对社会公共事务作出权威性决定、对社会资源作出权威性分配的主体，都是这个意义上的政府。
何翔舟认为政府成本不仅包括财政支出，还应包括政府行为的机会成本和社会成本。卓越从行政学角度将政府成本定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。也有学者将政府成本理解为所有的财政支出。另有学者从经济学、管理学角度对政府成本的内涵和分类作了界定。高宏德、刘玉兰提出了全成本的概念，所谓“全成本”，是政府机构和行政过程所占用、所投入、所消耗、所损失以及所损害的全部社会成本。
（二）我国政府成本失控的原因
印薇认为在组织方面，主要表现为机构庞大、人员臃肿、政企不分、政社不分，部门职能交叉重复、人浮于事；在管理方面，由于我国行政行为的规范化度低，充满了不确定性、随意性和惰性，导致政令执行不畅、作风飘浮守旧；从执行方面看，不少行政人员素质欠佳，离国家公务员的法定标准仍有差距。朱文兴、朱咏涛认为一是财政供养人口多；二是政府机构庞大；三是政府越位严重；四是政府人员变相寻租；五是职务消费缺乏约束。徐双敏、梅继霞认为中国的政治体制、党政领导体制、财政体制等都与行政体制一起影响着行政成本，现行的农村就业制度、社会保障制度的完备程度也与行政成本相关。张传亮认为一是体制方面，政府权力的不合理配置是行政成本居高不下的权力根源；二是观念方面，政府及公务员缺乏较强的“成本意识”；三是操作方面，包括政府机关运营成本过高，办公成本过大，办公过程对行政资源浪费严重，对行政职务消费缺乏有效的约束机制。王义指出预算外资金的存在给行政机关任意扩大支出提供了便利条件，不仅推动了行政管理费用支出总量的急剧膨胀，也使行政成本支出结构不合理。
（三）降低政府成本的对策研究
卓越认为有效降低行政成本必须引入竞争机制、优化行政结构、改革现行的财政预算制度和人事管理体制。普永贵提出以“五大保障机制”降低政府行政成本：即组织保障，深化行政管理体制和推进机构改革；思想保障，强化公务员的行政成本控制意识；物质、技术保障，加强政府办公自动化系统的建设；制度保障，转变绩效评估方式；法制保障，贯彻实施《审计法》。陈向阳提出要降低行政成本，必须建立“五种政府”：一是建立适度政府；二是建立廉价政府；三是建设透明政府；四是建立仿企业政府；五是建立法制政府。周玲认为降低行政成本的关键是要把好“六关”：一是人员编制关；二是行政决策关；三是公务用车关；四是公务接待关；五是行政管理关；六是监督考核关。
（四）政府成本管理的技术方法
成本计算是成本控制的前提，有少部分学者尝试把企业成本计算的方法引入到政府成本的计算。
1.分步法和分批法。邓晴晴介绍了其在政府成本计算中的应用。
2.标准成本法。蒋国发通过分析政府行政成本现状，将标准成本引入政府行政成本管理，以构建政府行政标准成本管理体系，以此控制政府行政成本，实现廉价政府的目标；蒋苏娅认为行政标准成本是行政成本控制的重要举措，是降低行政成本的有效途径，也是确定财政拨款的重要依据，并提出了测定行政标准成本的基本思路。
3.作业成本法。周国强、刘劲将作业成本法运用到事业单位的基本支出预算，用作业成本法确定预算定额的步骤是：确定预算定额对象、确立作业中心、成本归集和成本分配；张媚用ABC法测算了城市社区公共卫生服务项目的成本。
（五）政府成本管理制度研究
国内学者已开始从制度层面探讨控制政府成本的途径，并取得了一系列研究成果，其中比较突出的主要有以下方面。
1.认识到通过制度来控制政府成本意义重大。如普永贵谈到有效控制行政成本的四种保障中制度保障是关键。邹治平、郭鸿懋提出从制度层面分析行政成本是研究行政成本的最行之有效的思路，造成我国政府行政成本居高不下的根本原因在于相关制度的不完善，只有完善多种政府管理体制，才能抓住成本控制的重点。
2.指出了影响我国政府成本控制的主要制度。如马建珍指出我国政府成本过高的主要原因是制度的不完善。这些制度主要包括政府成本管理制度、政府绩效评价制度、政府效益审计制度以及行政问责制度等。卫刘华指出影响我国政府行政成本的主要制度是竞争机制、人事制度、行政审批制度以及财务预算制度等。
3.较为详细地分析了我国不完善的主要制度。如卓越指出了我国行政成本偏高主要是由于竞争机制缺失，行政绩效评估未制度化，财务预算制度、人事管理制度以及行政审批制度存在缺陷等。谭桔华认为我国一系列相关制度的缺失导致行政成本的控制一直不见起色，从而阻碍了科学发展观目标的实现。这些制度主要是：干部人事制度、财政管理制度、行政监督制度以及政府采购制度等。
4.指出了通过健全完善相关制度以控制政府成本的思路。如查乔治论述了有效的制度供给是构建节约型政府的关键，主要包括：改革人事管理制度，健全监督机制，完善财政管理体制以及全面推行政府采购制度等。杨晓蔚、叶伟光指出，新形势下要有效控制行政成本就要：完善现行财政管理体制，增强财政预算的刚性约束；全面推行政府采购制度；实施职务消费制度改革等。谭桔华也提出通过实行政府采购，降低采购成本，从而降低行政成本。
二、国内政府成本管理研究评述
我国学术界关于政府成本问题的研究最初始于政治学和行政学界，之后的研究一直活跃于经济学界，但是由于该论题本身的特殊性、复杂性，这一领域的研究并没有取得重大的突破。可以说我国学术界关于政府成本问题的研究处于起步阶段，无论是研究的内容，还是研究的方法都有待于进一步拓展。
一是政府成本的定义、划分比较模糊，表现在定义的理论依据不足，对于“成本”、“费用”、“支出”等概念辨析不清。这影响了政府成本管理理论框架和政府成本管理方法研究的展开。研究者的学术背景大多为行政管理学、政治学，少有经济学，而以成本管理理论和技术见长的会计学和财务管理学的学者几乎都没有涉足政府成本管理研究领域。这对政府成本管理的研究来说，不仅是一种遗憾，更是一种极大的制约。
二是对通过制度途径控制政府成本的研究还不够深入，存在以下不足：其一，学者们主张借鉴国外政府成本控制的成功经验，但一般仅是泛泛而谈，对于借鉴什么，如何借鉴都未做进一步论述。另外，借鉴并不是生搬硬套，要充分考虑我国的国情以及我国政府成本的特点和问题所在，这也是上述学者们所忽略的地方。其二，学者们虽指出了我国哪些制度不完善不健全，对于怎样具体完善、健全这些制度并未深入论述，以致这部分论述过于简单机械且缺乏可行性，对现实指导意义不足。
三是研究方法单一，主要采用简单的规范研究方法，而且缺乏逻辑严密的理论推导。真正意义上的实证研究方法几乎没有。
三、启示
政府会计改革是新公共管理改革的重要组成部分，政府会计改革的目标是帮助政府履行公共受托责任，这一目标的实现需要政府财务管理、政府绩效管理、政府成本管理和政府审计等相关改革的支持。在我国政府会计改革和欧洲各国爆发债务危机的背景下研究政府成本管理问题不仅对避免债务危机的发生有现实意义，而且对我国政府会计改革目标的实现也具有重大的现实意义。
无论从现实还是从理论层面上看，政府成本问题都是一个复杂性、综合性很强的问题。单单从某个学科或某个理论无法深刻地剖析政府成本问题的本质，更别说去管理好政府的成本。国内研究政府成本问题的绝大多数学者的学术背景为政治学、行政管理学和宪法行政法学。这些学者在研究政府成本时难免会形成了一种技术路径依赖，而政府成本具有经济学内涵，学者们对政府成本概念的界定缺乏经济学理论依据，混淆了政府成本和社会成本的概念，导致政府成本相关问题的研究难以展开。对政府成本的研究既没有上升到制度层面的高度，也没有触及到管理控制的层面，多年来只停留在对政府成本的一些“表象”做文章。所以应该鼓励以成本管理理论和技术见长的会计学和财务管理学的学者参与政府成本管理理论的研究。
【参考文献】
［1］ 凯特尔.有效政府――全球公共管理革命［M］.上海交通大学出版社，2005.
［2］ 周镇宏,何翔舟.政府成本论［M］.人民出版社，2001.
关键字：城市规划；管理；现状；解决措施
Abstract: Urban planning and management is the process to achieve the goals of urban planning, it is the organization and control of urban construction activities. It includes urban planning policy development, urban planning management, urban planning, approval management and urban planning monitor management and several aspects. At present, the problem and achievements are all in the urban planning and management work. Therefore, it is necessary to analyze the current problems in urban planning and management, as well as causes and find a solution to the countermeasures.Key words: urban planning; management; the status quo; solutions
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
城市规划管理作为一项基础重点建设项目,其性质和程度不仅代表了一个城市的发展目标和发展方向,而且对于协调城市空间布局、改善人居环境、促进城市可持续发展起到了至关重要的作用。在现代化日新月异的时代,随着城市化步入快速发展阶段,城市规划管理方面的新问题也不断涌现,出现了许多不合理甚至违法现象。本文通过对城市规划管理意义的阐述,分析了当前城市规划管理中存在的问题及解决措施 。
一、城市规划的现状
城市规划管理就是包括城市规划编制管理、城市规划审批管理和城市规划实施管理的总称。在计划经济条件下，城市规划被认为是“国民经济计划的继续和延伸”。因此，城市规划对城市建设的调控主要采取的是一种机械的目标管理和计划控制的方式。但是随着改革开放不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，城市建设也逐步由以前的政府投资行为，转变为市场调节为主的多元投资行为。城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制、还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。归结起来就是，传统的城市规划管理机制还难以协调市场经济条件下产生的多种经济法人之间以及多种经济法人与公众之间的利益关系。这就是我们面临的一个新的挑战。
随着我国城市化进程的逐年加快,城市的规划逐渐偏离了注重环境的可持续发展理念,转而趋向于科技和经济两个方向,城市中发展着的群体开始追求自身利益的最大化。因此仅仅依靠市场机制是不能完全实现城市空间资源的最优化配置,必须组织进行科学合理的城市规划,才能加强对城市规划的监督和管理。
二、城市规划管理遇到的问题
1、目前的城市规划管理体制存在诸多问题，编者归纳总结为三个方面：
（1）规划行政管理权被肢解、下放问题。
在我国城市规划管理体制中，制约城市规划实施有效性的最主要症结，在于城市规划的管理权限处于被严重肢解、分割的状态，尤其是在那些设区和各种“开发区”的城市，其“城中之城”的规划管理权基本都是超脱于城市行政主管部门约束之外，这个问题至今尚未解决。
（2）规划缺乏公众参与和监督的问题长期以来，规划工作一直不同程度地存在着规划编制与实施管理脱节的现象，尤其面对快速发展的城市化进程，规划管理上面临的问题更为突出。建设单位或市民们常常抱怨对城市规划的不清楚或认为规划内容的不切实际、好看不好用，而规划人员则认为社会公众们只顾眼前利益、忽视长远发展。
(3) 规划管理法制化进程滞后的问题。
社会主义市场经济也是法制经济，要求人们必须依法办事，规划管理执法部门更应该建立、健全法制化的管理体制，但一些地方“以言代法”、“权大于法”的现象仍然存在，随意调整城市规划，而不履行程序的现象常有发生。
①处罚标准偏低,达不到应有的惩戒目的
在实际工作中,这样的处罚力度明显偏低,处罚上限太低,特别是对商品住宅项目而言,即使以最高额度进行处罚,开发商大多还是有利可图的。因此在制定具体处罚标准时,应当减小弹性幅度,以利于执法部门依法行政。
②依法实施城市规划管理的力度不够
在我国,由于城市化发展迅速,各省市的城市范围逐步扩大,近郊的一些农村也纷纷并入城市规划。然而这部分城郊结合部的居民规划法制意识薄弱,加上基本上失去了土地,工作也很难落实,大多依靠出租房屋来维持生活。因此,近年来,这部分人违反规划抢建房屋、擅自搭设建筑物的现象比较普遍,有的情况非常严重。而政府对这些违法行为又处罚偏软,光靠宣传教育,往往只是采取罚款的方式,并未起到实际效果,因此不能从根本上解决问题。
2、城市规划结构不合理,土地使用效率低
目前我国大多数城市的政府由于过度注重城市的经济形象,都将大部分财力投向了可获得较大收益的工业用地,而公共绿地及公共配套设施占金额投入比例却相对偏低。政府过分追求超宽马路、超大商业化时代广场,一味的注重本城形象工程,而忽略基础环境设施的建设和质量的提高。然而从城市路网总体结构上来看,如果主次干道与支路的比例失调,路网结构不合理,极容易造成城市交通拥堵。同时,由于城市和镇村的各自为政,土地利用散乱无序,土地开发呈粗放式经营状态,土地利用率低,也造成了土地资源浪费的现象日益严重。
3、城市规划管理缺乏公众监督。
我国大部分的城市管理的规划决策,往往只有领导者才是管理的“决策者”,规划决策权集中仅仅在书记、市长、四套班子及几个规划专家手上,所谓的决策本质上就是少数人闭门造车式的产物。规划师和公众反而只是决策的执行人和贯彻人。因此地方政府和部门规划的决策权过大,对行政审批缺乏约束制度和监督机制,也造成了城市规划管理的薄弱。
三、城市规划管理的解决措施
1、建构适应现代城市要求的规划管理体制，建立集中统一的规划行政管理体制，将权利集中于规划行政主管部门。要本着“精简、统一、效能”的原则,规划编制权和规划管理权必须集中在市一级的权威部门,实行垂直一体化管理。只有市一级规划局才能授权个人建房规划管理审批权和限额面积之内的建筑工程规划审批权,以及对建设用地和建设工程的监督检查权和行政处罚权。加强城市规划管理机构和管理制度,做到事事有人管、事事有章法,按章执法,秉公办事。建立民主的规划行政管理体制。一要持续推进公众参与的决策制度，尤其事关百姓切身生活的规划，必须实行公示、听证，人大审议和政务公开；二要实行分层次负责决策制，充分发挥各职能部门的作用。
2. 加强规划法律、法规的宣传,增强群众的守法意识
首先,由政府开办并定期组织相关部门领导对有关城市规划的法律法规进行学习,不断提高他们对贯彻法律法规重要性的认识,使之在城市规划等决策和处理违法建设问题时能严格依法办事,避免违法事件的发生,确保城市规划管理工作走上依法管理的轨道。其次,采取多种渠道向广大市民宣传规划的法律、法规,使广大群众进一步增强法律意识。在自身的利益受到不法开发商侵犯时,拿起法律的武器维权,用正确的途径解决问题。
3.建立规划委员会,健全规划决策机制,加强规划实施的监督
为了实现科学有效的城市区域管治,应当建立城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务,实现对城市的科学治理。委员会体现了科学性和民主性的原则,由政府设立,由公务员和非公务员组成,其中非公务员人数应多于公务员人数,总人数应为单数,应是城市规划的决策机构。建立有效的城市规划监督机制,通过上级政府派出城市规划督察员,依据法律法规对规划项目实施事前、事中监督,及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督,防止由于权力集中导致错误决策的发生。
四、结束语
在经济社会发展不断深化的同时,当前城市规划居于越来越重要的地位,被视为城市发展的龙头。我国正处于城市发展的关键时期,城市发展面临着前所未有的复杂性和矛盾性。虽然现在城市规划管理还存在不足之处,但是只要通过对城市土地和空间资源配置的不断优化,合理调整城市布局,完善城市功能,有效提供公共服务等城市规划管理的实施。对城市规划的制度和方法不断进行调整和改进,努力完善和创新,就有可能适应城市发展的要求,使城市规划管理工作走上健康发展的道路。
参考文献:
演讲稿集-我为窗口添光彩（一） 文章作者： 文章加入时间：2005年9月12日10:51 让我们从一杯水做起吧！ 中心管理办公室 刘强 前段时间，省政府提速检查组到我市检查工作，在与一位老人座谈行政审批中心的服务时，老人突然提高了嗓门激动地说：“审批中心？！好啊，我刚进门坐下，人家就给我倒了一杯水！” 原来，老人多年前曾是一位乡镇企业的负责人。92年，该企业要上马一个新项目，他为了办手续，跑了一个又一个部门，请了一桌又一桌客，结果却是这也不行，那也不中，到处都吃闭门羹。一个并不复杂的项目跑了整整两个月，竟然还是没有办下来！最后，气的老人一跺脚：反正又不是自己的企业，爱谁办谁办，我不办了。就这样，一个好端端的项目泡了汤。
去年，老人退了休，在家里总也闲不住。几个老哥们一合计，打算办个企业，找点事情干。上企业就得办手续，吃过闭门羹之苦的老人说什么也不愿意去了。可市场不等人啊，晚一天办手续，就意味着多一天的损失。老人最后被逼的没法子，只好硬着头皮来到了审批中心，哪知道这次却出乎他的预料，和多年前的境遇完全不同了，一进门,就得到了热情的接待，很顺利的办好了手续。 说到最后，老人又感慨地说：确实好呀，不但给我让了座，还给我倒了一杯水！ 听着老人兴奋的声音，看着老人满意的笑容，我的心里不由得感到一阵震撼：小小的一杯水，竟然换来了一颗心啊！我们的群众就这么容易满足！这就是服务的魅力！这就是奉献的回报！ 说到这里，我想起了中国的一句老话：“将心比心”，意思是说,想问题、办事情，要学会“换位思考”，多站在对方的角度来考虑、来感受。我们这个社会有细致的分工，分工虽然不同，但都是为社会服务，人人都是服务的对象，人人又都在为他人服务。在有些场合，你为别人服务，在更多的时候，你又在接受别人的服务。在我们服务他人的时候，就应该经常与对方“换把椅子坐一坐”，把自己摆在当事人的位置上想一想，问一问，这件事搁在自己身上会怎么办。“己所不欲，勿施于人”，位置摆正了，就会对当事人多一些理解，多一些沟通，就能够在感情上拉近距离，把群众的事当做自己的事，尽心办好。 是啊，反过头来想一想，假如,我们是那位老人，到窗口去办事，希望的又是什么？无非是希望窗口给我们一个笑脸、有个好态度；希望窗口赶快给我们办、有个高效率；希望窗口给我们把事情办成、有个好结果。“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。只有我们经常性地“将心比心”、“换位思考”，以“假如我是一名服务对象”的态度对待工作，我们才能赢得老百姓的称赞。哪怕是小小一杯水，一个笑脸，也会换来群众的爱戴之心。 看看我们身边的事情吧，我们的举手之劳，赢得了多少由衷的称赞： 老徐是一位下岗职工，生活十分艰难，为了养家糊口，准备开办一家药店。他本着试试看的态度，来到“中心”药监局窗口。经询问才知道，他并不具备条件，但药监局窗口的同志并没有撒手不管，而是主动服务，耐心的指导，帮他解决了很多困难，顺利地办起了药店。高兴的他不仅向中心写来了热情洋溢的感谢信，而且逢人就讲：我到审批中心，没递一支烟，没请一顿饭，就把事办成了。 交运珠玑货运市场集中了许多个体业户，市交通局窗口先后为他们办理了几十件审批项目，并为他们提供了周到细致的咨询服务。该市场经营业户被交通局窗口的优质服务所感动，自发地向“中心 ”和交通局窗口献上了一面锦旗“热情服务为市场，快捷审批助业户”，表达了由衷的感激之情。 还有残联、规划局的上门审批，工商、林业局的加班加点，以及建设、质监局的跟踪帮办，等等，都为许许多多的企业和群众解决了一个又一个困难，办了一件又一件实事，换来了一颗又一颗感激之心。正是这一件件平凡的小事，为我们中心赢得了99.%的群众满意率，树起了良好社会形象。 透过这一件件平凡的小事。我们也更加明白了这样一个道理：从一句热情的话语、一个友善的举动入手，从应该做、能够做的一件件小事做起，我们才能营造一个热情服务的窗口大气候，才能把中心的风采展现给社会，才能真正实践我们的宗旨：全心全意为人民服务！ 一杯水滋润了群众的心田，一杯水拉近了我们与群众的距
离，一杯水更架起了政府与群众的桥梁。朋友们，让我们从一杯水做起吧！ 我为窗口添光彩 市国土资源局 邓苏芹 走出校门，应聘来到行政审批中心国土资源局窗口。进入这座庄严、神秘的大楼，看到宽敞的大厅，整洁的办公柜台，舒适的工作环境，感觉一切是那么的新奇、美好。 我的工作很普通，就是为居民、企业办理土地使用证书，每天要接待来自全市各行各业的当事人,审验上百套申请材料，书写上百个证书。日复一日，周而复始地重复着同一套机械式动作。看着一摞摞待处理的材料，瞅着那些总也填写不完的证书，渐渐地，刚来时的新鲜劲儿没了，初到时的神秘感也荡然无存了。 一天下午，我正在核对表格，忽然，一股难闻的气味扑面而来。抬头一看，一个面孔黑紫、喷着酒气的人来申请土地使用证。我忍住恶心，看了一下材料后告诉他，还缺少一份原始数据，请他补齐手续后再来。谁知他一听便大发雷霆，拍着柜台高声叫骂，无论我怎样解释，他就是不听。想想自己一个土地管理专业的毕业生，本想在政府机关发挥一下聪明才智，没成想干的却是这么枯燥无味的活，理想和现实之间的差距这么大，学生时代的理想、抱负什么时候才能实现？ 一次，香港力高房地产开发有限公司来窗口申请办理土地使用证。该公司承接了我市通伸居民小区旧城改造工程，投资8亿元，建筑面积30万平方米，可为通伸附近的居民提供宽敞漂亮、经济实惠的住房，是市政府重点建设项目之一。如此之大的工程项目，按行政审批承诺时限的规定，从受理申请、现场勘测，到最后政府公文批复、颁发土地使用证书，需要150个工作日。为确保该项目在最短时间内开工建设，我们遵照局党委的部署，调动一切积极因素，特事特办。为此，我和伙伴们兵分两路，一路在窗口审验申请材料，一路到现场实地勘测、边界确权。通伸小区面积大且分散，再加上当时居民尚未迁出，给勘测工作造成很大困难。如果按传统的方法勘测，需要10个人干15天。为了让外商在最短的时间内拿到证书，局里专门花巨资购买了美国进口的全球卫星定位勘测系统，我们5个人只用了不到3天的时间便完成了复杂的现场测量工作，绘出了完整美观的、误差不超过0.1毫米的现场土地定界图，在短短的5个工作日内就办结了全部的手续。捧着鲜红烫金的《中华人民共和国国有土地使用证》，香港力高房地产开发有限公司副总经理邱祖强先生激动地说，香港特区政府的行政审批以高速、高效闻名，像这么大的工程，在香港审批*也要15天，没想到烟台市人民政府的审批速度这么快，烟台市国土资源局的办事效率这么高，实践证明，我们来烟台投资的决策是完全正确的。 通过这件事我深深认识到，不论在什么岗位，不论干什么事情，不论接触什么人，只要努力干好本职工作，对人民对社会有所贡献，才能受到应有的尊重和肯定，才能体现自己的人生价值。一年多来，我们国土资源局的窗口已经颁发了近10万份土地证，使市区80%以上居民的住房能够上市交易、抵押贷款、继承转让。自己刚刚踏入社会不久，一个普通的工作人员，干的是平凡的工作，也许，我暂时还不能深刻理解窗口工作的意义，也许，思想认识还上升不到优化全市发展环境的高度。但我知道，我的工作是土地资源管理的一部分，我的窗口连着千家万户，连着五湖四海一片天。只要遵守“中心”的管理规定，热情为群众服务，干好本职工作，就是为政府树立形象，就是为“中心”赢得荣誉，就是为窗口争光添彩！ 立足窗口服务 添我红盾光彩 市工商局 刘晓红 清晨，当我迎着朝阳，迈步走进行政审批中心工商局服务窗口时，我的心情就象和煦的阳光一
样的明媚灿烂，我自豪、我骄傲，因为我是一名光荣的工商行政管理干部。从事工商工作16来，我真正了解了工商工作丰富的内涵，体会到了工商事业的神圣和伟大，也更加热爱着工商、热爱着红盾，而最让我为之热爱和深深眷恋的是我现在所从事的岗位——行政审批中心工商局服务窗口。这里有我平凡的工作、这里有我一腔的热情、这里有我执着的人生追求。人们常说，爱会产生动力，爱意味着责任。正是在爱的动力和责任的驱使下，我在服务窗口的工作实践中，探索总结了“一个到位”、“五个服务”的工作方法，使它成为我立足服务窗口，添我红盾光彩的集中展现和最佳轨迹。 一个到位，就是认识到位。张高丽同志说过，“所有的政府机关都是服务的机关，所有的政府机关工作岗位都是服务的岗位，所有的政府机关工作人员都是人民的服务员”。位置找准了，思想问题解决了，工作才有饱满的热情。雷锋同志说过：“有了伟大的热情，才有伟大的行动”。我们要时刻牢记自己是人民公仆，树立高尚的道德观和服务观，以全心全意为人民服务作为最高准则，来规范自己的言行，在自己的本职工作岗位上踏踏实实地努力实践“三个代表”的重要思想。以服务企业为已任，扎扎实实、勤勤恳恳地做好本职工作。树立群众观点，谦虚谨慎，平等待人，对待企业要有火一般的热情，想企业所想，急企业所急，真正把企业和群众的事情办好。 五个服务：一是微笑服务。一张笑脸，一声问候，往往会起到春风化雨般的效果。当业户第一次面对我们，我们的微笑，就象一颗定心丸，给了他们应有的自尊和信心；当业户提交的材料有所遗漏、不合要求，我们的微笑，就象冬日里的一轮太阳，温暖着他们的心；当我们与业户的意见出现分歧、不被他们理解时，我们的微笑，就象一缕春风，化解了彼此之间的矛盾。服务需要微笑，服务必须微笑。微笑服务是做好窗口服务工作的催化剂、油，是自始至终贯穿于服务之中的一条主线。 二是“一口清”服务。对自己职责范围内的业务，不仅要熟练、要精通，而且要一次性对业户讲清应该提交的所有*和材料，避免业户多跑腿。要做到这点，没有捷径可走，只有不断加强学习，提高素质，博采众长，使自己成为企业登记管理的“专家型”人才，要不断更新知识结构，熟练掌握相关的法律法规知识，而且要灵活掌握，灵活运用。如果我们在最短的时间、以最快的速度、最优的服务为业户办理完毕所有登记事项，那就等于为企业节省了时间，增加了效益。这是做好窗口服务工作最具实际内容、最具说服力的一项服务，是任何热情洋溢的语言都无法比拟的，难道还有比这种服务更让业户满意和感激的吗？ 三是换位服务。就是我们在受理服务过程中，把自己与业户所处的位置（角色）对换。假如我们就是一名前来办理登记事项的业户，并且在办理过程中是遇到了某种困难或特殊的情况，我们会是一种怎样的心情？希望得到一种怎样的解答？需要一种怎样的服务？这样，我们就会设身处地地为业户着想，帮助他们想办法、出主意、耐心解答每一个问题，千方百计地为他们解决实际困难。如果我们这样做了，即使业户的某种愿望没有达成或是我们的工作出现了一点纰漏，那么业户也会给予我们应有的理解和谅解的。因为我们是在尽心尽责地做着，因为我们付出了，所以我们才会得到同样的回报。可以说，在窗口受理服务中，换位服务就象一座架在服务与被服务者之间的桥梁，能够缩短距离、相互沟通、相互理解。 四是延伸服务。服务无止境，服务必须要延伸。从业户第一次前来领取登记申请书，到他们满意地拿到工商执照，事情是办完了，但是，我们的服务并没有因此而结束。当业户离开时，我们应该告诉他们还需要办理哪些后置审批手续，到哪些相关部门办理，提醒他们每年的3月15
号前参加年检，并递上一张便民联系卡，真诚地说一声“如果您还需要帮助，请随时拨打电话与我们联系”……我们的服务就是这样无止境地延伸，哪里有企业，哪里就有我们的服务。 五是规范服务。就是要严格按照规范化管理的要求，全面规范服务行为。在一线服务窗口，更需要规范的服务程序，规范的文明用语，规范的行为准则，规范的业务术语。因为我们的一言一行、一举一动从小处讲代表着工商部门的形象，从大处讲它影响着政府在人民心目中的威信！唯有推行规范化服务，才能赢得业户满意的微笑，才能创造一流的服务佳绩，才能在一线受理服务窗口中争当标兵。 七月大地春意浓，人生何处不风流。行政审批中心工商局服务窗口，是一个春意盎然的地方，这里是我洒满汗水辛勤耕耘的沃土，这里是我梦寐以求为之奋斗的人生舞台，我将在这个平凡而神圣的人生舞台上，用我满腔的热血、用我对工商事业的无限忠诚和热爱，谱写出人生最亮丽、最动听的乐章，那就是“立足服务窗口，添我工商光彩”！ 文明服务促发展 市地税局 王平 当今的世界，是一个竞争的世界。国与国之间存在着竞争，地区与地区之间存在着竞争，单位与单位之间存在着竞争，竞争无处不在。在竞争中，优胜劣汰；在竞争中，赢得发展的空间。苏州、温州、江宁三个地区之所以能超越式地快速发展，关键是勇于竞争，在竞争中赢得发展的先机。竞争靠什么，是靠天时？还是靠地利？论天时，号称“中国四大火炉之一”的南京不如四季如春的烟台，论地利，“三差一少”的温州，更不如黄海明珠的烟台。然而，为什么上述地区在90年代以后，无论发展水平，还是财政势力，远远超前于烟台。 他们之所以发展得快，关键是坚持以发展论英雄，靠优良的人文环境和文明服务取胜。 凡是到过苏州、江宁经商办事的人，都有一种共同的体会就是：办事效率最高是政府机关，态度最和蔼的是公务员，在那里没有人为设置的关卡，没有冷面孔，官架子，有的是亲情，友情，公仆情。服务之中含深情。 人都是有情感的。情感能拉近人与人之间的距离，情感能消除人与人之间的误解，能使濒于破裂的买卖失而复得，能使徘徊不定的投资者回心转意。一个投资的热土，必定是一个富有人情味的土地。就拿我们地税窗口来说，文明服务于纳税人不仅是我们的职责，也我们应尽的义务。因为纳税人是税收的载体。正是因为有了千千万万的纳税人付出，我们国家的财力日益雄厚，国防日益强大。记得几天前，离下班只有5分钟了，天空乌云密布，大雨滂沱，正这时，一位外商焦急来到我们窗口。纳税人就是上帝，尽管即将下班，归心似箭，可税官们没有丝毫犹豫，立刻迎了上去。由于语言障碍，他无法与我们交流，只是不断地出示各类*。我们凭经验判断，他来申办税务登记的。我们用简单的英语，夹杂着手势终于知道，他在烟台开办了一家独资企业，希望在明天回国之前办理好各种手续。文明服务是没有国界的，爱心是没有国界的。我们一边仔细检查各种*，一边耐心细致地指导他办理各种手续。当税务登记证打印出来，已经是半小时以后的事情了。看着忙碌中的我们，那位异国商人异常激动，操着生硬的汉语，不停地说：“谢谢，谢谢。”我想，他一定是被我们的办事效率的和文明服务的精神所折服。我们用优质的服务向他们展示了泱泱大国的文明风范，让他们感受到在我们这个国度里，在这片热土上办企业，文明服务始终笼罩着他们，给他们以温暖，给他们以阳光，使他们有一种宾至如归的感觉。 投资有价，服务无价。 服务，看似无形，却能引来成万上亿的投资。服务的价值体现在，经济的高速发展上，体现在人民生活水平的提高上。 最近省委工作会议提出“解
放思想，干事创业，加快山东现代化建设步伐”的目标要求，市委、市政府也提出的“远学无锡、近学南山”的口号，不仅是对企业家的要求，更是对政府公务员的召唤。 作为一名人民的公务员，为纳税人服务，为群众服务是永远的责任和义务。服务意味着付出，不仅要付出情感，还要付出心血!忘不了审批中心刚成立的那一天，一场大雪阻塞了交通。下班时分，一位远在郊区的纳税人前来办理税务登记，望着满天的鹅毛大雪，中途他满怀狐疑地向我们窗口打电话，得到的回答是“别焦急，我们等你，交通安全数第一”。就这样，为了这一个纳税人，我们的工作人员延长一个多小时才下班。这其中有年轻的母亲，硬是让幼儿园的孩子等了一个多小时，才被接回家。面对幼儿园老师的责怪，听着孩子那一声声“妈妈”的呼喊，年轻的妈妈对尚不懂事的孩子能说什么呢？这是十指连心的骨肉之情啊！是她们不懂得爱吗？不！他们爱得深沉，爱得伟大，那是对人民对社会对共和国最诚挚的爱。 我们深知行政审批中心不仅是烟台市对外窗口，更是政府形象的一个缩影。烟台市的老百姓关注着我们，来烟台经商办事的国内外的投资着、消费者同样也审视着我们。眼睛揉不得沙子，服务不能掺假。让我们的一切工作，都从文明服务开始吧！把我们的感情注入到文明服务之中，把我们的责任渗透到文明服务之中，使有无形的服务转化为投资者的财富，使亲情的微笑转化为投资者对烟台美好的记忆。 问渠那得清如许，为有源头活水来。朋友们，当时代热切地呼唤文明服务，人民真诚地渴盼文明服务的时候，让我们用满腔的热情和心血点起自己青春的火炬，让一束束明亮的文明服务之光，照亮周围的一片晴空！让文明服务的春风吹过四季，吹遍神州大地。 文章出处： 【大 中 小】 【打印】 【关闭】
一、充分认识加强依法行政工作的紧迫感和责任感
（一）加强依法行政工作是经济社会发展的迫切需要。当前，我县经济社会正处在持续、快速发展的关键时期，各种问题和矛盾不断出现。只有大力推进依法行政，规范行政权力，才能更好地处理政府与企业、市场和社会的关系，才能更好地处理改革与发展中遇到的问题和矛盾，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更大程度地发挥市场主体的积极性，促进我县经济社会又好又稳又快发展。
（二）加强依法行政工作是政府自身改革和维护人民群众根本利益的需要。随着改革开放的不断深入，县、镇政府改革和发展的任务越来越重，面临的矛盾和问题越来越复杂。坚持依法行政，有助于全面提高行政管理水平，增强政府的公信力。加强依法行政工作，从制度上规范行政权力，才能保障人民群众有序参与政府管理，监督行政机关依法办事，才能真正实现好、维护好人民群众的根本利益。
二、切实提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力
（三）建立领导干部和行政机关工作人员学法制度。完善县政府常务会议学法制度和专题法制讲座制度。每年至少安排4次领导干部集体学法讲座，县政府常务会议及时学习新颁布、修订的法律法规。通过法制讲座、法律培训、集体学习和自学等形式，学习宪法和有关法律、法规的规定，熟练掌握公共行政法律知识，增强依法决策、依法管理、依法办事的意识，善于运用法律手段解决问题，提高依法行政的能力和水平。按照普法规划要求，大力开展“法律进机关”活动，完善领导干部学法用法培训制度，强化对行政机关学法用法活动的指导和考核。各镇、各部门要制定年度学法计划，建立行政办公会议学法制度和专题法制讲座制度，并认真组织实施，做到学法计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。
（四）强化领导干部和行政执法人员法律知识考查。对拟任命为镇政府及县政府部门副科级以上领导干部的，在任职前考察时，要考查其是否掌握相关法律知识和依法行政情况。定期组织行政执法人员进行依法行政知识培训，培训情况和学习成绩作为其任职晋升的依据之一。从事行政执法的人员，必须进行专门的法律知识考试，经考试合格并取得行政执法证件后，方可上岗执法。完善公务员法律知识考试机制，逐步建立公务员法律培训考试档案，把公务员参加法律知识培训和考试情况纳入个人年度考评。
三、建立和完善行政决策机制
（五）健全依法行政决策制度。制定涉及全局性、长远性的社会经济发展规划、城市建设规划，决定土地、森林、水流、矿藏、山岭、荒地等资源的开发利用项目，可能产生污染或其它公害的建设项目、房地产开发项目、市场准入和行业垄断经营项目以及国有资产处置等重大事项，必须依照法律、法规、规章规定的权限和程序进行决策。避免盲目决策，杜绝个人擅自决策。进一步完善突发事件应对的行政决策程序，确保突发事件应对法等法律、法规的正确实施。
（六）完善重大行政决策集体讨论、听证制度。重大行政决策必须经过集体讨论，并作风险评估。县人民政府在作出重大事项决策前加强与县政协的民主协商，并依法提请县人大或其常委会审议、备案。各镇政府和县政府各部门在作出重大决策前，必须按规定报县人民政府批准或备案。对法律、法规、规章规定以及涉及公共利益和群众切身利益的重大决策事项，均要向社会公布，进行听证或者公开征求意见。对专业性较强的决策事项，在决策前应组织专业机构或专家进行论证。举行听证时，对参加听证人员提出的合理建议和意见要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要及时告知听证代表，并采取适当方式向社会公布。
（七）建立重大行政决策合法性审查制度。县、镇政府和县政府各部门在做出重大行政决策前，应当经过本级政府和部门法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或经审查不合法的，不得做出决策，确保重大行政决策主体、内容、程序合法。所有重大行政决策事项和结果，除依法应当保密的外均要向社会公开。
（八）加强政府性合同审查。建立健全政府法制机构参与审核本级政府对外签订合同制度。县政府对外签订的各类经济合同和行政合同，必须经过县政府法制办和法律顾问的审查，重大事项应当经过集体研究决定。各镇政府、县政府各部门对外签订的合同，应当经过本单位的法制机构和法律顾问的审查；政府性投资合同标的在100万以上和招商引资合同标的在5000万以上的，必须事先经县政府法制办审查，并在合同签订后5日内向县政府法制办备案。
（九）建立和完善重大行政决策后评价和责任追究制度。县、镇政府和县政府各部门在作出重大行政决策实施后，应当通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正重大行政决策存在的问题，避免和减少因决策失误造成的损失。给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的，应当予以补偿。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。
四、建立健全规范性文件监督管理制度
（十）严格范性文件制定权限和程序。各级各部门制定规范性文件时，要按照《*县行政机关规范性文件制发程序和监督管理办法》（县政府令第23号）等有关规定，严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定作为行政管理依据的规范性文件，应当采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取意见，并由制定机关负责人集体讨论决定；未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
（十一）完善规范性文件备案审查制度。严格执行《*省行政机关规范性文件备案监督办法》（省政府令第196号），规范性文件应当自之日起15日内按相关规定报送备案。县政府法制机构具体负责规范性文件的备案审查和监督管理工作，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。对发现县政府所属部门和镇政府的规范性文件与法律、法规、规章相抵触，或超越法定权限、合法不合理、违反法定程序等，要坚决予以纠正。对逃避监管、有件不备的，要通报批评；情节严重的，依法给予行政处分。
（十二）建立规范性文件异议处理制度。公民、法人或其他组织提出的对有关规范性文件进行审查的异议申请，由本级法制机构及时受理和处理，并将处理结果告知异议申请人。
（十三）建立规范性文件评估和定期清理汇编制度。规范性文件施行后，执行机关要定期将实施评估意见报告制定机关，由制定机关对其实施情况进行评估。制定机关要每隔两年对规范性文件进行一次清理，对不符合法律、法规等上位法规定和经济社会发展要求的，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，未列入继续有效规范性文件目录的，不得作为以后行政管理的依据，并按期整理汇编，以便更好地学习、贯彻、执行。对有施行期限的规范性文件，到期前制定机关未作出重新确认的，该规范性文件自动废止。
五、强化行政执法责任制，规范行政执法行为
（十四）开展相对集中行政处罚权工作。县政府法制办要尽快会同有关部门根据《*省城市管理领域相对集中处罚权办法》（省政府令第192号）等有关规定，拟订我县城市管理领域实行相对集中行政处罚权工作方案，按有关程序报批后，力争2009年底前实施。从体制上、源头上改革和创新我县城市管理领域的行政执法体制，切实解决多头执法、重复管理、执法扰民等问题。
（十五）深化行政审批制度改革，探索实行相对集中许可权制度。建立以减少审批事项、压缩审批环节、简化审批程序、规范审批行为、完善审批制度、提高服务效能为主要内容的新机制。健全首问负责制、一次告知制、限时办结制、一个窗口对外、行政法律文书格式化、岗位责任制、责任追究制等行之有效的工作制度，对服务内容、服务标准、办理时限等作出公开承诺。健全审批权力与责任挂钩的机制，完善行政服务大厅的长效管理机制。大力发展电子政务，推行“网上审批”、“并联审批”，实现政府部门间信息互通和资源共享。积极推行事前定标准、事中重指导、事后严督查的行政管理方式，切实降低行政成本，不断提高行政效能。
（十六）建立行政执法主体和行政执法人员资格审查制度。实行执法主体资格认定制度化。依据有关规定对全县行政执法主体资格进行全面清理、确认，将合法的行政执法主体及其执法权限和范围向社会公告，接受社会监督。行政执法人员必须持证执法、亮证执法、文明执法，没有取得执法资格和执法证件未经定期审验的，不得从事行政执法工作。以清理聘用合同工、临时工履行行政执法职责为重点，清理整顿行政执法队伍，对不具备行政执法资格的人员要坚决调离行政执法岗位；对无证执法、证件超期使用、越权执法的，要依法进行处理。
（十七）规范行政执法行为。严格行政执法，完善执法程序，切实增强行政执法人员的实体意识、程序意识、证据意识。法律、法规和规章规定有裁量权的行政机关，要抓紧组织对行政处罚和行政许可有裁量幅度的条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布执行。对上位法暂时没有具体规定，又需要规范的行政事务，要善于运用合同方式管理行政事务。建立行政监督检查记录制度，县政府法制办、县监察局要定期不定期地牵头组织开展行政监督检查，加大暗访力度，并就监督检查的内容、依据、方式、人员、目的、时间等进行记录。
（十八）完善财政保障机制。行政机关要严格实行“收支两条线”管理，行政事业性收费、罚没收入必须全部上缴财政，彻底杜绝行政执法与福利挂钩。严格实行行政赔偿制度，认真执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用拨付的规定。行政执法经费、行政赔偿费用和行政工作经费要统一纳入财政预算予以保障。
（十九）严格行政执法过错责任追究制。全面落实行政执法责任制，加强对行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的考核评议。法制、监察、人事等部门要加大责任追究力度，对不依法履行职责或者违反法定权限和程序而实施行政行为的，依照有关规定对直接责任人予以处理。
六、增强社会自治功能
（二十）建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制。全面正确实施《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，保障基层群众依法实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事务，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。
（二十一）加强对行业组织和中介机构的管理。除法律法规另有规定外，现有隶属于行政机关的检测、检验、检疫机构以及经济类行业组织和中介机构，逐步在人事、经费、资产等方面与所属行政机关彻底脱钩。加强行业组织和中介机构的监管，对其违法经营活动要依法处理。
七、完善监督机制，强化对行政行为的监督
（二十二）加强行政复议工作。充分认识并发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用，认真贯彻行政复议法及其实施条例。畅通行政复议渠道，改进复议案件审理方式。综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办理案件，提高和解率和调解率，努力化解社会矛盾。对违法或不当的行政行为，依法公正作出复议决定，该撤销、变更或责令履行的，坚决予以撤销、变更或责令履行。健全行政复议机构，配备专职工作人员。定期培训行政复议工作人员，提高行政复议工作水平，保障行政复议办案条件，不断提升行政复议工作能力。
（二十三）做好行政应诉工作。行政机关必须有专人具体承办行政应诉工作。建立行政机关负责人出庭应诉制度，强化行政首长依法行政意识和责任意识。对行政机关作为被告的诉讼案件，提倡其主要负责人出庭应诉，确因不能出庭应诉的，分管负责人必须出庭应诉。行政机关要支持、配合人民法院的审判工作，自觉履行人民法院生效的法律文书，积极主动地纠正违法或不当的行政行为。
（二十四）开展行政执法案卷评查。建立健全行政执法案卷归档制度，提高案卷制作质量。定期不定期地组织开展行政执法案卷评查工作，公开通报案卷评查结果，纠正评查中发现的重大执法违法行为。通过执法案卷评查，促进执法机关加强执法案卷管理，规范行政执法行为。
（二十五）完善政务信息公开制度。进一步完善政务公开相关制度，除应当保密外，要按照规定的内容、程序和方式，全面、及时、准确、真实地向社会公开政府信息。加强电子政务建设，不断拓宽政务公开的渠道，提高政府机关工作透明度。
（二十六）主动接受各类监督。各镇、各部门在接受人大、政协和司法机关监督的同时，自觉接受人民群众和社会舆论的监督。建立健全反映社情民意的制度和机制，畅通群众监督渠道，依法保障人民群众对行政机关实施监督的权利。对人民群众和新闻媒体曝光的问题要认真调查、核实，及时处理；对社会影响较大的问题，应及时将处理结果向社会公布。监察和审计部门要定期或不定期开展专项监督，对违反财经纪律和违法违纪的，要坚决依法决查处。
八、加强领导，明确责任，全面推进依法行政
（二十七）实行依法行政考核制度。加大对各镇、各部门开展依法行政工作情况考核，并纳入年度目标考核，合理设置依法行政考核的分值。要将依法行政考核结果与奖励惩处、干部任免挂钩，对不依法行政，导致本单位发生严重违法行政案件、造成严重社会影响的，要严肃追究该单位主要负责人的责任。
（二十八）加大依法行政典型的培育力度。在全县依法行政工作开展较好的镇和部门中确定依法行政示范点，总结、交流、推广经验，发挥典型示范带动作用。
（二十九）建立依法行政定期报告制度。各镇、各部门要于每年*月底前，将本地区、本部门本年度推进依法行政工作的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排，报送县政府法制办汇总后报告县政府。对县人民政府提出的改进意见，要自觉接受并认真整改，及时反馈整改情况。
一、2013年上半年工作基本情况
截至6月30日，全市共举办各类法制讲座52场，法律咨询活动35场次，出动法制宣传车81辆次，更新法制宣传栏60余块，喷绘法制宣传标语500多条，悬挂宣传横幅300余条，发放法律书籍3万余册，发放各种法制宣传品1万余个，接受群众咨询3500人次。全市各级调解组织共受理民间纠纷1150宗（其中：区镇村调委会1011宗，医调委41宗，旅调委51宗，诉调对接47宗），调解率100%，调解成功率97%，成功防止民转刑11宗，防止群体性上访事件24件。共接收刑释解教回归人员114名（其中刑释105人，解教9人），帮教率100%，安置率86%，刑释解教人员重新犯罪率控制在3%以下。累计接收各类矫正对象154人，66人解除矫正，现有社区矫正对象86名。市法援处共受理各类法律援助584宗，为当事人挽回经济损失1232.7万元,为群众解答各类法律咨询907人次。我市现有律师事务所14家，执业律师149名，公职律师27名，办理各类法律事务1778件，业务总量同比增长21%，为当事人挽回经济损失1亿多元。市公证处共办理各类公证8610件，业务总量同比增长96%。国家司法考试考区报名人数775人，比去年增长16.7%。
二、主要工作和成效
（一）认真实施“六五”普法规划，扎实开展法制宣传教育工作
上半年，我市普法依法治理工作紧密围绕市委、市政府的中心工作，按照“六五”普法规划的要求，扎实有效推进法治和国际热带旅游城市建设进程。
1．围绕中心，深入开展法制宣传教育工作。重点开展打击“非法一日游”、旅游景区经营规范治理活动，配合全市“打违工作”，大力开展严厉打击违章建筑宣传活动；以新修订的《民事诉讼法》宣传活动为契机，深入全市各重点项目施工地点和农民聚集地发放《进城务工人员维权手册》和《出门在外常用法律知识》近8000本；着力健全干部学法用法培训考核制度，发放《公务员学法用法读本》5000余册，做到公务员人手一册；围绕“三八”妇女维权周、“3·15”消费者权益保障日和“6·26”国际禁毒日等特定宣传日，大规模的组织开展法制宣传教育活动。与市教育局认真健全完善学校法制副校长聘用制度，切实抓好青少年法制教育、普法阵地建设、教师普法三落实。4月21日，市教育局、市普治办统一举行全市教师普法考试，参加考试教师6000多名，及格率100﹪，优秀率82%，全市教师法律素质得到较大提高。
2．突出重点，着力实施“法律六进”工程。深入开展“法律进乡村、学校”、“法律进机关”、“法律进学校”、“法律进企业、单位”法律六进工程。组织开展“百场法制讲座下基层”、“送法近群众”活动、“三下乡”和“科技活动月”同行活动，深入天涯镇、吉阳镇等地开展讲座38场次，场均培训村“两委”干部和群众185人。半年来，共发放宣传资料38521册，新建基层法制宣传栏30个，更新基层法制宣传栏内容60余块，为全市125个行政村聘请义务法律顾问，受教育农民、居民达10万人次；我市坚持普法教育与法治实践相结合，努力推进企业、单位、行业普法创新工作，深入天涯海角旅游有限公司、天涯水业集团公司等企业开展“诚信企业”和“法治企业”专题法制宣讲活动，树立本地企业诚信经营的良好形象和顺利完成“法治企业”创建各项任务；结合我市外来人口管理创新工作，在汽车总站开展特定主题的法制讲座并赠发《职工学法用法手册》，同时在汽车总站设立免费法律书籍发放点，从源头上加强外来人口法制宣传教育。
（二）进一步加强司法行政工作，加固我市维稳第一道防线
1．突出社会矛盾化解，抓好人民调解工作。目前，我市共设立市、区（镇）、村三级调委会150个，专业性、行业性调委会3个，配备人民调解员655个，小组信息员1260个，逐步形成了一个“横向到边、纵向到底”的人民调解组织网络体系。一是狠抓业务素质培训。结合我市诉调对接机制启动工作，以提高人民调解员的业务素质，分别举办了人民调解员技能知识培训班，全市参训人员400多人次，取得较好的成绩。共调解纠纷1011宗，调解成功986宗，调解率100%，调解成功率97%，成功防止民转刑11宗，防止群体性上访事件24件。二是以实施“以案计补”为契机，基层矛盾纠纷排查调处工作有序开展。为充分发挥调解员的工作积极性，加大对我市人民调解员的业务经费支持，我局决定提高人民调解以案计补的标准，除了每月对每个调解员给予200元的补贴外，还对每宗符合标准的调解案件给予50—200元的补贴，取得了良好成效。三是探索行业、专业调解，实践社会管理创新。各专业性调委会自成立以来，效果显著，为维护社会和谐稳定作出了积极贡献。上半年共调处案件139宗，其中，医疗纠纷调解委员会处理案件41宗，2宗到法院，调解达成协议计赔偿金额121.19万元。旅游调解委员会已成功调处纠纷61件，人民调解委员会调解工作室成功调解案件47宗，涉案标的额400多万，接待解答当事人咨询百余人次。
2．深入指导基层法律服务工作。我局以省司法厅关于法律事务所规范化建设年为契机，指导全市5家法律事务所建立健全各项规章制度，不断把基层法律服务工作推向制度化和规范化。司法所通过积极沟通协调，想方设法为法律事务所提供案源线索，为基层群众提供更多更优质的法律服务。上半年基层法律服务工作者共担任法律顾问23家，受理法律业务125宗，调解纠纷48宗。省司法厅对我市法律事务所和法律工作者进行了2012年度考核，5家法律事务所和21名法律工作者全部考核合格。
（三）努力推进安置帮教和社区矫正工作，服务社会创平安
1．安置帮教工作稳步开展。我们按照“帮教社会化，就业市场化，管理信息化，工作职责规范化”的要求，不断完善落实“三年跟踪”、“五年跟踪”和“三包”责任制。一是继续做好接茬工作，及时做好登记，录入电脑，并督促司法所落实跟踪帮教；二是加强就业技能培训。通过种植、花艺、刮胶、水产养殖等安置帮教技能的培训，解决他们的一些生活实际问题，同时又从思想上给予正确引导，继续落实好“两劳”回归人员的就业、创业优惠政策，努力帮助他们尽快走上自食其力的健康之路。三是建立完善帮教管控对象台帐表册，规范和强化衔接管控工作，梳理安置帮教人员档案，做到一人一档一卷，底子清、情况明、不脱管、不漏管。全面清理跟踪帮教年限已到的刑释解教人员，上半年跟踪帮教114人，累计跟踪1192人。
2．社区矫正工作积极探索。一是认真贯彻落实有关会议、文件要求，做好摸底调查，完善工作台帐。对全市范围内社区矫正对象进行了全面摸底、清查、登记，搜集社区矫正对象的个人信息及相关工作信息，建立健全社区矫正人员档案；二是建立一套完整的管理体系。坚持做到‘‘五个必须’’，即矫正工作初期必须与矫正对象见一次面、必须进行一次谈话、必须建立一份档案、矫正对象思想波动时必须过问、矫正对象本人及家庭出现困难时必须在政策范围内帮困解难；三是加强监督管理。健全完善三级管理网络(即矫正人员家属、村居委会、区镇)，严格落实社区服刑人员奖惩、考核制度，探索建立日常考核与司法奖惩的衔接机制，创新对社区服刑人员的监督管理办法，建立健全矫正人员的个人台帐并做到准确无误。
（四）围绕民生需求，努力提高律师公证的法律服务水平
一是加强思想政治和执业纪律教育。组织对公证处、各律师事务所进行内部管理考核，通过量化打分的方式督促公证处、律师事务所加强管理。在全市律师、公证队伍中组织开展“职业道德和执业纪律教育活动月”活动，组织律师、公证员认真学习《中华人民共和国公证法》、《中华人民共和国律师法》等执业规范，加强自律。二是拓宽律师公证服务范围，为社会经济和社会管理提供良好的法律服务。今年，我们积极组织律师公证参与涉法涉诉、、突发性事件的接待调处和公证工作，进一步拓宽法律服务范围，引导律师公证员利用专业的法律服务，当好法律“谋士”。鼓励公证律师积极参与人民调解、诉前调解、庭外和解工作，引导律师公证员积极介入我市旧城改造等敏感项目工作，为政府建言献策，维护拆迁群众合法权益。截止6月底，全市律师、公证员参加“市领导大接访”、市局“涉法涉诉”等接访活动92场次，参加法律宣传、法律咨询、法制讲座等义务法律服务活动367人次，为经济社会和谐稳定做出了积极贡献。三是行政审批质量和效率大幅度提高。我局驻政务中心行政审批办公室，不断提高行政审批质量和效率，努力为办事群众提供高效、便捷的服务，截止6月底共受理并办结行政审批（服务）申请61件，按时办结率100%，提前办结率100%，服务受到办事群众的普遍好评，在政务服务中心组织的全市万人评议活动中获得群众100%满意单位。
（五）充分发挥法律援助职能，切实维护困难群众合法权益
上半年，市法援处共受理各类法律援助584宗，比去年同比增长9%，为当事人挽回经济损失1232.7万元，为群众解答各类法律咨询907人次（上门咨询719人次，电话咨询188人次），法律文书86份，有力维护了弱势群体的合法权益，得到广大群众的好评和赞誉。同时，我们大力开展法律援助宣传，制作一批司法部新修订的法律援助格式文书，印发法律援助宣传资料3万份，不断扩大法律援助影响力。3月份，我市法律援助基金会通过了省民政厅的2012年度基金会考核，意味着我市法律援助基金会的财务制度、资金使用效率、项目管理等各项规章制度得到了省厅的肯定和认可，向规范化、公开化、公益化迈出了坚实的一步。
（六）精心筹备司法考试，竭诚服务广大考生
今年是国家司法考试考区设立的第二个年度，在总结去年的工作经验后，我局高度重视，积极筹备，认真做好2013年国家司法考试报名服务工作。报名期间，在政府门户网站、晨报、电视台、调频广播、微博等媒体考试报名通告，开设服务热线、服务qq、服务微博等，为考生提供全方位的服务。报名期间接听考生咨询电话约300个，发送服务短信1248条，报名人数775人，比去年增长16.7%。同时，认真做好法律职业资格审核、证书备案、《法律职业资格证书》发放、《法律职业资格证书》持有人调档、选定2013年国家司法考试考点学校等各项工作。
（七）进一步加强思想教育和队伍建设，为司法行政工作提供组织保障
我局一贯高度重视领导班子建设，突出抓好班子的思想建设、作风建设和廉政建设。一是加强队伍建设。组织开展“服务型机关”、“整治庸懒散奢贪”、“党风政风行风建设”“学、倡廉洁”等一系列学习教育活动，对本系统的干部职工进行爱国主义和集体主义教育，努力打造一支政治上坚定、业务上精通、作风上优良、纪律上严明的司法行政队伍。半年以来我局党支部共召开发展党员大会4次，发展入党积极分子1人，预备党员2人，正式党员1人。深入开展民主评议党员工作，优秀等次的党员9人，合格等次的党员62人，合格率达到100%。同时加大队伍培训教育力度，参加处级干部培训6人次，其它岗位培训累计150人次。2013年5月，市直机关工委党风廉政检查组莅临我局检查，我局获得了93分的好评。二是加强宣传教育力度。在各办公场所的醒目处张贴廉政标语，每台电脑上设置廉政桌面，每位干部职工的桌牌背面贴上廉政警语；征订廉政书籍和廉政教育纪录片，定期组织干部职工观看电化教育影片。半年以来，累计发放法制宣传册近千份、张贴标语60多条，悬挂各类宣传横幅20余条，发放各类教育书籍200多本，组织各种电化教育活动10余场次，有力提升了广大干部职工和人民群众对司法行政工作的认可度。
三、存在的不足和困难
半年来，我市司法行政虽然做了大量的工作，取得了一定的成绩，但还存在一些问题，主要是：
（一）普法依法治理工作协调、监督、保障机制不够完善；开展法制宣传的形式还不是很丰富，贴近生活、贴近实际、让群众喜闻乐见的法制宣传形式和载体有待于进一步创新。
（二）人民调解组织建设和业务范围需进一步扩展，医调委、旅调委、诉调对接等行业性调解机构工作机制还需进一步完善，交调委尽快落实办公场所问题。
（三）刑释解教人员和社区矫正对象监管难度大、力度不够，个别矫正对象还存在不服从管理的现象。社区矫正衔接工作需进一步加强，自身队伍建设有待加强，个别司法所人员工作任务较为繁重。
莫丽华原先在城西的一个大厂子上班。虽是女工，但也在车间干挺重的体力活儿，她干起活来不藏奸也不抱怨。她觉得，有份稳定的工作是难得的幸福，没理由挑挑拣拣的，所以她在厂子里干得劲劲儿的。
没承想，就这样在很多人眼里很不称心的工作，也在莫丽华年近四十的时候，弃她而去――企业改制，她下岗了。说出来也挺吓人的，挺老大挺老大的一个大厂子，说不行就不行了。
很多人唉声叹气，愁眉苦脸。莫丽华没那么忧伤，一来是她本人是大大咧咧的粗人，学不来那种梨花带雨的忧伤；再一个，她有自己的主心骨：干不了厂子里的活儿，还能干厂子外的活儿，做点儿啥买卖都能活人。下岗后在家没呆几天，她很快加入了再就业的行列――卖小食品。
从市中心的批发市场上货，用自行车驮回家，然后去家门口的小学校摆摊儿。现在的孩子们零花钱多，出手大方，她的生意很火，比在厂子上班挣得还多。莫丽华心里甚是得意。
可是，好景不长，儿子出面干涉她红红火火的生意：妈，你卖的小食品有色素香精，老师说了，对小孩子身体不健康，你别去卖了。儿子就在这个学校念书，可不能给儿子丢脸，莫丽华不再去小学校卖小食品了，她失去一个极好的挣钱机会。
接着她又去站马路牙子卖报纸、摆地摊卖袜子手套，冬天还卖过烤地瓜。做这些营生，整天呆在大马路上，风吹日晒不说，整天呼吸汽车尾气不说，还总被城管撵，挣点钱提心吊胆的。
莫丽华的丈夫老莫看不下去了，决定利用自己手中的权力，给媳妇谋一点点私利。老莫对媳妇好，是真好。旁人不解：莫丽华长得五大三粗，加上嗓门粗，就是五大四粗，就这外形，老莫咋能有激情？
老莫心里有数，莫丽华善良，就凭这一点，这女人就值得稀罕。特别是，莫丽华下岗后不消沉，积极地自谋职业、自我救赎，这更让老莫对她格外敬重。
老莫在政府机关上班，是一个小部门的小头头。没啥实权，干不成啥大事，他就想把莫丽华弄进机关下属的一个小单位，找个稳定工作。
这个想法莫丽华刚下岗那阵儿也有过，但又怕给老莫添麻烦，就没张口提。现在，老莫主动说起，莫丽华心里感到特别温暖，又赶紧提醒老莫：干啥活儿都行，我体格好，不怕出力气。
老莫打探好接收单位和负责人，决定和莫丽华一起，去该单位的主任家拜望。为显诚意，还带了四样礼。买四样礼的时候，莫丽华神情幽幽地说：给领导送礼？那不是侮辱领导的人格吗？这样做不好吧？老莫说：你不懂，现在办事都这样。莫丽华无限悲悯地说：为下岗女工莫丽华的再就业，领导同志就接受一回侮辱吧。
老主任家里人口清净，就主任和妻子两个人。
坐在老主任家客厅的沙发上，老莫两口子观察四周，寻找讨好领导的突破口――求人办事，得说恭维话。老莫临进门前跟莫丽华说。
可环顾左右，这老主任家既没有小孩子可夸，也找不出有特色的物件恭维，一左一右只有老夫妻俩。夸老主任吧，未免显得太露骨；夸女主人吧，又怕落下好女色嫌疑。
就在老莫痛苦之时，莫丽华忽然看见趴在主任夫人腿边的一只狗。她便灵机一动，铆劲儿地夸起狗来。情态之妩媚，语言之流畅，表达之恳切，不到近前，还以为她是在夸人呢。那只大眼皮狗愣愣地可怜地看着眼前的人神游四方地白话，都替她累得慌。
白话完了，估摸着主任能明白老莫两口子此行的意图了，老莫夫妇就告辞了。
送出去海参、大虾、高档皮夹等几份薄礼，加上谦恭的表情，下岗女工莫丽华的再就业工作搞定了――在一个办公大楼里上班，做保洁员。
上班第一天，主任把莫丽华介绍给后勤部门的各位同事，还把她的来历告诉大家，是机关培训科副主任老莫的媳妇。此后，该单位的人当面叫莫丽华“嫂子”“弟妹”或是“莫姐”，背后统一称呼是“局机关培训科老莫他媳妇”，简称“老莫媳妇”。
上班一体验，这单位还真是好得不得了。这是一个专门研究什么艺术道理的单位。办公环境优美，走廊里，大花盆栽着大叶的南方花草，小花盆里种着香味扑鼻的小花，天井花池里还有一个小人工瀑布。在电泵的作用下，水不停地从上往下流淌，湿度很好。和莫丽华原来的轰隆隆的铁屑飞扬的车间相比，这里好安静；和汽车尾气弥漫雾霾重重的街道相比，这里很洁净。
这里的人也贵气，没人穿油渍麻花的工作服；人们说话都是捏着嗓子勒细声，绝对没有车间工人那样扯着嗓子喊的。
这里的工资还按时发放，一天都不拖后。逢年过节还有福利，送的东西可多了。这回国庆节发的东西，不是一袋面粉一桶油那么单调，而是丰富又高级。有高档水果、洗漱用品，还有小家电，折合起来能值一千多元钱，都赶上工人的半个月工资了。这里的工勤人员大多是靠关系进来的七大姑姨，所以他们的福利标准和干部一模一样，一样儿不差，老莫媳妇也不例外。
莫丽华从心里往外说，这单位真好，比厂子好多了。她虽然做保洁员，还是临时工，但这就把她乐得不得了。风吹不着雨淋不着，还旱涝保收。别的下岗姐妹不都是起早贪黑地辛苦地奔波吗？这下她在下岗的姐妹们面前有被羡慕的了：莫胖子她老公真厉害，给她找个稳当的待遇好的好班儿上。
上了三个月的班，莫丽华对这个单位也多少有些了解：在这个研究文字的单位，也有很多是打算盘、打球的人，他们都是凭着关系安排进来而且都在专业科室。和他们相比，老莫媳妇虽说也是靠关系进，但是在层次较低的工勤岗位，这让莫丽华还心安一些。
每天早晨走进这个干净气派的办公大楼，莫丽华都对自己说：可得珍惜这个来之不易的工作，可得好好干，可得听领导的，可得给老莫争面子。
她是这样想的，也是这样做的。实打实干，她把各楼层的保洁工作做得可好了。抹布拖把不离手，跟着人的屁股后面擦，走廊擦得没有脚印。卫生间更是干净如新，无论是洗手的台面，还是便池的四周，都是干干净净，没有死角。
莫丽华觉得还有力气没使完，除了干好分内的清洁工作，她还主动去食堂、锅炉房等部门帮别人干活。几个月下来，单位所有的人对莫丽华的印象都很好。人们拿她和别的派头很大、一身娇气的机关干部家属做比较，更觉得她可亲可爱。
莫丽华每天回家也是自满自得，她跟老莫说：我可知足了。我一个没有高学历的下岗女工，淘到这样的好工作真是万幸。自己在这里干一辈子都愿意。
这个单位和文化有联系，有时俱乐部里还演节目。老莫媳妇攒空看演出，看到开心处，忍不住哈哈大笑，惹得大家注目。
不认识她的人问：谁呀？这么大嗓门？
有人答：老莫媳妇。
莫丽华听出他们语气里的轻蔑之意，心里不舒服：老莫媳妇咋地？老莫媳妇就不能大笑？
今天俱乐部演的是话剧，剧名叫《大厂》。剧情介绍说：该剧以一个工人家庭为背景，反映大中型企业转型给这个家庭带来的冲击和变化，讴歌工人阶级坚忍不拔、自强不息的美德和气节。该剧让下岗职工看到生活的希望，让在岗职工更加珍惜自己的工作岗位好生活。据说这个剧还获什么奖了。
莫丽华在岗的时候看这类主旋律的剧，觉得挺鼓舞人心的。可下岗后再看再琢磨，觉得剧里演的不真实，台上台下根本不是一回事――要是厂子能挺住，谁愿意下岗苦熬呀？她不想看下去，起身离开小剧场，去卫生间打扫。
每次进男卫生间打扫卫生，莫丽华都大声喊一嗓子：“有人吗？”如果有人，她就等，等如厕的人走出来，她再进去。要是没人，她就直接进去。打扫女厕所不用走这个程序。
单位的卫生间有点简陋。男女厕所之间的隔断墙还挺厚，但隔断墙在顶棚处不是封死的。棚顶处相通，所以男女厕所之间的声音流通很“顺畅”。隔着间壁墙，男女卫生间的人能比较清楚的听见隔壁的说话声。现在，在女厕所打扫卫生的老莫媳妇就听见了隔壁男厕所两个人的对话声：
“主任，你说这事好办吗？”哦，其中一个是主任。
“小王，不瞒你说，在我这里，没有办不成的事。”哦，另一个是小王，一办事员。接着是主任的话：“我找老莫办。”
“就是机关培训科的老莫？”
对方提到了自己的丈夫，老莫媳妇忍不住停下手里的活儿，竖着耳朵认真听，得知主任和小王对话的大致内容是这样：这回机关招公务员考试，有两个考生进了面试，但就取一名。这两个进入面试的人中，有一个是主任的侄女，她和另外一名考生的笔试分数接近，侄女的分数就比对方低一分。接下来就是面试一关。老莫是这场面试的评委，分高分低他说了算。面试时只要老莫给主任的侄女打高分，压低那个考生的面试分，就能把竞争对手拿下，侄女就能考上公务员。
“其实不用高太多分，就高一分，就能把那个人拿下。”
“这样做行吗？”小王问。
“咋不行。面试关被刷下去的多了，谁能查出来？”
“我是说，老莫能给办吗？”
“必须能。”主任斩钉截铁地说。“你不知道吗，老莫那下岗的媳妇是我给安排到咱单位的，这是多大的人情啊。礼尚往来，他不给我办不好使。”
莫丽华听全了两个人对话，明白了怎么回事，气不打一处来：人家孩子辛辛苦苦考上来，可你在面试关上做手脚，把你侄女弄上来，把人家顶下去，这不是作孽吗？再者，这不是让老莫犯错误吗！老莫真有了事，一家老小怎么办？老莫媳妇这样想着，腾地站起身，大步走出女卫生间，“蹬蹬”往楼上跑。
老莫媳妇带着塑料手套，来到行政中心，找到管后勤的头儿，大声说：我不干了，今天就走人。
后勤的头儿一口气说了一段话：啥事让你发这么大的火气？别着急走啊，再干一个星期，你就开全月工资；再干半个月，就到新年了，你就能分到新年福利，比国庆节还多；你再干一个月，就能转正。转正之后，你就是带编的正式工勤人员，多牛气。
莫丽华说，别说一个月、一个星期，就是一天我都不等。我情愿啥也不要，也要离开这个单位。你告诉主任：我不在这儿干了，咱家老莫谁的人情都不欠，谁也别打老莫的算盘。说完转身就走。
老莫下班回家，看莫丽华的脸色不对劲儿，问咋地啦。莫丽华就把事情说了。最后总结道：不能因为我把你拉下马。我不干了，你不欠他人情，他找你办事，该办的办，不该办的坚决不办。听完这些，老莫面无表情说：知道了。
这天是招考面试的日子。老莫下班进门，莫丽华第一句话就问：面试结束了？那孩子怎样？老莫说，我没偏没向，实事求是打分。但最后录取谁也说不好，还有政审一关。莫丽华长吁一口气，像是对自己又像是对老莫说，我明天去劳务市场找零工。
晚上，夫妻二人坐下来拢账，把莫丽华这几个月挣的工资和老莫求人办事送礼开销的礼钱做对比。三七二十一，二一添作五，一出一进基本上打平手，经济核算没赔没赚，就是莫丽华白白出了三个月的劳动力。
老莫媳妇不心疼自己的力气，但很心疼送礼的那些钱。不过她又想，能让老莫理直气壮地做人，白干也是值得的。
下面就开展集中整治活动讲三个意见：
一、充分认识开展集中整治活动的重要性、必要性和紧迫性
开展集中整治活动，是进一步优化发展环境的迫切需要，是在座的每位干部职工的共同意愿。实现这一宏伟目标，需要全局干部职工开拓创新、努力拼搏，全局干部职工要从全局和战略的高度，充分认识进一步优化发展环境的重要性和紧迫性，全力营造务实高效的政务和服务环境、诚信透明的市场和企业经营环境、宽松优越的创新创业成长环境、公平正义的法治和社会环境，为加快发展、跨越发展提供环境保障，为实现县党代会确定的奋斗目标提供可靠保证。
二、准确把握开展集中整治影响发展环境的干部作风突出问题活动的重点和要求
要认真贯彻落实县委、县政府《关于加强干部作风建设进一步优化发展环境的实施意见>和县委办公室、县政府办公室《关于印发<县集中整治影响发展环境的干部作风突出问题活动实施方案>的通知》，深刻领会精神内涵，深刻把握集中整治活动的工作目标、整治范围、重点问题、时间安排、方法步骤和工作要求，要在关键节点上集中整治突出问题，坚决纠正不正之风，又要坚持标本兼治，更加注重抓源头、打基础、管长远，着力在建章立制、完善体系上下功夫，确保集中整治活动取得实效。重点抓好以下工作：
（一）加强学习教育，提高思想认识。要认真制定并落实具体的学习计划，通过中心组学习、支部集中学习、处室学习、周五下午集体学习以及个人自学和专题辅导等形式，组织干部职工学习有关会议和领导讲话中关于加强党性修养、树立和弘扬优良作风、践行社会主义核心价值体系等的重要精神，增强党性观念和宗旨意识学习有关法律法规、规章制度、工作纪律。要把作风教育与党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验教育结合起来，同党纪和国家法律法规教育、党的光荣传统教育、社会主义荣辱观教育、廉洁从政教育结合起来，使党员、干部真正认识加强作风建设的重要性，帮助党员、干部牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、利益观、政绩观，切实增强党员、干部服务发展、促进发展的自觉性。
（二）认真查摆问题，找准存在不足。全局干部职工都要自觉对照县委、县政府《实施意见》和《实施方案》指出的干部作风突出问题，联系自身工作实际，认真查找自己在工作、学习、思想、作风等方面影响发展环境存在的突出问题。主要是四个方面、18种突出问题，即：干部工作作风方面，“庸、懒、散”问题；领导作风方面，“假、浮、蛮”问题；干部宗旨意识方面，“私、奢、贪”问题；优化发展环境方面，审计从业人员的乱作为问题。通过召开座谈会、走访群众、问卷调查、发放征求意见表等形式，广泛征求和虚心听取群众、企业和基层特别是工作对象、服务对象对本部门、本单位及个人工作作风的意见和建议。通过召开专题民主生活会、党员大会、剖析典型案例等形式，组织干部互相评议，开展批评与自我批评，深入查摆问题，努力把问题找准、议透。
（三）抓住时间节点，完成每个步骤。集中整治活动从1月初开始，12月底结束，分四个阶段进行：即学习动员阶段（1月4日—2月29日）；自查自纠阶段（3月1日—5月31日）；督查整改阶段（6月1日—11月30日）；总结提高阶段（12月1日—12月31日）。
（四）强化整改落实，务求取得实效。要对征求到的意见和查找出来的问题进行梳理分类，深入分析问题产生的原因，理清解决问题的思路和办法，认真制定整改方案和整改措施。要采取跟踪督办、限时办结、反馈答复等方式，解决好群众反映的问题，接受广大群众的监督。要通过抓整改、办实事、解难题、促发展，让群众进一步感受到我局广大干部在集中整治活动中发生的新变化。
（五）加强监督管理，促进干部成长。要在抓好学习教育的同时，进一步加强干部管理监督。严格执行《公务员法》、《廉政准则》等法律法规，结合单位实际，完善内部规章制度，完善覆盖干部工作、生活各领域各环节的管理监督体系，促进干部健康成长。
（六）建立长效机制，巩固整治成果。要在整改提高的基础上，针对存在问题的薄弱环节，制定完善有关规章制度，以制度的形式将集中整治活动取得的成功经验确定下来，不断建立健全加强作风建设的长效机制。要进一步提高行政审批效能，全面推行首问责任制、限时办结制和责任追究制，进一步优化服务措施，增强服务能力，提高服务质量，不断巩固集中整治成果。
关键词：行政裁量立法控制行政控制司法控制
一、行政裁量概念的解析
行政裁量是行政权的重要内容，是其最显著，最独特的部分，广泛存在于几乎所有行政领域。但目前不少专著或论文中都比较广泛地使用“行政自由裁量”的概念，尤其强调“自由”二字。其实这两个概念是有区别的，对这两个概念的混同会导致在认识上存在诸多偏颇。
在德国，行政裁量是指行政机关经由法律的授权，在法律规定的构成要件实现时，可以决定是否使相应的法律效果产生，或者产生何种法律效果。[1]德国法学界对“自由裁量”概念的使用是非常谨慎的，只在非常狭窄的范围内使用“自由裁量”。日本与台湾行政法学界对行政裁量的界定与德国大体相同。与此相对应，英美法系国家行政法学界多是对行政裁量进行描述，很少给它一个确切界定，而且在更宽的范围内较多使用“自由裁量”的概念。如王名扬先生在《美国行政法》中就使用的是“自由裁量”的概念：“自由裁量是指行政机关对于做出任何决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取某种行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”[2]相对于大陆法系国家，英美法系国家把行政裁量置于更宽广的范围来加以研究，而大陆法系国家传统上更突出从行政行为角度来分析行政裁量。此外，英美法系更侧重于从程序角度对行政裁量进行分析，而大陆法系多重视行政裁量的实体方面。而我国学者对行政裁量相关概念的使用较为混乱，在概念上更多借鉴大陆法系对于行政裁量的界定，却在使用上似乎又向英美法系那样在更宽的范围内使用行政自由裁量。笔者认为，对两个概念的界定是十分必要的。
行政裁量与行政自由裁量的关系，我们可以从行政行为的分类来入手。行政行为根据受法律拘束的程度不同可以分为羁束行为和裁量行为。羁束行为是指其要件和内容都有法律规范具体而严格的加以规定，行政主体在处理行政事项作出判断时，只能因循规定，不承认行政主体裁量余地的行为[3]。裁量行为是指行政主体及其工作人员根据法律规范所设定的范围，限度，标准或者原则，按照自己的理解作出判断和处置的行为[4]。通说又把裁量行为分为羁束裁量行为和自由裁量行为。羁束裁量行为是指法律规范只对某种行为的内容，方式，和程序作了一定范围和幅度的规定，允许行政主体在法定的范围和幅度内，凭借自身的判断进行裁量的行为。如《中华人民共和国道路交通管理条例》第74条规定：对醉酒驾车的，行政机关可以在1—200元的范围内课以罚款。所谓自由裁量行为，是指法律规范只规定了原则，授权行政主体在符合立法目的和法的原则的前提下，自主采取相应的措施，作出裁断的行为。这种裁量多用于行政主体对不适合按照客观的法则进行法律判断的政治性政策性事项，以及基于高度专门性，技术性知识所做出的判断。但这种划分不是绝对的，自由裁量行为与羁束裁量行为相比，只是受拘束的程度不同而已。根据德国学者的观点，其实这两种裁量都属于选择裁量，即在不同的法定措施中，行政机关根据案件的具体情况选择哪一个[5]。因为两种情况下行政机关都有选择行为方式的余地，只是选择范围不同罢了。与此对应，德国学者的另一种分类则是决定裁量，即行政机关只能决定是否采取某个法定措施[6]。而且在有些情况下，两种裁量是行政机关采取措施的不同步骤，如警察面临治安危险时，首先要决定是否决定干涉，其次是如果决定干涉，将采取什么措施。
通过上述的分析，我们可以看出“行政自由裁量”相对于“行政裁量”只是其中的一个分类，二者不宜混同。
二、行政裁量的两重性
行政裁量权在现代行政领域的发展空间的拓宽是一个渐进的过程。当行政权涉及范围较窄时，行政权的运用也只能遵循“无法律即无行政”的严格法治主义。但随着现代社会发展，行政涉及的领域也不断扩大，完全遵循严格法治主义理念将无法应对纷繁复杂的行政管理事项。于是行政裁量权得以承认并充分发展。
行政裁量权的存在对于弥补立法的不足，促进行政管理效率的提高，调动行政主体的主观能动性方面都有积极的意义。但行政裁量权的滥用也存在极大的可能性：从权力本身性质来看，任何一项权力都有腐蚀性和侵犯性，总是趋于滥用，由于裁量权的灵活性又决定了他更易于被滥用。行政裁量权尤其是自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的，不易为人们所识破。在实际操作中，由于执法人员千差万别，个人素质和价值取向的不同将会导致对法律规范的理解不同，从而也会产生行政裁量权的滥用。更有甚者，行政机关工作人员出于本机关和自身利益出发会选择那种最有利于他们自己的做法，而不是选择最有利于公共利益的那种做法。滥用裁量权的形态主要包括：裁量逾越，即没有选择裁量规定的法律后果；处于不正当的目的；考虑错误的和不相干的原因；遗忘了其它有关事项；不作为或迟延；背离了既定的判例和习惯等。
行政裁量权的存在是必然的，但同时我们也必须对其进行控制，避免行政裁量权的滥用和因此而产生的腐败，并进一步避免滥用行政裁量权对公平正义和法治造成威胁。对行政裁量权的控制是一个复杂的问题，因为控制的同时也关系行政裁量权本身运用的效率及灵活度，可以说是一个系统工程，需要多方面的努力。本文就从立法，行政，司法三个方面阐述对行政裁量权的控制。
三、行政裁量权的立法监控
本文这里所说的立法，既包括立法机关制定的法律，地方性法规，也包括行政机关制定的行政法规和规章。通过立法可以从以下几个方面对行政裁量权加以控制：
（一）缩小行政裁量的范围。立法赋予行政裁量权时应慎重，不要轻易赋予行政机关裁量权，同时通过修改现行法律法规逐渐缩小行政裁量的范围。这种方式在实际中确实存在很大的困难，但我们可以在立法技术上进行改变。如在行政管理的具体规范中尽量避免用词的模糊性，而使用较为确定的概念，从而相对地缩小自由裁量的领域，变自由裁量为羁束裁量，甚至变为决定裁量。立法宜粗不宜细的时代已经成为历史，从立法上控制行政裁量范围在一定程度上还是可以实现的。
（二）加强行政程序立法。在具有宽泛的行政裁量权的情况下，越需要严格的行政程序加以控制，通过程序的公开和公平原则将法律规范所设定的适当程序适用于行政裁量之中。世界上没有一个国家制定出统一的行政实体法典，而多数国家都拥有统一规范的行政程序法典或各种单行的行政程序法。我国也应借鉴国外行政程序立法经验，通过严格明确的行政程序法规定来控制行政裁量权的运用。
（三）通过立法完善行政诉讼制度。应扩大行政诉讼受案范围，把抽象行政行为纳入到司法审查的范围当中。抽象行政行为量上剧增，自由度过大的违法问题日趋严重，而且抽象行政行为一旦被滥用，它在更大范围内多次适用，比具体行政行为更具有危险性和破坏力。《行政复议法》规定了对部分抽象行政行为的审查，奠定了司法审查的技术基础，我们目前也可将对抽象行政行为的司法审查范围局限于行政法规规章之外的其他规范性文件。
（四）立法机关与行政机关应加强法律的解释工作，防止并克服对不确定法律概念解释的随意扩大和缩小。尤其是行政机关制定例如实施细则的行政法规和规章时，应对不够确定的概念、对象、标准、幅度、范围及裁量权的行使方式，程序作出进一步合理规范。因为行政机关这种准立法不仅具有时间和区域、行业的相对稳定性，并且还有专门人员，技术熟悉的优势，在合理规范行政裁量方面可以发挥更大的作用。
四、行政裁量的行政自控
行政主体自身理性认识的提高是对行政裁量权良好控制的组成部分。对行政裁量的行政自控可以从多方面考虑：
（一）通过行政规范性文件使行政裁量权的行使规范化。行政法规和规章的制定主体仅限于少数行政机关，但所有的行政机关无时无刻不在着行政规范性文件，并且这些规范性文件的规定更加明确，更加细化，可以尽可能缩小过宽的行政裁量权的空间。
（二）在完善行政程序立法的同时，行政主体必须严格按照程序的规定行使行政裁量权。如按照规定举行听证会，行政处罚中坚持审裁分离，作出决定的同时要告知当事人理由及复议和诉讼事项。
（三）发挥行政机关内部监督机制，尤其是行政监察和行政复议制度的作用来实现对行政裁量权的控制。相比于对行政行为的司法审查实行有限性原则，行政机关的内部监督无论从广度还是深度都更有利于制止行政裁量权的逾越或滥用。行政机关的内部监督范围不仅包括具体行政行为还包括抽象行政行为；不仅审查行政行为的合法性还要审查其合理性，这是目前的司法审查难以做到的。尤其是内部纠错的行政复议制度，复议机关对下级机关及本机关的行政行为进行全面审查，有利于全面及时地纠正错误，保护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行政。从专业性和技术性的角度来看，复议机制与其他监督机制相比，更具有效性。
（四）建立行政裁量的自我拘束机制。行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或采取一定的措施，那么在其后的所有同类案件中，行政主体都应受其前面所做出的决定或采取的措施的拘束，对有关行政相对人做出相同的决定或采取相同的措施。有人会质疑这是否有损于行政裁量的灵活性，笔者认为对行政裁量自我拘束原则不可机械地理解：社会是复杂多变的，每个个案的具体情况都不完全相同，行政自我拘束是一种原则，我们应灵活把握。如当行政机关出现反复无常，在同等情况下不同等对待或不同等情况下同等对待，我们就可以认为行政主体有违反自我拘束原则的嫌疑。
（五）建立严格的行政责任追究制度。采用严格的行政责任追究制度并形成既定的成文规范，明确奖惩标准和有关程序，可以使行政权的享有者和实施者不敢滥用裁量权，而有助于促进其合法、有效地行使行政裁量权。其本质是变职权为职责，以责任制约权力，体现了权力与责任的统一，实现了权力本位向责任本位的转变。
（六）提高行政人员的素质。行政是人的活动，行政裁量权的运用也是通过行政机关工作人员的行为来直接实现的。公务员实施裁量权的行政行为在很大程度上依赖于公务员自身对国家法律法规和政策的理解，依赖于公务员主观能动性的发挥，具有较大的灵活性，伸缩性。因此对公务员的选拔要严格把关，并要对公务员进行定期培训，不断提高公务员的素质，包括文化素质，工作能力，思想品质等，使其能主动地服从法律，自觉服务于人民。
行政裁量的行政自控意味着行政机关对自身的行为进行审查，监督和矫正，毕竟是对自己的违法与不当的自我纠正。这不仅需要勇气还需要一定水准的能力，故不难理解其往往不能达到令人满意的程度。因此内部自控与外部监督相结合才能充分发挥作用。
五、行政裁量的司法控制
笔者认为作为最后救济手段的司法审查是对行政裁量最有效的监督制约手段，但目前我国的司法审查体制还需进一步加以完善。
（一）突破现有的司法审查有限性原则。现有的有限司法审查原则体现了现代国家行政权和司法权的一种配置方式。立法者在规定对行政行为的司法审查的同时，遵循了司法权有限的基本规律，赋予了行政机关以积极，能动地推进各种事业所必需的基本的自由空间。出于对行政裁量的尊重，才决定了司法审查的有限性。但是，由于现代行政的扩张导致行政裁量范围的扩大，行政相对人受行政裁量不法侵害的可能性也会增大；如果相应的司法救济的广度与深度不随之增加，那么相对人的合法权益难以得到充分保障。行政裁量广泛存在于各种行政领域，并不限于具体行政行为，如抽象行为中滥用裁量权造成的危害可能更大。因此扩大行政诉讼受案范围刻不容缓，要把一切对公民合法权益造成危害的行政行为都纳入到行政诉讼当中来，接受司法审查。不少学者已对扩大行政诉讼受案范围的可行性进行了论证，有人就主张可以先将对抽象行政行为的司法审查限于行政法规规章以下的其他规范性文件，这样也可将《行政复议法》与《行政诉讼法》相衔接起来。
除司法审查的范围外，我们还要加大司法审查的深度，即进行合理性审查。传统上，各国对行政行为的司法审查主要采用合法性标准，拒绝对行政行为进行合理性审查。但是，随着各国行政自由裁量权的不断扩张，合法性标准对行政裁量权的控制已显得软弱无力。在这种新的情况下，必须有一种新的控制标准来防止行政裁量权的行使给行政相对人造成不适当的损失。由此，合理性标准便应运而生。在现实中，由于行政裁量存在广泛的自由空间，行政主体在不构成行政裁量权的滥用与逾越的情况下仍然可能造成对公民合法权益的损害，而且这种侵害更具隐蔽性，而且还往往披着合法的外衣。有时这种侵害并不一定是执法人员主观上故意的，但由于行政活动的日趋复杂，行政主体及其工作人员难免在执法活动中出现错误，虽然不违法，却给公民合法权益造成了损害。如果在这种情况下不给公民提供司法救济的手段，显然不利于公民权益的保护，也不利于督促行政机关合法行政，合理行政。长期以来各国都通过对滥用自由裁量权或的扩张性解释，不断扩大合理性标准的适用范围：英国的不合理、不相关的考虑、不适当的动机等[7]；美国的目的不当、专断与反复无常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等[8]；德国的违反合理性原则、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性、违反平等对待等[9]，都属合理性审查的标准。而我国法律规定的合理性审查标准仅局限于行政处罚中的显示公正，范围显然过于狭窄。我们应借鉴其他国家的理论，逐步加大合理性审查标准的范围。但同时我们也要明确法院对行政行为合理性的判断标准不等同于行政主体做出行政行为时的合理性考虑的标准，即法院不能代替行政主体以同一标准判断行政行为的合理性。“法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否合理和公平。即使对于同一证据事实，法院自己作出判断时得出的结论和行政机关不同，只要行政机关的判断合理，法院仍然应当尊重行政机关的判断。”[10]因为现代行政的复杂性，个别问题的专业性技术性不可能使法官对所有行政行为的合理性做出准确判断。因此，司法审查中应确立多层次，多维度的判断基准，如有学者主张将争议分为事实问题和法律问题而采用不同的审查标准[11]，相关问题本文不再赘述。
（二）加强对行政程序中裁量的司法审查。对行政行为的程序性监控也是司法审查的内容之一，而且相对较为容易判断。程序的不公正就难以使他人信赖其结论或内容的正确性。因此，法院应严格审查行政主体在程序问题上的裁量是否存在着违法或不当。我国现行法律目前只规定以法定程序作为行政行为司法审查的程序性标准，致使司法审查的程序标准过于狭窄。笔者认为即使在没有法定程序为依据的情况下，法院也可根据相关行政程序法律规范规定的一般程序规则，或借鉴国外司法审查程序性标准的经验，引入正当程序标准，来判断行政主体对程序的裁量是否足以保障通过该程序作出的行政行为的合法性与合理性。
（三）在司法审查中引进判例制。现代成文法国家与判例法国家都在借鉴对方的先进经验，呈现两大法系融合的趋势。作为典型的成文法国家，法国的行政法却是由判例法发展起来的，这的确值得我们思考与借鉴。行政判例的编纂可由最高院来进行，选择判例的重点在于行政自由裁量案件。我国的最高人民法院近年来一直在进行案例选编，但这毕竟不同于判例制的建立。判例是法律的渊源之一，且具有拘束力，而这些特征都是案例所不具备的。笔者认为我国的司法解释制度倒与判例制有几分相似，都是从审判实践中总结出来一定的经验，使之制度化并赋予其约束力来指导法院的审判工作。但判例制更具体，更细化，更有利于法院应对复杂多变的现实生活。同时，行政机关通过对行政判例的学习研究，也会增强其对行政裁量权自我约束的自觉性。
（四）借鉴国外的陪审团制度。陪审团是在审查证据的基础上，对有争议的事实做出决定，并用以作为法官判决的基础。我国目前的人民陪审制并不是真正意义上的陪审制。笔者认为在行政裁量案件中建立陪审团制度是有其合理性的：因为对行政行为进行合理性审查更多涉及的是事实性问题，这正是行政审判中陪审团制度存在的基础。尤其是在现代行政中，许多问题都与一定的的专门性，技术性问题相关，而法官并不是所有问题的专家。如在环境污染测定与处罚的行政诉讼中，可以请若干环保问题的专家组成陪审团对事实问题进行审查，这样才能对行政裁量行为的合法性与合理性问题做出更为准确的判断，有利于法官适用法律做出公正合理的判决。
结语
现代国家需要行政裁量，建设法治国家又必须对行政裁量权进行控制，由此而带来的各种相关制度相互作用。但任何制度的变革都要注意与其他制度的协调，同时也需要我们大胆发挥一些想象力。无论任何制度的变革都不应该是扼杀行政裁量权，而应是有利于行政裁量权在法治原则下正常运作，有利于合理配置权力，有利于提高现代国家实现政府职能的效率和水准。
参考资料：
［1］参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第124页以下。
［2］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第545页。
［3］杨建顺，《行政裁量的运作及其监督》，载于《法学研究》2004年第1期。
［4］杨建顺，《行政裁量的运作及其监督》，载于《法学研究》2004年第1期。
［5］[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第125页。
［6］[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第125页。
［7］姜明安《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第158-160页。.
［8］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第678-679页。
［9］姜明安《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第132-135页。
［10］皮纯协，胡锦光《行政诉讼法教程》，中国人民大学出版社1993年版，235页。
［11］王学栋，冯洪革《论行政行为司法审查的标准》，载于《石油大学学报》（社科版）2004年第2期。
［12］[德]毛雷尔著,高家伟译.行政法学总论[M].北京法律出版社,2000,124-125.
［13］王名扬.美国行政法[M].北京.中国法制出版社,1995年版,545,678-679.
［14］杨建顺.行政裁量的运作及其监督[J].法学研究,2004,(1):3-17.
［15］皮纯协,胡锦光.行政诉讼法教程[M].北京.中国人民大学出版社,1993,235.
