时间：2022-06-04 10:31:44
论文关键词：健全,机制,全程,监管,提升
莒县财政局以强化财政专项资金精细化管理为抓手，不断完善财政监管手段和方法，构筑贯穿于事前、事中、事后的全程监管体系，切实规范和加强财政专项资金管理，提升了财政精细化管理水平，保证了财政专项资金安全、规范运行，提高了财政资金的经济社会效益，更好地服务了全县经济社会又好又快发展。
一、实施制度创新，建立完善财政专项资金精细化管理机制
财政专项资金是国家支持经济社会发展的重要政策手段，如何管好用好资金，确保真正发挥效益，是各级财政部门特别是县级财政部门的重要职责。2008年以来，我们从“完善制度、健全机制、强化监管、提高效益”四个方面入手，不断健全和完善财政专项资金管理制度，先后制订了《莒县财政专项资金管理暂行办法》、《莒县财政项目资金管理办法》、《莒县财政惠民补贴专项资金管理办法》、《莒县乡镇财政专项资金会计核算办法》等多项规章制度。通过制度建设，解决了目前财政专项资金管理中突出存在的问题，一是解决了部门协调问题。针对过去项目申报过程中出现的越权申报、多头申报、部门职责不清等问题，通过制度的制订完善，明确规范在项目申报、建设、监管过程中部门职责权限和程序，加强了部门之间的协调；二是解决了资金拨付程序问题。通过规范资金拨付程序，完善资金拨付方式，保证了项目资金按进度及时、快捷到位，民生补贴资金发放流程更加顺畅；三是解决了会计核算问题。通过建立财政专项资金会计核算制度，真实、全面反映了专项资金运行的全过程，进一步促进了专项资金管理的规范，提高了项目单位财务管理水平；四是解决了财政监管问题。通过制定完善监督检查办法，丰富了专项资金监管手段和方式，进一步强化了财政监督职能，保证了依法理财。
二、构筑全过程动态监管体系，提高财政专项资金使用效益
在财政专项资金管理过程中，以提高资金使用效益为目标，注重资金监管与项目建设的有机结合,财政监管始终贯穿于事前、事中、事后全过程。
（一）完善财政项目立项决策机制，确保财政专项资金投向科学合理。一是逐步完善财政项目库。为提高财政专项项目前期工作质量和效率，根据全县经济社会发展状况及发展规划，先后建立了包括经济发展项目、民生项目、教育危房改造项目、畜牧规模养殖场、支农合作组织项目、农业产业化龙头企业项目、农田水利基本建设项目等财政专项项目库。截止目前，全县各类财政专项项目入库985个。二是健全项目论证制度。在组织项目申报时，组织有关部门、专家对项目可行性、资金使用效益、项目承担单位申报意愿、单位资质进行实地考察、充分论证。如，在选择村村通集中供水工程建设地时，对各地供水需求、地质条件、项目所在地政府协调能力等因素进行了充分论证，从项目库中择优选择了11处建设地。由于前期论证有力，施工条件得到充分保证，群众非常支持，项目建设取得了成功，我县采取的山丘区集中供水建设模式在全省得到推广。
（二）强化财政专项资金运行监管，确保资金监管全方位、无缝隙。一是完善财政专项资金拨付方式。注重资金与项目结合，严格按程序、按进度及时核拨资金。实施国库集中支付、县级报账提款，项目资金直接支付建设单位。二是规范项目监管。督促项目建设实施“五制”管理，即招投标制、监理制、法人制、公示制和审计制。实行项目招投标制，对一些总投资规模较大，单项工程额较小的项目，实行集中采购，合并招标，如病险水库除险加固、村村通自来水工程。对投资规模大的重点项目，采取全国范围公开招标方式，邀请省内专家进行评标，如沭河拦河坝、大型水库除险加固工程。实行工程监理制，对项目建设实施工程监理，加强对项目实施的动态监管。实行项目法人制，完善质量问责机制。实行项目竣工决算审计制，核实项目支出内容，剔除不合理费用，节约财政资金。实行项目公示制，接受社会监督；三是规范民生资金管理。协调有关业务部门、乡镇政府及银行系统，完善补贴操作流程，加强部门协调，从基础数据采集、审核到数据库建立、导入发放系统、资金发放、发放信息反馈等步骤进行细化，每个环节都明确职责、时间进度等要求。目前，我县已将种粮直补、农资综合直补、水稻良种补贴、大中型库区移民后期扶持补贴等各项惠民补贴全部通过“涉农一卡通”系统发放，2009年通过“一卡通”系统发放各类民生补贴9871.46万元，涉及30余万农户。
（三）实施外部审计和内部控制结合，丰富财政监管手段。采取财政专项项目委托社会中介机构全程参与和财政内部监督控制相互结合的方式，实现监督关口前移和监督全过程的参与，丰富了财政监管手段，加大财政监管力度。重点工程、重点项目实施社会中介机构全程参与，保证项目建设和资金使用的真实性、公正性。在重点工程实施中，委托社会中介机构参与预算编制审查、项目建设审核、工程决算审核，根据审计意见拨付资金，实行边建设、边拨款、边审计、边监督；完善财政内部控制制度，保证资金拨付的规范性。将财政专项资金管理使用情况纳入局内部监督范围，重点监督拨款程序是否合规，拨款手续是否完善，资金拨付是否及时，资金使用是否合理，项目档案是否齐全。使财政内部监督关口前移，充分发挥财政监督的预警、监控职能。
关键词：预算执行 财政总会计 应用难题 对策
财政总预算会计又称总会计、总预算会计，指各级政府财政部门核算、反映、监督政府预算执行和各项财政性资金活动的专业会计。从中不难知晓，财政总会计在提升财政资金配置和使用绩效上发挥着重要的作用。但在实践过程中也时常面临着各种各样的难题，而且这些难题又主要反映在了对政府预算执行的监督和资金活动领域。由此，本文将就政府惠民工程中的资金监管为对象，对本文进行主题讨论。
政府惠民工程所涵盖的领域十分广泛，从当前所反馈的问题中主要存在于市政工程的修建和维修上。其中，由于市政工程具有施工规模大、施工周期长等特点，这就为资金活动监管带来了难题。难题主要包括：项目资金预算的准确性问题、项目资金使用过程中的节约问题等。由此，这也就构成了本文立论的出发点。
一、财政总会计在预算执行中的难题分析
（一）资金预算监管难题分析
在科层组织结构下，财政总会计执行者面对基层政府所主导的市政工程项目，往往会受到信息不对称的影响。首先立项申请主要指出了该项目的外部性特征，却未能完整提供该项目的具体施工信息。这样一来，在过规之后上级主管部门便根据地方政府的预算申请拨付财政资金，从而资金使用的系统性风险便可能产生了。在现行的规定下，地方政府一般采取招投标的方法来选择施工单位，但具体的选择依据仍是财政总会计执行者所不能监管的。
（二）资金使用监管难题分析
从各地市政工程的施工情况可知，工程承包单位一般会将项目细分为几个板块，并将其一一外包给下级承包商。这样一来，在多元化经济利益主体存在的状况下，因各自的利益诉求很容易出现追加预算的情形，甚至出现过某竞标方以低价冲标，却在后期签订合同时无理抬高造价。由于市政工程具有产权开放性的特征，这就可能导致基层政府向承包商妥协，其最终结果必然是造成财政资金的浪费。
二、破解难题的现实困境
问题摆在我们的面前，并不意味着我们就能立即给予解决。在政府职能化办公模式下，财政总会计的执行者也主要以形式要件，来判断市政工程资金预算的合理性，以及资金使用的合规性。为此，当前的现实困境可以归纳为以下两点：
（一）科层结构导致监管缺位
与上文所提到的难题一致，在科层结构下财政总会计的执行者，无法充分对基层政府所发生的经济活动进行全方位监管，而且即使要展开全方位监管也将面临客观和主观因素的干扰。这就意味着，需要降低信息不对称和非正式制度，对财政总会计执行者的干扰程度。
（二）职能管理形成监管壁垒
职能管理所形成的监管壁垒属于横向的现实困境，这时刻干扰着财政总会计执行者的工作。以市政工程建设为例，市政工程立项需要得到市政建设部门的批准，然后需要按照行政流程实施招标工作。可见，财政总会计的执行者，最后所面对的市政工程项目应是合法、合规的。那么在职能管理的壁垒下，也只能就反映资金活动的形式要件进行核查了。
三、对策
根据以上所述，对策可从以下三个方面来构建：
（一）对财政总会计的执行者合理授权
从财政总会计的定义中可以看出，该会计发挥着十分重要作用。然而，在现实中却因为职能壁垒，而直接弱化了执行者的工作绩效。为此，应对财政总会计的执行者进行合理授权，即在制衡机制下增大执行者在获取其它部门相关经济信息的权力。在此权力下，包括本文所出现的城建部门、基层行政部门不得妨碍其工作。
（二）建立起多部门协同监管的新模式
对政府预算情况进行监管，需要建立起事前、事中、事后管控机制。财政总会计的执行者往往侧重于事前控制的执行，而对事中和事后控制来说，则会因信息不对称而陷于尬尴的局面。因此，需要建立起包括财政总会计部门、审计部门，乃至经济稽核部门在内的协同监管新模式，从而来全方位监管预算的执行情况。
（三）调整立项流程增强预算监管力度
本文是以市政工程施工为例进行的主题讨论，那么这里也就以此来进行对策构建，即需要调整立项审批的流程，提高财政总会计执行者的参与程度，并主要通过经济信息时时反馈和现场监管等方式，来确保资金预算执行的合规性。
四、展望
以下在就创新预算资金的使用方式进行展望，从而来提升财政总会计的监管绩效。
创新预算资金的使用方式在于降低信息不对称对资金使用监管的影响，但必须在不违反财经法规和预算管理原则的前提之下。具体做法的核心便是，针对部分财政支持项目采取市场招投标的方式来展开，并在项目实施阶段也采取签订合约的方式来界定政府与承办方的责任和权益。这样一来，通过财政项目市场化外包的形式来增强财政资金配置效率。这里需要强调的是，财政项目具有很强的外部性效应，因此必须突出财政项目的社会效益。因此，在选择承包商时不应只关注他们的报价，而是需要结合他们的社会声誉度、施工业绩、报价等多个因素进行综合评价。与此同时，还应建立项目执行效果反馈通道来约束项目实施方的行为。
五、结束语
本文认为，财政总会计在实践过程中也时常面临着各种各样的难题，而且这些难题又主要反映在了对政府预算执行的监督和资金活动领域。为此，应在对财政总会计的执行者合理授权、建立起多部门协同监管的新模式、调整立项流程增强预算监管力度等三个方面进行对策构建。
参考文献：
[1]付莉敏.财政总预算会计制度修订的思考与探讨[J].中国财政，2014，（18）：57-58
关键词：财政支出；绩效审计；绩效评价；异同
随着我国财政收入的增加和公共财政管理体系的完善，我国财政管理模式进入到收入和支出并重的阶段，开始着手财政支出绩效问题，财政部2009年印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，并在2011年对该办法进行了修订，在全国范围内倡导推行财政支出绩效评价，十又指出加快改革财税体制，完善公共财政体系，健全预算管理制度，将绩效观念贯穿于财政管理各方面；审计署在《2008～2012年审计工作发展规划》中提出全面推进绩效审计；十四中全会提出完善审计制度，加大对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，绩效审计理念将贯穿于所有审计项目。在这种情况下，特别需要明确绩效审计和绩效评价二者之间的关系，明确各自重点，互相吸取经验。
一、绩效评价和绩效审计的概念
财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。其目的是为加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金使用效益。
财政支出绩效审计（以下简称绩效审计）是指由国家审计机关依据一定的标准，运用各种方式和方法对财政支出的经济性、效率性、效益性进行的审计。其目的促进财政资金的合法合规使用，保证财政资金既定目标的实现。
二、绩效评价和绩效审计的相同点
（一）共同的理论基础
无论绩效评价还是绩效审计，都是基于“3E”理论。“3E”理论认为，绩效包括经济性、效率性以及效果性，绩效评价和绩效审计都是基于这一原则，在对财政支出进行评价中普遍使用这三个指标，三个指标实际使用中相互联系密不可分，只是在应用中根据实际需要侧重点不一样。“3E”理论是绩效评价和绩效审计的基本理论基础，同时也是绩效评价和绩效审计的基本原则。
（二）共同的目的
绩效评价和绩效审计有相同的目的，都是对财政支出的经济性、效率性、效果性进行审计或评价。最终目的都是通过对财政资金的监管，加强对财政资金支出的管理，提高财政资金的效益，促使财政支出更加规范合规。
（三）共同的对象
绩效评价和绩效审计有共同的对象，两者都是围绕财政资金支出的经济性、效率性和效果性进行，财政资金的使用范围涉及国防、外交、教育、扶贫、水利、农业等领域，既有关系国家基本机器运作的国防、外交，也有关系民生的教育、扶贫、水利等领域。简单的说，绩效审计和绩效评价都是实现对财政资金的监管，其管理对象都是财政资金，都是财政支出的监管。
三、绩效评价和绩效审计的不同点
（一）实施的法律法规的差别
绩效评价和绩效审计的开展都有法律依据，两者的不同在于所依据的法律不同。绩效审计是依据《中华人民共和国审计法》第2条“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。绩效评价是依据《中华人民共和国预算法》第 57 条“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。另外，财政部还出台了《财政支出绩效评价管理办法》（财预[2011]285 号）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）、《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》（财建[2004]729号）等规章制度，为绩效评价的开展提供了实施依据。简单的说，绩效审计是依据《审计法》，绩效评价是依据《预算法》，在《审计法》和《预算法》下，审计署和财政部还各自出台了相应的部门规章规范绩效审计和绩效评价。
（二）实施主体的差别
绩效评价和绩效审计基于不同的法律依据去实施绩效监管，不同的法律体系导致了实施主体不同，绩效审计的实施主体是各级审计机关，绩效评价的实施主体是各级财政部门。《中华人民共和国审计法》规定绩效审计的实施主体是各级审计机关；财政部《财政支出绩效评价管理办法》（财预[2011]285 号）规定各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体，同时规定财政部门负责制定规章制度组织指导绩效评价工作，预算部门根据财政部门规章制度组织实施绩效评价，并且将绩效评价结果报财政部门；同时财政部门可以根据需要对部门进行绩效评价，也可以根据需要委托第三方进行绩效评价。根据上述规定，可以看出绩效评价的实施主体是财政部门、预算部门和独立第三方机构。实际操作中，因为预算部门和独立第三方机构的绩效评价报告均需要报送财政部门，实际上绩效评价实施主体是财政部门。
（三）关注重点的差别
首先，绩效审计对于经济性的关注程度比绩效评价高，绩效审计会关注在现行国家财经制度境遇下，实现既定目标的投入是否合理；其次，绩效审计还会对财政支出的真实性、合法性、合规性进行审查，而绩效评价不关注这些方面，绩效评价更关注预期目标的实现以及实现的程度问题。
绩效评价和绩效审计都是对财政资金的一种有效监管，绩效评价相当于是一种内部监管，而绩效审计是一种外部监管，一般绩效评价在前，绩效审计在后，绩效审计可以充分使用绩效评价的结果；如果在绩效评价前进行绩效审计，一般财政部门或预算单位会直接使用绩效审计结果，不再单独组织绩效评价，因为绩效审计相对于绩效评价更加严格。对于财政部门来说，因为绩效审计覆盖面有限不能全面覆盖财政资金，所以财政部门大力推进绩效评价做为对资金监管的补充和完善，通过绩效评价来衡量资金的效益，并对资金的安排做出调整，促使预算单位合理申请和使用资金。财政部门和审计部门对绩效评价和绩效审计工作的开展，应该充分沟通，规避资源的浪费风险，对于重点资金可以先进行绩效评价再进行绩效审计，加大资金的监管力度；对于非重点资金绩效评价和绩效审计可以尽量不要重叠，加大绩效评价或绩效审计的覆盖面，争取做到对财政资金的全覆盖管理。
参考文献：
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一、现行财政监督机制存在的问题
(一)监督内容和方式仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理，缺乏事前事中监督。由于缺乏事前监督，单位出于对自身利益的考虑，以争投资、上项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目立项可行性、投资收益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在项目建设过程中出现预算不足等问题，影响了财政资金的使用效益。监督滞后于财政管理，不能对整个资金使用过程进行全方位监督，因此使财政管理中许多不应发生的问题发生了，而且有些违纪问题触目惊心：截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等问题诸多，有的甚者连人民的“保命钱”社会保障资金也敢挪用。
(二)财政监督偏重微观监督，忽视宏观监督，已与现行的财政职能转变不相适应。随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对企业财务收支管得过死的状况应该改变，对企业财务决算的审核要逐步交给中介机构来完成，今后财政监督工作应主要强化对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。这就要求我们的财政监督的思路、方式、手段也要随之发生根本性变化，以行政事业单位违纪类型为例，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如：擅自立项收取基金，挪用专项资金等，而对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，就难以发挥监督制约作用。
(三)财政监督绩效的考核指标弊端严重。长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。
(四)监督与管理相脱节。目前，财政职能部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议精神，使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性。
(五)财政监督立法严重滞后。建国以未，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。
二、建立新型的财政监督机制
建立适应市场经济的财政监督机制是一项涉及多方面工作的制度创新。回顾财政监督工作的实践历程，我们认为，要适应新形势的要求，建立新型财政监督机制，必须抓住以下几个关键：一)加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。研究制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。
(二)监督方式要有所创新。改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。
一是事前预警。对项目立项的合理性进行论征。在财政资金使用中，项目前期准备不足的现象大量存在：有的项目工程概预算与实际资金需要差别很大，资金缺口无从解决；有些地方反映拿到资金感到措手不及，来了钱不知道是干什么，来了钱不知道是给谁的。因此，财政监督机构要参与项目立项工作，对项目的论证过程的可行性提出合理化建议。二是对项目借款的偿还能力进行论证。财政监督部门要落实还贷资金是否有可靠来源，督促使用财政资金的单位对还贷资金作出具体规划，测算各方面的财力和资金来源，制订出具体的还贷计划。
二是事中监管。财政工作要一手抓好分钱，一手抓好管钱，两手都不能软。财政部门对提高财政资金使用效益有着不可推卸的监督职责，必须睁大监督的眼睛，监督跟着资金走，财政资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查。财政监督要筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障，以确保财政资金的安全运行与高效使用。
三是事后评价。建立资金使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作。
论文摘要:国库集中收付制度是当前财政制度改革的一项主要内容。文章分析了当前我国国库集中收付制度存在的问题,并借鉴国际上市场 经济 国家的先进经验,对如何完善我国国库集中收付制度提出了具体的措施。
国库集中收付制度,也称为财政单一账户制度、财政国库管理制度,是指国家将所有财政性资金统一收缴到国库账户或国库指定的代理行开设账户,同时将所有财政性支出资金通过同一账户进行拨付。国库集中收付在公共财政运行中处于重要地位,兼有预算资金的保障、核算和监督三项职能。改革开放以来,我国财税体制进行了一系列改革,重点是调整收入分配关系,基本未对预算和国库管理制度进行大的调整。现行财政性资金的拨付,主要是通过预算单位设立多重账户分散进行,导致财政收支活动透明度不高、监管不严、财政资金使用效率降低等。对此,党中央、国务院明确提出要“推行和完善国库集中收付制度”全面推行财政国库管理制度改革。
一、现行我国国库集中收付制度存在的问题
如今,我国初步建立了比较系统和 科学 的财政国库管理制度,该制度的基础为国库单一账户体系,主要形式为资金缴拨的国库集中收付。但是国库集中收付制度改革中尚存在一些问题,急需改革。
1.概念模糊。国库集中收付作为国库单一账户改革的核心内容,需要严格区分公共财政、国库单一账户、国库集中收付这三个概念。然而,笔者调查发现,部分基层工作者对这三者及三者之间的内在联系存在着模糊的认识,甚至认为国库集中收付就是 会计 集中核算。这种概念上的模糊导致实践工作失误频频发生,严重阻碍了国库集中收付制度的建立与完善,阻碍公共财政制度对市场经济的保驾护航作用。
2.国库单一账户改革执行不到位。笔者调查发现,在预算的执行过程中,资金的安排使用比较分散,表现为各项财政支出由财政内部各业务分管部门和各主管部门等多个机构进行二次分配,资金分散在各主管部门、基层用款单位的银行账户中自行使用。这种资金的分散安排导致了财政支出管理的混乱,其危害表现在:
第一,对财政支出过程无法进行有效的刚性管理,加大了信息不对称的财政风险。财政对于用款单位使用资金的用途、方式和时间等难以实施事中的监督与控制,财政管理的途径只能按照各级预算单位上报的资金使用财务报告,来被动地了解预算资金的静态使用情况,这种信息不对称加大了财政风险,后果不堪设想。
第二,资金到位不及时,严重影响支出进度,产生财政效率损失。按照公共财政理论,财政支出也要重视效率,其中经济效率和行政效率是决定财政支出效率的关键。在实际工作中,由于拨款资金从财政拨出之后需要经过多个环节,即财政部门内部——主管部门第二次分配——转拨二级会计单位——用款单位——供应商,所以既影响了行政效率也损害了经济效率,甚至影响到社会经济建设的效率。
第三,容易出现资金滥用、违反财经 法律 法规的情况。公共财政制度作为制度经济学的范畴,用款单位拨款与财政部门用款之间实际上是动态博弈的过程。在这个过程中,用款单位的“自利”倾向会利用财政资金分散安排的弱点来挪用、滥用财政资金,甚至任意挥霍预算外资金,这将严重阻碍我国公共财政目标的实现,甚至影响到整个社会的稳定。
3.规范国库集中支付执行机构的力度较小。笔者调查发现,由于国库集中支付改革侧重于规范和监督预算单位的资金使用,而对于国库集中支付执行机构的行为的规范力度相对较小,忽视对执行环节的管理,这就出现了“谁来监督执行者”的问题。这种监督的弱化会导致执行环节的权力膨胀,滥用职权与用款单位“合谋”,由原来的财政、执行部门、用款单位之间的三方博弈演变为财政、执行部门和用款单位之间的两方博弈,财政占优的概率大大降低,从而加大了财政风险。
4.横向信息管理系统的建设滞后。笔者调查发现,财政、税务、国库之间横向联网的管理信息系统建设滞后。建立完整的基于 现代 化 电子 网络 的横向信息管理系统,能够有利于加强财政监管,提高资金使用效益,为实现国库单一账户体系的目标提供先进的技术保证。尽管现代化的银行支付系统和国库操作系统已经初步建立并投入使用,但是财政、税务与银行(国库)三者之间的横向联网的管理信息系统建设比较滞后,导致现代国库管理制度的高效运作缺乏基础条件,严重影响了财政的监督作用,降低了财政政策的实施效率。
二、改革国库集中收付制度的对策
我国作为新兴市场 经济 国家,公共财政制度的建设必须按照
参考 文献
[1]驻财政部纪检组,监察局.推进国库集中收付制度改革 从源头上构筑预防腐败机制[j].财政研究,2007,(3).
一、“三个代表”是推动财政改革与发展的根本指针
1、“三个代表”为财政改革指明了前进方向。
经济体制改革（包括财政改革）在本质上是要改变与生产力发展要求不相适应的生产关系，解放和发展生产力。当前，财政改革正处于攻坚阶段和关键时期，“三个代表”的提出非常及时地为财政改革提供了全新的思路。要求财政改革必须以有利于社会生产力发展为准绳，坚持先进性，努力跟上世界经济一体化的发展步伐；必须重视财政文化建设，坚持思想性和科学性，通过用科学理论的武装和先进文化的支撑，始终保持财政改革的正确方向；必须以人民群众的根本利益为出发点，坚持群众性，切实解决当前财政改革面临的深层次矛盾和问题，努力满足人民群众日益增长的物质文化需要。
2、“三个代表”为财政发展赋予实践课题。
“三个代表”，既是财政改革与发展的重要理论指南，也是财政改革实践的时代课题。“三个代表”着重强调了先进性和实践性。所谓“代表”，就是集中体现并预示着未来发展方向，能够始终走在时展和社会进步的前列。“代表”地位的确立，是由代表者自身的先进性决定的，是在长期的实践活动中历史形成的。我们要身体力行地实践“三个代表”，不断探索创新，在实践中寻找解决的途径，努力解决好财政改革与发展中遇到的深层次矛盾和重大课题。
3、“三个代表”为衡量财政工作提供了价值尺度。
“三个代表”，从根本上揭示了我们党的工人阶级先锋队性质和全心全意为人民服务的宗旨，充分体现了党的基本路线、根本任务和社会主义本质特征，体现了先进性、科学性和创造性原则。是当前衡量各项工作的最高标准和重要依据，实践“三个代表”，就是要检验我们的财政政策、财政理论、财政制度、组织体系、运行机制、人员素质、宏观调控、监管能力、科技手段、分配制度、服务水平等一系列方面，是否符合“三个代表”的要求。我们只有坚持标准，严格要求，锐意改革，才能不辜负党和人民对我们的期望。
二、用“三个代表”总揽财政工作全局
1、以积极的财政政策为杠杆，促进经济增长，为社会生产力的发展提供动力。
实施积极的财政政策是扩大内需、促进经济增长最直接和有效的手段。为确保积极财政政策落实到位。具体要抓好“五个结合”：
一是把落实积极财政政策与推进经济结构调整与产业升级结合起来。大力培育高优农业，进一步优化农业产业化经营的政策环境，通过财政贴息、财政补助、资金配套的手段，引导和促进商业银行信贷资金、民间资金投向农业产业化经营。继续支持农业产业化龙头企业，提高龙头企业带动能力，拉动农业和农村工作的发展。积极支持国有企业改革和发展，加大技术创新和传统产业的技术改造力度，提高产品档次，提高产品科技含量和市场占有率，推进产业结构的优化升级。进一步完善政策，支持旅游、房地产及个体私营经济的发展，使其成为财政收入增长的新生力量。
二是把保持政府投资与提高投资效益结合起来。坚持集中财力办大事，捆绑使用预算内外财力，保证重点投入。
三是把财政投入与加强产权和资本运作结合起来。在保持财政必要投入的同时，积极促进国有企业改革，稳妥地实施债转股、国有股减持政策，改善企业法人治理结构，通过加大产权运作和资本运作的力度，调整存量资产，优化资源配置，推动国有资产的合理流动与重组。
四是把改进财政对经济的支持方式与适应世贸组织规则结合起来。按照世贸组织规则要求，改变政府对企业的扶持方式,建立财政投入新机制。要研究财政贴息政策，发挥财政资金的集聚效应和政策导向作用，提高市场融资份额。逐步退出一般经营性、竞争性领域的财政投资，研究调整挖潜改造、价格补贴、结构调整资金、新产品开发资金、财政支农资金等资金的使用方式，在适应世贸组织游戏规则的前提下更好地发挥财政资金支持经济发展的作用。
五是把利用国债资金同防范政府债务风险结合起来。
2、以财政改革开放为契机，构建公共财政适应经济全球化要求，为社会生产力的发展注入活力。
建立公共财政，很重要的任务之一就是要建立公共支出体系，更加突出财政的基本职能，把保证正常运转、满足社会的公共需要放在首要位置；强化财政调控职能，重点为公共安全、科技教育、社会保障、社会稳定、公用事业、基础设施、环境保护等提供必要的财力保障，并为促进经济增长创造条件。建立公共支出体系，是实现政府职能转变的客观要求；是理顺财政和部门关系、规范财经秩序的主要途径；是增强财政宏观调控能力、摆脱财政困难局面的有效手段。要求各级各部门要进一步解放思想，更新观念，在加快建立公共支出体系方面达成共识，形成合力，按照公共财政基本框架的要求，全面推进财政支出改革，力争早日构筑起公共财政的基本框架。因此，一要大力推行部门预算编制改革。结合推进政府收支分类改革和深化“收支两条线”，在完善零基预算和综合财政预算的基础上，统筹安排预算内、外资金，制定科学合理的定员定额标准，细化部门预算编制。二要搞好国库集中收付工作。建立以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，规范收入收缴、支出拨付程序，确保财政资金在最终支出前在财政国库单一帐户体系内运行、管理和监督，增强财政收支活动的透明度，从源头上防止腐败现象的发生。三要全面推进政府采购制度。规范政府采购运行，强化政府采购监督，提高采购资金使用效益。四要进一步完善县对乡的财政体制。结合实施《乡镇发展纲要》及省对下财政体制微调，按保障公共支出水平的要求，进一步完善县对乡镇的财政体制，调动乡镇发展经济的积极性。
3、以强化财政监管为手段，努力防范和化解财政风险，切实保障经济发展和社会稳定，为社会生产力的发展化解阻力。
依法理财是财经领域贯彻依法治国方略的重要体现。要通过规范管理和加强监督，保证财政资金安全，提高资金使用效益，实现财政管理的法治化、规范化、制度化。首先，要继续加强预算外资金的管理，在完善“收支两条线”、“票款分离”管理办法的基础上，进一步推进收支脱钩和收缴分离。第二，强化会计管理，提高会计信息质量。加强会计工作，保证会计核算的真实性，是整顿经济秩序的重要内容，也是适应加入世贸新形势的客观要求。党中央、国务院对加强会计工作十分重视，要求各级财政部门下大力气解决“做假账”这个问题。为此，要全面深入贯彻落实《会计法》，强化财务会计监管，组织会计信息质量的检查工作，落实并完善单位内控制度，加强对会计中介组织的监督和检查，加强对财会人员新知识的培训，支持和鼓励财会人员严格执法，协助有关部门依法严肃追究打击报复财会人员的行为和责任人。第三，加强财政监督，逐步建立健全内外监督相结合、行政监督和社会监督相结合的多层次、全过程的财政监督检查体系。紧紧围绕整顿和规范市场经济秩序，积极探索建立事前审核、事中监控、事后检查相结合的财政监督新机制。当前要特别加强对财政专项资金和国债资金的监督检查和跟踪问效，组织开展财政收入征管质量、收入缴纳情况的检查。第四，要严肃财经纪律，认真贯彻中央《关于开展厉行节约、制止奢侈浪费的通知》，充分发挥财政监督职能，在开展各类检查工作中，都要把被查单位贯彻落实《通知》情况作为检点，发现被查单位用公款吃、喝、玩、乐等奢移浪费行为，要严格按《会计法》和有关财政法律法规对单位和个人进行处理，情节严重的要移送当地纪检监察部门查处。
4、以先进文化为支撑，加大财政创新，培养财政人才，为社会生产力发展提供创造力。
先进文化是人类社会文明进步的标志，是推动人类社会向前发展的原动力，先进文化可以为发展先进生产力提供精神动力、文化氛围和智力条件。在财政工作中，就是要重视智力开发，优化人力资源配置。要建立人才激励机制，用政策留人，用事业留人，用环境留人，用感情留人；要健全择优汰劣的机制，积极引进高素质的财政人才，特别是从事财政研究和财政监管方面的人才。要把培育财政精神、树立正确的价值观、正确的人生观和正确的世界观作为财政文化建设的重点。要用财政精神凝聚人心，使之成为全体干部的共同追求和行为准则。要用邓小平理论和江总书记重要论述武装人，深入开展理想信念教育和职业道德教育，引导广大财政干部树立爱岗敬业、无私奉献的精神，树立恪尽职守、敢于负责的精神，树立艰苦奋斗、廉洁自律的精神，树立按章办事、遵纪守法的精神。要通过提高干部的思想道德素质和科技文化知识，为财政改革开放和生产力的发展提供精神动力和智力支持。同时，要进一步加大对教育、文化投资，确保教育支出的稳定增长，充分发挥教育资源的有效利用。要大力支持运用高科技手段发展先进文化，推广各种传媒的先进制作和先进传播技术，活跃农村文化生活，从整体上强化文化产品的吸引力、竞争力和推动力。
一、更新理财观念。
经济决定财政，而经济的主体是企业，产业结构与布局、税源的可持续性直接影响着财政收入质量。在组织收入时，不能单纯看收入规模及增幅，要看财政收入中税收收入比重、本级可用财力占全口径财政收入的比重。在安排财政支出时，要突出支出重点、支出方向，尤其要看财政在支持经济社会发展中所发挥的绩效如何。特别是安排专项支出时，不仅要考虑资金的数量、用途，还要规定财政资金的使用效益，在同等条件下，要把财政资金安排给效益较好的地区和项目，资金使用后，还要跟踪检查使用效益，彻底改变重支出轻效益的作法。
二、抓好“五个更加注重”。
即在注重战术性质量措施的同时，更加注重战略性质量策划和实施，如建立一套科学规范的财政质量指标体系；在注重强化质量控制与质量改进等“硬手段”的同时，更加注重文化培训等“软措施”，如财政文化、作风建设；在注重财政运作程序的质量管理的同时，更加注重运行结果、资金效益的质量监督；在注重当前财政工作整体运行质量管理的同时，更加注重长远财源培育与经济发展的稳定性控制；在注重单独的质量控制活动的同时，更加注重把质量与工作效率相融合，完善管控体系。
三、着力提升收入质量。
要转变政府对企业的扶持方式，逐步改善财源结构。积极应对我国已处于工业化中后期的阶段性特征，发挥财政资金“四两拨千斤”的效应，支持传统产业提档升级，大力发展现代服务业，支持企业开展科技创新，着力开发高科技、高产出、高附加值的产品，增强财源后劲。要按照政府间的事权划分，调整转移支付制度。按照基本公共服务均等化和主体功能区建设的要求，构建结构优化、分配规范、激励监督有力的政府间财政转移支付制度。如逐步取消各类专款、单项结算等转移支付形式，将各类补助资金并入一般性转移支付中，落实生态补偿机制等。要规范国家与企业分配关系，依法组织收入。充分运用信息化手段，增强国家与企业分配的透明度，让政策透明、财务透明、税收透明，改变税务部门自征、自管、自查的体制，强化税收征管监督，建立以工商税收为主的公共财政收入机制，保持经济发展与财政收入同步增长。要杜绝虚假收入，不能“为数字而凑数字”，严禁空转收入、列收列支、先征后返等虚增收入行为，也不能“压库”、留存而减少收入。
四、着力提升支出效益。
财政支出效益由财政支出管理水平、财政购买性支出和转移性支出决定。提高财政支出管理质量，要做到支出决策科学化、支出程序化、执行规范化、监督公开化。首先，建立健全绩效预算制度，把好资金分配第一道关口，财政预算的范围、结构和方向与政府职能的范围和方向保持一致，提高预算支出的科学性。其次，提高支出执行水平，继续完善政府采购、国库集中收付、收支两条线等制度，保证和控制财政支出按预算要求执行。再次，提升支出管理水平，突出保发展、保民生两大重点，引入论证和民主参与机制，对项目支出先论证后预算，坚持“有所为、有所不为”。最后，探索建立多元化的支出保障体系，将应由社会和单位负担的部分支出从财政支出中转出去，通过市场途径解决。
五、着力提高财政监督能力。
要延伸监督触角，充分发挥财政监督职能作用，介入经济管理的各个领域，走出“以账论账”的俗套，要从资金用途和效益上进行监督。改变监督方式，由过去突击监督改为日常监督与突击监督相结合，由事后监督改为事前、事中、事后监督趋于经常化、制度化、规范化，以提高财政监督效果。坚持查处并重，监督处罚是手段，规范管理是目的，如果重查轻处，不仅达不到监督效果，相反还会助长违纪违规行为，查处并重是达到预期效果的有效手段。
作者：袁春钰单位：湖北经济学院
一、温岭市开展预算绩效监督的多层面实践
近年来，浙江省温岭市在开展多形式的预算审查监督过程中，不断引入绩效理念，财政、审计等部门深入推进绩效评价工作，市人大常委会不断深化和完善预算绩效评价监督，各镇（街道）也积极引进绩效理念，关注预算绩效管理，形成了多方协同、共同推进的良好格局。
（一）市级部门层面推进预算绩效管理的工作实践
随着我国新公共管理运动（NPM）逐步开展，温岭市财政局自2006年开始探索财政预算绩效管理工作，通过设立预算绩效评价科等途径，逐步健全组织机构，不断拓展绩效评价的范围，加强预算绩效管理。2007年市政府发文《温岭市财政支出绩效评价实施方案》，2008年首次在全市范围内对20万元以上的财政支出项目开展绩效评价，并重点选择36个项目进行单位自评。2009年，选择16个项目进行重点关注。2010年，对9个重点部门中的16个项目进行自评。从2011年起，实行由自评单位自设绩效评价指标，然后由财政局评价人员逐一跟进开展业务指导，对指标体系进行探索。2012年对53个项目以部门为主开展自评，13个项目通过委托中介机构进行评价。2013年，市财政局出台《温岭市市级机关单位预算绩效管理工作考核办法（试行）》《温岭市预算绩效管理实施办法》等，规定每年20万元以上的市级部门项目支出均要开展绩效自评，市财政局抽取一定比例实施重点评价，部分项目还委托中介评价。市财政部门在2013年对现代服务业发展引导财政专项资金等16个项目绩效情况开展评价的基础上，2014年将全市50个单位的50个项目列入市级部门绩效考核项目，其中，市文广新局公共文化产品配送项目、市经信局企业家人才队伍建设等14个项目列为预算绩效目标管理重点关注项目。
该市审计部门在审计过程中，注重财政资金使用绩效情况监督，加强对审计发现问题的整改监督。2007年开展首个绩效审计项目，即温岭市2004年至2006年公路养路费绩效情况专项审计调查，2008年开展了温岭市2007年度政府集中采购绩效专项审计调查。2011年11月，向市十四届人大常委会第五十五次主任会议专题汇报市审计局关于温岭自来水厂2008至2009年度资产负债损益审计整改及2010年度经营管理绩效审计情况。2012年开展了全市2011年度生态资金绩效专项审计调查，对督促提高财政资金绩效起到了积极作用。
（二）市人大开展预算绩效监督的探索历程
温岭市人大常委会不断深化预决算审查监督工作，把监督视角聚焦于预算绩效管理，不仅关注资金分配得合理不合理，预算执行得规范不规范，而且关注资金使用效果好不好。市人大通过常委会审议、专题调研、专题询问、审计交办、绩效评价民主恳谈会等方式，加强对涉企专项奖补资金、涉农资金、科技专项资金、服务业发展引导资金等绩效监督，督促完善预算绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、评价结果反馈和应用、绩效管理情况信息公开等全过程管理。
2007年，市人大常委会审议上半年计划执行情况中，提出要积极探索固定资产投资管理新模式，提高固定资产投资绩效。2008年，督促市政府做好重大投资项目的绩效审计，加大对项目建设、安全运营及资金使用的监督，确保工程质量和投资绩效。2009年，在市十四届人大三次会议部门预算专题审议会上，代表提出要对科技局科技支持项目进行分类细化，体现科技经费的使用绩效。对人口和计划生育局预算要提高计生宣传教育经费的使用绩效，增强计生法律法规的实际宣传效果。2009年，市人大常委会审议上半年预算执行情况中，提出积极推进财政支出绩效评价工作，逐步建立科学合理的财政支出绩效评价体系，提高财政预算管理水平。2010年7月，市第十四届人大常委会第二十七次会议审议市政府《关于温岭市2009年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，提出要加强对专项资金的管理和监督，清理和盘活各类专项资金，提高专项资金使用绩效。2011年11月，市第十四届人大常委会第三十九次会议专题审议市政府《关于部分重点工程和项目绩效评价情况的报告》，针对存在的思想认识不够统一、评价标准难以确立、基础工作尚需完善、评价结果运用不足等问题，要求强化预算绩效观念，健全绩效评价指标体系，注重绩效评价同参与式预算相结合，进一步突出绩效评价的重点，将绩效评价结果作为新一年核定部门预算的重要依据，建立绩效问责制度，评价结果及时向市人大常委会报告，并逐步向社会公开。2012年，该市人大常委会审议市政府《关于温岭市2011年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，要求深化跟踪绩效审计，切实推动绩效审计向纵深发展，逐步推行政府绩效管理制度。
2014年5月，该市人大常委会首次专题召开预算绩效评价项目交办会，向市财政局及相关部门交办3个重点预算绩效管理项目，市农办3000万元“美丽乡村建设专项资金”、市发展和改革局3365.33万元“服务业发展财政引导专项资金”、市经济和信息化局4000万元“技术改造专项资金”，确定为2013年预算绩效评价及2014年预算绩效管理的重点监督对象。同时，把民主恳谈和中介评价进行有机结合，从政策是否科学、安排是否合理、执行是否到位、效果是否发挥等方面着手，于9月11日、10月11日分别组织召开3场专项资金绩效评价民主恳谈会，每场会议由部分常委会组成人员、人大代表、专家、企业负责人、“两库”人员等100多人参加。经过会前集中调研、分组调研、听取主管部门及中介机构汇报、集中和分组恳谈、调查问卷等，共有173名与会人员发言，经整理共提出建议意见137条。11月25日，该市十五届人大常委会第三十六次主任会议专题听取市财政局关于服务业发展引导财政专项资金、美丽乡村建设专项资金、技术改造专项资金绩效评价情况的汇报，结合存在问题就进一步健全绩效评价机制、完善专项资金政策、发挥绩效评价的作用等提出意见和建议，并要求结合新一年度预算安排，予以整改落实。
（三）乡镇人大探索预算绩效监督的多种方式
该市各镇（街道）在预算安排时，紧紧围绕中心工作，注重把资金使用与政府重点项目结合，与代表和群众的意愿结合，与项目的经济效益和社会效益结合，贯穿绩效理念于始终，发挥财政资金的最大效益。在监督预算执行的同时，重点关注资金的绩效情况，采取多种形式进行跟踪监督。如该市泽国镇人大2014年组织召开城建线2013年预算绩效评价询问会，市镇人大代表、选民代表、智库专家、中介机构等围绕总额达15771万元的2013年镇政府城建线9大类41小项预算绩效情况，开展分组讨论、大会集中询问和满意度测评等。坞根镇选择300万元以上重点项目开展跟踪视察并进行评价，箬横镇就污水处理单个项目开展绩效询问和评价，取得了良好的监督效果。
二、预算绩效监督的作用及意义
（一）有利于改变预算重心，达到预算项目择优作用
在地方财力有限的情况下，政府部门从以往的传统预算编制争项目、争资金，逐步转向重点关注预算资金要实现的目标任务、预期效果等方面。各部门在年初安排预算过程中，既要考虑项目上一年度执行情况，又要关注项目实施的经济性、效率性、效益性以及新一年度绩效目标、中长期目标等，对项目实施所需的资源和存在问题进行综合分析，这有利于达到优化资源配置、预算项目择优等目的。
（二）有利于改进政府部门作风，提高公共财政管理水平
根据公共委托理论和新公共管理理论，政府给予各级预算单位资金使用方面更多的自和灵活性，更注重投入后的产出和绩效结果，社会公众对政府行为的关注点从对公共资源的如何分配转向公共资源的配置结果和效率。人大作为权力机关，受人民的委托监督管理地方事务及财政预算，通过加强预算绩效监督引入代表和公众监督机制，对部门预算支出的绩效情况、不规范使用财政资金、一成不变的奖补政策等进行监督，有利于改变以往僵化模式，改进部门作风，提高工作效率、公共产品质量和公共财政管理水平。
（三）有利于推进民主理财和法治预算，提升政策的科学性
预算绩效管理的各个环节融入民主决策的管理机制，财政部门、主管部门、人大代表、社会公众、专家等就预算执行、资金绩效情况开展充分地博弈，有利于提升财政政策的利益整合能力，改变预算决策弊端，起到很好的政策规划功能。通过整合各个层面的意见，及时调整奖扶政策，纠偏扬长，使得财政奖补政策更加科学，预算安排更加民主，政府理财和预算绩效管理更加依法、公开、透明。
三、地方预算绩效监督存在的问题
近年来，我国各地在预算绩效管理和监督方面取得了一些成就，但是与预算绩效改革仍有很多差距，在绩效评价理念、体系构建、机制建立、范围和内容、方式方法等方面尚需不断突破。
（一）思想认识不够到位，预算绩效观念尚需提升
部分政府部门负责人、预算单位分管领导没有充分认识预算绩效管理的重要性，对争取预算资金的总量很积极，而对绩效评价工作积极性不高。有的认为只要不犯原则性错误、把年度预算资金用完就“大功告成”，对资金使用“效果”关注度不够，存在部门本位主义。有的财务负责人有畏难情绪，认为预算绩效管理增加工作量，采取敷衍和消极应付态度，工作停留在表面。有些部门在自评环节不够严肃，测评表或调查表发放、填写过程，存在“批量”拷贝应付等现象，自评结果优秀、良好较多。
（二）精细化管理存在较大差距，绩效评价指标体系不够完善
许多地方的财政部门对项目资金设置了财政支出绩效评价指标体系，并进行具体详细划分，但有些指标仍然较为笼统，预算绩效管理难以与风险评估控制实现有效衔接，不能体现财政资金管理使用的精细化要求。比如，有的项目只是在立项时编制了总的绩效目标，设计了简单粗放的指标，缺乏细化效益目标和具体评价指标，绩效评价报告的质量不高，目标设定较为笼统，难以精细化衡量和考核，影响项目评价效果。
（三）全过程预算绩效管理机制不健全，结果反馈应用亟待加强
许多地方政府尚未真正健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。绩效评价作用发挥仍待加强，没有真正起到事前防范、事中控制、事后监督的作用。预算绩效评价结果的反馈较少，在绩效结果应用上存在脱节现象，对资金划拨没有起到应有的参考作用。许多预算安排的依据是市委市政府相关文件，即使部分政策已经不符合当前形势，却尚未及时加以调整和改变，尽管代表和公众满意度低，仍然按照原政策文件规定，照常进行资金拨付，导致有的项目绩效评价结果不佳，影响绩效评价严肃性。
（四）财政资金安排尚不科学，会计核算方法仍待优化
部门资金除了人大审议通过的年初预算资金，还有一些临时性追加的预算，以及上级争取到的部分配套资金，一些财政部门尚未事前对此开展绩效评价。有些单位成本观念淡薄、效率意识不强，出现了项目资金拨付到位，但是项目却没有启动、资金绩效分析滞后等现象。在会计核算方面，行政事业单位大多实行的是收付实现制，侧重于对政府投入资源而非实际产出的控制，对资金使用后带来的实际产出及其效果需要花费的财政成本缺乏考量，某种程度上软化了对资金使用绩效的约束。权责发生制已成为当前世界政府会计核算的主流和发展趋势，但是受会计核算成本、预算单位观念固化、财务负责人积极性和主动性不高、政绩考核机制不完善等影响，仍存在较大困难。
四、开展预算绩效监督的路径设计及建议意见
新修订的预算法增加预算绩效管理条款，为预算绩效管理工作的深入开展提供了法律上的支撑。地方人大如何实现对财政资金监督向支出效果转变，强化预算单位责权理念，推进建立相配套的财政、审计制度等，探索一条程序性和实质性并重的预算绩效监督路径，仍是一个值得深入研究的新课题。
（一）健全机制，提升公共利益的决策效力
浙江省温岭市人大开展了10年的参与式预算探索，其实践成果被写入新修订的预算法第四十五条等章节。该市从最初的公众参与意识培育，到现今的不断完善全过程、全方位的预算审查监督制度、公众和代表参与预算决策的机制，使得公共利益成为预算资源配置的核心价值目标和衡量标准，取得较好效果。因此，要不断健全预算协商机制，使得政府部门、社会各阶层牢固树立公共利益是增强预算绩效的逻辑起点和终极归宿意识。基层人大要搭建多样化的预算绩效协商平台，扩大公众参与面，注重约束和激励并存的机制建设，让各方围绕预算资金绩效开展充分恳谈、辩论、询问，达成共识，提高预算决策的科学性，逐步扭转以往低效行为。
（二）循序渐进，逐步实现绩效监督全覆盖
各地推进绩效监督不能“操之过急”，美国自1993年酝酿实施绩效预算改革，用5年多时间开展大量的知识传播、技术培训、各项制度建设等。各地要通过完善财政支出绩效评价机制、深化专项资金绩效评价民主恳谈等，解剖“麻雀”，从个别案例中发现存在的问题，寻找对策，提出财政资金奖扶政策的调整措施。在预算编制阶段，要明确各资金要实现的绩效目标，既要确保建设资金所需，又要避免资金闲置和沉淀。在各部门一定资金额度（如20万元以上）项目均要开展绩效评价的基础上，要循序渐进，落实群众较为关注的民生类项目、重点项目开展绩效评价监督试点。
（三）完善政策，注重全过程预算绩效监督
各专项资金的奖扶政策亟待重新研究和论证，将政策执行情况列入绩效管理范畴，促进完善相关政策。通过部门自评、中介机构参评、财政重点评价等方式对项目及资金使用情况进行绩效评价，并与部门预算下一年度预算安排挂钩，完善财政资金申报、审核、使用、监管、考核、反馈全过程。健全预算绩效目标事前申报审核机制，把预算绩效管理的约束力前置到编审环节，避免事后评价缺陷。市财政、审计等部门通过对政策合理性进行有效监督，相关主管部门加强对项目的实地调研和论证工作，挤干预算申报过程中的“水分”。要跟踪好各奖补资金使用和管理情况、项目实施效果，根据出具的绩效评价报告，为下一年安排资金提供重要参考。
（四）注重联动，强化绩效评价配套体系建设
健全评价机制，组织各单位对项目实施依据、主要内容、资金明细测算情况、预期绩效目标合理性、项目实施保障等进行认真申报，严格专家审核，对实施依据不充分、绩效目标不明确的予以核减或暂缓资金安排。进一步建立规范的政府绩效预算管理相关制度体系，理顺各方关系，完善财政预算资金分配模式。要牢固树立用钱必有效、无效必问责的理念，健全绩效问责、激励约束机制，对资金使用评价结果较差的，要及时开展事后绩效评价问责。建立健全与部门预算、项目监管、干部任用奖惩相结合的全方位、多维度的绩效评价问责制度体系。同时，结合专项资金使用情况和产生的经济效益、社会效益等，对财政资金使用效果较好的，予以多形式的奖励。要控制好预算成本，做到每一笔财政支出资金符合“绩、预算、效”三个维度要求，设定好申请拨款所需的量化业绩指标，科学合理编制具有明确量化标准的预算。
（五）细化指标，加强财政资金内部管理
要精细化设置基本支出和项目支出指标体系，提高财政支出绩效评价结果的准确性和严谨性。有针对性地修改和完善绩效评价指标，依托科学规范的绩效评价方法，对财政资金支出的经济性、效率性、效益性进行公正地考评，并进行动态化监控。党的十八届三中全会提出建立权责发生制的政府综合财务报告制度的要求，对于行政事业单位而言，推进预算绩效管理、建立事业单位法人治理结构，加强内部管理已经成为行政事业单位一种内在要求，建议会计核算基础由收付实现制向权责发生制转变。
（六）用好结果，发挥预算绩效评价的作用
绩效评价是绩效管理的核心环节，注重结果运用是衡量绩效评价效果的关键。完善评价结果反馈渠道，针对绩效监督过程中发现的问题，以书面文件形式反馈相关部门，督促整改，并将绩效评价结果作为市财政部门安排年度预算的重要参考依据。健全预算绩效评价信息公开机制，对每年度财政资金补助项目和绩效评价情况，逐步向全社会公开。对社会关注度高的民生项目、重点项目的绩效评价情况，通过政府门户网站、人大网站、“一报两台”等公开，接受社会公众监督。要进一步增强问责机制，保证预算审计的独立性，增强预算产出和效果的度量行为，保障绩效评价的有效性。
（七）加强培养，注重专业化人才队伍建设
绩效管理的专业性、综合性要求很高，需要从事该项工作的人员不仅要熟悉财政预算、审计等知识，还要掌握具体评价项目的行业知识，对投资分析、数理统计、土木工程估价等领域的专业技能要求较高。当前，庞杂的工作量与精细化的绩效评价形成矛盾，无论是财政部门还是主管部门、中介机构，人才队伍建设难以跟上财政预算绩效改革的需要。因此，需要进一步形成共识，多措并举，注重培训，加强专业化的人才队伍培养和建设，提高财务人员和机关干部预算绩效管理的素质和能力。
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为强化乡镇财政资金监管，明确资金管理工作职责，进一步落实监管工作保障措施，加强财政资金绩效管理，确保财政资金安全、规范、有效使用，全面实施乡镇财政资金监管工作常态化、制度化。根据《XX镇乡镇财政资金监管工作实施办法》，加强制度体系建设，建立健全乡镇财政资金监管相关工作制度如下：
制度一、财政资金监管信息通达工作制度
第一条、为了有效开展乡镇财政资金监管工作，确保乡镇财政资金监管信息及时传递和反馈，建立资金监管信息共享机制，进一步提高监管工作成效，特制定本制度。
第二条、乡镇财政资金监管信息，是指上级各部门安排的各类财政资金的政策文件、管理办法、指标批复等以及各部门单位在资金监管中反馈的监管工作情况和抽查巡查中发现的问题以及提出的整改意见。
第三条、资金监管信息通达，是指乡镇财政资金监管信息在镇直各部门、包村干部、村（居）之间以及与市主管部门之间的双向传递。
第四条、XX镇乡镇财政资金监管信息通达工作，具体有财政部门负责，确定专人收集、整理、传递，严格执行《资金告知制度》，及时将资金使用情况、监管发现的问题及整改建议与结果向镇资金监管领导组反馈。
第五条、镇资金监管领导组根据反馈信息及时召开会议讨论研究，进行部门工作约谈，提出整改意见，落实整改措施。
第六条、加强监督检查，跟踪整改落实效果，财政部门定期将监管信息分类、整理、打印、装订成册并存档备案。
制度二、财政资金信息公开公示工作制度
第一条、为加强乡镇财政资金信息公开工作的落实，压实主体责任，明确公开的范围，规范公开内容、程序、方式和措施，进一步增强政策执行的透明度，特制定本制度。
第二条、公开公示的责任主体
（一）严格执行“谁主管，谁负责，谁公开” “分配到哪里，公示到哪里”的工作原则。
（二）镇直各涉农资金管理部门是政策公开、资金分配、项目批复及项目实施等信息公开的责任主体，负责履行法定的公开职责。
（三）财政部门负责本乡镇各项惠农补贴资金和涉农项目资金使用及发放结果信息公开，并担负乡镇财政资金信息公开监督检查职责。
（四）村（居）委会是村级集体资金（财务）信息公开主体，负责村级资金（财务）信息公开。
并担负补贴对象村级初评以及分配到村财政资金使用结果等信息公开职责。
第三条、公开公示的程序和内容
（一）惠农补贴类资金信息公开。
包括资金名称、政策依据、申报规程、补贴对象、补贴指标以及资金发放结果、监督电话等。实行申报、初评、发放前和发放后村、部门、镇及财政四级分层分级序时公开。
（二）涉农项目类资金信息公开。
包括项目名称、立项依据、批复文件、资金来源、受益范围、建设单位、施工单位、建设工期、项目决算、管护责任、监督电话等，按照事前、事中、事后镇、村两级同步公开。
（三）财政扶贫类资金公开：脱贫攻坚到户项目资金信息公开的内容及程序比照惠农补贴类资金的要求进行信息公开；
扶贫工程项目资金信息公开的内容及程序严格按照工程项目类资金的规定实行全面信息公开。
（四）村级资金（财务）信息公开。
包括村级财务计划，财务收支、资产、资源、债权债务等，按照镇“三资”代理服务中心的规定按月按时公开。
（五）财政预算资金信息公开。
包括财政预决算、财政预算执行情况、“三公”经费支出、专项资金使用等。按照财政预算管理公开公示相关规定及时公开。
第四条、公开的方式和载体
（一）严格按照规定程序执行镇、部门、村（居）三级公开公示制度。
（二）实行“墙上+网上”公开公示办法，通过村务公开栏、部门公开栏、镇务公开栏等固定场所实行常态化公开公示，并通过政府网站、村（居）先锋网同步予以网上公开。
釆取线上、线下相结合方式，完善固定公开、定期公开、随时公开、分层公开相结合机制。
第五条、畅通监督渠道，强化社会监督
（一）资金管理各责任主体单位部门要设立举报电话和电子信箱，公布举报途径，建立举报登记台账，明确专人负责，并及时整理相关公开公示记录备案，做到政策可追溯，过程有痕迹，数据可查询。
（二）资金管理各责任主体单位部门要切实提高资金监管信息公开的针对性和有效性，进一步加强领导，提高认识，强化公开公示制度的执行。
（三）严格执行资金发放7日内，项目批复10日内信息予以公开的规定，确保信息公开的时效性，进一步明确公开的时限，通过网站公示的信息保留期不得少于3年，通过公开栏张榜公示的信息时间不得少于10天。
第六条、加强领导，强化监督检查
镇财政资金监督领导组负责财政资金信息公开督查，要定期不定期地组织督查巡查，对督查中发现的问题责令限期整改，确保政策公开、管理公开、执行公开和结果公开。
制度三、财政资金监管抽查巡查工作制度
第一条、为切实强化乡镇财政资金监管，及时掌控财政资金运用情况，进一步加强乡镇财政资金使用的规范性、合法性和有效性，确保政策落实和资金安全，特制定本制度。
第二条、抽查巡查范围：是对纳入乡镇财政监管范围各类财政资金的政策落实、程序规范、信息公开、资金使用（发放）以及财经法规的执行。
第三条、抽查巡查依据：政策文件、管理办法、资金批复、绩效目标以及财经法规等。
第四条、细化抽查巡查内容
（一）补贴类资金抽查巡查。
补贴对象的真实性、准确性和合法性政策核查，发放程序是否规范，是否按规定进行公开公示等，补贴资金抽查比例原则上不得低于补贴对象的1%。或补助资金总额的10%。
（二）预算资金抽查巡查。
政府综合预算的编制、预算执行、绩效目标管理、债务风险防范、政府采购、“三公”经费的管控等检查监督，是否实行定期财政财务公开公示以及专项资金使用情况公开等抽查巡查。
（三）项目类资金抽查巡查。
项目立项真实性、合法性和可行性，工程招投标按规执行，项目公开公示，工程施工质量，竣工验收、资金拨付以及项目管理等。
（四）扶贫类资金抽查巡查。
财政扶贫资金投入的精准度、项目实施程序的规范性，补助资金发放的准确性，项目资金拨付的合规性，以及项目验收、资产管护、项目运营、经济社会效益及绩效目标管理等监督抽查。
（五）村级“三资”抽查巡查。
村级财务制度执行情况，资产、资源的管理，债权债务的管控以及村级财务公开落实情况等。
第五条、强化抽查巡查措施
（一）镇资金监管领导组切实加强领导，及时组织纪检、财政及相关部门开展乡镇财政资金监管抽查巡查工作，做到有计划、有重点、有措施。
（二）抽查巡查方式，采取定期抽查、随时抽查和重点抽查相结合的方式，对群众反映的问题采取跟踪巡查，确保资金安全和政策落实。
（三）抽查巡查监管记录备案。
镇资金监督领导组确定财政部门负责抽查巡查监管记录的登记备案，并根据抽查巡查结论及时开专题会，落实整改措施，明确监管责任，跟踪整改的落实。
制度四、财政资金监管责任追究制度
第一条、为了切实加强乡镇财政资金监管，明确监管职责，落实监管责任，提高监管工作成效。建立乡镇财政资金监管长效机制，特制定本制度。
第二条、严格执行“谁主管，谁负责”“谁使用，谁负责”的监管原则，落实申报、审核、分配、发放（使用）、绩效、监督、廉政、整改“八大”责任机制。
第三条、建立资金监管工作约谈机制。镇资金监管领导组对各单位、各部门资金管理中出现以下情况要严格按照规定程序进行工作约谈，责令其整改纠正。
一是政策贯彻落实不力，执行不到位，资金管理责任不落实，通过工作会商仍未整改的。
二是资金管理工作中存在问题较多，绩效管理低下的。
三是资金管理、分配、使用和发放中存在违规违纪问题的。
第四条、严肃纪律，执纪问责。镇资金监管领导组切实加强监督检查，对资金管理单位部门发生违规违纪违法问题，及时报请党委政府研究追责。依规依纪严肃查处，由纪检部门依据违规违纪问题的性质和造成的影响与后果，给予分管领导、部门负责人、直接经办人党纪政纪严肃处理。触犯法律的，移送司法机关依法惩处。
五、附则
关键词：吉林省；财政监督机制；法制建设；主要问题
中图分类号：F812.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.0708.03 文章编号：1672-3309（2012）0708-05-05
中共十报告提出，全面推进依法治国，加快改革财税体制。这意味着必须在法律法规和规章制度允许的范围内不断扎实推进财政监督工作。毫无疑问，法律是推进财政监督工作的根本保障，也是各级财政监督部门手中的利器。
一、吉林省财政监督机制法制建设存在的主要问题
由于我国正处在财政监督机制法制建设完善与改革的特殊时期，因而不可避免地存在着一些比较突出的问题，有的甚至会严重影响到社会主义市场经济体制和经济社会的可持续发展。对此，吉林省财政监督机制法制体系亟需进一步的健全和完善。
（一）财政监督机制法律体系不健全
目前，我国有关财政监督的法律法规包括两大类：一类是如《中华人民共和国预算法》（1994年）、《中华人民共和国会计法》（1999年）、《中华人民共和国注册会计师法》（1993年）、《中华人民共和国政府采购法》（2002年）、《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年）、《财政违法行为处罚处分条例》（2005年）等法律法规，它们对财政监督问题予以了专门性的规定。这些规定为我国在经济社会转型时期财政监督作用的发挥和财政监督工作的正常开展，提供了必要的和相应的法律法规保障。不过，从实际运行的情况和效果来看，由于立法部门的不同、立法层次的差异，这些法律法规的相关规定均不够细致、不够充分、不够系统，尤其是各个法律法规对财政监督工作的基本地位、组织结构、主要职责、权力界限、任务内容、具体程序以及处罚手段等重要问题均未给出准确而明晰的定位和说明。应当说，上述法律法规还不能够完全适应现阶段我国财政监督的一些特殊需要，依然缺少专门性的财政监督法律法规。
另一类是财政部门制定和实施的相关部门规章制度。为了更好地推进和切实地保证财政监督工作的正常开展与顺利进行，财政部陆续颁布、制定和实施了《财政部门实施会计监督办法》、《财政检查工作办法》、《企业财务通则》、《企业会计准则》、《会计基础工作规范》、《政府采购暂行办法》、《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》、《财政检查工作办法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等一系列规章制度。此外，个别地区的财政部门还根据财政监督工作的实际需要和具体情况，制定、出台和实施了地方性财政监督条例。吉林省继湖南省2000年5月27日通过，2000年7月1日执行后，作为全国第二部地方性财政监督的专门法规——《吉林省财政监督条例》于2002年3月1日起正式实行。该法规的出台，给偷税、漏税、财务失真、做假账等行为戴上了“紧箍咒”。该条例是根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》等有关法律、法规，并结合吉林省的实际情况具体制定而成。该条例在监督对象、内容、程序、纪律等各方面均进行了比较全面、细致、科学的界定。该条例的颁布和实施，标志吉林省财政监督向着法制化、规范化、科学化的方向迈出了一大步，对加强宏观调控，规范经济秩序，强化财政管理，推动全省经济社会可持续发展具有重大的现实意义。财政监督不仅可以进一步强化财政管理，堵塞收支漏洞，监督财税政策的落实，而且是严肃查处财经领域违法违纪行为，推动廉政建设，维护社会主义市场经济秩序的有效手段。该条例的颁布实施，恰好从法律上赋予了吉林省财政部门行使财政监督的各项职责权力，也规范了吉林省财政部门行使财政监督的各项职责权力、监督程序，为全省各级财政监督部门提供了重要的法律保障。
为了进一步加强和规范吉林省财政专项资金管理，确保财政资金安全，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《吉林省预算审查监督条例》和《吉林省财政监督条例》等法律法规，吉林省财政厅还陆续制定和实施了一系列的规章制度。比如：2000年11月27日，吉林省财政厅印发了《关于委托会计师事务所参加财政检查工作的暂行办法》（吉财监〔2000〕280号）以及《吉林省财政监督检查工作考核评比办法》（吉财监〔2000〕281号）。此前，吉林省财政厅曾经印发了《关于进一步规范全厅财政监督检查工作的暂行办法的通知》。2001年1月12日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议并通过了《吉林省预算审查监督条例》。2002年1月18日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议并通过了《吉林省财政监督条例》，该条例自2002年3月1日起正式施行。2007年7月12日，吉林省财政厅印发了《吉林省财政行政执法过错责任追究办法的通知》（吉财法〔2007〕481号）以及《吉林省财政重大处罚决定审核备案办法》（吉财法〔2007〕483号）。2007年8月29日，吉林省财政厅印发了《吉林省财政部门行政部门复议和应诉工作规则》（吉财法〔2007〕584号）以及《吉林省财政部门行政执法公示制度》（吉财法〔2007〕585号）。2008年2月15日，吉林省财政厅印发了《关于转发的通知》。这些规章制度和条例的制定、出台和实施，对进一步健全和完善吉林省财政监督法制体系具有十分重要的促进作用。不过，这些规章制度和条例普遍存在着立法层次较低、相关规定缺乏统一性、可行性相对较差等棘手问题。不难看出，目前吉林省还没有形成体系完整、协调顺畅、运行有力的财政监督制度体系，财政监督工作的法律法规依据其实并不充足和完善。
（二）财政监督机制运行系统不完善
从现阶段吉林省财政监督的实际情况和具体环境来看，财政监督的应有效力并未得到充分的发挥和展现，在财政监督的实践当中还存在工作“缺位”、管理“越位”以及职责“错位”等诸多不良现象。究其原因，主要有五个方面：
一是监督职责法律定位不清。对财政监督职能进行科学明确的定位，这是财政监督工作顺利开展的基本前提，也是吉林省乃至我国各级财政部门的当务之急。目前，财政监督的有关法律法规和规章制度对财政监督机制与财政管理系统的其他功能和职责的定位及划分并不十分明确。如前所述，财政监督机制是财政管理系统的重要组成部分，它与财政管理决策机制、财政管理执行机制、财政管理反馈机制等共同组成了一个完整的财政管理系统。在财政资金的整个运行过程当中，各个机制各司其职、各负其责，既不能相互代替，也不能与其他机制相互脱离，各行其是。事实上，人们对预算编制、预算执行和预算决算等其他财政管理机制比较重视，常常会忽视财政监督机制建设。
二是监督理念缺位错位。从传统观念上，人们习惯于把财政监督视为是一种增收和节支的临时性措施或是整顿经济秩序的一种特殊手段，没有充分认识到财政监督与财政管理之间的内在联系。因此，在实际工作当中，重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督等不良现象大量的、普遍地存在。现行的公共财政体制与构建社会主义和谐社会和进一步健全社会主义市场经济体制还有不相适宜的地方，主要是吉林省公共财政领域还大量存在着“缺位”、“越位”和“错位”等不良现象，致使在明显的“市场失灵”领域，公共财政没有完全到位也没有很好地发挥实际效力；而在“非市场失灵”领域，公共财政却涉入的过深和过广。公共财政的供给范围太大，远远超出了政府职能范围，而应当由各级政府部门承担的一些公共需求和公共产品却一直无法完全保障。①受到这些错误理念的影响和制约，吉林省的一些财政监督工作还停留和止步在“行为”监督的层面上，基本上是属于“就监督论监督”的工作思维，致使财政监督的广度、深度、力度和尺度等都受到了较大的制约。这造成了财政监督机制法制建设长期处于低水平状态，始终无法完全满足建立健全社会主义市场经济体制与公共财政体系的根本要求。
三是监督手段相对落后。为了更好地适应经济全球化和社会信息化的大趋势，更好地实现吉林省乃至全国财政管理现代化的发展目标，从1999年下半年开始，财政部按照党中央、国务院的重要指示精神，筹划建立了“政府财政管理信息系统”（GFMIS）。2002年初，国务院将财政部“政府财政管理信息系统”正式命名为“金财工程”。“金财工程”以大型信息网络为技术支撑，以细化的部门预算为重要基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和政府采购为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库集中支付为主要特征，详细记录了每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉。“金财工程”不是传统意义上只能做“事后”记账处理的一般性的财务系统，而是带有“事前”审核、事中监控机制的政府财政资源型管理系统，也是自动化程度较高、依法理财的重要系统。②目前，“金财工程”已经全面覆盖了我国各级财政收支管理的全过程，约占到我国GDP资金流动量的20%，可以有效监控到任一时间点的财政资金收支状况，从而大大减少了预算执行的随意性，有利于防止和最终杜绝财政资金的体外运行和沉淀。虽然“金财工程”在吉林省得到了全面地推广和建立，但是相关的软件和网络本身并没有财政监督的功能模块和操作系统，这就造成了财政资金运行已经实现了“信息化”，而财政监督却仍然停留在“手工化”的尴尬局面。另外，吉林省的财政监督部门与收入征收单位、国库部门、预算单位以及财政部门内部之间也不能实现信息联网，致使财政监督机构始终难以及时、准确地掌握到各级各类财政收支的动态情况，监督效率低下，监督效果差强人意。
四是对外协调机制不畅。目前，承担财政监督任务的部门机构相对较多，如审计机关、税务部门、财政监督机构以及一些社会中介组织等。这些部门和机构之间缺乏明确的分工，在实际的监督工作当中，“缺位”、“越位”和“错位”等现象十分普遍。财政部门、税务部门与审计机关都把财政监督工作的重点放在了“事后”的检查审计环节，这造成了事前监督与事中监督的严重“缺位”。另外，目前我国的财政监督和其他经济监督、财政内部业务部门和财政监督专门机构、监督者和被监督者之间的关系还没有完全理顺。如前所述，财政监督、审计监督、税务监督、社会监督等共同构成了我国的经济监督体系。它们都是根据“部门属性”的原则来确定各自的监督职责范围，基本上是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。不过，由于一直没有从法律上严格规定它们之间的职责边界，因此，在实践当中经常会出现多头检查、重复检查或是监督不到位等现象。这不仅加重了被监督单位的实际负担，也使得监督成本不断地提高，财政监督所取得的总体效果和实际效益一直不太理想。与此同时，吉林省财政内部业务部门和财政监督专门机构之间的关系也没有完全理顺。财政监督是财政业务部门与财政监督专职机构的共同职责，但是在实际工作当中，业务部门往往认为财政监督是财政专门机构的事情，财政业务部门就是负责具体财政的业务，并不涉及到财政监督工作。在这种错误观念的支配下，很容易使吉林省财政监督的第一道防线失去实际的作用。财政业务部门往往只把预算的编制与执行作为工作的重点，忙于资金的分配，不太注重管理环节当中监督职能的发挥，缺乏与财政监督机构相互配合、沟通和交流的意识。这种情况不仅不利于对财政专项资金实施及时监督和管理，同时也进一步增大了全省财政监督检查工作的难度。
五是尚未形成事前事中法律监督。世界各国的实践经验证明，事前预防是损失最小、效益最大的监督方法。近年来，虽然我国以及吉林省的财政监督方法在由专项监督向日常监督、事前事中监督转化方面做出了许多的努力和不懈的探索，也取得了比较显著的成效，但是在具体的财政监督工作当中，目前吉林省财政监督部门及其专职监督机构对财政性资金运行的整个流程，仍然采取的主要是事后监督的方法和形式。财政监督主要是通过对被检查单位的报表、报告的检查来实施和实现的，吉林省财政部门更多地注重于支出预算的编制下达，而疏于对预算执行情况的长效监督；更多地注重于对财政资金使用合法性的判断，而疏于对财政资金支出合理性的分析和研究。
（三）财政监督机制的组织设置不科学
目前，吉林省大部分的财政监督机构及其人员队伍还保持在财务税收物价大检查时期的水平上，没有得到及时的调整和进一步的充实，甚至有的地方还有所减弱和削减。特别是财务税收物价大检查工作结束之后，轰轰烈烈的、一度频仍的各种检查任务取消了，吉林省一些财政部门认为财政监督的任务减少了甚至是无事可做了，致使财政监督机构在一段时期内出现了“无所作为”的尴尬情况。比如：吉林省一些县区级财政部门至今还没有设置财政监督机构，其机构、名称、规格、编制不甚统一，监督力量非常分散和薄弱。有的财政监督职能分为多个处室单位来实施和落实，有的则由业务处室来兼管和实施，始终没有形成很好的整体合力。这种局面不仅极大地削弱和分散了全省的财政监督力量，致使在财政资金分配过程当中的权力制衡和监督检查机制严重滞后，使得一些财政部门内部管理比较懈怠，甚至出现了一些比较严重的财经违法违纪问题，还产生了一些骗取挪用国家财政资金的严重案件等。③
（四）财政监督机制的理论研究不充分
财政监督理论来源于财政监督实践，又用来指导财政监督实践。因此，财政监督理论的研究，对推动财政监督实践具有重要的现实意义。长期以来，我国的财政监督理论研究工作明显落后于财政监督实践工作，至今有关的财政监督理论研究成果仍然较少。吉林省的财政监督理论研究也相对滞后，不仅对全省财政监督工作科学、规范、有效地开展形成了一定的制约和束缚，也不利于全省财政监督工作的整体推进和质量水平的全面提高。究其原因，一是在原有的计划经济体制下的财政监督理论与当前的公共财政体制之间存在一定的距离，其理论研究对当前的财政监督实践工作缺乏明确的指导性；二是新的财政监督实践经验及其成果还没有及时地上升到理论高度，因而在一定程度上影响了其在财政监督实践工作当中的推广及应用；三是对财政监督工作实践当中的一些问题，虽然学术界提出了一些设想思路和具体预案，但是始终没有从理论层面上得到进一步的深入分析和研究，这使得财政监督实践工作始终缺乏完整的财政监督理论体系的指导和规范。
二、完善和创新吉林省财政监督机制法制建设的主要原则
“十二五”时期，我国财政监督发展的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实党中央、国务院的战略部署和重大决策，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强收入、支出、金融、会计、内部监督，确保财政政策有效落实和财政资金安全规范有效；坚持科学监督、依法监督，狠抓“两基”建设，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。当前，我国正处在改革发展的关键时期，国情、省情和财政情况已经或正在发生着深刻变化。从吉林省的实际情况来看，省委、省政府立足当前、着眼长远，围绕“发展”和“民生”，统筹推进“三化”，实施“三动”战略，加快转变经济发展方式。从吉林省财政工作的具体情况来看，落实好积极的财政政策、促进加快转变经济发展方式、深化财税体制改革、保障和改善民生、强化财政科学化精细化管理是当前的重点。全省财政工作会议提出，今后一个时期财政监督工作的总体思路是：深入贯彻科学发展观，认真落实中央和省委、省政府的重大决策部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强收入监督、支出监督和会计监督，确保积极财政政策的实施和财政资金安全、规范、有效运行；坚持科学监督、依法监督，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。为此，必须坚持和遵循以下基本原则：
（一）坚持不懈创新与稳步落实相结合原则
不断健全和完善吉林省财政监督机制法制建设，这是一个动态的、系统的过程，需要循序渐进，分步实施，先易后难，稳步推进。在具体的实施和实践过程当中，财政监督机制法制建设的健全和完善主要是通过监督机制的不断创新和持续改进不断实现的。从新中国财政监督机制的演变历程来看，财政监督机制的每一次创新，无疑都是我国经济和政治形势发生变化以及财政管理体制变革的必然结果。与此同时，财政监督机制的创新也进一步为经济社会的可持续发展发挥了应有的、巨大的推进作用。世界各国的实践经验证明，财政监督机制与经济社会发展是相互促进、相互制约的关系。因此，在吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中，需要特别注意其与全省经济社会可持续发展的适应性和协调性，需要妥善处理好不断创新与稳步落实的内在关系。既要不断改革财政监督机制当中不适应吉林省财政管理及经济社会可持续发展的缺陷部分，又要继续坚持稳步落实和大力推进的基本原则，避免和杜绝盲动性和躁动性，从而使财政监督机制的变革与不断增强的经济社会承受能力相适应、相协调，更好地实现和进一步促进吉林省经济社会的平稳健康发展。
（二）科学理顺财政监督和财政管理的关系
财政监督是财政管理活动当中的重要组成部分，公共财政的有效运行需要严密的财政监督体系作为制度保障。因此，在健全和完善吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中，要始终把财政监督融入到财政管理的全过程。既要把财政政策的贯彻落实情况作为财政监督的重点和核心，又要使财政监督努力向服务财政管理的方向不断发展。要切实发挥财政监督工作具有信息灵通、反映灵敏、涉及面广、资料翔实可靠等特点，从而为财政管理工作的科学决策提供丰富、翔实、准确的信息。具体而言，将财政监督寓于财政管理当中，主要有两层基本含义：其一，在财政管理过程当中蕴含着财政监督内容，在财政管理实践当中也体现着财政监督内容。吉林省各级财政部门在财政管理的方方面面、在财政资金使用的全过程，都要努力做到按规定、制度和程序办事，努力实现对财政管理全过程的有效监控。其二，在财政监督过程当中加强财政管理工作。财政监督作为财政管理的基本职能，体现了管理的本质属性。为此，要站在切实服务财政管理的角度来实施财政监督检查，将财政监督检查及其调查研究结合起来，对检查当中发现的问题进行深入的归纳和分析，找出财政管理漏洞，提出改进财政管理的对策性意见和建议，从而不断促进和提高全省的财政管理水平。
（三）对财政资金的整个流程实施动态监督
财政监督是一种具有广泛性、多层次、全方位的监督活动，其内容涵盖了财经领域的方方面面。不过，从现阶段的财政监督实践来看，由于受到客观因素的影响和制约，吉林省乃至全国财政监督的职责范围和内容具有很大的局限性。目前，吉林省财政监督的重点还集中在财经领域的某些突出问题上，其内容狭窄且方法单一，大部分还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量监督等方面，而且存在着比较严重的“四多四少”现象：即突击性、专项性检查多，日常性监督少；集中性、非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；对财政收入检查多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用跟踪少。与此同时，对与地方经济发展有密切联系的财务管理以及会计信息质量的监督等方面，还存在着较大的监管盲区。总之，吉林省现有的财政监督体制机制，对财政资金的整个流程实施的大多是静态式监督而不是动态性监督。
众所周知，公共财政属于政府部门的分配活动，是各级政府部门从收入的取得、支出的安排、资金的使用，直至最终决算等一系列过程和程序的总和。而财政监督是依据既定的法律法规和规章制度，对各级政府部门整个收支活动过程的每个环节和每个项目所进行的监督管理活动及其实践活动。究其本质，就是对各级政府部门行政权力的约束和规范，从而使各级政府部门只能在法律法规和规章制度允许的范围内开展相关的财政活动。财政活动是由各级政府部门所有的各层级机构（包括附属于各级政府部门的企事业单位和其他机构）及其官员具体实施和进行，因而财政监督机制法制建设应当全面涵盖吉林省财政资金运动的整个过程以及各级政府部门所有各层级机构及其官员收支活动的监督，而不是仅仅局限于对全省各级财政部门财政活动的某一个侧面或是某一个环节。
（四）科学界定财政监督的范围及基本职责
实际上，财政监督是财政各业务职能机构所共有的职责，财政监督职责履行得如何、履行得好坏，关键是在于各业务职能机构齐心协力共同开展。近年来，吉林省在财政监督的方式和方法上，由原来的侧重于事后监督转变为“事前审核、事中监控、事后检查”的“三位一体”的监督模式上来，有目的、有重点地对领导关心、社会关注的重点项目、重点资金、财税政策执行等情况进行了有效力和有效果的全面监督。
世界各国的实践经验证明，不断加强财政监督是大力促进和推进公共财政体制改革的重要条件。当前，吉林省要努力抓好以下方面的改革和创新：其一，按照公共财政的基本要求，科学合理、严格规范地界定公共财政支出范围，进一步加快财政支出结构调整进度，逐步减少公共财政对应当由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的各种事业的资金投入，进一步优化全省公共财政支出结构；其二，全面改革吉林省财政资金缴拨方式和方法，大力实施国库集中收付制度改革；其三，继续推进和深化公共财政预算管理改革，细化部门预算编制，不断完善预算支出科目体系。
（五）加大财政监督的制度化和规范化建设
目前，吉林省通行的财政监督仍然是依靠各级政府部门行政手段指导下的财政监督，而不是根据全省经济社会运行环境的现实需要所进行的财政监督活动。换言之，吉林省各级财政监督工作有些已经成为一些政府部门的“有力工具”，是根据领导意图而进行的财政监督，说对谁进行监督就对谁进行监督，想监督哪个部门或项目就去监督哪个部门或项目。对所查处的结果和结论，更是缺乏自主依法处罚的权力，领导的主观臆断、随意动态性决策和被动性的监督，造成了现阶段吉林省乃至全国财政监督目的不清、目标不明，这些严重影响了财政监督的实际效果。导致监督手段弱化、职责难以到位，也与公共财政框架下财政监督运作规范、目标明确、服务与监督并重的基本精神不相适应。
建立健全吉林省财政监督机制法制建设，就必须不断地加大和推进财政监督的法制化和规范化建设。在推进和完善财政监督机制法制建设的实践过程当中，必须始终不断地加强制度化建设，进一步加大力度，科学规范各种财政监督检查工作和财政监督检查行为，进一步明确财政监督检查程序和流程，从而使吉林省各级财政监督检查与依法理财和建设法治型政府结合起来，将制度内化为执行人的自主和自觉，以便建立吉林省财政监督的长效机制。
注释：
① 丛中笑.和谐社会下的公共财政理念[N].吉林日报，2007-1-27.
② “金财工程”建设有哪些内容？[N].四川日报，2003-11-4.
③ 1995年3月4日，财政部印发了《财政税收财务大检查工作规定》，开始在全国开展财政税收财务大检查工作。2003年1月30日，该法规被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第八批）的决定》宣布失效。
参考文献：
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[8] 毛程连、庄序莹编著.西方财政思想史[M].上海：复旦大学出版社，2010.
关键词：国库集中支付 财政资金 管理
国库集中支付其主体和基础是健全的财政支付系统和国库单一账户体系，后续经审核后由单一账户支付给申请款项对方的制度。这种制度提高了财政资金的使用效率，保证了资金安全。但在实施过程中也会存在一些问题，尤其是财政资金管理，该如何在改革后的制度环环境下加强财政资金管理值得我们为之探究。
一、国库集中支付环境下对财政资金管理的积极意义
（一）增强财政资金运转透明度
自从国库集中支付制度改革以来，一些单位在申请财政资金都严格按照用款计划，使资金支付更加透明和规范性。各基层单位和管理单位的财政资金的运行由国库单一账户体系负责，不用再层层转拨。国库的每一笔付款科目和支付活动受银行信息网络系统和财政部门的全程监控，使挤占，截留，挪用等违法违纪行为都有效防止了，不仅使国库集中支付成为防腐的重要手段，还对国家财政起着重要的推进作用。
（二）提高了财政资金的效能
实施财政国库集中支付制度后，有效减少了各预算单位在使用财政资金过程中的中间环节，避免了财务资金的频繁传递。一些基层预算单位的申报用款计划只要按照相关要求则即可，后续就可以通过财政余额账户对其进行支付。而针对建设单位来说，财政资金内部审核申请要按照工程建设管理的要求来完成，“国库集中支付系统”就可审批这项资金，将资金直接支付给收款人，不用再经过预算单位，大大缩短了支付环节和时间，提高财政资金的效能。
（三）增强了财务管理观念，提高了会计质量
自国库集中支付制度改革实行以来，各个预算单位设有一个零余额账户来管理中央财政资金，监督预算单位账户的开立，变更及撤销，取消了以往的权限拨款，有效制止了以往上下级单位在预算方面的局限性，还调控了上下级之间的追加预算、批复预算及审查预算。增强了财务管理意识，转变了以往的理财观念。从而不断提高财务管理水平，充分保证了部门预算的严肃性。
二、国库集中支付环境下的财政资金管理存在问题
（一）没有改变传统财政资金管理“重分配，轻管理”的现象
搞好国库集中支付的根本则是对预算指标管理的加强。目前有些预算单位过于注重预算指标，“重分配，轻管理”的现象一直存在于财政部门，如果确定预算批复后，对预算资金的管理监督持松懈状态，虽然一再强调资金使用管理，但从资金使用规范性和效果来看都没有得到较大的反应。财政违规现象在每年的出现频率还是很高。另外，由于预算批复下达时间较晚而导致一些项目经费中的追加预算方面过于随意，不仅造成了财政资金在使用方面的混乱，单位财务部门的工作量也不同程度的有所增加。还有些单位担心本季度的拨款资金没有使用完会抵用到下一季度，就想方设法的支取零余账户，从而腐败的现象也因此产生。
（二）不完善的内部控制和国库集中支付相关监督管理
国库集中支付制度的交易主体由三个部门组成，分别是预算单位、财政部门和银行。但预算单位在进行财政支付时，由于支付业务的授权的相关监督点在监督过程中没有发挥其作用，或其监督制度不够健全和完善，就造成了各种问题的产生，也将国库集中支付制度政策的薄弱点都充分反映了出来。
（三）落后的财务管理制度，财务人员业务素质水平不高
随着我国经济的不断发展，国库集中支付制度在新形势的经济发展下进行了全面的改革，原有的财务管理制度已经不能与之相适应。再加上当前的国库支付系统内控管理制度没有建立健全及完善相关制度，和再加上部分预算单位的相关领导和负责人潜意识认为改革后国库支付系统在运用上具有局限性，不如以往随意。导致内部财务管理水平不高。再加上有些财务管理人员素质不高，没有管理意识，只满足于会计核算工作，在国库集中支付实施过程中对改革制度的掌握和认识都不充分，致使在工作过程中出现落差。
三、加强国库集中支付环境下的财政资金管理措施
（一）提高对国库集中支付认识，转变观念
国库集中支付制度是国家在财政资金管理方面一项根本性的变革，也是财政国库在面临去全面推进改革计划的一项重要内容。因此要的对以往的财政观念进行更新，高度重视和精心组织财政改革后的工作。从而在实际的操作过程中，对国库集中支付的管理模式要逐步适应。此外，所有预算单位应不断提升国库集中支付管理人员的相关工作能力，从根本思想上转变理财观念，努力做好国库集中支付宣传工作，改革后所出现的问题要重点解决，确保有条不紊的全面推进国库集中支付各方面工作，实现精细化财务管理。
（二）加强财政资金管理的信息系统
完善的政府财政管理信息系统是有效实现国库集中支付下财政资金的安全运行的重要手段，因此对财政资金集中支付业务系统要进行建立健全，检查和更新支付软件，扩大系统功能，加快系统传递，实现信息资源共享快速化。从而使预算执行目标可以更加全面和准确。在这过程中，对财政资金实施动态监控是必不可少的一项内容，它可以全面监督和把握各单位资金的流向，并实时监控和跟踪每一笔财政资金的详细交易信息，以此来减少财政支出存在的违规问题。
四、结束语
综上所述，当今推进财政改革的一项重要内容则是国库集中支付制度，先下该如何在国库集中支付环境下加强财政管理才是重点讨论的课题。从本文以上分析可得知，国库集中支付制度不仅提高了财政资金的效能和会计质量，增强财政资金运转透明度，然而在后续的财政资金管理中只有不断加强实践，转变原先的财务观念和改善财政资金管理的信息系统体质，以此来共同提高财政资金使用率，防范支付风险。
参考文献：
[1]袁剑峰.浅谈实行国库集中支付制度后如何加强财政资金管理[J].新财经（理论版），2012，（2）：138，140
为促进财政管理水平的整体提高，确保财政资金安全，提高财政资金使用效益，维护良好的财经秩序，增强财政监督检查的科学性、有效性和计划性，避免重复检查，根据《财政部门内部检查暂行办法》及《关于印发省财政厅监督检查局2013年工作要点的通知》的有关精神，结合我区实际，特制定区财政局2013年财政监督检查工作计划。
一、财政监督检查的指导思想
2013年，我区财政监督检查工作，要认真学习和领会十精神，立足长远，服务大局，紧扣财政中心工作任务，坚持改革创新，求真务实，创新监督方式，整合监督资源，加大监督力度，努力构建事前参与、事中监控、事后检查相结合，预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价四位一体的财政监督机制，不断推进财政规范化、法治化、科学化、精细化管理水平，构建财政大监督格局。
二、财政监督检查的重点
（一）开展政府投资项目及重大支出项目的专项检查。重点选择资金量大，与民生紧密相关的项目，如保障性住房建设、教育、科技、医疗卫生、民政救灾救济、公共服务事业等领域，在检查项目资金使用合规性的同时，对项目的经济效益、社会效益进行绩效评价，确保财政资金使用规范、安全、高效，同时提高重大专项资金的使用效益。
（二）开展部门预算监督检查。对区级预算单位的预算执行情况进行监督检查，将部门预算的预算编制、资金拨付、使用进度等作为检点，同时在检查中注重对“三公经费”的检查，严查资金混用现象。今年，将着重开展非税收入征缴、银行账户监管、国库集中支付审核等方面的检查。
（三）开展会计监督检查及财政性收入缴纳情况检查。继续开展对行政、企事业单位的会计信息质量的监督检查，建立健全会计信息质量长效监督机制，为我区经济社会发展营造良好的市场环境。同时开展以税收为重点的财政性收入检查，大力整顿和规范财税征管秩序，严格税收征管，加大对征管部门和纳税人的监督力度。2013年选择重点行业、重点税源大户、高新技术企业和享受财政补贴项目的企业开展税收征管质量的检查，通过检查和分析，进一步加强收入监管。
（四）定期或不定期地开展财政国库资金的银行对账工作。根据《省财政厅关于规范财政和预算单位账户及其资金管理的通知》和《市财政国库管理内部控制制度》文件的有关规定，继续对本区财政国库资金将开展定期或不定期的对账工作，确保财政资金的安全。
（五）案件检查。关注党和政府重大政策落实中出现的新情况、新问题，特别是民生政策中损害群众利益的问题。对这些与问题引发的人民来信来访，在规定时间内查处并答复举报人，各级回应社会关切。
（六）开展财政改革监督及绩效监督检查。对政府采购、国库集中支付、国有资产管理、镇财镇用监管、新型农村合作医疗和农村义务教育经费保障机制等改革的实施情况进行监督，推进各项改革深入开展。同时对项目的经济效益、社会效益进行绩效评价，确保财政资金的使用效益。
（七）开展内部监督检查。根据财政部令第58号“财政部门每年对本部门有预算管理职能的内部各业务管理机构的重点检查数不得低于该类机构数的30%”的要求，结合法制财政建设考核点，开展对乡镇财政所、内部科室及下属单位的财政财务收支及政策执行情况的检查。
三、财政监督检查的要求
1、严格计划管理。按照《市财政局财政监督稽查工作管理暂行办法》要求，财政监督检查科要及时跟踪各有关科室对今年检查项目的组织实施情况，确保按计划完成任务。
