时间:2023-03-24 15:04:21
开篇:写作不仅是一种记录,更是一种创造,它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感,将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共行政学课程论文,希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友,陪伴您不断探索和进步。
量化分析的含义
对于公共行政管理来说,研究方法是至关重要的。目前学者们对于行政管理的研究方法主要有2种,即定性研究与定量研究。文中我们重点分析量化分析方法。所谓量化研究是运用统计技术,考察事物“量”的规律性,从而把握事物性质的研究方法。它一般包括:建立理论假说,收集相关实证数据,用统计模型测试自变量与因变量之间的相关性,得出自变量与因变量是否有关、在多大程度上相关的结论,并进而推之其因果关系。
中西方行政管理量化分析方法的差异
在我国,公共行政学自20世纪80年代恢复研究以来,在二十多年时间内,通过学者们的努力,公共行政学研究迅速发展,在学科建设、人才培养以及公共服务方面都有一定的规模。虽然我国公共政策学科起步较晚,研究方法比较滞后,但从2003年期,随着行政管理的发展,以理性为基础和根据的定量分析室当代性针管里研究的主流。这也是我国的行政管理逐渐走向成熟的典型表现,更是我国行政管理自我完善的必然选择。
西方行政学发展至今,量化研究方法在行政管理学中已经存在了一个多世纪了,其研究方法具有多样性,研究方法较我国来说也更成熟化、体系化。中外行政管理量化研究方法上的差距是显而易见的。例如董建新等对中国行政学界的研究成果中的方法论问题进行了一个具有代表性的抽样调查,所有调查范围内的论文基于数据的定量方法用得最少,只有5篇仅占到总数的0.58%。而用来作为横向比较的美国行政学界中,定量实证的论文占到了总数的24%。这些数据显示出了我国量化分析方法的运用与西方国家相比的差距。另外在行政管理量化方法的课程教育上,在西方量化方法的教育具有系统性;在我国目前虽然形成了行政学本科、硕士、博士的多层次学历教育体系,但是各层次中的量化教育都是很薄弱的。
目前我国行政管理量化研究中量化分析方法主要为:运筹学分析法、系统科学分析法、计量经济学分析法、统计学分析法、数学分析法这5种方法,国外的研究方法主要有:定量预测分析中的约束外推法、模拟模型法;政策方案分析论证中的线性规划法、决策数法、效用分析法、成本效益分析法;投入产出分析方法;特尔菲法;灵敏度分析法;模糊综合评价法等。可以看出我国量化分析研究方法就国外来说方法数量较少,研究方法也比较落后。就中外政府绩效量化分析方面举例来说明,中外的政府绩效量化分析方面存在着很大的差异。国外的政府绩效评估的定量方法主要有主要成分分析法、层次分析法和数据包络分析法。在我国政府绩效评估仍然以定性评估为主,对政府机关的评价,往往是凭经验、凭印象、凭感情,缺乏数据支持和科学的分析测评,造成了考核难以避免随意性和片面性。
针对我国行政管理量化分析存在的问题提出对策
正确认识量化方法。根据傅广宛教授的观点,他认为我国量化分析方法存在着一些问题,例如不少期刊对于量化方法认同度不高,对量化方法了解不够,缺乏核心研究群体;研究者自身原因等。所以学者必须要充分认识到量化分析方法的重要性,致力于研究量化分析方法,才能产生更多关于量化分析方面的新文章和观点,才能使我国量化分析的研究追赶和超过国际先进水平。
政府和各个公共部门应该给予积极的扶持。夏书章教授在其《定量分析方法》一书中也提到:“社会经济要发展,政府必须和各个公共部门需要给予密切配合和大力支持,而不是妨碍,否则社会进步就难以向前发展,更不用说加速发展,公共管理的发展速度也会受阻碍。”所以量化分析方法的发展更是需要政府和社会公共部门的大力支持,让量化分析方法运用到实际当中去,产生更多的实践经验,才能去伪存真,得到长远发展。
加强量化分析方法在高校的教育,大力培养人才。本文在前面也提及到,我国虽然形成了本科、硕士、博士的教育系列,但是每个层次上关于量化分析方法的教育都很薄弱,有的院校甚至没有开设量化分析方法方面的课程,为了使量化方法更为普及,得到公众的认同。高校应该加强对公共管理类的学生量化分析方法的教育,学习美国的先进经验,开设相关的课程,让学生们更加深入的了解量化方法,学校更重视培养量化分析方法方面的人才,促进中国行政管理量化分析方法的发展。
关键词 公务员考试 行政管理专业 教学改革
中图分类号:G424 文献标识码:A
近几年来,中国的公务员考试热度不断攀升,报考人数多、录取比例低、受社会关注程度高等各方面都超过了其他现行考试,俨然成为“中国第一考”。 行政管理专业基本定位是为国家各级各类行政事业单位培养行政管理人才,但目前我国行政管理专业学生参加国家公务员考试以及地方公务员考试并没有发挥出优势。行政管理专业学生在公务员考试中要能体现出优势,行政管理专业教学必须进一步改革。
1 公务员公共科目考试及特点
行政管理专业基本定位是为国家各级各类行政事业单位培养行政管理人才,但要进入国家各级各类行政事业单位尤其是进入中央、地方国家机关成为公务员必须参加公务员公共科目考试。2000年公务员公共科目考试主要包括《公共基础知识》、《行政职业能力测验》和《申论》三科。2002年,公务员笔试公共科目取消了《公共基础知识》,将该科目的内容压缩作为常识判断部分放在《行政职业能力测验》科目中加以考查。这样,从2002年开始中央、国家机关公务员录用考试的公共科目调整为《行政职业能力测验》和《申论》两科。
行政职业能力测验通过数量关系、判断推理、常识判断、语言理解和表达、资料分析等客观化纸笔测验方式考查考生与公务员职业密切相关的生活、学习和实践积累形成的稳定心理特征,测试考生在履行政府管理职能和岗位职责时的综合判断、组织和人际协调能力及资料分析等较高层次的职业能力。
申论考试,是具有模拟公务员日常工作性质的能力测试。申论是多种能力与素养的综合考查,主要考查应试者阅读理解能力、综合分析能力、提出问题能力和文字表达能力,其核心是考查考生的写作能力和思辨能力。
综上所述,无论是行政职业能力测验还是申论考试,虽然考试涉及的内容广泛,考试的形式灵活多样,但考查的目标非常明确,主要是考查考生运用所学知识来分析问题、解决问题的能力。可见,公务员公共科目考试的共同特点是对考生潜在能力进行考查。
2 公务员考试中制约行政管理专业学生发挥优势的原因分析
在公务员考试热度攀升之时,行政管理专业,这个被社会大众认为是未来公务员培养摇篮的专业被寄予更多期望。但目前我国行政管理专业学生参加国家公务员考试以及地方公务员考试并没有发挥出优势。公务员考试中制约行政管理专业学生发挥优势的原因有以下方面。
(1)行政管理专业课程设置存在的问题。“厚基础,宽口径,高素质,一专多能的复合型人才”是行政管理专业的人才培养目标,围绕该目标制定的行政管理专业人才培养方案,培养出来的学生似乎什么都懂,但又什么都不精通,成了“万金油”,在公务员考试以及录用方面并没有体现出自己的优势。①依据行政管理专业的人才培养方案开设的行政管理专业课程片面追求知识的全面性、理论体系的完备性,基础理论课讲授偏多,技术性、应用性课程开设太少。同时一些基础理论课程交叉、重复,比如“管理学原理”与“西方行政学说史”、“公共管理学”与“行政学”之间内容重复部分较多,而一些培养学生能力方面的课程开设得不够,如“逻辑学”、“公共政策分析”、“公共管理案例分析”、“公文写作”、“公务员行政职业能力测试”、“申论”、“电子政务”等课程在一些高校的行政管理专业没有开设或没有全部开设。(2)行政管理专业课程教学存在的问题。目前行政管理专业课程教学仍沿用“传授知识”的套路,以“灌输式”为主,基本上局限于教师讲、学生听,没有师生之间的双向互动,教学内容多以概论性、介绍性、原理性和原则性内容等为主,这种课堂教学无法与公务员考试的“能力测试”接轨。传授知识无可厚非,但传授知识仅仅是教师职责的一个部分,作为教师更重要的是帮助学生完成从知识到智力和能力的转变,培养其潜在的能力。(3)行政管理专业课程考试存在的问题。行政管理专业课程考试一般是在授课结束后由任课老师命题进行考核。考试形式有开卷和闭卷两种,只有极少数的专业选修课可以采取开卷考试的形式,大部分课程采取闭卷考试的形式。考试的题型一般有选择题、判断是非题、名词解释、简答题、材料分析题、论述题等题型。任课老师命题时做好答案,交由学校考试中心。阅卷计分时平时成绩占30%,卷面成绩占70%,最后算出综合成绩。平时成绩主要以学生的出勤情况来衡量。可见,目前行政管理专业课程考试倾向于知识的再现,而不是综合判断、组织和人际协调能力的考查。
3 公务员考试中发挥行政管理专业学生优势的教学改革思路
3.1 以培养行政职业能力为核心,设计科学合理的课程体系
公务员公共科目的考试内容涵盖了政治、经济、法律、教育等社会问题的诸多方面,如《行政职业能力测验》涉及的知识点较多,但知识只是一个载体,更重在考查考生的临场反应能力。而申论考试材料中所反映的社会问题都是在公务员实际工作中会遇到和必需解决的各种社会问题。十几年相对封闭的校园生活,造成了行政管理本科专业的许多学生只习惯于接受书本知识、课堂教学,而对“窗外”的事情反应淡漠,表现得不敏感、不关心、不激动、不震撼。直接的社会实践空缺,间接的社会感知未能得到及时的补充或未能转化为能力,这是应届毕业生在申论考试中又一个硬伤。②因此,我们应当以国家公务员能力考试的内容为现实参照,把行政职业能力作为行政管理专业人才培养的目标,以公务员考试科目及特点为指导,设计科学合理的课程体系。教学内容的设计从“教育”取向转向“方法”和“行为”取向,从着眼于“应知”转为着眼于“应会”。紧紧围绕提高学生的行政职业能力为核心进行课程设计,扩大行政管理专业实践性课程比例,使学生通过课程学习、实习、方案设计和专题讨论会,提升学生具备从事公共管理工作所需的包括知识、技能以及必要的价值观在内的基本素质,从而使行政管理专业学生在参加公务员考试时具有较强的专业优势。尤其是在社会调查报告、课程论文、毕业论文写作方面应严格把关,因为进入网络时代,很多学生通过网上搜索,采取复制、粘贴的方式,将社会调查报告、课程论文改头换面就变成自己的。如果教师不严格把关,这样的社会调查报告、课程论文训练怎能提高学生的写作水平。
3.2 改革课堂教学方式方法,优化行政管理专业教学方法
行政管理专业教学应提倡摈弃满堂灌的单一教授方式,利用电化教育设施和计算机等多媒体手段展开教学,利用网络资源、搜索大量的行政实例,运用案例教学法、情境教学法等教学方法,使教学的知识与实践密切结合,让学生在对实际行政管理问题的分析、探讨与解决中去自我体验、自我提升,这样才能培养学生解决实际问题的能力,从而使学生能有效应对申论科目的考试。
刚刚走出校门的毕业生想走进公务员队伍,“申论”往往成为他们难以跨越的“门槛”。 在申论考试中要求考生以一个“准公务员”的身份去解决行政管理过程中的社会问题。申论考试材料中所反映的社会问题考生根本没有实际接触过,甚至是根本不了解。在这样的情况下,考生势必难以提出对该社会问题的理性认识。案例教学法和情境教学法旨在营造人为的行政管理事务环境或情境,让学生扮演不同的行政管理岗位角色,开展具体的行政管理工作,使学生在虚拟的情境中学习从事行政管理实践必需的知识、技能和能力。同时,通过这样的教学可以培养学生关心国家大事、心系百姓冷暖、洞察社会变革的大局意识,以及处理一些具体问题的实践经验。作为未来的管理者,尤其是从事公共事务的管理者,需要培养其关注国内外大局,洞悉社会矛盾的发展演变及解决之道。进入网络时代,学生了解国内外时讯非常方便、快捷,应引导学生多阅读有一定新度和深度的媒体杂志,这样既可以激发学生关心国家大事、心系百姓冷暖,又可以提高学生的申论考试水平。
3.3 改革知识再现型内容的考试,探索反映学生能力水平的考试设计
考试能否起到评价教学质量的作用,关键在于考试内容和形式是否与培养目标一致。传统的倾向于知识再现型内容的考试不能准确检测行政管理学生综合管理的潜在能力,因此,考试要想成为学生综合管理的潜在能力的评价手段,也必须改革知识再现型内容的考试,探索反映学生能力水平的考试设计。首先应减少客观性命题的分量,扩大开放性命题的比例,给学生个性发挥留有空间。其次,扩大学生平时成绩的比例,一般高校将学生平时成绩定为30%,很多老师主要是根据平时上课的出勤情况给平时成绩。笔者认为,学生平时成绩不仅仅体现在出勤方面,更应体现在课堂讨论和师生互动方面,同时学生平时成绩的比例可以进一步扩大,至少应扩大到40%。教师在讲授过程中,可以设计一些问题,随机选取一些学生参与讨论,也可以鼓励一些学生主动参与讨论。这样,既可以锻炼学生的逻辑思维能力,又可以提升学生的语言表达能力。这些能力的培养和提升非一日之功,需要任课教师一以贯之。从某种程度上说,这更能考验和提升学生的能力素养。同时,这些能力的提升无论在学生的申论考试,还是在公务员面试中都大有益处。
注释
关键词:行政管理;实践教学;应用型;模式
中图分类号:G642.0 文献标志码:A 文章编号:1674-9324(2013)04-0035-03
从当前我国高校行政管理专业的教学情况看,普遍存在注重课堂理论教学,而对实践教学的重视程度不够等问题,由此导致学生在社会实践中缺乏实际竞争力。而目前社会层面需要的行政管理专业毕业生既应具备相应的理论知识,同时更应具有较强的实践能力。因此,注重专业教学中的实践教学,积极探索行政管理专业应用型人才培养模式以更好地满足社会的需求就显得尤为重要了。
一、创新行政管理专业教学模式
笔者认为,在培养应用型行政管理专业人才方面,我们应突破传统单一的课堂传授的教学模式,积极探索多元化的教学手段和教学方法。
1.案例教学法。案例教学法是由19世纪70年代美国哈佛大学法学院院长兰德尔首创,20世纪20年代运用于哈佛商学院。目前案例教学法已经在全世界得到普遍的应用和推广。美国芝加哥大学公共行政学院资深教授小劳伦斯?E?列恩指出:“教学案例是一个描述或基于真实事件和情景而创作的故事,它有明确的教学目的,学习者经过认真的研究和分析后会从中有所收获。案例教学的方法就是教师们以教学案例为基础,在课堂中帮助学习者达到特定学习目的一整套教学方法及技巧。”因此,案例教学以教师精心设计的典型问题为起点,以探寻问题解决的对策为主线,以相关专业知识的思考和应用为载体,以获取知识和培养能力为目标共同构成了案例教学的核心理念。与传统教学中教师为主体、学生为客体的模式不同,在案例教学中,教师和学生共同构成课堂主体,案例则成为教学的客体。在案例教学的课堂上,学生通常成为关注的中心,在论题选择和讨论方式上教师和学生享有共同的控制权,甚至学生的控制权更大一些,教师经常作为辅助人员处于次要地位。这就需要教师对自己的课堂角色重新定位,教师可以扮演“导演”的角色,不采取直接讲授理论的传统教学方法,鼓励学生积极参与课堂讨论,客观、公正地对学生参与案例讨论的观点和看法作出评价,并且采用适当的方式对课堂进行有效的控制。在案例教学法的推广和实践中,美国始终走在世界的最前列。在美国高校案例教学和模拟案例教学发挥着重要的作用,如哈佛大学的肯尼迪政治学院有1400多个案例,每一个案例都是教师精心选择、精心制作的,这已成为肯尼迪政治学院一笔宝贵的精神财富。由此可见,在案例教学中,教师首先要精心选择典型的案例,最好能自己根据实际需要制作案例。案例的选择应紧扣教学内容,通过设计围绕具体案例的特定情景,采用启发、诱导的方式导入具体的问题,促使学生在自主学习中学会思考和分析具体问题,激发学生的学习兴趣,学会和他人的沟通和合作,进而培养具有创造性思维和自我解决问题的能力。
2.专题讨论法。除了典型的案例教学法外,教师在教学中还可以运用专题讨论法。教师可以在理论讲授过程中,列出一些与理论相关的现实问题让学生去思考。学生们可以自行组成不同的小组,以小组为单位利用课外时间广泛查阅资料,提出解决问题的方案,然后各个小组形成讨论稿。在教师专门安排的课堂讨论中,由各小组中心发言人代表小组阐述观点,并接受教师和其他同学的提问。这样的课程讨论一般每门课可进行2~3次。在培养公共管理创新人才中,作为教师,最重要的是帮助学生确立一种新的探索式学习方式,从传统的“知道什么”到“怎么知道”转变。在这里美国斯坦福大学的“斯坦福导读”小班课程的一些做法值得借鉴,见下表。
根据上表的数据,我们了解到在1999至2000学年,斯坦福大学总共开设了5735门本科课程,其中21%为只有1名学生开设的课程,52%为只有8名及不到8名学生开设的课程,75%为只有15名及不到15名学生开设的课程。这种以小班教学为特色的课程创新项目,在很大程度上激发了学生对所喜欢学科的学习兴趣,真正做到按照学生的学习兴趣设置教学课程。而在我国的许多高校,小班课程常常因为教育投入和成本的原因被取消。这一点是非常值得我们教育部门反思。
3.“换位”教学法。“换位”教学法是指在课堂教学中教学主体和教学客体之间、客体与客体之间的换位思考。具体表现为:教学中的主客体即师生间的换位;教学客体之间即学生与行政管理者之间的换位。作为教师应积极鼓励学生发挥自己的潜在能力,通过积极参与课堂教学,学着去扮演老师的角色,从实践中去体验接受知识的乐趣。为了更好地培养学生的实践能力,教师应积极创造机会采用角色扮演法、情景模拟法等实验教学方法鼓励学生去扮演行政管理者的角色,从而更好地提高学生的实践能力。
二、积极打造行政管理专业实践教学平台
行政管理是一门实践性较强的专业,它产生于行政管理的实践,又服务于行政管理的实践。因此,目前国内外各高校都在进行积极的探索和实践。为了更好地实现行政管理专业提升学生实际能力的目标,国内许多高校从培养计划的制定、课程体系的规划、课程设置、教学设施的筹备、实验室的建设等各环节入手,为开展实践教学创造了有利的条件。目前,许多高校行政管理专业要求学生毕业时实践环节的学分须达到总学分的30%。学生的实践教学集中在社会调查、电子政务实务、人才招聘模拟训练、大学生心理和性格测评、公共管理案例分析模拟、办公自动化管理信息系统、专业实习等方面。具体而言,可以从以下几个方面进行改革:
1.借助实验平台来进行电子政务等模拟实验。由于电子政务实验教学具有实际操作、互动体验、学以致用等特点,对提高学生借助电子政务平台处理政府事务能力起到关键性的作用。因此,可以通过购买电子政务教学实践平台的相关软件来实施操作。通过模拟体验,让学生能切实感受到政府电子政务的具体运作流程,同时也能体验现代信息技术给政府管理流程带来的便利和高效。
2.倡导双循环教学模式。由于行政管理专业应用型人才培养非常注重提高学生的实践能力和实际的操作技能,因此在实践教学中可以采取“走出去”和“请进来”相结合的双循环教学方式。“走出去”是指专业教师可以到政府部门、企业、公共部门开展专题调研,形成与教材相匹配的生动教案,更好地丰富课堂教学。对学生而言,可以通过见习、教育实习等方式参与行政管理岗位的工作,然后在实践中带着具体问题来学习和思考行政管理的基本理论,这样会使理论和实践得到有效的结合。在这一点上,厦门大学行政管理专业的做法值得借鉴。为了鼓励教师结合所讲授课程,开展有针对性的社会实践活动,如《比较政府》课程的主讲教师带学生到厦门市监察局开展调研,实地了解现实政府运作流程,取得了非常好的实践效果。同时,有一些高校采取“请进来”的方式,定期邀请一些政府官员或者企业中的管理人员到学校来授课,通过讲座、座谈等形式,和学生进行面对面地交流和沟通,以此来向学生传授政府组织和企业管理方面的经验。同时,学校也可以就目前专业培养中的一些具体问题和政府、企业部门的管理者进行沟通,使学校未来培养的专业人才能更符合社会发展的需要。
3.组织开展适合专业需要的社会调查活动。专业教师可以充分利用寒暑假时间组织学生开展社会调查实践活动,把课本上所学到的理论知识真正用到实处。如厦门大学行政管理专业教师先后组织学生围绕“转型时期政府行政管理方式的改变”、“乡镇行政管理的现状、问题及其解决”、“老年人社会保障问题”等课题先后在厦门市、福建省、广东省及其他相邻省份进行调研,形成调研报告,并写出了一系列高质量的论文。学生们普遍反映这样的实地调研收获很大,学生们的实践能力得到了很好的锻炼。在国外,无论是行政管理专业实践教学的理论研究还是实践探索,均取得了显著成效。如法国国家行政学院自称是“三无”学校――无文凭、无教材、无专职教师。该校强调为用而学,学生在2年零2个月的学习过程中,一半时间是在校外学习。加拿大行政官员培训学院,更强调实践教学,其中30%在课堂内,70%在课堂外,其教学原则就是培养会做事的人。英国伯明翰大学在长期的公共行政教育过程中,形成了更强调实践导向,更注重政策实施的管理和评估,由重视知识到强化技能的特点。由此可见,高校应积极寻求与当地政府、企业的积极合作,积极搭建产学研相结合的平台体系,加强实践教学环节,注重学生综合能力的培养。这样既可以保证学生在短时间内接受大量理论,又能迅速把学到的理论付诸实践,大大提高学生的实际工作能力。
三、重视师资队伍建设和实践能力的培养
师资队伍建设是学科建设的关键,没有良好的师资队伍,学科建设就无从开始。对专职教师也可根据需要选送一部分到政府部门、企事业单位去进行挂职锻炼。同时,高校还应鼓励和选派有潜力的教师去国外的大学访学,也可以去国外的企业和政府机构进行实地的调研,使教师既通晓理论又能增加实践经验,这样即可更大程度上避免教师在教学中出现照本宣科的现象。众所周知,目前国内高校的教师教育的角色正在被逐渐弱化。由于高校的考核评价体系使得许多教师忙于科研项目的申报、忙于科研论文的撰写,因为如果这些科研硬指标完不成,就会直接影响到教师的岗位聘任,最直接的结果是教师的专业技术职称不能得到晋升。而被我们认为教书育人的真正角色定位反而出现错位。如果长期以往势必会对学生的专业培养造成影响。以下表格数据或许能让我们看出一些其中的端倪。通过对上表的数据分析,我们发现高校教师在实际工作中的时间和精力分配与他们的学历水平、职称高低存在明显的差异。教师真正应该扮演的教书育人的角色正逐步被过渡到边缘地带。这种角色错位最终可能会导致高校人才培养流于形式。因此,当前我们应积极促进高校高学历的优秀杰出教师、知名学者、教授向教育者角色回归,使大学教师的教育者角色与科学研究的角色实现融合,真正实现教学相长。当我们把目光投入国外的公共管理本科教育时,确实国外的一流大学都有一支高素质的师资队伍。美国公共管理类学科的教师,由在研究、教学和行政工作中做出突出成绩的人担任。据有关资料介绍,在美国著名大学中,教师中有的当过白宫顾问,有的曾担任过政府部门长官或州政府行政长官,有的至今还是联邦政府某个改革委员会的委员等。这些教师既对公共管理理论有着很深的造诣,同时又有非常丰富的公共管理实践经验,这一切都为培养出高质量的公共管理专业人才奠定了坚实的基础。因此,在行政管理人才培养中,在不同的教学环节中渗透实践教育的理念和逻辑,将实践教育贯穿于人才培养的全过程。这就要求我们切实采取有效的整合方法,把实践教育纳入培养方案中,并在教学计划、课程设置、课程教学、师资配备、资金支持、实践教学平台建设上提供全方位的支持,唯有此才能逐步培养出满足社会发展需要、与国际接轨的复合型、应用型的行政管理专业人才。
参考文献:
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2005年,公共管理专业成为教育部学科设置中的一级学科。在看到进步和成绩的同时,也必须看到其中的“隐忧”。首要的无疑是公共管理学科的发展状况。在这一方面,我们认为,目前存在以下值得重视的问题:
1.发展时间较短,知识积累尚嫌不足。如前所述,公共管理学科是上世纪80年代才出现的。虽然威尔逊1887年《行政之研究》一文的发表已经标志着行政学的诞生,但是由于公共管理实践的阶段性特征鲜明,以前的行政学研究范式对当前公共管理实践的指导意义有限,因此,作为适应上世纪80年代以来市场化改革潮流发展的需要而出现的公共管理学科(也可称为公共行政学研究的一种新范式),却是最近才形成的一门“新兴学科”,难免存在知识积累不足的问题。一些研究者和学习者感到,就90年代以后国内兴起的公共管理学科而言,其包含的知识还不够丰富,重要的理论、学说较少,整个学科没有像政治学、经济学、社会学、管理学等一级学科那样各种理论层出不穷、异彩纷呈、引人入胜的状况。在教学活动中,不同课程往往有重复的内容出现,而有些课程又内容浅显、欠缺学理性,难以引起学习者知识探究的兴趣。换言之,与政治学、经济学、管理学、社会学等发展成熟、积累深厚的一级学科相比,公共管理学科还显得单薄,没有形成由多种理论、学说构成的丰满的知识体系,分支学科尚未孕育出来,学科的基础还不够深厚和稳固。
2.理论更新跟不上实践发展。公共管理学科自兴起以来,形成了公共产品理论、多元治理理论等新理论,对科学界定政府职能,改善政府管理绩效,发挥政府和市场、公民社会的功能,协同解决“公地悲剧”难题发挥了有益的作用。但是,经过十几年的教育和传播,这些理论已经为许多人所熟悉,一些观点、主张也已经为政府或社会所实行,公共管理学科的理论成果似乎正在失去初创时期的新鲜感,实践指导作用和思维启迪作用下降。理论要指导实践,就必须走在实践的前面,这是一般的道理,尤其对公共管理这种与实践结合紧密的学科来说更是如此。然而,与快速变化的社会现实相比,公共管理学科的发展显得滞后,对社会变化的反应迟缓,理论更新的速度慢于社会变迁的速度,不能不引起该学科专业人员的重视。
3.知识积累不足,学科独立性不强。公共管理学科是在政治学、经济学、管理学、社会学等学科的基础上发展起来的交叉学科,许多内容都吸收了这些学科的知识,对这些学科的依赖性较大。但是,对于一门新兴学科而言,尽管可以而且应该吸收其它学科的知识,但却必须将其作为“引玉之砖”,展开对自己学科研究对象的多角度、多方法分析,建立起自己的基础理论和知识体系,并形成自我维持、自我发展的机制,否则,学科的独立性必然受到影响。但是,国内公共管理学科目前的发展显然没有做到这一点。比如,在教学过程中,我们感到,虽然该专业的好几门课程都涉及到公共选择理论、新制度主义、交易成本等知识,但只是介绍一些最核心的观点,而如何从这些理论出发,展开对社会公共性、公共事务、公共问题治理的深度分析,建构起属于公共管理学科的基础理论和分析框架,则进展不大,迄今也没有纯粹的公共管理基础理论出现,更不用说不同理论间的争鸣了。当然,有人可能认为,公共管理学或公共行政学从科学管理主义、官僚制理论、公共选择理论中都获得了改善公共管理学科的启示,分析了这些理论对于管理社会公共事务的意义,但是,笔者这里想问的是,像政治学中的各种国家理论、民主理论和经济学中的自由竞争理论、国家干预理论那样,纯粹属于公共管理学科的基础性理论有哪些?这些基础性理论揭示了公共事务的什么特性?相互之间有没有激烈的争鸣?公共管理学科又为其它学科提供了哪些可以借用的概念和分析框架?如果不能对这些问题给予肯定的回答,就说明公共管理学科的发展还不够成熟,对整个社会科学的贡献率还有待提高。
4.理论本土化不足。在公共行政学发展的早期,人们曾经致力于发掘具有普适性的管理规则、规律和组织构造的原则与模式。到了20世纪60、70年代,人们开始对这种研究思路进行了反思。公共管理范式的兴起,本身也是对这种观点的纠偏,因为它同样坚持理性的有限性,反对一成不变的管理模式。从某种意义上讲,公共管理这门学科的一个重要特点就是必须适应本土环境,因为只有这样才能符合其“注重管理的外部效果而不是内部构造”的自我期待。但不幸的是,目前国内公共管理学科的基本理论、观点都是直接搬用国外的成果,本土化的成分太少,与公共管理学科注重实践的属性相悖。毕竟,中国社会与西方国家有很大差异,公共管理面临的突出问题、可以依赖的资源、解决公共问题的习惯方式、文化传统和社会心理都有所不同。因此,如何建立中国本土的公共管理学科?如何使公共管理学科的普遍理论与中国社会的实际更好地结合?如何增强理论的应用性、针对性?在经过20年左右的学习和引进后,中国的公共管理研究者该思考这样问题了。以上这些问题形成的原因,既和公共管理是一门新兴学科、发展时间较短有关,又和它是一门实践性较强的交叉学科、视野相对狭窄、研究主题集中且受到时代的较大限制有关,更和国内公共管理学科发展的落后有关。可以说,主要由于“目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后”,才导致了“学科边界模糊,学科视野狭窄,基础不牢,学科知识体系单一,研究方法陈旧单一,知识创新不足,理论研究落后于实践发展,针对性、应用性不强,对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究还不够等方面的问题”[1],造成了公共管理学科目前这种不能令人满意的局面。另外,指出存在的问题并不代表我们怀疑公共管理学科的价值。实际上,随着社会的发展,各种公共问题越来越多,资源和制度的公共属性日益强烈,甚至以前被认为供给无限的空气、水、外太空领域,现在也有科学管理、合理分配的必要了。因此,可以说现在正是公共管理学科大显身手的时候。具体到国内,社会转型带来的复杂矛盾更对公共管理学科的发展提出了迫切的要求。从理论角度看,公与私、义与利、个人和社会、权利与权力等自古以来就是人类关注和思考的重要问题,公共管理只不过是这些话题在当代语境下的再现而已。这些问题的恒久性,也决定了研究公共管理的恒久意义。只有加快学科的发展,为社会贡献更多有创见的理论成果,才能赢得公共管理学科应有的地位。
二、公共管理专业人才培养的基本要求与存在的不足
公共管理人才,即具备公共管理的先进理念和公共服务精神,掌握公共管理的知识、方法和能力,从事公共管理职业的人才。公共管理学科的价值和意义,既通过运用本学科知识、提供智力服务、促进公共管理实践表现出来,更通过培养和输送大量受过专业教育的公共管理人才,从根本上提高公共事务的管理水平表现出来。那么,公共管理人才需要具备哪些素质?在人才培养方面,目前又存在哪些问题?
(一)从事公共管理活动的专业人才应该具备的素质
1.具有公共服务的精神和品格。这里的公共服务精神和品格,不同于一般理解的公而忘私、献身集体、自我牺牲等崇高的个人品德,而是指关心 公共事务、乐于服务社会、善于与人合作、具有较强参与意识和志愿精神,自主、理性、自信的“公民精神”。在公共管理学科的视野内,崇高的个人品德固然可贵,但却是“可遇而不可求”的。公共事务要真正得到良好的治理,就不能将希望寄托在良好的人性上,而必须基于复杂的人性这一现实,培养普通公民具有“恰当理解的个人主义”意识(托克维尔)。也即:认识到公共的事务、公共的利益不是与己无关的,而是自我利益的一部分。因此,关心公共事务和公共利益就是在关心自己的事务和自己的利益。具有了这种意识,才知道与他人联合的必要性,自主、理性地参与公共事务的治理,在维护自己权利的同时主动承担作为公民的责任。只有这种“公民精神”在全社会真正扎下根,公共事务的治理从根本上才是可以向往的。对于公共管理学科所培养的人才来说,经过了几年的专业教育,即作为公共事务的专业管理者要为社会服务,必须具有更多的“公民精神”。他们应该更具有服务社会、关心公益、自主自信、善于合作、尊重和勇于维护权利、自觉承担公民责任的品格。具有“让人民变得伟大,而不是只想着为人民做伟大的事情”这种适应公民社会需要的为政理念[2],实现从传统的依靠士大夫的一己美德与个人智慧治理公共事务向现代社会依靠千百万成熟的公民自我治理公共事务的理念上的转变。
2.掌握公共管理的原则、方法和能力。公共管理与一般的管理行为在管理对象、管理目的、管理原则、管理方法、管理效果等方面都有所不同。它的管理对象具有广泛性(包括人的广泛性和事务的广泛性);管理目的具有多元性(追求公平、民主、效率等多重价值目标);管理原则包括必须服从公共意志、必须依法管理、具有严格的程序、必须接受监督、保障公民的权利等;管理方法包括要发挥政府、非营利组织、企业、社区、公民的作用实行多元治理,引进市场机制实现多种方式供给公共产品,以及管理理论中所讲的其它具体方法;管理效果具有影响的广泛性、效益的间接性、收益的公共性。所有这些特征,决定了公共管理相对于一般的管理行为来讲,过程更加复杂,程序更为严格,更加依赖管理队伍整体的作用,也对公共管理者提出了更高的要求。他们应该对民主政治下政府的职能、活动方式与原则以及政府权能的有限性有更加清楚的认识,对公共社会有更高的期待,更具有法治观念、程序意识、权利观念,更加自觉地接受社会的监督,更能包容批评意见,更加相信科学决策并掌握其方法。至于其它的组织指挥能力、沟通协调能力、表达动员能力等,更是无需多言。
3.真正了解社会。与其它管理活动相比,公共管理是一种与社会结合最紧密的管理活动。公共管理者要接触社会各个方面的人群,要依靠社会资源、按照社会认可的方式处理社会矛盾和问题,要由社会公众对自己的工作做出最终评判。因此,熟悉民情,了解民意、民愿,认清社会发展的潮流,清楚群众的心理,能够洞察社会问题的症结所在,具有解决社会矛盾和社会问题的能力,总之,能够更深刻地理解社会,才能做好公共事务的管理,也即公共管理专业的人才必须更能读懂社会这本大书。
(二)目前公共管理专业人才培养存在的不足
与这些公共管理专业人才应具备的素质相对照,可以看到,当前公共管理专业在人才培养方面存在的不足:
1.公民精神的培养不足。公民精神或公民美德是公共事务能够得到良好治理的根本依靠,这是众多思想家反复阐述过的道理,也被人类历史的发展所证明。道理很简单,社会是政府及其它社会组织赖以存在的土壤。如果社会构造得不好,那么,无论什么形式的政府和多么巧妙的管理都难以产生良好的结果。在中国公民社会加速形成的背景下,公民精神的培养或公民教育是一项全社会都必须高度重视的基础工程。作为专业研究公共事务治理问题的公共管理学科,更要把公民精神的培养作为学生素质养成的基本任务,切实做好,否则,我们培养的学生将会从一开始就是不合格的“半成品”。但是,据我们了解,在现有的公共管理人才培养过程中,公民精神的教育并没有得到应有的重视。只是在有限的几门课程中,涉及到公民教育的内容,但也只占很小的比例。而其它课程,都是将专业知识的传授作为重点,甚至是唯一的目标,很少将公民精神渗透在其中。诚如罗尔斯所说,“政治哲学的永恒主题是公民社会”[3]。公共管理教育如果不能为使社会———而不单是政府———变得更加优良做出自己的贡献,那么,可以说就是它最大的失误。但是现在,我们的许多学生,甚至一些老师,对于公民精神都不甚了了,这不能不说是严重的问题。
2.实践锻炼的机会不足。公共管理学科的实践性很强,本身就是为了应对政府或公共事务管理过程中的问题而产生的应用性学科。因此,对于公共管理专业的学生来说,接触公共管理的实践,接受实际的公共管理训练,具有特别重要的意义。可是,在目前的公共管理人才培养过程中,学生缺乏实践锻炼机会的现象比较普遍。(1)学校与政府及其它公共部门的“距离远”,学生难以真正参与到这些单位的工作过程中去。即使在这些单位实习,也只能从事一些最简单、最基本的工作,如接听电话、打字、收发文件等,了解不到真正重要的工作内容。(2)教学活动中实践课程少,理论灌输占了太大的比例。最多是请政府部门的领导来做报告或到这些单位去参观,了解到的仍然是比较肤浅、表面的情况。(3)非常重要的毕业实习环节在一些学校有形式化、走过场的现象。(4)案例教学的开展情况不佳。造成这一问题的原因,除了学校、教师的责任以外,现有的职称评审制度中对教学的轻忽、大学生的就业压力、浮躁的社会风气等也是重要因素。此外,公共管理总是包括人、资源、问题、环境等要素在内的真实过程,就像其它社会科学一样,不可能人为制造一个场景,让学生亲身进行“管理”。但是,尽管有以上原因,却不能成为学生实践机会不足的借口。相反,正因如此,我们才要克服困难,尽可能为学生接受实践锻炼创造条件。
3.专业着作的阅读不足。每一门社会科学都有大量必须阅读的专业着作。这些着作大体包括两类,一类是各门社会科学的治学者都有必要阅读专业的经典着作,另一类是在本学科具有重要地位的专业学术着作。经 典着作是人类社会历经千百年大浪淘沙留存下来的具有重要思想启发价值,甚至影响了人类历史发展进程的着作,是人类思想宝库中的“精华”。研读这些作品,无论对于哪个学科,都具有启发思维、启迪心灵、加深对社会和人性的认识,从中寻找精神和智力资源解决特定领域里问题的作用。专业学术着作是在专业领域具有重要地位和较高声誉,在研究范式、研究方法、研究视角等方面有重要创新,从而对一门学科的发展产生了重要影响的着作。研读这些着作,能够深化对专业问题的认识,获得教科书所不具备的教益,对于专业学习和专业研究有重要作用。大学生活期间,大学生的心智已完全成熟,又没有家庭的压力和拖累,专门用四年甚至更长时间进行专业学习,如果不阅读大量经典着作、学术专着以及论文,对问题的认识程度势必只停留在教科书的层次,这无疑是一个巨大的损失[4]。但是,据我们了解,目前,公共管理学科的学生,一方面与其它专业的学生一样,花费大量时间用于背诵英语单词、考托福、考GRE,考各种资格证书。另一方面满足于教材知识的掌握,临考试前突击背诵老师的课堂笔记,以应付考试,或者满足于短平快的“快餐类”期刊杂志,是比较普遍的现象。
4.接触社会的机会不足。社会是一本永远读不完的大书。要成为真正合格的公共管理人才,就必须经常、深入地接触社会。随着高校扩招、大学生自主择业以及互联网的发展,应该说,现在的大学生已经不像改革开放初期的大学生那样,完全将自己的大学生活局限在校园内了。他们与社会交往的途径更多、主动性更强。但是,从人才培养的角度来说,接触社会应该有一定的目的性,即带着发现问题的眼光、研究问题的头脑,有准备地去接触社会,而这样想法的人就不多了。繁重的考研、考证压力,浮躁的社会风气,重理论轻实践的教学方式,本科教育由专业教育向大众教育的转变带来的专业与职业之间的脱离趋向,甚至学校对学生人身安全的考虑,所有这些,都限制了学生从专业角度真正接触社会。
Abstract: Along with the global economic integration and era of knowledge economy's arrival, the world human resources' competition is day by day intense. Although our country each level human resources are relatively rich, but huge human resources quantity and average per person holds the training resources have formed the sharp contrast deficiently. Therefore, must increase Public sector human resources training dynamics, promotes government's ruling ability, the satisfied social development need.
关键词:公共部门人力资源培训体系
key word: Public sectorHuman resourcesTraining system
作者简介:向晨琛(1987-),女,汉族,安徽省六安人,安徽大学管理学院行政管理专业研究生,研究方向:公共部门人力资源管理;曾照琴(1986―),女,汉族,安徽省宣城人,安徽大学管理学院行政管理专业研究生,研究方向:公共政策分析。
一、公共部门人力资源培训的社会价值
第一,加强公职人员的培训开发,是建立高效、廉洁、稳定的政府人才队伍的根本措施,也是保持党和国家基本路线、方针、政策执行的稳定性和连续性,促进社会主义现代化建设的保证。
第二,加强公职人员的培训开发,是新技术革命、信息社会与知识经济时代的一项长远战略任务。科学技术带来了学科的更新、产业的发展,也带来了整个社会结构的变化,公职人员所担负的任务也必须随之进行调整,培训是公职人员进行知识结构的优化和更新,增加知识的内容的深度和广度,紧跟时代步伐的有效途径。
第三,加强公职人员的培训开发,是行政改革和行政发展的需要。行政改革和行政发展是新世纪各级政府所面临的新形势。行政管理方式的演进需要塑造一支能够胜任新型政府运行方式的公职人员队伍,培训与开发则是向公职人员全方位地灌输新的管理思想、管理理念、管理技术和管理方法的主要渠道。
第四,加强公职人员的培训开发,是充分开发公共部门人才资源的基本途径。人的潜能是巨大的,是可以不断挖掘的,高质量的人力资源是开发和投资的结果。对公职人员培训有助于催化、提高其素质,促进其潜能和智能的开发,使之更好地发挥自身的潜力和创造力。
二、当代我国公共部门人力资源培训体系存在的问题
近年来,我国政府一直重视公共部门人力资源的培训和开发工作,先后颁布了专门的条例和规划,继1993年《国家公务员暂行条例》颁布后,陆续出台了《国家公务员出国培训暂行规定》(1995年)、《国家公务员培训暂行规定》(1996年)、《中华人民共和国公务员法》(2005年),《干部教育培训工作条例(试行)》(2006年)、《“十一五”行政机关公务员培训纲要》(2007年)等,我国公共部门人力资源培训和开发趋于规范化、法制化。
但我国推行公务员制度的时间较短,目前公共部门人力资源培训体系的建设尚不尽如人意,存在着诸多的问题,需要进一步完善。
(一)公共部门人力资源培训的法律意识薄弱,培训权利缺乏保障
《公务员法》虽然明确规定:“参加培训是公务员的权利和义务。” 但在实际操作过程中,却存在着作为义务不能够落实、作为权利得不到保障的问题,具体表现为作为权利强调的不够,导致有些公务员重复培训,而有一部分公务员得不到应有的培训。
(二)公共部门人力资源培训教育的理念落后,对培训的重视力度不够
首先,我国的公务员培训往往重视讲师的主动性地位,培训的课程、内容、形式都是从讲师的主观愿望出发,受训者难以主动参与到学习中;其次,有些领导认为培训浪费人力、物力、财力,在培训的过程中没有给予积极的支持;第三,受训者自身的认识也不到位,有的受训对象消极对待教育培训,还有些受训者对待培训工作的功利性趋向明显。
(三)公务员培训的内容和方式设置不合理,难以保证培训的效果
目前,公务员培训的针对性和实用性不强。在培训的过程中往往存在着政治理论课程偏多,与公务员工作实际较密切的公共行政学、公共政策学、经济学、法学等专业课程以及普通话水平、计算机能力培训等专业课程偏少,忽视实际应用能力培养等问题。
(四)师资队伍过于单一,不利于公务员综合能力的提高
目前对公务员进行培训的老师,基本上是从当地行政学院、党校任课老师中进行选拔。就这一师资的来源途径来说,既有实践经验、又有授课水平的师资很难找到,真正能够受到培训学员肯定的老师很少。而公务员培训与一般的脱产班学生教学不一样,对课程设置的要求很高,对师资的要求也很高,因此选聘高水平的教师就非常关键。
(五)公务员培训的绩效考核体系不完善,难以形成有效的激励作用
目前,我国还没有一整套公认的公务员培训的管理体系,对培训质量的具体方式、培训质量宏观指标的设计等涉及衡量培训质量的一系列基础问题都还没有深入研究,对培训质量的评价通常是采用考试的方式来结业。此外,培训结果也不与人员奖惩、职务升降、工资增减等因素结合在一起,使得培训缺乏相应的激励机制支撑,导致培训效率低下,人才流失。
三、完善我国公共部门人力资源培训体系建设的对策建议
(一)在公共部门树立终身学习的观念
人力资源培训的观念是策划、组织、实施培训工作的出发点,决定着培训的方向。我国目前的公务员培训普遍存在很强的被动性,往往是上级下达了任务之后的应付培训,改变这一现状的根本途径在于思想上的认识,即从公共组织的管理层开始,要充分认识到学习的迫切性和重要性,树立终身学习、终身接受培训的观念,把干部培训作为一项长期的、系统的、不间断的工程来建设,努力营造弥漫于整个组织的学习氛围,以充分发挥公职人员的创造性思维,形成主动学习代替被动学习、组织内部成员间互相学习的环境。
(二)建立健全培训法规
公务员培训立法是实施公务员培训的根本依据,也是公务员在培训方面享有相应权利和义务的重要保障。目前虽然我国的《国家公务员法》对公务员培训的权利和义务有所规定,但没有建立相应的培训细则和实施程序等法规体系,各地方政府在公务员培训方面的制度建设发展不均衡。从宏观上看,有必要用法律形式明确规定培训机构的性质、办学指导思想、机构设置、培训范围、师资教材、学员考核质量评估以及科研、咨询、管理等具体问题,使培训真正做到有法可依,将培训纳入法制化轨道,切实有效的保障培训的进行。
(三)丰富培训内容
西方各国在公务员培训过程中,特别注重科学技术的发展、行政管理改革的变化,以适应政府管理的需要。新形势下, 我国公共部门在培训课程设置方面,既要加强政治理论、思想修养的培训,帮助公职人员打好理论功底,增强政治敏锐性,树立正确的权力观、地位观、利益观。还要开展新知识、新技能的培训,增设一些培训基本技能的课程,比如普通话培训、计算机基本操作、行政管理所需基本知识、岗位技能培训等等,以增强公共部门的专业技术能力,更好的履行部门职责。
(四)创新培训形式
目前,我国公共部门的培训要冲破传统书本教学、会议讨论的授课模式,结合实际实行多元化的培训,逐步建立健全符合政府部门特点的、科学的分类培训内容体系。在这些方面,我国地方政府在近年来也有一些实践创新,例如,乌鲁木齐的昌吉州就对52名国家公务员在户外拓展训练基地一系列培训活动,这种突出互动式和体验式的培训方式充分调动了学员的自主性、能动性,得到了学员们的一致认可和高度评价①。
(五)加强培训师资队伍建设
从我国现有情况来看,培训师资队伍的单一结构不利于公务员吸收多元化的知识。可以从以下几个方面着手:一是加强对中青年骨干教师的培养,采取挂职锻炼、进修深造、承担重大科研课题、开展业务竞赛、定期组织学员评课评教等措施,提高师资队伍的综合素质;二是邀请优秀企业家以及先进基层干部进行授课,加强对公职人员实际工作能力的培养;三是建立和完善师资资源信息库,在一定区域内对师资力量实行自由流动,实现师资资源共享。
此外,在公共部门内部建立培训师制也是很好的方法,内部培训师是公共部门内部产生的可以担任某一课程教授的公务人员,可以由选的一些优秀的领导干部担任。他们的优势是是了解政府机关,培训具有目的性,并且成本很低,个人有荣誉感,还可以增加个人影响力。
(六)完善培训激励机制
应当完善公务员的培训机制,将培训工作贯穿于整个公职人员管理过程中,以形成“培训――就职――再培训――晋升”这样一个循环上升的机制,从而解决公职人员参加培训的积极性不高的问题,确保公职人员不断接受正规培训,提高自身素质,最终实现每个层次公务员队伍的优化与提高。
参考文献:
[1]罗纳德・克林德勒,约翰・纳尔班迪.公共部门人力资源管理:系统与战略[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[2]郭济.论我国公共部门人力资源开发[M].北京:人民网 2006
[3]曾轶,敬耘.论如何有效进行公共部门人力资源管理[OL].论文天下,2009-2-17
[关键词]现代远程教育:管理:服务:模型
[中图分类号]G420 [文献标识码]A [论文编号]1009-8097(2011)01-0087-05
一 引言
自“现代远程教育试点工程”实施以来,“截至2009年,全国累计招收网络本专科生近1000万人,毕业学生500多万人”。各试点高校网络教育学院都采用网络教学平台提供网络教育服务。这些网络教学平台功能基本可为两大模块:网络学习模块和管理模块;其中管理模块“涵盖了招生管理、学生管理、教师管理、教学资源管理、考试管理、网上作业管理、学习中心管理、教务管理等全流程”,可以看出网络教学平台中管理模块基本都是对网络学院内部活动的管理。
然而在网络学院外部,存在着大量的现代远程教育主管机构对远程教育的管理活动,如教育部对网络教育学院的年报年检、网络教育精品课程评选,各省教育厅对属地网络教育学院和学习中心的管理等。但是这些管理活动目前部分处于人工手动处理,部分处于单一信息系统处理,需要一个统一的信息系统进行管理。
与此同时,随着服务型政府建设和“持续的、全面的、多方位的对‘服务行政’及相关概念进行理论探讨和实践探索的浪潮”的掀起,教育行政的服务功能越来越被强调。有人甚至认为在(教育行政)各种功能中,服务功能才是最基本的,“教育行政是服务于教与学的,是支援教与学的,是引导教与学的。没有教师的教学和学生的学习,教育行政就没有存在的必要”而远程教育行政管理(以下简称远程教育管理)作为整个教育行政管理的一部分,其服务化趋势越发明显。
因此,本文在远程教育管理逐步走向信息化和服务化的背景下,拟从服务的角度,应用新公共服务理论的观点分析远程教育管理的行为主体和服务内容,进而构建面向服务的现代远程教育管理模型,为我们更好地认识远程教育管理提供一种新的视角;同时通过面向服务的现代远程教育管理模型建构信息系统模型,进而实现远程教育管理服务。的信息化。
需要说明的是,由于现代远程教育公共服务体系管理体制特殊,广播电视大学系统自成体系,没有特殊说明在本文现代远程教育指参加现代远程教育工程试点的67所普通高校网络教育学院:文中远程教育管理主要指远程教育外部行政管理。
二 面向服务的现代远程教育管理
远程教育管理作为服务型政府管理的一部分,也需要向服务型转变。服务型政府建设的理论基础是新公共服务理论,因此本文采用新公共服务理论作为远程教育管理服务分析的立足点和工具,分析服务视角下现代远程教育管理的行为主体和内容有哪些变化。
“新公共服务理论基于对新公共管理理论的反思,特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批评而建立的一种新的公共行政理论。所谓新公共服务,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”。它的核心观点是:公共行政为公民服务,而不是为顾客服务;公共利益是目标而非副产品;重视公民权胜过重视企业家精神;思考要具有战略性,行动要具备民主性:承认责任并不简单;政府的职能是“服务”,而不是“掌舵”;重视人,而不是生产率。
1 面向服务的远程教育管理行为主体分析
系统的行为主体即系统的主要参与者或潜在参与者。远程教育管理服务的行为主体主要有远程教育管理机构及其工作人员、远程教育中的第三部门、远程教育办学机构及其工作人员、远程学习者、远程教育专家和社会公众。本文按其在管理中的不同地位,把远程教育管理服务行为主体分成提供方和接受方,其中远程教育管理机构是管理服务主要提供方,相对来说居于主导地位,第三部门作为管理机构与办学机构之间的中介,在远程教育管理服务过程中发挥独特的作用;办学机构和学习者是管理服务的接受方,而社会公众属于潜在参与者。
传统远程教育管理作为政府行政管理的重要组成部分,继承了政府行政管理和教育行政管理具有明确的层级权力线;具有严格的指令性和强制性;具有一套行政手段和方法的特点。然而在服务型政府管理环境下,新公共服务理论视角中,现代远程教育管理行为主体的特征和职能应该有着显著的不同,主要表现为:
(1)管理机构职能由管理控制型向环境提供型转变
刘厚金将政府管理范型归纳为政治统治型政府、经济建设型政府、公共服务型政府,其中政治统治型政府、经济建设型政府都属于管理控制型政府。面对后工业社会的到来、信息技术和知识经济的兴起、全球化的发展,使得管理型政府模式面临着职能转变的危机,即由管理控制型向环境提供型转变。政府的主要工作应是提供良好制度服务,维护社会发展的良好环境,保障人民的生活和工作。
在此背景下,远程教育管理也应该从管理控制走向环境提供。现代远程教育开办初期,由于人们对远程教育认识不清,管理措施缺失,导致在办学过程中出现一些不规范的现象,因此教育部出台了一系列监管措施。经过数年的强化管理,中国远程教育已经逐步走向正规。因此,在建设服务型政府的大背景下,远程教育管理应该不失时机的向环境提供型转变,“要防止和反对垄断、地方保护主义以及其它不正当竞争行为,保护学习者的正当权益,努力营造一个健康的发展环境”,促进远程教育应用创新。
(2)管理层级由金字塔向扁平化转变
“所谓组织扁平化,就是一种通过减少管理层次,压缩职能机构,裁减人员,使组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越少越好。从而提高组织效率的方法”。目前远程教育管理存在着较多层级,就学习中心而言,除了遵守教育部的规章制度外,还接受属地教育主管部门(如省教育厅、市县教育局)、所属网络教育学院和依托建设单位的领导;而网络教育学院也不轻松,除了接受省、部教育主管部门领导外,还接受所属高校的领导。因此有必要减少远程教育管理的层级和管理主体,缩短上下级间的距离,加快沟通速度和准确度,最大可能将决策权延至远程教育第一线,提高管理贯彻力;同时远程教育管理层级的扁平化还可以激发远程教育基层的创新精神,形成快速的反应能力。
(3)管理机构工作人员服务意识的提高
尼密・乔杜认为服务人员在服务递送中作用非常重要:他代表着服务,在顾客眼中代表了企业,是企业的营销人员;服务的顾客满意程度经常以他们与服务人员相互接触的质量为结果。远程教育管理机构工作人员,在新公共服务理论眼中就是服务人员,不过他们提供的是公共服务和专业服务。因此远程教育管理服务机构的工作人员必须具备服务精神,热心于高质量的服务传递,并对成功递送服务产生满
意感;具备足够的专业知识和人际交流技能,熟悉远程教育管理流程;具备服务倾向,认识到自身工作的目的是为远程教育办学机构和学习者提供一个良好的环境。
(4)第三部门作用的充分发挥
在中国,第三部门的发展更有其特殊意义。第三部门“有利于维护公民权利,制约政府权力,参与公共决策,推进民主政治:有利于增进和激发服务公益和承担社会责任的公民精神;第三部门可以参与社会制度供给过程,促进社会制度的供给”。
对现代远程教育来说,第三部门可以在管理机构和办学机构之间搭建一座桥梁。一方面它在政府管理规章制度的制约下参与现代远程教育管理,为办学机构提供公共服务和维护学习者权益;另一方面参与远程教育管理制度的决策过程,提高决策的科学性,在一定程度上制约政府权力,激发远程教育从业人员的责任感。
因此不仅要大力发展现有的远程教育第三部门,诸如全国高校现代远程教育协作组、现代远程教育资源建设委员会、网络教育统考委员会等第三部门;同时还需要发展不同区域、不同类别、代表不同主体利益的远程教育第三部门,出现更多的广东省现代远程教育协作组、辽宁省现代远程教育协作组。
(5)办学机构知情权和办学自扩大
远程教育管理向服务型转变、管理控制向环境提供转型在带来公正环境和优质服务同时,必然会带来办学机构知情权和办学自的扩大。知情权的扩大可以保障远程教育办学机构依法获取远程教育管理信息,提高远程教育管理的透明度,促进依法行政,发挥远程教育管理对办学机构的服务作用:办学自扩大,可以发挥各远程教育机构办学能动性,根据自身条件合理办学,创新远程教育应用。
(6)学习者知情权的扩大和接受高水平的服务
远程学习者一方面通过与远程教育管理机构和办学机构的互动改进远程教育管理服务,提高其服务水平:另一方面受益于面向服务的管理,由于信息公开而扩大知情权,享受优质资源和优质教学服务。
除此之外,作为远程教育管理服务潜在行为主体的社会公众同样受益于远程教育管理服务,增强对远程教育了解,甚至由此转化为远程学习者。而远程教育专家是远程教育管理服务一种特殊的角色,他一方面受益于政府管理服务的提升,另一方面以自身超然的地位、以自身学识为政府管理服务提供咨询、指导。
2 远程教育管理服务的内容分析
从新公共管理和新公共服务理论来看,政府提供的公共服务主要包括:制度供给服务;提供良好的公共政策服务;提供公共产品和公共服务――基础设施、国防、道路、治安等公共服务,以及教育、社会福利与保障等准公共产品;保护共有资源和自然资源;维护宏观经济稳定、保护并维护市场竞争、维护社会公平等。
在李传军提出5种政府公共服务中,“制度供给服务”和“提供良好公共政策服务”在本文中可以合并成一种服务,即制度供给服务;
“提供公共产品和公共服务”在远程教育领域即是提供作为一种准公共产品的“远程教育”,这项工作目前主要有办学机构来实现,在此处它不是现代远程教育管理服务应该直接包括的内容;“保护共有资源和自然资源”在远程教育管理领域主要体现为管理信息资源和网络优质教学资源;“维护宏观经济稳定、保护并维护市场竞争、维护社会公平服务”对现代远程教育管理者而言,就是维护远程教育公平竞争环境。
因此对照李传军提出5种类型的政府公共服务,笔者认为具体到现代远程教育领域,应该包括远程教育制度供给服务、维护远程教育公平竞争环境服务、远程教育信息服务。其中维护公平竞争环境服务处于核心地位,远程教育制度供给服务与信息服务从根本上来讲是为了实现公平竞争服务,它们的不同点在于维护公平竞争服务是直接的维护公平竞争的管理行为带来的,而制度供给与信息服务间接推动公平竞争环境。
(1)制度供给服务
制度供给,就是政府要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。“人们需要政府首先就是希望政府能够给人们一个有序的社会环境,这个环境的树立完全依赖于政府提供良好的制度。因为只有在良好的制度条件下,人民才能按照规矩去创造财富和谋取个人的幸福”。
远程教育管理也应该如此,为远程教育参与者提供一个完备的、公正的制度框架,例如远程教育准入与退出制度、远程教育质量保证制度、学习者权益保障制度等,在该制度框架下,维护自身的办学权利,履行办学义务。同时,远程教育管理还应该根据社会环境和自然环境的变化,不断推进制度创新。
(2)维护公平竞争环境服务
远程教育管理不仅要提供制度供给服务,重要的是通过制度的执行和落实将制度从形式化的规定转化为远程教育行为主体实际遵守的自觉化行为。
这包括远程教育管理机构一方面要通过宣传教育和社会舆论等措施,使得制定的远程教育制度容易为远程教育行为主体认可、接受和行动,使之内化为他们的信念和自觉行动;另一方面远程教育管理机构要对违反这些制度的行为给予制裁和惩罚。通过正反两方面措施维护远程教育发展的公平竞争环境。维护公平竞争环境除了政府管理,借助远程教育第三部门的力量是个很好的选择。
(3)信息服务
现代远程教育管理的信息服务主要指管理信息公开服务和远程教育教学资源共享服务,它主要通过互联网来提供。
“教育方面的政策、措施及其实施情况”是政府信息公开的重要内容。现代远程教育管理信息公开服务可以解决管理机关与公众的信息不对称问题,提高远程教育办学机构的知情权,改善监督条件,提升对远程教育管理机关的监督能力;并且通过信息公开服务,可以提高管理机关的公信力。现代远程教育管理机构应及时的、多渠道的公开相关远程教育政策,编制相应的政府信息公开指南和政府信息公开目录,方便查阅。
现代远程教育管理的信息服务还包括远程教育教学资源共享服务。优质网络教学资源一直是远程教育取得成功的关键要素之一,各网络教育学院也一直将课程资源开发作为其工作重点之一。然而各自独立个体的教学资源开发容易带来低水平重复建设,应用水平不高的问题;这就需要现代远程教育管理机构协调组织,开展网络教育优质教学资源评选,促进网络教育资源的整合与共享,更好的提供公共远程教育教学资源服务。
三 面向服务的现代远程教育管理模型
模型是现实系统的一个抽象,它的实质是在一组简化的假设条件下,描述一个实体活动的本质属性。建立模型的目的不是“原型再现”,用来描述事物,获取对客观事物的充分理解。
面向服务的现代远程教育管理模型构建主要包括理论假设提出、相关变量的分类和分析、理论模型的产生等阶段。
在理论假设阶段,笔者借鉴新公共服务理论的观点“公共行政为公民服务”、“政府的职能是‘服务’”,推断远程教育行政管理作为行政管理的一部分,其职能也是一种服务。在该推断基础之上,作者对面向服务的远程教育管理组成要素进行了抽取,将其划分为服务的提供方和接受方两类,
包括远程教育管理机构及其管理人员和第三部门,远程教育办学机构及其管理人员、远程学习者、远程教育专家和社会公众,进而详细分析了各组成要素在服务视角下的转变。同时,笔者对政府提供的公共服务进行归纳综合,提出远程教育管理服务的内容应该包括制度供给服务、维护公平竞争环境服务、信息服务这三种服务。
在此基础上,笔者通过系统结构图的方式描述远程教育,管理服务组成要素(即行为主体)以及要素之间关系,构建了如图1所示的面向服务的现代远程教育管理模型。从层次上来看该模型属于概念模型,抽象程度较高,由于篇幅有限,本文没有深入论述具体某项服务所涉及到的要素及其结构。
图1中左侧方框代表现代远程教育管理服务的提供方,包括前文所分析的远程教育管理机构、远程教育管理人员和第三部门;右侧方框代表现代远程教育管理服务接收方,包括远程教育办学机构、远程学习者、远程教育专家和社会公众。
服务的提供方在远程教育管理信息系统支撑下,向接受方提供制度供给服务、维护公平竞争环境服务和信息服务;其中双向实线箭头表示提供服务和接受反馈,双向虚线箭头表示请求和接受推送的服务。
整个管理服务过程是在信息系统支持下发生的,借助现代远程教育管理信息系统,可以提供双向互动的、智能化和面向过程的各项服务,实现面向服务的现代远程教育信息化管理。
四 结束语
面对远程教育管理逐步走向信息化和服务化的趋势,本文应用新公共服务理论进行演绎,分析了服务视角下现代远程教育管理的内容,及其行为主体的职能与特征的变化,在此基础上构建了面向服务的现代远程教育管理模型,即现代远程教育管理服务提供方借助信息系统向接受方提供双向交互的、智能化、面向过程的制度供给服务、维护公平竞争环境服务和信息服务。然而模型只是理论的抽象,它不能改变现实,因此为了真正推动面向服务的远程教育管理实践,下一步工作将是应用该模型,结合远程教育管理实际和信息模型构建方法,建构面向服务的现代远程教育管理信息系统模型,实现可应用的信息系统,真正提供远程教育的制度供给服务、维护公平竞争环境服务和信息服务。
参考文献
[1]焦新,现代远程教育与终身学习论坛举行林蕙青出席[N],中国教育报,2009-11-12
[2]丁新,聂瑞华,卢和琰,远程学习方法与技术[M],广州:华南理工大学出版社,2004:145,
关键词:公共信息服务机制 公共信息资源制度基础 公众权利 电子政务
一、引言
笔者在2007~2008年电子政务课程的教学中,曾经让200多名学生带着两个封闭性问题登录政府网站查找与公众生活紧密相关的指定信息,要求其分别记录按照公众栏目、政府组织机构栏目两种路径查找的时间、结果、感受,并与通过百度等搜索引擎的查找时间、结果、感受对比。最终学生通过实际体验普遍得出的结论是:按照政府网站中政府组织机构栏目查找的命中率和速度高于按照公众栏目查找的命中率和速度,但都低于使用搜索引擎查找的命中率和速度。
表面上看,上述问题是政府网站信息组织方式的问题,但深究其原因,是政府公共信息服务机制的问题。虽然电子政务已经实施多年,可是公共信息服务并没有完全摆脱对原有公共信息服务机制的依赖。事实表明,在社会对公共信息服务需求日益增长的形势下,这种权力型公共信息服务机制已经成为政府公共信息服务的严重障碍。
二、权力控制下的公共信息服务机制
政府是公共信息服务的主体,政府的信息行为取决于政府管理体制。政府的官僚体制奠定了权力型公共信息服务机制的制度基础,这是所有问题的根源。
“官僚制首先是作为一种统治工具而存在的”[1],在这种制度基础上,公共信息资源也具有了统治意义:一方面,公共信息资源与公众的利益有关,是满足人们社会、经济需求的资源,具有公共产品的属性;另一方面,公共信息资源又与国家的利益有关,需要满足国家统治的需求,从而具政治资源的属性。对公共信息资源这种双重属性,作为国家权力惟一占有者和行使者的政府,往往淡化了作为与公众利益相关的公共产品的意义,强化了作为国家政治资源的意义;缩小了公众权利的作用,扩张了作为公权力的作用。
因而,作为社会、经济资源,国家可以依仗这些公共信息资源带来的利益进行统治;作为政治资源,国家可以依仗权威命令权力进行统治,这就使公共信息资源集中了利益控制与行政命令的双重权力。也就是说,一方面,政府能够以国家的名义管理国家公共信息资源。政府对公共信息资源的控制占有绝对优势,形成了对公共信息资源的统治,也就拥有了因信息优势而获得的权力。另一方面,鉴于公共信息的管理与服务隶属政府行政体系,政府组织可以强有力地控制公共信息资源的运作,这意味着可以对公共信息资源作有倾向性的权威价值分配,通过对公共信息资源的依赖形成统治。因此,公共信息服务机制的设计和制度安排都没有离开政府对社会实施管理与控制的角度。
以统治为制度基础的公共信息服务机制,其结构必然是依仗国家行政权力所产生的权力依赖结构。在国家权力体制下,政府组织借助于遍布整个社会的行政权力,把大部分公共信息资源集中于政府的组织网络中,从而形成公共信息服务机制的权力依赖结构,即下级政府部门对上级政府部门的依赖,公众对政府的依赖。公众获取公共信息资源对政府组织的依赖,意味着对政府权力的依赖。政府部门依照相关的规则,选择性地为公众提供有限而且对统治有利的公共信息,使公众采取政府所期望的态度,公众只有以服从和依赖作为代价,才能获取这些公共信息资源。公众获取公共信息的自由被局限在相对狭小的空间里,势必造成人们可以在市场上并通过市场交换到自己所需的资源,但却无法通过市场或政府组织以外的途径得到自己所需的公共信息资源,使公共信息资源具有了垄断性和强制性的色彩。
既然权力型公共服务机制的运作是权力运作,因而这种公共信息服务机制不可避免是一种自利机制。权力集中决定了公共信息服务的供给主体是政府行政机构,供给动力又主要源于行政命令和行政手段,公共信息资源的管理与服务都是围绕着政府组织活动。这就导致政府在公共信息服务中一切以自我为中心,而不是以社会公众为中心;一切方便自己,而不是方便服务对象。公共信息服务机制的运作完全是政府单方面意志的体现。公众在制度结构中的弱势地位决定了他们在获取公共信息的活动中处于弱势地位。他们既没有正常渠道表达自己的信息需求,也无法通过自身的活动来满足对公共信息的需求。
此外,权力型公共信息服务机制的自利性还表现在以下两个方面:
第一,缺乏政府自律的利益约束机制。在公共信息服务中,公共信息资源的所有权通过国家授权给政府,最终过渡到具体的政府部门。在权力的传递过程中,公共信息资源的控制权实际掌握在政府部门或个人手中,使公共信息服务存在社会利益国家化、国家利益政府化、政府利益部门化的倾向:不同层次的政府组织会依据自身利益要求对公共信息服务的效益进行理性预期,并规避公共信息服务对自身利益可能产生危害,或直接争取从中获取更大的自身利益。这种内在利益替代现象极易造成政府利用公权力谋取私利,对公共利益产生侵害。例如通过对公共信息服务的垄断、暗箱操作控制公共信息流动的方向和范围,使其朝自利最大化的方向发展,导致公共信息服务行为背离公共性原则。
第二,缺乏政府自律的公共管理机制。公共属性是公共信息服务机制的本质属性,是构成公共信息服务机制的最核心要素,并决定了公共信息服务机制应该具有非排他性、非营利性、公开性、共享性等特征。因此公共信息服务机制应该提供与公共利益密切相关,与公共政策制定、相应的制度安排及一切相关的政策执行和事务相关的信息服务;应能保证每一个社会成员能够直接或间接享受到政府公共信息服务。然而,权力型公共服务机制具有政府垄断的特点,由此造成的权力集中、职能广泛、监督缺少,容易导致公权力的滥用,从而造成对公众权利的侵害。
究其原因,“管理型的政府扮演着公共利益维护者的角色,但在实际的运行中是作为一个相对独立的实体而存在的,它的行为往往在维护公共利益的旗号下破坏了公共利益的实现。”[2]可见,只要制度基础的统治性质不改变,政府公共信息服务的行为路径就不会改变,政府提供公共信息服务就不可能有根本性的突破。因此政府体制改革无论是从理论上寻求创新还是从实践中探求变革,都必须首先走出这种制度的束缚。
所以,公共信息服务机制的问题必须在政府的变革中才能得到解决,这就是用服务型政府取代管理型政府,建立起服务型的政府模式。“这不是具体的、个别的政府职能的重新定位,而是政府的根本性改变”[2],即政府必须改变作为统治者或管理者的角色,定位于服务的角色,忠诚地服务于社会公众。这就解释了本文开始所谈到的问题――虽然构建了政府网站,为什么公共信息服务依然没有按照公众需求、公众信息行为来组织信息的深层原因。
三、权利主导下的公共信息服务机制
管理型政府转向服务型政府的政府改革,为公共信息服务机制提供了制度基础的变革。服务型政府,是指一种“在公众本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公众意志组建起来,以为公众服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府”[3]。“以管制为主的行政模式不能再起主导作用,必须以为公众服务为根本的出发点和归宿”[3]。在这种模式中,“为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念,而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度,公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约,而是一种自下而上的监督”[4]。“这种权力价值的改变意味着权力针对于整个社会的至高无上性不再存在,代之以公共行政服务于社会的质量”[5]。
服务型政府的性质决定了公共信息服务机制的制度基础是以公众为中心的服务,因而一切管理活动都是围绕着怎样保护和实现公众权利进行。这意味着公共信息服务机制实质性的改变,即政府所提供的公共信息服务必须体现公众本位和公众意志,建立以公众权利为核心的公共信息服务机制。
在服务型政府的视角下,公共信息资源首先还原和突出了公共信息资源原本作为公共物品的属性,大大提升了公共信息资源作为与公众利益相关的公共物品的意义,大大降低了作为统治工具的意义。公共信息资源在公众权利上表现为公共信息资源的控制权、支配权和使用权,是公众权利的形成基础。获得了公共信息资源,就获得了权利,也就获得了利用权利来谋取更多社会资源的条件。获取和利用公共信息资源的过程实质是公众权利应用的过程。由于公共信息资源依附资源的权利,可以带来收益,可以转化为财富、能力、地位,因而当公共信息资源作为公共产品充分满足人们的需求时,公众的权利也就有了具体的保障。
公共信息资源的公共物品属性不仅包括公共信息资源,还包括提供公共信息的服务。“服务将成为后工业社会新型社会治理模式中的最基本的公共物品,这个社会中的其他公共物品以至于整个公共物品体系,都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的”[5]。政府在促进公共物品的供给、改善和公平分配供给中具有责无旁贷的作用,这是市场机制和其他非政府组织所不能替代的。特别是在信息时代,公共信息资源作为社会的核心资本,与社会经济发展、公众利益紧密相关,这就凸现了满足社会公众对公共信息资源的需求比任何时候都重要,政府为公众提供公共信息资源的责任比任何时候都重大。政府应当承担起保障公共信息服务供给的法定职责,以改变政府公共信息服务的严重不足。
制度基础从统治到服务带给公共信息服务机制最大的变化,就是需要打破由政府垄断形成的资源依赖到权力依赖的结构,从公众权利的角度重塑公共信息服务机制的结构。这就要求公共信息服务机制形成由政府为主,非政府组织和企业、公众参与其中的协商、互动的多元化结构。这种多元化的结构是“由参与者依靠自己的优势和资源,通过对话以增进理解,树立共同目标并相互信任,建立短期、中期和长期的合作以减少机会主义,相互鼓励并共同承担风险,最终建立一种公共事务的管理网络联合体。这种联合体的特征不再是监督,而是自主合作;不再是集权,而是权力在纵向和横向上的同时分散;不再追求一致性和普遍性,而是追求多元化和多样性基础之上的共同利益”[6]。
公共信息服务机制的多元化结构,实质是在公共信息资源占有的权力结构中加入市场化因素和自主性因素。世界各国的实践以及诸多学者的理论都证明,公共信息服务的提供必须借助于市场机制的力量,仅仅依靠政府单一的机制不可能提供最有效的公共信息服务。通过市场机制,可以从外部适度分散公权力在公共信息服务领域的强度,使通过行政命令控制公共信息的机率下降,部分不适当运行的权力在公众监督下得到一定程度的更正和限制,使公众通过自身活动取得公共信息资源成为可能。市场化因素和自主性因素,还使得公众对政府直接供给的公共信息服务有了一定的选择权,便于在公共信息服务不同性质、不同层次、不同环节中形成合作与竞争关系,以确保公共信息服务机制的目标实现,使公众受益。
但是,必须注意的是,公共信息资源的公共属性决定了公共信息资源不能完全依赖市场机制提供。只要政府提供公共信息服务的主导地位不变,权力型提供模式在受到限制的同时依然会发挥作用。如果在公共信息服务机制中政府与公众之间的关系没有根本性改变,政府意志依然占据决定性地位,公众依然是政府行政活动的被动接受者,那么公共信息服务机制的多元化结构并不一定会带来公共信息服务机制必然以公众权利为中心的运作,也并不一定会改变政府公共信息服务的非义务性、随意性、不确定性等缺陷。仅仅在公共信息服务的供给上引进市场机制,就必然会造成新的不虞效应。
四、改革与探索中的公共信息服务机制
在寻求公共信息服务机制改革的方法和实践过程中,始于20世纪90年代中期的电子政务的公共信息服务机制凸显了其重要价值,为公共信息服务机制的改革与发展带来了契机。
电子政务的公共信息服务机制是以公众为中心的服务机制。它改变了政府本位的信息行为,使原本被部门、层级分割的公共信息服务在公众的需求前形成整合。具体而言,当公众需求的信息涉及不同地区的部门时,可以通过政府网站打破地域界限,获取跨地区的公共信息服务;当公众所需信息涉及多个不同隶属关系的部门时,可以把属于不同部门不同层级的公共信息流程集中在一起,获取跨部门的信息服务;当公众需求的信息涉及同一部门不同业务,需要多项服务环节才能完成时,公众到任何一个窗口就可获取全程服务。如2007年在中国政府网站上开展的百件实事网上办,就是围绕公众生活的热点问题组织信息提供服务,体现了以公众为中心的核心理念。
电子政务的公共信息服务机制是开放互动的服务机制。公共信息服务活动本应是政府与公众共同参与的活动,公众的需求、参与、选择在很大程度上决定着政府公共信息管理和公共信息服务的政策与价值取向。电子政务的公共信息服务机制通过网络建立了政府与公众的互动通道,突出了公众自、选择权,使公共信息服务可以按照公众意愿和利益诉求提供,便于形成政府与公众良好的信任关系。
由此可见,电子政务的公共信息服务机制已经展现出积极变化,使公众获取公共信息的权利保障得到改善,获取公共信息的供需矛盾得到缓解,政府与公众关系得到良性调整。电子政务的公共信息服务机制虽然代表了其改革方向,但是要替代权力型公共信息服务机制,还需要摆脱对官僚体制的路径依赖,需要政府体制改革和服务型政府发展所提供强大的制度支持。
综上所述,公共信息服务机制不可能通过单一的机制设计完成变革的重任,其先决条件必定是政府管理体制的变革。公共信息服务机制的制度基础决定了公共信息服务机制是统治工具还是服务工具,是体现政府的意志还是体现公众的意志,是体现政府的权力还是公众的权利,是满足政府的需求还是满足公众的需求。服务型政府为公共信息服务机制的变革提供了制度基础,电子政务的实践代表了公共信息服务机制改革的探索方向。虽然任何国家和政府都不可能完全忽略公共信息的统治意义,但是作为公共信息服务机制的制度基础,在权力与权利、管理与服务的天平上,权利与服务应该处于重心,因为这是世界各国政府的发展趋势。
参考文献:
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[6]张康之,王喜明.公共性、公共物品和自利性的概念辨析[J].行政论坛,2003(7):8-11
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作者简介:
曹凌,女,1956年生,北京市人,西北大学公共管理学院副教授,主要从事电子政务等教学与研究。
(本文责编:黄蓉)
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【关键词】电子政务实验;实验教学;探究
【中图分类号】G420 【文献标识码】B 【论文编号】1009―8097 (2008) 12―0104―03
电子政务是由信息技术推动的一场政府改造运动,是一个不可逆转和不断演进的过程,并且正在引发一场持久的全球性政府改造运动。这样一个庞大而复杂的系统工程要长期持续地发展下去,充足而优秀的电子政务人才将是必不可少的重要因素。但我国现实的电子政务人才状况却不容乐观,各省市既懂信息技术又懂管理的人才奇缺,巨大的人才缺口使得有关电子政务的人才教育培养成为了我们必须要解决的一个重要课题。
电子政务人才培养的教学模式目前还缺乏系统地分析和研究。但可以肯定的是,原有单一的课堂讲授式的教学方式已不能适应现代电子政务发展的实际需要。目前,国际和国内已经有了电子商务、电子政务、物流管理等不同类型的,面向经济管理的理论研究和人才培养的实验室建立起来[1]。电子政务实验室作为公共管理类的专业实验室,通过搭建电子政务的操作平台,模拟电子政务实务的方式,让学生了解电子政务办公系统的运行原理,熟悉电子政务办公系统的工作规程,使学生具备现代电子政务管理的基本技能。这一通过搭建实验室,进行实际操作训练,以培养出适应社会需要的应用型人才的教学方法已得到大家普遍的推崇,其现实意义也是毋庸置疑的。然而,如何更好的培养出社会所需要的电子政务人才,最大程度的发挥实验室效用,科学有效的实验教学方法采用是至关重要的。
一 分析现状、发现问题
电子政务实验室在高校实验室建设中尚属新鲜事物,其实验的教学方法在电子政务人才培养的教学中更属起步阶段,许多具体方法和手段的运用还待探讨。目前虽有部分高校已相继建立了电子政务实验室,但由于对实验课本身以及实验教学方法的认识不够,使得电子政务实验教学未能发挥出应有的作用,主要表现在以下几个方面:
1 实验教学形式化
目前实验课大多被认为是课堂教学的辅助内容和手段,实验课也是作为课程内实验而开设的。因此,已建立电子政务实验室的高校建设启动虽很快,但建设过程中重视不够,欠缺系统考虑,导致实验室建设和教学形式化[2]。很多人对电子政务实验室的作用仍然缺乏认识,没有真正意识到建设电子政务实验室的重要性,没有意识到社会已越来越强调研究成果的可应用性和可操作性,对电子政务实验室在学科建设整体规划中的地位及作用都还缺乏认识和研究,对实验教学设计没有从整体和远景方面考虑,建设思路不清晰。
2 实验教学方法欠缺多样性
从专业特点及课程类型来看,文经管类等人文学科与理工科有很大的不同[3]。公共管理的无定式和管理活动的灵活性、创新性,使得教科书不可能提供明确、操作性强的内容,许多理论都是高度概括出来的。这与实验教学步骤明确、操作具体的特点不相符合。因此在电子政务的实验教学上,虽强调知识的应用,但在实际的教学过程中多是教师讲授操作方法,再让学生做,验证性实验多、创新性实验少。目前,市面上销售的电子政务教学软件也同样重在讲述工作流程,而少灵活运用的程序设计。这种机械、呆板、缺乏多样性的实验教学模式已经成为严重影响学生创造能力和自学能力发挥的重要因素。
3 实验教学内容容易出现重复
各高校一般开设与电子政务人才培养相关的实验课程大约有9门,但各门课程在实验课上由讲授教师随意设计,使得不同课程之间往往开设性质和内容雷同的实验。例如,《电子政务理论与实务》、《政务信息管理》和《电子政务安全保障技术》都要涉及到对政府现代办公流程的熟悉和认识;《公共行政学》和《电子政务课程实验》则都需要对政府组织机构进行学习和模拟组建。教学内容的重复导致了教学资源的浪费和学生学习量的无谓增加,降低了学生的学习兴趣和积极性。
4 实验课缺乏多学科间的有机联系
实验内容从属于相应的课程,其功能也相对简单和受到局限,表现在实验课缺乏多学科间的互相联系[4]。隶属于公共管理学大学科门类的电子政务尤其强调多学科的交叉、综合,而对于缺少实践经验的公共管理类学生而言,其本身就对所学的学科门类知识缺乏系统而整体的认识。如果在实验教学环节中不能对学生进行多学科的实践综合训练,学生就难以形成独立、系统的思考问题和解决问题的能力。
二 转变思路,构建实验教学体系
《教育部关于开展高等学校实验教学示范中心建设和评审工作的通知》指出,先进的实验教学体系、内容和方法“应当从人才培养体系整体出发,建立以能力培养为主线,分层次、多模块、相互衔接的科学系统的实验教学体系,…,推进学生自主学习、合作学习、研究性学习”[5]。
人才培养方案关系到教学过程的组织和教学资源的配置,电子政务人才培养目标定位决定着电子政务实验教学目标的确立和实验资源的配置。根据目前社会对电子政务人才的需求,可以将电子政务实验教学着力于三个方面:一是培养学生电子政务基础素质,二是培养学生电子政务实践操作能力,三是培养学生电子政务创新性能力。同时,为避免原有实验教学形式化的问题,应积极地将电子政务实验教学体系的构建纳入到行政管理学科建设的整体规划中,从整体和远景发展的方面进行了实验教学设计。整个构建过程可以概括为“紧扣目标、加强融合、注重能力、激励创新”。
1 紧扣目标:电子政务实验教学内容的组织和开设应紧密围绕学生即将服务的单位和社会的实际需要。根据目前我国电子政务建设中普遍存在的“重硬件、轻软件;重技术、轻理论”的现状,结合本专业的特点和岗位的需求,在专业实验教学环节中不宜开设过多的有关计算机语言和程序设计类的实验内容,而应加强对政府办公机构、办公流程以及办公效率提高的实验内容的设计,这样才能满足当前所需的既懂信息技术又懂管理的人才培养的要求。
2 加强融合:按照电子人才培养的要求,对学生进行多学科的实践综合训练非常必要。本着综合各专业学科特色、发挥交叉优势的目的,除开设本专业的实验课程外,还需增设与学科相近或实验内容具有公共性的实验课程,可称为“融合”课程的设置。具体可增设的有,人力资源管理、现代网络化管理、管理决策理论与方法、公共部门绩效评估等实验课程。这种“融合”课程设置的最大优点在于既能有效发挥交叉专业优势,又能让学生对公共管理这一学科门类有一个基础的系统认识,有助于学生的基础素质和综合素质培养。
3 注重能力:以学生能力培养为核心,是实验教学定位的重点。依据电子政务人才培养的总体目标要求,在实验教学过程中,尤其强调学生两个方面的能力培养,实践应用能力和实践创新能力。为此,可以按照不同实验类型对所有电子政务的实验内容(项目)进行模块化分类,设基础实验模块、综合实验模块、设计型实验模块三个层次,以便有针对性的对学生的不同能力进行训练。
4 激励创新:创新意识和创新能力都是需要后天培养的。在实验课的设计上,应重视多学科知识的融合,突出对学生综合素质培养的综合性实验,以及培养学生创新意识、创造性思维能力的设计性实验项目的开设。在电子政务实验的所有模块中,综合和设计型实验模块所占比例应超过50%。另外,在实验教学方法上,还需通过教师教学方法的改革,激发和引导学生的创新意识。
三 以学生能力培养为重点,推进实验教学改革
1 提高对实验教学的认识,打破原有的课程设置
电子政务原有的各门实验课程由教师自行设置的实验课教学模式必须被打破,应根据专业的人才培养特点,统筹规划,构建完整的实验课程体系。这样,实验教学内容容易出现重复的问题和实验课缺乏多学科间的有机联系的问题才能得到解决。电子政务实验教学课程体系的构建,应紧密围绕人才培养目标,结合专业特点,还可综合学校的自身特色进行设置(见图1)。图中八个专业实验模块和4个辅助技术模块,按照三种实验类型分类,分别在学生4个学年中开设。基础实验模块可在大一和大二开设,综合型和设计型实验模块则在大三和大四开设。各实验模块可以独立开设,也可以与相近的讲授课程一同开设,但实验内容和实验要求必须按照电子政务实验课程体系的统一规划和标准进行开设。
2 以学生为中心,探索实验教学方法改革
电子政务人才是应用型的高级管理类人才,学生的实践能力和创新能力是培养的重点,但传统的实验教学方法已不能适应新时代下的教学要求。“情景模拟式”的实验教学方法是一种以学生为中心的实验教学新方法(见图2)。这种实验教学方法的突出特点在于:一是以学生为中心,教师由幕前走向幕后,以指导学生的模拟体验式学习为主。教学中教师只负责特定情景设计,问题的创设和任务布置,而学生则扮演主角,成为实验课程的中心。该教学方法从真正意义上激发了学生的潜能,锻炼了学生的实践能力,切实提高了学生自主创新的兴趣和能力培养。二是该实验方法要求学生必须通过组建团队才能完成整个实验项目。团队的组建就迫使学生在实验过程中要学会与人交流、与人合作,这一点对于要求既懂信息技术又懂管理的电子政务人才来说,极其重要。
此外,为了进一步增强对学生实践能力的培养,除了组建电子政务实验室外,还可以以真实的工作环境为蓝本,组建模拟管理实训中心。在实训中心,通过模拟真实的工作环境,如政务办公大厅、政府职能机关、政府办公室等工作场景,不仅能锻炼学生对知识的综合运用能力,强化学生的实际动手能力,还能有助于提高学生对未来工作的感性认识和实践适应能力,增强学生在未来职场上的竞争力。这些相关情景的模拟,极大地丰富了实验内容和实验教学方法,有效地激发了学生的学习热情和创新潜能。
四 加强实验教学保障,确保实验教学改革成功
实验教学改革是高等学校教学改革的重要组成部分,它涉及面广、周期较长、内容丰富、环节较多,其改革的成功与否除了靠自身环节的创新外,还需要高校从整体的角度提供保障。对于电子政务实验教学改革,目前需要学校从整体的角度提供保障的主要有以下两点:
1 加强实验教师队伍建设
优秀而稳定的教师队伍是实验教学体系的主导者,也是实验教学能否顺利开展的最重要的保证。电子政务实验教学体系中所要求的综合多学科知识的“融合”课程,以及大量的重在培养学生综合素质和实践创新能力的综合性实验和设计性实验,都对教师提出了更高的要求。高质量的实验教学效果必然需要配备高水平的实验教师队伍。因此,一方面,原有的实验教师只是作为教辅人员的观念就必须改变。实验教学与理论教学一样是人才培养的重要环节,实验教师也应享有和理论教师同等的待遇和地位。这样,对实验教学的狭隘认识才会被彻底改观,实验教师才能获得岗位认同感并全身心地投入到实验教学中,高学位高职称的教师也才可能进入到实验教学队伍中来。另一方面,为了增进与用人单位的了解,增强教师的实践能力,学校应有计划、有组织的将教师派到政府或企业去锻炼或学习,以保证产学研一体化。
2 整合校内实验教学资源
人文社会科学的各专业有一个共同的特点,就是学科之间相近或交叉,这在各专业的理论课上有所体现,也同样体现在其实验课上。电子政务的实验教学就往往会涉及到其他相近的几个专业的相关内容。为此,原有的按照各本科专业分别进行实验室建设和管理的方式已经不合时宜。教学单位之间各自为战的重复而浪费的低效率的实验管理模式必须改变。取而代之的应是积极的实验教学资源整合,形成综合型的实验中心,如公共管理类实验中心。包括行政管理专业在内的公共管理类各专业在中心下根据各自的人才培养要求进行实验模块的选择和组合,形成各自的人才培养实验课程体系。这样,原有实验课程管理体制中存在的浪费资源、建设的重复性等问题就可以得到极大的改进,通过统一管理,优化配置,使资源相对集中,所依托的学科也能得到扩展,从而提高实验室的综合效益。同时,各专业也可以借助实验中心,最大限度的吸收各学科的突出优势,促进学生综合素质的全面提高。
参考文献
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关键词:城市规划;实践教学,应用型人才
1 前言
教育部文件《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》[教高(2007)2号]提出“高度重视实践环节,提高学生实践能力。要大力加强实验、实习、实践和毕业设计(论文)等实践教学环节,特别要加强专业实习和毕业实习等重要环节”。“要加强产学研密切合作,拓宽大学生校外实践渠道,与社会、行业以及企事业单位共同建设实习、实践教学基地。要采取各种有力措施,确保学生专业实习和毕业实习的时间和质量,推进教育教学与生产劳动和社会实践的紧密结合”。
在我国高等教育已经步入大众化教育阶段的关键时刻,设置城市规划专业的本科院校由1998年的不足30所到目前的130余所,地方本科院校城市规划专业要增强自己参与市场的能力,在激烈的竞争中立于不败之地,应该充分结合地域社会、经济和文化,注重研究专业的科学定位,加强实践教学环节改革,加强与行业的联系,培养体现地方特色的应用型人才。
2 专业的科学定位
定位是一个专业把握自身发展目标与方向的根本;是对自身在高等教育系统内部分工和协作关系中所处地位的选择,是自身对社会人才需求多样化培养空间的选择和确定。科学定位首先应做到以下四个必须必须充分考虑自身所处的社会背景及高等教育发展的总趋势;必须充分考虑自身发展的历史积淀及优势;必须以差异发展的思维分析人才需求的空间,有所为,有所不为,抓住机遇,错位发展;必须坚持“人无我有、人有我特、以特求生、特中生优”的办学方略,体现优势、持续发展。
社会对人才的需求是多层次的,根据社会职业分工及人才使用范畴,人们习惯将人才分成研究型、研究应用型、应用型。地方院校城市规划专业人才培养应定位于应用型,强调实践能力培养,其知识、能力、素质结构具有鲜明的“理论基础扎实,专业知识面广、实践能力强、综合素质高,并有较强的科技运用、推广、转换能力”的特点,强调为区域经济服务的职能,以地方、区域经济为主,发扬优势和特色,为中小城镇的城市规划管理与设计部门服务。
因此,地方本科院校城市规划专业人才的定位是培养面向地方的中小城镇城市规划管理与设计部门的应用型人才。
3 加强实践教学环节改革
3.1 实践教学的师资队伍建设
具有较强实践能力的师资队伍是实践教学的关键,教师是教学工作的核心资源。培养应用型人才,加强实践性教学环节,培养学生的实践能力,就必须要求专业任课教师具有丰富的工程实践经验,城市规划专业应有一定的专任教师获得国家注册城市规划师资格或获得工程师、高级工程师职称资格。
应重视实践教学师资队伍建设。利用学校设计院(所)便利条件,让有关教师参与城市规划与设计工作,更新知识,提高教师城市规划设计实践能力;选派教师到城市规划管理部门进行实践,提高教师城市规划管理实践能力。
进一步提高具有较强实践能力的教师的地位和待遇,不断改善他们工作生活条件,如在选拔培养专业带头人、申报高一级职称时给予优先考虑,并把教师的实际工作阅历和效果作为聘任、加薪和职务晋升的重要条件来考虑,建立职业教育教师定期实践制度。
3.2 实践教学内容与课程体系改革
城市规划专业实践教学体系包括如下几种类型第一,课程内的实践操作训练,如美术、计算机、建筑制图、建筑力学、建筑结构等课程都安排有实践性教学内容。以课堂练习、上机、实验等形式进行。第二,独立的实习环节,如城市认识实习、美术实习、测量实习、城市规划管理实习、生产实习、毕业实习等。第三,课程设计,如建筑设计、详细规划课程设计、总体规划课程设计、城市设计、城市规划模型制作等。第四,毕业设计。
以上这些实践教学环节,由单科到综合,由假题假作到真题真作,由手绘图到计算机新技术应用,由城市规划设计到城市规划管理,形成一条从一年级到毕业的实践教学主线。再加上学生的社团活动,有组织的社会实践活动,则整个实践教学过程完成了对学生全面素质培养。城市规划设计实践教学环节累计学分(学时)不应少于总学分(学时)的45%。
3.3 实践教学方法与手段改革
教学方法上打破满堂灌的“填鸭式”教学模式,采用注重学生实践能力、创新能力培养的“启发式”教学方法,创造性地探索“做中学”、“模拟式教学”、“大课堂教学”、“专业大讲坛”等方法。①模拟评审会是课程设计、城市规划设计评析课程的一种创新。学生将自己图纸挂在黑板上,设计者介绍自己的方案构思,回答老师的提问,这样,学生就必须有自己的见解,能表达出来,提高了学生的胆量、口头表达能力和分析问题能力。②“专业大讲坛”是“城市问题”课的一种创新,针对最前沿的城市规划问题,由3-5位校内外知名人士坐在主席台,与学生共同讨论、探讨问题。③“大课堂教学”是将学生带到规划设计现场,由规划局、规划院领导、专家与教师共同研究现场实际问题。④集体讲评。对于学生普遍成在的问题进行归纳总结,上届学生、本届学生经常出现的问题分阶段有步骤进行集体讲评。⑤展出、奖励优秀的实践教学成果。鼓励优秀学生,同时,为同学相互学习和参考。
3.4 实习基地建设
①建立实习基地。稳定的实习基地是实践教学的基础,实习基地包括校内实习基地与校外实习基地。校内实习基地主要进行城市规划设计实践学习,校外实习基地除了设计院(所)进行城市规划设计实践实习外,还应有50%的基地是城市规划管理部门,以便确保学生进行城市规划管理实习。②明确实习两方导师。学校为一方,城市规划管理、设计部门为一方,成立城市规划联合办学专业指导委员会,共同制定城市规划专业人才培养方案;校内导师由勇于探索、热心改革和丰富实际经验的教师担任,校外导师由有一定理论知识和责任心的工程师担任,两方的导师共同对人才进行培养。
3.5 实践教学的管理
科学的教学管理是达到实践教学效果的保证,实践教学的管理包括①制定实践课程教学大纲,包括教学目的、要求、内容、重点难点、成绩评定等内容。②制定设计任务书。课程设计可以要求符合基本原理原则,学习设计程序和方法。毕业设计则要求既符合基本原理,又要结合工程实际,追求综合效益。同时,毕业设计要求应用计算机信息技术。⑨强化过程教学。注重学生知识、能力积累的过程,而不只是强调结果。执行阶段打分,给严重滞后者亮黄牌,促其跟上进度。鼓励学生之间探讨问题,但不许代作和相互考贝图纸。④加强实习管理。制定各类实习的实习指导、实习任务书,对学生进行跟踪检查,撰写实习报告。⑤加强实践基地建设和专业毕业生的信息反馈工作,对实践教学做出适时、必要的调整。
4 加强与行业的联系
4.1 跟踪和适应学科发展趋势
面对新的形势,城市规划不仅通过技术手段分析与解决城市问题,更应通过对城市的政治、经济、文化方面的分析,提出相应的政策、机制来解决城市问题。从发达国家城市规划教育发展的历程来看,这是城市规划教育发展的趋势。作为地方院校应用性本科(大多为新办本科)人才培养更应主动跟踪和适应这一学科发展趋势。
4.2 加强与注册城市规划师执业资格考试的结合
城市规划工作的综合性决定了注册城市规划师必须具备较广博的科学知识,这些科学知识可以归纳为以下几个方面的知识群。
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