时间：2023-03-24 15:33:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政许可法论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
政府职能问题是政府管理的核心问题。政府管理创新，关键在于政府职能转变取得实质性进展。《行政许可法》的实施，从政府的角度来看，实现了从放权到控权的过渡。我国宪法规定，一切权力属于人民，但是，在现实生活中，公民的权利受到限制，而政府的权力却不受约束。《行政许可法》第一次改变了立法观念，防止由于行政机关的不当干预而损害公民的基本权利。该法大幅度减少了行政审批的范围，规定只有下列事项可以设定行政许可：(1)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；(2)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；(3)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；(4)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；(5)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；(6)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。并且，上述事项中，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
根据该法的要求，在正式的法律、法规之外，只有国务院和省一级政府可以设定行政许可事项，国务院各部委、省级政府的厅局和省级以下地方政府，都不再有权自行设定审批项目，省一级政府设定的行政许可事项有效期只有一年。
二、《行政许可法》的实施，体现了公民权利和政府权力的动态平衡，实现了公民权利的回归
任何公共权力的建立都是为保护公民的利益与权利，这是现代政治的一个基本原理。即权力源于老百姓的授权，权利高于权力。我国全部法律的70％、法规的80％，是由行政机关及其工作人员执行的，这些法律法规的绝大多数，都与公民的合法权益密切相关，行政机关执行法律的状况，影响着公民对于法律的态度。依法行政首先是依法治权、依法治政。在公民遵守法律和政府依法办事二者中，后者是主要方面，保障行政管理有效实施是以行政行为合法为前提的。由于体制上和行政机关自身存在的问题，行政机关漠视法律，不依法行政的现象屡见不鲜，随意将“国家权力部门化，部门权力个人化”；该管的不管，不该管的瞎管；什么都想管，却什么都管不好，越位、缺位、错位的现象相当普遍。《行政许可法》最显要的原则是限制政府的权力，而这一行为的直接结果则扩大了公民的权利。该法赋予了老百姓很多具体的权利，如信赖保护、补偿请求权、赔偿请求权等实体权利，以及听证、获得告知、及时得到服务等程序上的权利，这些权利是过去任何法律中所没有的。权利的发展，意味着权利主体资格的提升、利益的扩增、能力的增强，因此，毫无疑问，意味着人的地位的提高，人格尊严的强化和个人自由的增进。《行政许可法》的实施，从整个社会来说，实现了公民权利印政府权力的动态平衡。对公民而言，实现了身份社会向契约社会的转变，是一次权利的回归。公民将真正成为权利的主人，他们可以自主决定任何事项，更加积极主动地投身到市场经济运行机制中。但要真正实现权利的回归，政府机关必须做到重大决策要定期向社会公开，要树立服务意识。法律授予政府职权的根本目的，是为了使政府更有效地为公众和社会提供最好的服务和最大的福利。政府使用纳税人的钱，理所当然要为公众提供服务。为公众服务，为社会服务，为国家服务，将是行政机关的首要职能。
三、行政许可改革之路仍任重而道远
1．深化政府机构改革，强化职能，真正做到“以法为上”。依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和重点。依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。
纵观世界各国，政府机构总发生机构膨胀的问题。我国的政府机构也经历过膨胀一精简一膨胀的历史“怪圈”。《行政许可法》的公布和实施的直接针对性就是要求政府该管的管，不该管的要退出。可借鉴国外的先进立法经验，改变我国的行政领导体制，如英国上下级政府之间不是领导与被领导关系，而是法律关系，如果“上级”觉得基层政府的做法不对，只能建议其改正，如果人家不听，“上级”就只能用来解决问题了。真正做到这一点，将会彻底消除权大于法的想象，必将大大推动我国法治化进程。
2．行政许可改革之路需警惕新一轮的权力扩张冲动。行政法律体系的日趋完善，政府扩张权力的领域总体来讲是越来越小，空间被不断压缩。但是，行政权力无孔不入，具有自我扩张性。《行政许可法》实施后，需要警惕新一轮的权力扩张冲动。法治政府，必然需要法律约束。而约束政府的法律，并不仅仅只有《行政许可法》一部。还应包括之前的《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政监察法》《行政复议法》以及刚刚完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政强制法》。《行政许可法》只是这众多规范和限制政府行为的法律体系中的一环。仅靠一个《行政许可法》并不能限制政府部门伸得过长的手。警惕变种的“许可”。行政权力的扩张，除了进军新领域，在原来领域进行“内部挖潜”，也是一个行之有效的办法。2004年7月1日之后，政府仍然保留了500项行政审批。也就是说，《行政许可法》并不是要取消所有审批，合理合法的审批仍将继续存在。可能就会有一些不合理、不合法的审批，披着合法的外衣继续大行其道。需时刻警惕“变种许可”的出现，以及新一轮的权力扩张的开始。要改变这种局面，从立法的角度，《行政强制法》和《行政程序法》就该适时出台。政府权力必须细化，用具体的法律条款来固定。
虽然行政许可改革之路仍然复杂而艰巨，但从立法为民的高度来说，一部法律，不论其初衷如何美好，其最终目标不外是推动两个文明建设，让百姓们顺心、满意。《行政许可法》的颁布实施，让我们从立法阶段看到了政府行政与百姓生活水融的美好前景。
[论文关键词]公民权利行政许可《行政许可法》
[论文摘要]《中华人民共和国行政许可法》的实施，体现了公民权利和政府权力的动态平衡，实现了公民权利的回归。但还应看到，我国的行政许可改革之路仍任重而道远。
参考文献：
公民与政府，个人的主体性与，从来是既相克又相生。如何防止权力的滥用？如何规制自由的滥用？这是统治关系二元结构的两大难题。为了防止任何一种极端的灾难——专制和重返“霍布斯丛林”，人类智慧发明了法治和。
中国人对于法治和的认识主要是从十九世纪末和二十世纪二十世纪初开始的，自那时起中国一直在探寻走向现代国家的道路，其间历经过多次解构的狂欢和重构的痛苦与失败。实质的连续的进步是从二十世纪七十年代末开始发生的，到今天我们终于建立了一套市民社会日常生活和国家机关日常运作以为准绳的法制。
1989年通过的《行政诉讼法》是具有里程碑意义的法律，它第一次重构了行政权与司法权，第一次以权利的实在形态把公民和政府对峙起来。随后的《国家赔偿法》进一步冲破形而上的观，把责任政府的原则落到实处。此后，我们按照行政权力的科学分类，分别对行政处罚、行政立法、行政许可、行政强制、行政收费等职能进行清理和规范。1996年通过的《行政处罚法》显示了将行政权和行政行为的学理分类作为立法的观念框架的可行性，证明我们的立法者有能力发现各种类型的行政权存在的实质理性和运用过程的程序理性，并将这些发现上升为法律规则。
《行政许可法》是继《行政处罚法》之后对行政权的又一次重大反思与重构。这次反思和重构既是内发的，也是外引的。
从国内在看，行政审批制度改革直接起因于管制的无效，从社会心理层面说主要源于人们对自由的渴望。过度的管制必然导致民怨沸腾，美国一个学者在检讨美国行政管制的著作中写道：“我们的脖子比牛脖子更不情愿上轭，一旦感受到轭套，我们比牛叫得还凶。”[1]进入二十世纪九十年代，中国公民越来越不习惯于被计划经济时代的轭套束缚，我们不可回避对政府在经济生活中的地位和作用进行整体的反思与建构，否则前路唯艰。过度审批管制，加上极端的不规范，致使审批权被滥用，滋生严重的腐败，这不仅增加了私人和公共的成本，而且腐蚀了共和国的根基，伤害民族的士气和政府的威信。《行政许可法》通过之前，中国进行了审批制度的改革，大幅度地削减了行政审批的项目。《行政许可法》承担了两大使命，一是巩固审批制度改革的成果，限制许可设定权，扩大市民社会自由、自主的空间；另一个是克服许可行为的失范[2]。
从外部环境看，敞开国门就意味着行政管制与国际的一般原则和做法必须一致。入世是一大关，这一关不仅仅是经济关，而且也是中国走向现代行政、建设现代行政文明和法律文明的关口。世贸的基本原则是自由贸易，为此，入世文件规定了非歧视原则、管制措施透明原则、统一实施的原则及法律救济原则。入世这一外力的作用，加快了《行政许可法》的制定速度，而且明确了改革的自由方向。
有限的、理性的政府不仅是国内经济发展的内在制度需求，也是世界自由贸易的基本要求。双重动力的驱动促成了行政审批制度的改革和《行政许可法》的出台。立法的宗旨在于建立一个自由开放、富有活力而有秩序的社会经济结构，树立和保护公民的主体性，建设有限、理性、负责的政府。
本文试图阐释《行政许可法》中流贯的自由精神。文章应用分析法学的方法解析了许可和行政许可的法律本质，矫正了学界流行的认识错误和《行政许可法》隐含的观念错误。在这个基础上，论文提出行政许可的正当性和限度在于公共利益，创设和实施行政许可必须谋求个人自由与公共利益的平衡。论文指出了公共利益的复杂性和不确定性，以及公共利益的“羊皮化”倾向。论文最后强调治道与个人自由不可偏废，并预示了《行政许可法》的实施障碍。
二、许可——创设自由或权利的构成性事实
如何从本质上理解行政许可呢？我们可以分两步走，第一步追问许可概念在市民社会中应用时的含义和本质，然后再回到公法制度上来。根据词典解释，许可（license）作为名词，最基本的意义就是自由（freedom,liberty），被允许。作为动词，许可是指通过授权而准许，或者经由准许而取消法律限制[3]。注意，这里的“自由”不是先验的自由，不是作为宪法权利的自由，而是指被授权免于限制。正如霍费尔德所言，自由作为一种法律关系，如果有任何确定的内涵，就指向“特权”（privilege）同样的东西[4]。
上述词典释义把“许可”当成“自由”、“特权”的同义语使用，根据霍费尔德的观点，这是不妥当的，准确地讲，“许可”是一个种属词，表示创设一个特定的自由（特权）所必需的一组构成性事实（operativefacts）[5]。所谓构成性事实，也称组构性事实、因成性事实或处置性事实，是根据适用的一般法律规则足以改变法律关系，即创设一个新的法律关系或消灭一个旧的法律关系或同时具有上述两种作用的事实[6]。
从本源上考究，许可是普通法上关于土地通行的一个概念。任何人没有进入他人土地，或在他人土地上从事某种活动（比如狩猎）的自由。一个人要进入另一个人的土地从事活动，须得到所有权人的准许。一旦获得许可，被许可人就获得了进入土地活动的“特权”；没有所有权人的同意而进入他人土地就是非法侵入。土地进入的许可根据财产利益的有无分为两个极端，即纯粹许可和附利益的许可。所谓纯粹许可，也称为裸许可，就是单纯许可或容忍进入土地的人身性准许（personalpermission），它不带有任何利益，不改变也不转让任何物的财产权，而仅仅使一个未经许可即违法的行为合法化。裸许可既可能是明示的也可能是默许的，是可以随意撤回的。通常的例子是宴会邀请，邀请就包含了进入主人住宅的许可。附利益的许可今天已罕见，指为了从别人土地上取走某物，如木材、鱼、猎物、庄稼等，而进入别人土地的许可。在该利益的存续期间，许可是不可撤回的[7]。
后来许可这个词也被延伸到知识产权领域，比如专利、商标、软件的许可使用。知识产权许可通常采用书面合同的形式，以专利实施许可为例，有关合同称为专利许可证、专利许可合同，其所涉及的是专利使用权有期限的租让，许可方通过出售许可证取得一定报酬，未经专利权人许可，以法律禁止的方式对专利发明创造加以实施的行为是专利侵权行为[8]。知识产权的使用许可其实就是一种专门领域的合同，与租赁非常类似，在这里，“许可”创设的无疑是一种权利。看来霍费尔德的“许可——创设特权的构成性事实”的说法针对的乃是最原始意义的许可——进入他人土地的许可，而不是使用权转让的许可。
在私法领域，还有一个特许（franchise）的概念。特许本质上是一种附利益的许可，是权利的赋予，中文习惯称特许经营。我国官方的定义为：“特许者将自己所拥有的商标（包括服务商标）、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等，以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按照合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用”[9]的商业经营类型。
由上可见，许可牵涉两个主体，即许可人——被许可人；牵涉两个主体的意志表示，即被许可人的愿望——许可权人的准许。许可的概念在逻辑上预设了另一个概念——限制（restraint），没有限制就无所谓许可，而限制的背后是权威，违背限制就构成违法侵权。许可就是创设自由（特权）或权利的构成性事实。许可权人的道德权威来源于财产权，只要人们不能否定财产权的道德正当性，就无法否定所有权人的许可权。财产权具有排他性，这就构成了对于他人的限制，经由许可的构成性事实，他人于是获得了进入或使用的自由或权利。我将上述意义的许可笼统地称为财产权利许可。
除此之外，我们每个人小时候都经历过自己想干什么而需要得到别人批准或容忍的情况，即行为自由准许。最典型的经验就是家长对于未成年子女的监护权，这种监护权和财产权一样是天经地义的，也是一种不可推卸的责任。需要特别指出的是，中文的“许可”一词在字面上可能比较含糊，但民事法律制度上的许可（license）并不包括监护权，两种法律关系有本质的差异。对于许可来说，被许可人本来没有使用他人土地或知识产权的权利或自由，未经许可而使用即构成违法；而对处于监护下的未成年人来说，不能说他们本来没有行动的权利或自由，只是因为他们缺乏行为能力和责任能力才设定监护权，他们从事的行为可能违法，但他们“未经允许”的事实本身无法用合法性的语言评价，而属于伦理的范围。然而，绝大多数的行政许可和家长权威的联系更强，历史上王权合法性的一个论点就是父权权威，而绝对的父权和王权又自比喻为财产权。不管在专制国家还是在民主国家，行政许可制度都或多或少地与父母心态有关。中国行政许可制度的过剩及许多弊端也根源于父权式国家观念，对中国行政许可的批评必须从父权式国家观念和统治者自视为国家权力的所有者的意识入手，在自由原则的平台上展开。目前对审批制度改革和《行政许可法》的多数论证主要是对许可管制措施的经济分析，虽然我们不能否定这方面论证的必要性，但经济分析无法切入许可的精神本质。
三、行政许可：通过行政过程创设财产权利或行动自由的构成性事实
许可分为私法意义上的许可和公法意义上的许可,公法意义的许可包括但不限于行政许可。在我国归属于行政权的一些许可事项，比如物权登记，酒业许可等在其他一些国家归属于司法机关，由于制度的局限，我们在意识上也将全部公法意义的许可理所当然地归入了行政许可，《行政许可法》对于其他部门行使许可权的可能性并没有给予考虑。
人们在观念上区分政府职能和权力时发明了一系列的概念，行政许可就是其中一个种属概念，它是对政府行使的各行各业的许可管制权的概称。许可概念在行政领域的应用是对私法概念的借用，但内涵更复杂，更丰富。人们的常识里都或多或少地有着各种许可的具象，常见的如驾驶证、工商营业许可证，但要对各种具象进行抽象、从本质上作统一的界定是困难的，原因在于它使用的范围太广，采用的手段多样化，且每个领域和每种手段差异太大。我想指出一个事实就可以证实，就我有限的知识而言，我不知道世界上还有哪一个国家制定了一部这样宏大的从整体上厘定政府权力和公民自由边界的法律。许多国家有建筑许可法、酒业许可法、娱乐业许可法、进出口许可法，但就是没有一部统一的《行政许可法》（英国1964年的TheLicensingAct是指酒业销售许可）。
《行政许可法》第二条提供了一个简单的描述性定义，该条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”该立法定义区别于学理定义，不是对许可本质的揭示，而描述了了许可事实形成的基本过程：申请——审查——准予。申请是相对人的行为，审查与准予是行政机关的行为，一个行政许可便由双方的行为组成。关键的是“准予”，“准予”在这里不能简单地理解为肯定性的准许，应该包括否定性的“不予准许”。请注意“准予”的宾语——“其”、“从事特定活动”，这就意味着，“准予”的就可以从事特定的活动，未准予的就不可以从事特定的活动。换句话说，获得许可，就获得从事特定活动的自由或权利。
美国《联邦行政程序法》将行政许可分为名词性许可和动名词性的许可（行为）。名词性许可的定义是：“行政机关作出的准许证、证明、批准、登记、章程、成员资格、法定免除或其他形式的准许的全部或部分。”该定义列举了通过许可事实形成的新的法律关系的证据性事实（霍费尔德用语）的诸种书面形式。动名词性的许可（行为）的定义是：“行政机关授予、续展、拒绝、吊销、暂扣、废止、收缴、限制、补正、变更许可，或设定许可条件的处理过程。”该定义比较完整地概括了许可作为构成性事实的诸种行为的具体表现。
根据前面的分析，行政许可的基本逻辑结构可以展现为（权威）限制——准许——自由或权利。行政许可就是行政机关为公民创设财产权或自由的构成性事实，行政许可的结果是创设法律权利或自由，据此我将行政许可粗略地分为两大基本类型——财产权利转让许可和行为自由许可。实际存在的许可除了上述两类外，还有混合型的许可。
（一）、财产权利转让许可。
财产权利转让许可是指政府基于其对资源的所有权或垄断经营权而通过与公民缔结合同的方式将使用权、开采利用权或经营权有偿转让给公民的许可。公用事业的特许经营和国有土地使用许可具有代表性。
公用事业原来由政府垄断经营，现在国家提倡引入市场竞争，实行特许经营。“特许经营不能简单地等同于一般行政审批”[10]，Black’sLawDictionary有一段引文阐述了两者的区别：“特许”一词指向政府授许（而非专利、商标、著作权）时，往往用来表示更多的实质性权利，而“许可”这个术语表示较少的权利。因此，公用事业公司进行运转的必要权利通常称为特许权。另一方面，建筑或修理的权利，操行某个行业的权利，以及使用或驾驶机动车的权利，通常都称为许可[11]。
当下存在大量的政府违背土地使用权出让合同，从开发商手中强制收回土地使用权而仅退回已缴纳的出让金不给与其他补偿的纠纷。政府往往强调土地使用权出让的行政行为属性，从而明确地推导出行政机关基于公共利益的单方特权，暗含地推导出受让人权利的非独立性和不充分性，进而得出结论认为受让人在补偿方面没有讨价还价的权利。与此相对，开发商自然会强调他们的财产权利和出让行为的合同性质——和民事合同一样的性质，从而推导出受让的土地使用权的法律保护和政府收回土地使用权的征用本质以及他们讨价还价的权利。在我看来，合同性和行政性不是非此即彼，而是混合存在的，二者是国有土地使用权出让许可的构成性事实的两个属性，即为受让人创设使用权的一组构成性事实的两个形式特征。问题的关键在于：该许可是附利益的许可，是有偿的许可，因此是不可撤回的。但是，同时行政机关作为的机构和公共利益的代表，有权征用公民的财产，但征用行为是对属于公民的财产权利的剥夺，而不是像通常所谓的对国家自己的财产权利的“收回”。人们之所以误用“收回”，是因为我国城市土地实行国有，因为我们缺乏私有财产权的意识。在城市土地使用权的出让与“收回”过程中，国家既是所有者又是者。在形式上我们看到的是国家收回土地使用证，废止一个许可，但是实质上国家应该是在征收公民手中的土地使用权。因此，除开发商违约的情形外，从开发商手中收回土地使用权的纠纷都应该按照征用的原则和程序来解决。首先是公共利益的原则，国家不能因为另外一个开发商的利益而损害现有的开发商和房主的利益；其次是公平的原则，国家不能要求个别人为公共利益承担一般份额以外的负担。
（二）、行为自由许可。
在一个非公有制的社会，行政许可主要的不是财产权利转让的许可，而是关于行为自由的许可。
关于为什么要对行为自由实行许可制度，什么情况下可以进行许可管制等问题，本文将在后面予以回应。这里，我们将根据经验观察分析一些具体的许可形式。美国《联邦行政程序法》列举了许可主要的识别标志——“行政机关作出的准许证、证明、批准、登记、章程、成员资格、法定免除或其他形式的准许”。我国常见的许可形式主要有以下几种：
1、登记。人们通常在两种意义上——即创设法律自由的构成性事实和证明特定主体拥
有某种法律自由的证据性事实——使用登记这个概念。前者就是许可，后者是一种证明。两种意义可能独立存在，也可能存在于一个事件中。比如结婚登记，首先它是许可，因为结婚登记是有明确的法律条件限制的，而且只有通过结婚登记的构成性事实，公民才实现婚姻的自由；其次，结婚登记也是证明婚姻合法成立的证据性事实。工商登记也一样有条件的限制，不经过工商登记的构成性事实，一个组织就不具有市场主体资格，不能实现经营的自由；同时工商登记也是一种证明，包括营业资格证明和产权（股权）证明。产权登记是一种证据性事实，只证明某种权利的归属，它不创设自由或权利，因此不是许可。至于产权登记是由行政机关做出的还是由司法机关做出的，并不影响行为的本质。
除上述两种意义外，登记还可能具有第三种意义。当登记机关只要求如实登记有关信息，并不设定特定标准——比如工商登记中一定底线的注册资金、结婚登记中的健康证明等——时，登记就只具有信息披露的作用，实质上如同备案。
2、标准认定。标准认定包括公共服务资格认定和公共产品技术核准。
A、公共服务资格认定。国家认为某个职业直接关系到公共利益，不能放任自由时，可
以创设资格认定制度。在美国，对于职业的控制，存在三种不同层次的手段：第
一、登记；第
二、资格证明；第
三、许可。登记是指要求从业者在官方登记机构登记姓名的制度安排，登记机关没有否决权。资格证明就是由政府机构证明某人具有某种技能，但不能阻止不拥有该种证明的人从事该行业的做法。严格的许可是指要想从事某行业就必须从公认的权威机构取得批准的制度安排。许可不是一个形式，而要求申请人证明具有特定能力或合乎特定标准，未取得许可的不能从事该行业，如果从事将受到罚款或监禁[12]。
在中国，一般认为资格认定就是许可，但严格地讲，资格认定按照该资格是否具有排他性可以分为两种类型。一种称为选择性资格认定，比如有些国家的注册护士和注册会计师制度，这些制度本身不排斥没有取得资格的人从事该职业，资格无非证明资格证持有人具有突出的业务能力，从而提高信用而已。因此，这种资格认定不具有许可的本质，而是一种证明。另一类资格认定称为职业许可或排他性资格认定，这种资格认定是强制性的要求，不具有资格的人便不能进入特定行业。职业许可制是对职业自由的限制，对公民生存权的限制，应该慎用。《行政许可法》第十二条第三款在这一点上犯了简单化的错误，把公共服务资格认定等同于职业许可，给人一种错误的印象，似乎中国的行业保护和管制极其严格。在西方的行业发展史上，某些行业很早就有严格的行业保护体制，并且具有巨大的影响力足以说服立法机关实行许可制度，以排斥一般公众的竞争。律师行业、医师行业是两个范例。中国现在许多行业纷纷实行资格考试和执业许可制度，不能排除存在一些不正当的考虑。
B、公共产品技术核准。对某些公共产品，国家设定了技术标准，未满足标准的就
不允许进入市场，比如食品、药品检疫制度，机电产品的核准。对于生产、销售不合格产品的行为，法律往往规定了制裁。这类许可是基于公共安全对市场的事先介入，对自由贸易的事先干预。目前国内产品质量问题严重得无以复加，许多的产品是打着“合格证”进入市场的，这些经过检验的产品造成公民人身、财产损害，国家是否要承担连带责任呢？从原理上说，产品合格证对于生产商来说是一个许可，为生产商创设了进入市场的自由；对于公众而言就是一个证明——合乎规定质量标准的证明，使其“放心”使用。虽然我们不能把证明等同于担保，但如果国家对自己的证明行为不承担任何责任，那么还有什么有效的办法可以防止行政机关滥用“核准”的权力呢？人们凭什么要相信政府的“合格证”呢？
上述三种许可，许可机关都没有自由裁量权，凡是符合条件的就必须批准，无须行政机关作政策上的权衡。除上述形式外，行政机关还大量地行使审批的权力。人们在广义和狭义上使用“审批”一词，广义上将其等同于行政许可，狭义上指行政机关具有裁量权的许可，区别于审核、核准、备案等形式[13]。审批表现形式多样，诸如批准文件、许可证，很难根据形式的不同推断其内涵的区别。比较典型的裁量型审批就是高风险活动和高风险行业许可。某些活动或行业对于生态环境、公众健康和安全、国家安全或宏观经济秩序直接具有较大风险，从事该类活动或行业需要政府批准。这种许可的政策性很强，政府拥有相当大的裁量空间，可以因时因地设定数量限制。除此之外，实际上还存在大量的审批，姑且称之为一般风险活动许可，比如建设规划许可、施工许可证、营业演出审批、旅行社设立审批、出入境许可、机动车行驶证、运输证，等等。
（三）、财产权利转让许可与行为自由许可的区别与混合
上述两分法的理论意义是使我们明确行政许可权的不同权威基础——国家财产权和治权。在法律上，不同权威基础产生的许可规则不同。首先治权受到人权和宪法权利的制约，尽管管制措施是由普通立法设定的，但对什么自由领域需要设立许可是一个宪法制度的问题，也就是说可以实行违宪审查（如果存在该机制的话）；而政府基于国有财产权的许可是一个一般立法的问题，一般不涉及违宪审查。目前一般论者阐述《行政许可法》的意义时，并没有将其置于宪法原则和价值的高度予以审视。其次，许可的程序不同，财产权利转让许可一般采用公开拍卖、竞标、挂牌等公开竞争方式，还需缔结合同，行为许可不受此限。再次，收费标准不同，财产权利转让许可原则上谋求经济效益最大化，而行为自由许可一般实行最小收费原则。最后，造成损害的责任不同，在财产权利转让的许可中，许可的撤销（除受让人违约、违法外）就是征用，而对于行为自由的许可的撤销，即便行政机关违法，赔偿的范围仍然极其有限。
在两种典型类型的中间地带还存在许多许可。这些许可既涉及行为自由，同时由于特定的行为需要利用或破坏自然资源或公共资源，因此在不同程度上适用财产权利转让许可的规则。比如，排污许可虽然是一种行为自由许可，但由于排污对于空气或水等自然资源造成损害，因此实行有偿许可，征收排污费，有些国家排污许可证还可以有偿转让。机动车在道路上行驶许可也是一种行为自由许可，但因为机动车行驶必须利用公共道路，因此实行收费制度。出租车许可证一方面可以看成营业自由许可，但因为出租车纯粹依靠利用公路——国有或地方政府所有——赢利，所以现在许多城市对出租车许可证实行拍卖。航线、微波频段等稀有公共资源由国家调配使用，一定程度上类似于国有资源。如果许可私人企业使用，也可按照国有自然资源的权利转让许可规则实行。
四、寻求个人自由与公共利益的平衡
解析了许可和行政许可的法律本质之后，让我们来思考一个在审批制度改革和许可法制定过程中反复缠绕我们的问题：到底哪些审批或许可需要保留，哪些又需要废除？为了正确回答上述问题，我认为有必要将上述问题进一步往前推，而追问一个根本性的问题：为什么公民利用某些公共资源或从事某些社会活动需要得到政府的批准呢？是因为那些资源天生就属于国家所有或管理吗？是因为个人天生就不自由，就无权从事某些社会活动吗？
（一）、个人自由与行政许可
自由是第一位的，还是权威是第一位的？这是对国家权力正当性的追问，不是历史学家可以作出“科学”回答的一个问题，而是一个国家的基本政治哲学观念的问题。这里无意追溯国家学说的历史，也不打算叙说自由主义的各种学说，对于本文来说只需设定这样一个论断：个人自由先于国家并决定了国家的目的。
为什么要设定这样一个命题？一方面我们必须为市场经济取代计划经济寻求终极的精神价值和正当性，另一方面我们必须为法治、、人权保障奠定理论基础。如果我们不能在上述假定上达成共识，那么许可管制的放松乃至整个改革开放就无法在精神层面得到规范论证，而只能在效益层面寻求其合理性。《行政许可法》大刀阔斧地削减行政权力，扩大市场和个人自由，不能仅仅看成是对市场有效性的肯定和政府干预能力的怀疑，或者仅仅看成是对自由（主要是经济自由）工具价值的认可，而应当同时理解为对自由内在价值的追求，对自由意志的崇尚。我不是要否定经济分析对于中国改革的解释作用和建构意义，而是想凸显和高扬自由价值。
实际上，这个命题在一定程度上已经被接受，成为我国宪法文化的一部分，因为2004年修宪把人权保护作为国家的任务规定下来了。人权是超验的道德权利，它假定了人的道德主体地位——自由意志主体地位，这个主体性不以国家权威为前提，相反却构成了国家权威的基础和限制。
既然我们承认个人自由是先验的并决定了国家的目的，那么，为什么某些领域的行为自由（不包括思想自由）需要国家设定法律限制，并通过一系列的构成性事实重新创设或转换成法律自由呢？理由很简单，因为个人的某些行为容易对他人或社会构成危害。个人自由的限度，也是唯一的限度，是不妨碍他人享有自由。为了保障相互的自由就需要道德与法律。理想的法律与自由是一枚硬币的两面，法律是自由的强制性法则，是对个人自由的限制也是个人自由的保障。法律限制有程度的区别，在理论上，我们可以设定这样的原则：个人自由给他人和社会公共利益带来的危险越大，限制就应该越严，特别危险的行为在法律上就要禁止（比如抢劫、杀人）。对付危险的行为可以采用多种法律手段：许可防范、强制、法律制裁（包括行政处罚、通过司法体制实现的民事制裁和刑事惩罚）。许可是防患于未然，对于那些具有一定风险的行为实行准入制度，排除那些不符合条件的人的介入；强制是事中直接地消除危险，以实现行政目的；制裁是否定性的事后限制，惩前以毖后。这些手段并不必然互相排斥，可以结合采用。是否设立许可，除防范危险的必要性考虑外，还取决于许可作为控制手段的“效益——成本”比例，也就是说，许可是可以有效达到目的的，而且优于其他替代性制度安排。《行政许可法》第十一条、第十二条和第十三条分别从正面和否定面规定了设定许可的必要性和可行性。
行政许可作为一个具体的行为，是创设法律权利或自由的构成性事实；作为一项管制制度而言直接地构成个人自由的限制，同时也是相互自由的保障。没有限制就无所谓许可，正因为存在立法限制，所以某些先验的自由必须经过行政过程的创设才能“实现”，成为法律自由，但是限制本身不是目的，真正的目的在于保障相互的自由。明确这一点至为重要。对于政府而言，除非有足够的理由不要随意设定许可干涉个人的自由——那本来就属于个人的东西；在实施许可的过程中，不要误以为是在给相对人“施恩”，可以随意增加法外的条件刁难，同时负责许可的官员也必须认识到自己的职责是“法定条件和限制”的守卫者，是自由公民的仆人，而不能拿“法定条件和限制”寻租徇私。对于个人而言，必须认识到自由行使的条件和限度，以“责任心”对待自由，这在时下公共道德沦丧，对市场的行政管制失灵，产品质量问题造成公共恐慌的背景下尤其需要强调。
（二）、个人自由与公共利益的平衡
不管是在行政许可制度的设计过程中还是在具体许可的实施过程中，始终存在个人自由的限度难题，即一个人的自由与其他人的自由如何可能和谐的难题。政府什么情况下可以干预个人自由呢？为了保障相互自由，在公法领域我们拟制了者，为了限定者行为的逻辑，我们制造了一个概念——公共利益。这样，个人自由之间的矛盾就转换成了和公共利益的矛盾，国家就具有了干预的理由。在法律上有一个古老的原则，那就是，人民或公众的利益是最高的法律（Saluspopuliestsupremalex）。其基本的内涵是，在所有必要的情况下，个人利益必须为众人的利益让步，即便延及其生命[14]。公法领域如此，私法领域亦不例外。公共利益是多层面的，国家的干预方式也是多样化的。个人自由的行使可能直接构成对公共利益的损害，比如公共安全和健康，国家可以以者的身份直接介入。但有时个人自由的行使并不伤及个别当事人之外的人，比如民事侵权，我们一般不认为侵害公共利益，但该行为触犯的法律规则本身具有公共性，因此国家应请求以裁决者的身份干预。不能说全部公共利益的领域都属于或只属于国家权力，否则就无法解释社会道德对于个人自由的内在约束和舆论评价，也无法解释其它社会组织存在的根据。我想表明的是，行政对于个人自由的干预的正当理由和原则界线是公共利益。
如此一来，人类社会被置于个人自由和公共利益的窘境。在理想的意义上，行政许可的正当性和限度在于个人自由与公共利益的平衡。客观地说，不同国度或者同一国度在不同历史时期总是在两个极端之间来回摆动，不断调适。《行政许可法》体现了中国在转型时期的自我调适和对平衡理想的追求。专制的历史反复地告诉我们，公共利益是一张“羊皮”，要么是立不起来的死物，要么被狼群盗用以生吞自由的羔羊。为了防止公共利益的“羊皮化”，在行政许可领域，有必要指出以下几点：
第
一、财产权利转让许可与个人自由。上面说到，财产型许可乃基于国家所有权，难道也需要谋求个人自由与公共利益的平衡吗？是的！为什么呢？因为个人自由是先验的，是生而有之的，是第一位的，国家所有权是历史的，是制度创设的产物，是公共利益的产物。为什么土地、矿藏等资源不能由私人随意开发利用而要由国家所有呢？理由只有一个，那就是为了公共利益。但这个所有权如果无所不包，公民便丧失了自由的空间，社会就失去了活力，因此必须把它限定在一定的范围之内。中国古代虽然扬言“普天之下，莫非王土”，但是依然存在世外桃源的传说，仍然存在天高皇帝远的山林可供归隐。按照今天的观点，世外桃源属于非法用地，也没有经过规划许可，应该受到制裁。此一时，彼一时，自由的范围和程度殊异！
同样，在中国既定的国家所有权制度下，如果个人不能通过某种法律机制分享使用权或经营权，那么，这个社会的经济自由就受到限制，相应地其它方面的自由也会受限制。中国当代的经济改革和自由发展史就是以公有财产权利的转让发祥的，设若当初没有修改法律规定城市土地使用权的有偿出让，哪来今日房地产行业的兴旺发达和居住、办公空间的扩展？在转让制度的设计中，我们必须认真地考虑到个人自由与公共利益的平衡，以决定哪些方面的国家财产权利可以转让，以什么方式和条件转让。
第
二、公共利益概念的不确定性与判断机制。公共利益是法律上的一个不确定的概念。
不确定的法律概念是指这样一些概念，它们的客体是法律事实要件，对哪些事实要件可以充分构成判断的基础，法律没有明确的规定，因此在很大程度上是一个主观认识问题，即便在个案中也离不开权衡，甚至需要预测未来，只有在谨慎、全面考虑和权衡各种观点的情况下才能作出正确的结论[15]。
什么是公共利益？《行政许可法》第十二条列举了国家安全、公共安全、宏观经济秩序、生态环境、人身健康、生命财产安全，但是，这些都是不确定的法律概念，需要在特定许可的立法创制过程、行政决策过程以及司法过程中具体化和权衡。哪些事实要件构成上述任何一种公共利益？如何确定公共利益的大小？重要的不是抽象的玄思，而是建立一套有效的形成性判断机制和反思性判断机制。《行政许可法》创设了立法听证会和论证会的形成性判断机制，该法第十九条规定，立法起草拟设定行政许可的，“起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”该法第二十条规定了非正式的反思性判断机制，该机制包括设定机关自我评价、实施机关的评价和建议、公民的批评建议权。同时，该法第四章《行政许可的实施程序》专设了听证程序。要特别指出的是，我国尚未建立违宪审查机制，因此对于违背自由的立法没有法律救济。
第
三、比例原则。公共利益有大有小，公民的活动和公共利益的联系有弱有强，
法律对个人自由设定许可管制时必须证明有直接的、足够的公共利益牵涉，在个人自由与公共利益之间慎重权衡选择。《行政许可法》充分地体现了平衡精神，该法第十一条规定，设定行政许可应当“有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”如若只要牵涉公共利益就可以设定许可，那么有什么事情不能和公共利益或强或弱、或远或近地挂上钩呢？政府想介入什么事情不可以假公共利益之名以行？比如吃饭，吃多少粮食多少肉，穿衣，穿多少布料和什么档次，今天看来完全是私人的事，但是我们曾经就认为这些属于重要的“公共事务”，从而实行过粮票、布票制度。美国历史上有些州要求立法对钟表匠、花匠、下水道工人实行职业许可，似乎这些行业和公共利益休戚相关。威斯康星州一个女议员见大势已定、无可挽回时悲叹道，看来我六岁的儿子今生无望成为钟表匠人了，但幸运的是，他还有望当上美国总统。[16]为什么这样说呢？因为当总统不需要许可证。
许可是一种成本，既需要公共支出，也构成被许可人的负担，如果为了一点小小的公共利益而增加公共成本和私人成本，在经济学上是一种亏本的行为。因此，一方面，很多事务，我们首先应该考虑通过市场和社会自我调节来处理，国家进行事后补救。另一方面，我们可以考虑由行业组织实行自治而减轻政府的负担。再者，申请人的许可成本应该限于法律规定的范围。
第四，利益分化与公共利益的羊皮。从实证观察的结果来看，许多情况下，集团利益和部门利益才是行政许可立法真正的推动力。社会利益是多元化的，许多许可的设定往往是利益集团游说立法机关的结果，公众未必受益。在国外，许多行业为了抬高行业的地位，保护既得利益者的特权，限制未来人们进入，纷纷请求立法设立许可。而一般大众是没有组织的，或对此不关心，对立法没有影响力。弗里德曼在分析美国许多州立法对理发师设立许可管制时有一段精彩而又浅显易懂的分析：
“我们每个人都既是生产者又是消费者，然而我们作为生产者比作为消费者要专业得多，投入的精力要多得多。我们消费成千上万的东西。结果是，同一行业的人比如理发师或药剂师，对于该行业的特定问题具有浓厚兴趣，并愿意为之投入可观的精力。另一方面，我们中间那些请理发师理发的人并不频繁理发，在理发店只花掉我们收入的很少一部分。我们的利益是随机性的。我们几乎没有人愿意投入很多时间到立法机关去作证说明严格限制理发行业是如何的不公平。”[17]
我国《行政许可法》规定对一些提供社会服务的行业可以设定资格认定，目的似乎是为了保证公众享受高质量的服务，但客观上正好迎合了业内人士的利益。
在中国，我们还必须注意到另外一个立法势力，那就是行业管制部门。许可越多，管制部门权力越大，收费越多，而且利用许可“寻租”的机遇越多。试问，有多少许可是由部门直接设定而不经过人大立法程序的？行业许可立法是由谁起草的？有哪一个许可的设定不是用公共利益的名目来论证其必要性的呢？正是有鉴于此，《行政许可法》把设定权集中，剥夺了部门规章的设定权。
第
五、缺席的第三人和一般公众“最痛”。在民事许可中，许可就是许可权人和被许可
人之间的关系，但是行政许可在实施阶段的一个重要的特征就是，申请人之外往往存在利害关系人和一般可能受害的公众，因此行政许可的程序结构应该区别于民事许可。如果照搬民事许可的模式就会把第三人和公众排除在外。其实，许可一旦批准，最痛的就是他们。比如，有人申请在某地段开设一家酒吧，按照我们的习惯做法，行政机关审查就决定了。结果呢？周围邻居被搅得不得安宁。再比如规划审批，我们的做法也是由规划部门暗室操作，所在地段的居民最后得到的是一个拆迁通知，结果弄得政府、开发商和居民剑拔弩张，也可能城市的某些景观或文物被破坏，结果民怨沸腾。
法律上现在赋予第三人原告资格，公众是否具有原告资格是一个争议的话题，但是毕竟是事后补救，有时是无力回天的。怎么办？上访！这就是为什么上访这条崎岖的道上挤满了潦倒的人群的原因之一。因此，我要强调，应该让第三人和公众代表直接参与行政许可决策，不要由政府机关完全、直接代表——取代了，篡夺了。
五、结语：治道与自由
《行政许可法》是对自由（主要是经济自由）的实在追求，力图寻求个人自由与公共利益的平衡。同时它也体现了对立法决策和政府管理的科学性与实效性的追求，我们甚至将社会规律当作法律可以确定认识的事物，《行政许可法》第11条明确规定，“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律”。应当肯定的是，通过改进制度和技术以提高政府管理公共事务，特别是完成由非市场经济向市场经济过渡的使命上的效能，这种追求顺应了世界银行及其专家小组关于“治道”（governance）的倡导和二十世纪九十年代以来国际政治学结合经济学界的新潮流[18]。
然而，片面强调国家治理的实效容易误入歧途，这种观点的极端代表就是诗人亚历山大.泊普，他说，
“让傻瓜去争论政府的形式吧——
管理得最好的就是最好的。”
【关键词】企业登记；法律制度；行政许可；自由裁量
中图分类号：F275文献标识码：A文章编号：1006-0278（2012）06-026-02
企业登记管理制度是社会主义市场经济法律制度的重要内容，是市场机制有效发挥作用的前提和基础。在经济全球化和我国正处于加快转变经济发展方式、推动产业结构优化升级的背景下，从完善管理制度、服务科学发展的视角去探究当前我国企业登记制度存在的问题与对策，具有深远的现实指导意义。
一、企业登记管理制度存在的问题
（一）企业登记信息失实
企业登记信息主要是指企业在登记管理机关法定的登记事项。企业登记信息失实包括登记时的失实和登记后的失实两种情况。"企业登记信息失实反映了企业登记准入标准的失衡，破坏了市场的信用体系，危及市场交易安全。"①
1．企业提交虚假信息。"三虚一逃"是企业登记中常见的违法现象，包括虚报注册资本、虚假出资、提交虚假材料和抽逃出资。当前，在虚假材料登记中，围绕出资、股权等内容的虚假登记现象日趋增多。
2．企业怠于变更信息。企业登记信息是交易相对人参考的重要信息，企业及时办理变更登记、更新信息，有助于交易的安全和效率。为此，法律明确规定，企业登记事项发生变更，应当到登记部门办理变更登记，未按要求办理的，登记机关将予以处罚，但有些企业对此并不关注。
3．登记部门形式审查的局限。对于企业登记信息的审查，登记部门采取以形式审查为主、实质审查为辅的原则，这也是提高登记效率，节约行政资源的需要。正是形式审查的局限性一定程度上为登记造假者留下了空间。
（二）企业登记规则庞杂
我国尚未制定颁布统一的企业登记法，有关企业登记的规则依据正如前所述，可谓多重并举、复杂多样。一是立法标准不统一。有按企业所有制性质的立法；有依据企业资本组合方式的立法等。二是从效力等级上，不仅包括法律、法规和规章，还有企业登记实务中常用的有关部门的答复、意见、通知等规范性文件。不同的规定之间存在着冲突和交叉问题，往往令登记人员无所适从。三是庞杂的登记规则，反映在登记程序上就是多轨并举，造成企业登记条件、企业行为能力和法律责任的不统一。
（三）企业登记前置审批责任不清
企业登记前置审批又称前置许可，必要的前置许可对于把好市场准入关，减少市场隐患，维护生产、交易和消费安全，维护良好市场秩序，保障经济快速协调可持续发展有着重要意义；不必要的前置许可或低效率、高成本的前置许可则不利于企业成立和生产经营，不利于市场公平竞争秩序的形成和经济发展，也不利于政府管理职能的有效发挥。
一是企业登记前置许可项目不明确，执行困难。法律、行政法规对有些许可项目登记要求和程序规定不明确，这在前置许可部门与企业登记部门的意见不一致，导致无照经营行为大量存在的情况下，就带来了部门责任如何界定和承担问题。二是企业登记前置许可项目范围广、调整快、登记人员把握难度大。虽然国务院对行政许可事项已进行了大幅度的删减和调整，但目前许可项目仍可谓涉及行业广、部门多，且有些许可项目专业性很强，给企业登记人员的审查和甄别带来相当大的难度。
（四）企业登记自由裁量权过大
企业登记自由裁量是指登记机关实施企业登记行为时，依据法律、法规和规章的规定，在职权范围内选择对申请人是否予以登记以及如何登记的裁量。在实践中，企业登记大量存在的涉及自由裁量的问题，已成为企业登记机关不容回避的疑难问题之一。
1．企业登记规则的局限
根据《行政许可法》第三十四条规定，企业登记需要对申请材料的实质内容进行核实的要启动实质审查程序，但对哪些事项属于实质审查的内容未作规定。《行政许可法》第三十六条规定，行政许可事项直接涉及他人重大利益的，应当告知利害关系人并应听取申请人和利害关系人的意见。如果这里的"重大利益"属实质审查的事项，那么"重大利益"的判断标准又是什么？
2．客观事物的具体丰富使然
企业登记涉及的行业广、事项多，内容非常丰富具体。法律法规对企业登记不可能规定的过细、过死，否则限制了登记机关职能作用的发挥。伴随市场经济的深入推进，一些新的经营项目，以往法定的经营范围类别中并未涵盖，因此，如何界定新的经营项目的经营范围，也是一个涉及登记裁量的问题。
二、完善企业登记管理制度的对策建议
（一）构建以信息交互机制为支撑的企业信用体系
所谓信息交互机制是指在企业登记管理部门、企业、相关群体、社会等信息主体的共同参与下，既有信息和交互过程的新信息不断地相互作用，形成关联信息并通过对数据的挖掘和分析，信息主体能够对企业的信用和违法风险进行有效的判别，从而采取相应的应对措施。信息交互机制对于预测企业违法风险具有重要意义，也将为整个信用体系的建设提供基础。
1．信息衔接。工商机关登记监管信息与其他行政机关的前置许可信息以及企业产品信息之间存在一定程度的割裂，往往导致监管盲区的存在，对此，必须处理好两个方面的衔接：一是前置许可信息与登记监管信息的衔接。根据《行政许可法》的规定，行政机关应按照"谁发证、谁监管"的原则，加强对许可事项的事后监管。工商机关负责企业营业执照方面的管理，前置许可机关负责前置许可证件方面的管理。二是企业登记监管信息与企业产品信息的衔接。产品信息的提供主要依赖于负有质量监督职责的机关，其对企业特定产品的规制信息与企业的存续关系重大，有关机关应将真实的产品信息向登记机关及社会及时公布。
2．信息形成。通过以上信息衔接，企业登记管理信息已不再是最初登记时的原始信息，它比原始信息更具真实性和时效性，客观上提升了信息价值。企业登记管理机关必须把记录足够的企业登记信息并维持其真实性和动态时效性抓实抓好。企业登记信息不真实，企业主体资格的有效性被质疑，投资各方的权益将带有不确定性，难以对社会提供准确、有价值的信息服务。
3．信息公开。信息公开促进信息真实，当前虚假广告充斥市场，官方信息缺位可以说是不可忽视的原因。企业登记管理信息的公开和使用，有利于减少市场相关主体和公众的交易费用，交易者不仅可以准确了解交易相对人的资信状况、履约能力和相关重大信息，而且还可以通过甄别真假，为行政机关提供有针对性的信息资源，加大打击违法行为的力度。
4．信用体系。信用是市场经济的基石。整合企业登记、监管、生产、流通、信贷等全方位信息的基础上，逐步建立和完善企业信用体系，推动经济社会持续发展。为保障企业信用体系的权威性和规范性，应当通过建立和完善企业信用法律制度，"规范银行信用、非银行信用、商业信用和消费者信用行为、商业授信行为，规范信用中介服务行业，完善失信惩罚机制"。②
（二）建立企业登记规则规范化制度
1．确立规则的统一性。要对现有的登记规则重新梳理，根据"统一、开放、竞争、有序"市场理念和有关世贸规则进行立、改、废，按照法律位阶重新制定颁布统一的登记管理规则。市场经济在本质上是平等经济，"平等乃是法律这个概念所固有的"③，市场经济的平等需要法制来保证。规则设计要注重科学划分调整对象，尽可能囊括各种不同登记管理情况，做到具体明确，操作性强。
2．强化规则的指导性。以地市级企业登记管理机关辖区为单元，结合本地实际情况对上位法未规定或比较原则的问题予以细化，制定企业登记管理操作指导办法，避免同一地市各县区操作大相径庭，使工作处于被动，影响规则权威性。例如，由地市级政府牵头，制作各地市级及以下企业登记许可事项目录，明确登记许可事项的许可条件、申请材料、许可环节、许可时限、许可证件名称等相关事宜，为公众提供便捷的查询服务。企业登记许可事项目录编制完成后要逐级上报备案，最大限度地保证在全国范围内行政许可的统一性，同时，随法律、行政法规的制定、修改，及时调整、变更。总之，坚持普遍规定与地方指导相结合，不断推动企业登记管理工作规范化、程序化、法治化。
（三）理顺登记与前置审批的关系
1．精减、规范前置审批。《行政许可法》第十二条规定，设定审批仅限于安全、有限资源、相关资格资质等必要事项，这为清理和规范前置审批提供了法律依据。国家有关部门应对企业登记前置审批事项进行一次更加深入全面的清理整顿，"对无关紧要的、人为设置的、过时的前置审批坚决取消，对保留项目要予以重新明确，做到统一和规范。"④要简化前置审批手续，统一内、外资企业审批标准，降低企业准入门槛。
2．通过立法明确审批责任。明确前置审批部门与登记部门的责任划分，可考虑改前置审批为并列许可，一方面将工商部门的登记审查限定在对注册资本、经营场所、非许可的经营范围等登记事项的审查，另一方面将环保、卫生、消防等专业性强的资格审查交给专业部门单独审查，并对其审批行为负责。这有利于行政许可各部门专注自己的职责领域开展许可事项的监管，形成权责一致、协调共管的监管机制，使诸如无照经营这样的老大难问题得以有效解决。
（四）建立企业登记疑难问题解决机制
企业登记工作是一项专业性很强的工作，在实务操作中经常遇到疑难问题。正如前文所述登记裁量问题，常常令登记人员不知所措。这些疑难问题处理不好，同样会产生责任承担问题，必须通过落实一系列制度加以解决。
1．集体论证。建立疑难问题集体研究制度，对于疑难复杂的登记管理问题，在深入调查研究的基础上，采取集体讨论的方式，进行集体研究，集思广益、民主决策，从法律层面、服务发展方面拿出切实可行的处理意见，制定出切实可行的解决方法和有效措施。
2．公开听证。对于涉及利害关系人、易引起民事或行政纠纷的登记事项，开企业登记管理听证会，邀请相关群众、人大代表、政协委员参加，发表对登记相关问题的意见和看法，同时发挥人大代表、政协委员密切联系群众的优势，争取群众的理解和支持。
3．多方求证。登记问题不仅与工商部门有关，与其他前置许可部门、专业技术部门的业务联系亦非常紧密，有些问题的解决不能靠闭门造车，要及时加强与相关部门的联系与沟通，提请其研究、协调、确认。必要时，要及时向上级提交详实的调查分析资料请求上级部门答复解决。
注释：
①邹伟明.浅谈公司股权虚假登记现象[DB].中国工商报，http：//.cn/docroot/200907/22/kw01/ 22030102.htm
②顾爱平.行政许可制度改革研究[D].2009届苏州大学博士学位论文：158.
今年以来，**区烟草专卖局在省、市局的正确领导和指示下，围绕“保增长、促发展”的首要任务，按照省局“打假破网有新突破、内部监管有新提升、队伍建设有新成效”的要求，结合市局“管理年”创建活动和**辖区卷烟市场的实际，严格履行卷烟市场日常监管，涉烟违法犯罪惩处，零售许可证审核发放等基层县级局的工作职能。经过一年的努力，专卖管理各项工作都在原有的基础上实现了新的提高，为明年争创优秀县级局奠定了良好的基础。
一、转变管理理念不断增强卷烟市场监管能力
**区局作为基层县级烟草专卖局，作为基层专卖执法的先锋，肩负着稳定烟草市场根基的重要使命，卷烟市场监管和涉烟犯罪查处始终是专卖工作重中之重。今年以来，在市局公司的正确指导下，在专卖人员的忘我工作下，截止到11月底，区局专卖科共查处涉烟违法案件624起，其中5万元以上案件28起，其中5-20万元的25起，20-50万元的2起，50-100万元的2起。查处各类涉案卷烟32377.7条，其中假烟4390.3条。移送公安案件25起，判刑5人，刑拘3人，上网追逃2人，上缴罚没款114万余元。
二、鼓励全员参与不断加强内部监督管理机制
今年以来，区局认真贯彻落实国家局《烟草行业内部专卖管理监督工作规范（试行）》，按照“全面覆盖、良性互动、注重实效”的监管原则，完善机制，狠抓落实。成立了内管工作领导小组，在专兼职内管员到位的情况下，完善了一系列内部专卖监督管理规范，确保内管工作流程明确、节点清晰，实现对卷烟营销配送和行政执法情况的有效监督。在督察考评上，专卖科本着奖惩并重的原则，加大考评量，凸显考评中出现的问题，就事论事，针对解决。全年以来，督察考评组共出动考评人员570人次，参与考评人员340人次，考核零售户1819户。
三、加强规范管理不断提升专卖依法行政水平
2009年以来，区局在上级烟草系统和地方政府正确领导下，在区法制办和市局公司法制办的具体指导下，在公检法、工商、质检等部门通力协作下，严格依照《烟草专卖法》、《专卖法实施条例》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》等相关法律法规的规定履行职能，严格执法。首先，区局专卖科根据烟草专卖行政执法特点和要求，对原有各项规章分类梳理，结合实际情况变化，查遗补缺，扬长补短，建立起分类清晰、目录详细、内容完善、执行便捷的执法工作制度体系，确保执法人员在执法过程各节点的行为都有明确的责任要求，规范的行为方式，严格的监督考评和有效的奖惩措施，以制度的完善和刚性，保证执法行为的规范性。其次，区局通过健全和完善权责分明的执法责任制度体系，确保执法工作有序、规范、公正。
在11月份，区委法制办公室来区局专卖科检查全年法治建设的详细情况，在听取了相关汇报，检查了相关台账和卷宗后，对区局全年以来的依法行政工作给予了高度的赞赏，并鼓励区局继续努力，做好**区内依法行政的排头兵。
四、完善培考体系不断提高专卖执法队伍素质
[论文关键词]公众参与权 行使途径 完善机制
一、问题的提出
昆明“PX项目”从2012年底开始引起公众关注。2013年5月4日，3000多名昆明市民齐聚市中心南屏广场对传闻中新建PX炼油项目表达抗议，就此，传闻演变成群体性事件，这时官方才出面回应，并召开新闻会，表示将充分尊重群众意愿，利益方中石油也称项目“不含PX装置，也不生产PX产品”，但舆论质疑声依然不断，于是昆明市政府于5月13日召开恳谈会，邀请市民、网民、专家互动，听取不同的意见。
无独有偶，2007年的厦门“PX项目”事件，起初院士的建议及政协委员的提案，未能阻止该项目的上马，反而有加速的趋势，直至2007年市民上街“散步”，才引起了相关部门的重视，随后召开新闻会、公众座谈会、并发起网上投票，最终因公众反对，该项目终才得以拆建。
依笔者看来，在群体性事件中，公众的不满情绪一旦被激发，极易产生严重的后果，轻则造成财产损失，重则危及人身安全，诸如公众上街“散步”、集体上访等群体性事件，只是人们在诉求无门后的无奈之举。同样的PX项目，为何两次引起公众上街“散步”，且直到公众上街“散步”，才引起政府的重视，开始召开新闻会、恳谈会，听取公众的意见？难道说公众参与政府决策就只有上街“散步”这一种途径可行吗？为此，本文将对公众参与权的实现问题予以探究。
二、公众参与权的概念分析
“行政决策中引入公众参与机制是现代民主政治的产物，在发达国家，公众参与已经成为行政法的核心价值之一”，而我国由于行政法本身起步较晚，发展不够完善，相应的政府决策中公众参与权的发展也并不是十分充分。公众参与权概念是学者在研究相关公众参与理论的过程中提出的。
有学者提出“公众参与权是一种集知情权、 参与权、 表达权、 监督权四权于一体的复合性的权利”。笔者认为，这种将公众参与权划分为知情权、参与权、表达权、监督权四权的做法欠妥，因为这四种权利的界限并不是十分明晰且有重叠：第一，表达权可否被参与权所吸收？第二，监督权可否被知情权与参与权共同吸收？第三，公众参与权又包括参与权，这两个参与权含义是否相同？表面上看，前者的含义广于后者，可同样的词语表达不同的含义，就让参与权的概念更加模糊不清了。公众参与的定义有如下观点，著名学者俞可平认为，公众参与是“公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动”。贾西津的观点是，公众参与“指公民通过各种途径影响政府及其决策的过程，包括选举中的投票参与，以及公共政策参与等”。蔡定剑教授认为是：“公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”
综合各学者之意见，笔者认为，政府决策中的公众参与权是指社会普通民众以及受行政决策影响的利害关系人、组织以及专家学者等通过法定的程序直接参与到行政决策过程中，表达自己的意见，以促进政府决策民主、公正与科学的权利。公众参与权在内容上至少要包括公众对政府信息的知情权、公众意见的表达权以及意见不被采纳的救济权。首先，知情是表达意见的基础，公众只有在充分掌握信息的前提下，才能保证所表达之意见的合法性与合理性。其次，意见表达是公众参与的关键一步，公众只有将意见表达于行政机关，决策者才能了解到公众的意见，进而影响到决策的制定。最后，在公众意见不被听取，致使其合法权益遭受损失时，应有相应的救济渠道。
三、公众参与权的法律依据
（一）宪法依据
公众参与权作为公民的一项权利，在我国宪法中虽没有明确列举于公民基本权利与义务一章，但这并非意味着公众参与权无宪法依据。《宪法》第2条中规定：“人民依照法律的规定通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”本条实质上就是宪法赋予了公民在国家事务、经济和文化事业、社会事务中的参与权。需指明的是，法条中使用的是“管理”二字，而“管理”二字的介入程度明显重于“参与”，根据法理的“举重以明轻”原则，管理权尚有，况参与权乎？
（二）法律、法规依据
公众参与行政决策是民主政治建设的必然趋势，然而，我国现行法律、法规并未全面建立公众参与行政决策的制度，只是在一些单行法中有些原则性的规定，例如，《价格法》第22条规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”再如，《妇女权益法护法》第9条规定：“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此外，还有公众参与环境决策方面的法律如：《环境影响评价法》、《环境信息公开办法》等；公众参与城市规划的法律、法规主要有《城乡规划法》、《城市规划编制办法》以及各地方制定的城市规划的地方性法规等。
从总体上看，我国的公众参与立法不少，但大部分没有详细的程序性规定，在现实中也就难以真正落实。
四、公众参与权的行使途径问题分析
目前，我国行政决策中公众参与权的行使途径主要有申请政府信息公开、听证、座谈会、论证会、民意调查等，方式多样，规制有限。公众参与在我国目前尚处于初始阶段，公众参与方式还存在众多问题。
（一）信息公开
按照政府信息公开条例的规定，政府信息公开分主动公开和申请公开两种。对于涉及公民、法人切身利益的信息；需要社会公众广泛知晓的信息；反映行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息行政机关要主动公开。除此之外的其他信息须依申请公开。申请公开的结果可以是公开，也可以是不公开，决定权在行政机关。且不说行政机关会不会以各种理由拒绝公开，即使同意公开，公开的程度如何，是公开内容还是公开结果，在法律没有做出具体要求的情形下，行政机关往往会选择公布结果，缺乏详细的解释说明。 “三公”经费的公开就是一个例子，“三公”经费直接牵动着每个纳税人的神经，其公开意义重大，可结果人们看到的只是一个个惊人的数字，数字背后又是怎样的情形，人们依旧无法知晓。
（二）听证
政府决策中听证，是指政府机关在决策过程中，公开听取利害关系人意见的行政程序，《行政许可法》、《行政处罚法》中都有关于听证范围和听证程序的规定，在几种公众参与权的行使途径中是规定的最详细的一种。可在中国听证却备受学者批评，听证会“走形式”、价格听证会“逢听必涨”……依《行政许可法》第46条之规定，是否举行听证的事项除了法律、法规、规章规定的少数事项外，其余事项是否举行听证一律由行政机关决定。其次，在听证过程中，听证主持人的选择至关重要，而在目前的制度下，申请人、利害关系人在主持人的选择上，拥有的仅仅是申请回避权，而是否回避，由行政机关决定，行政机关与关系人处于不平等地位，无法有效保障申请回避人的权利。再次，听证笔录的效力问题，依《行政许可法》之规定“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”。规定已相当明确，可究竟该如何保障行政机关根据听证笔录，做出决定？
（三）座谈会
关于座谈会，法律并没有详细的程序性规定，其召开之具体方式都是由行政机关自己决定。其不足之处有：第一，召开比较随意 ，在政策制定中是否要召开以及如何召开由决策者根据其现实情况来决定，并没有制度化的约束，有时这取决于决策者的素质。第二，公众参加座谈会是被动的，是否能参加由决策者来决定。第三 ，能够参加座谈会的人员未必就是多数民众真实意见的代表，有时他们只能代表自身或者代表决策者的意见。第四 ，决策者对与会者之意见，听还是不听由自己决定，无法保障其政策建立在民意的基础之上。
（四）论证会
论证会是由行政机关召集一部分专家、学者就某些专门性问题进行讨论，据此做出决策的方式。论证会可在一定程度上保证政府决策的科学性，但同时论证会的参与主体仅有部分专家、学者，参与人数一般比较少，普通公众一般不参加。在此过程中，究竟哪些人可以参加，是由决策者来决定，在决策者的控制之下：第一，专家、学者能否秉持科学的态度，从专业的角度大胆讲真话无法保障。第二，如果专家的意见是科学的，决策者是否会采纳，仍由决策者自己决定。论证会会同样“走形式”也并非不可能。
（五）民意调查
民意调查往往针对不特定多数人调查，也多是以不记名方式进行，能够尽可能让多数人充分、真实地表达自己的意见。但民意调查结果究竟能对决策起到多大作用，公众也无法得知。
综上，尽管法律、法规赋予了公民在政府决策中的参与权，也提供了参与途径，但这些途径能否真正落实，落实到何种程度，决策者享有最大的话语权。再者，即便形式上落实后，公众的意见究竟能对政府决策起到什么样的作用，公众无法知晓。
五、公众参与权的实现机制
公众参与权包括知情权、表达权及救济权，即利害关系人有权了解政府的信息；有权对政府的决策发表意见，提出疑问，或者参与实施；如果利害关系人的知情权或者参与权受到侵害，有权要求救济。因此，可从以下方面保障公众参与权的实现：
（一）完善信息公开制度
信息公开是公众参与的前提，信息公开不仅要公开结果，更重要的是公开决策过程、决策的依据。
（二）行政决策中公众参与权的法律化
有学者提出将公众参与权入宪，以此来保证参与权的实现。而笔者认为，即便入宪也难以保障其实现。公众参与权的法律化不该流于表面，仅仅规定公民有权怎样，法律应为公众参与权的实现提供保障，就该规定相应的程序，行政机关应履行的义务，以及不履行时负责人应承担的法律责任。
（三）完善公众参与权的启动机制
不论是公众申请信息公开、还是要求听证均由行政机关决定是否启动，而行政机关启动的标准不够明确，座谈会、论证会、民意调查更是由行政机关自行决定是否启动。法律能做的就是为参与权的启动提供具体量化的标准，在此，可借鉴美国动议权的启动模式，对某项事件的决策，可规定人数限制，当达到一定的人数后，政府就该启动某项公众参与途径。
（四）创设公众参与权意见听取机制
公众参与到行政决策中，并在行政决策中表达了自己的意见。但意见是否对政府决策发挥作用，公众往往无从得知。为此，可实行公众参与的书面化，公众意见及决策者对意见的答复均要求书面，如果决策者不作为，公众可以此为证据提出救济。再者，可适当引入第三方，由第三方来监督公众意见的采纳。
（五）建立公众参与权的救济机制
关键词：新形势，路政，服务，管理
公路路政管理是公路养护管理的重要组成部分，随着公路事业的迅速发展，新形势下如何抓住历史机遇，以公路法规为武器，有计划、有步骤、有目标、有实效地加强路政管理工作，综合运用经济的、行政的、法律的手段管好公路，使公路更好地为当地经济建设和社会发展服务，已成为一个突出的问题。
带着这个问题，利用半个月的时间，对保定市外环路的路政管理工作进行了综合调查。
保定市外环路全长51.245公里，加上四个城市出入口11.3公里，全部路段约62.5公里，大部分路段地处保定市城乡结合部，隶属市区范围，人员结构复杂，给路政管理工作带来一定的难度。外环路除了减轻市区通行压力、保障车辆安全通行的公路基本功能之外，由于各类企业不断的“入住”外环路两侧，越来越成为商家的“生财宝地”，外环路也逐渐担负起助飞企业经济发展的责任。但同时，路政管理工作和服务经济发展的需要也随之衍生出了一定的矛盾，主要表现在以下几点：
1、毁坏路产。论文大全。损坏路面、绿化带等设施，污染路面，并肇事逃逸：路政管理工作由于客观条件限制，不可能完全做到现场发现并抓获肇事者。论文大全。特别是故意破坏公路绿化、附属设施的人员多为沿线的村民或未成年人，即使现场发现，由于管理职能的限制，只能暂扣工具或车辆，无法对人采取进一步的措施，不能从根本上解决人为故意的问题。
2、侵犯路权。违章架设、埋设管线、电缆等设施：近年来跨越公路及在建筑控制区内架设、埋设电线、通信线路、通信光缆甚至出租通信管道的现象较为普遍。论文大全。
3、超限运输。随着经济的发展，广大车主片面追求短期经济效益，而外环路沿线未设置治超点，使得超限运输车辆越来越多地驶向公路，造成公路路面、桥梁的使用寿命、养护周期缩短，公路通行能力降低等危害，也给交通部门造成很大的经济损失。
分析产生以上各类矛盾的原因，主要有以下几点：
1、宣传不够。平时对《公路法》和《公路路政管理条例》的宣传力度较小，导致部分企业和居民并不清楚什么事项需要审批、到什么部门审批，甚至部分群众不知道路政执法到底管什么，因此容易发生侵犯路权的案件。
2、多方联动机制不健全。由于与公安、交警、城管部门的协调沟通不够，联合处理相关案件的机制不够健全，加上路政执法职能的局限性，导致对部分案件的处理效果不理想。如：毁坏路产后逃逸车辆的追查、毁坏路产现场对当事人的行为限制、对占用公路或公路用地摆摊设点的控制和清理等。
3、路政管理工作衔接性较差。主要表现在行政许可过程中受理、办理人员和外勤执法人员间的衔接不紧密，甚至造成脱节，许可完成后外勤执法人员尚不知情，造成部分许可项目在施工过程中缺乏外勤人员及时、有力的监督，使得后续监督缺乏，需要恢复的项目没能及时得到恢复，给后期的管理工作带来很大的被动，也给路产造成一定的损失。
4、责任追究力度不够。对于没及时发现的案件和“重案轻办”的现象，在考核评议和责任追究上缺乏制度上的支持，导致“领导发现再补办手续”的现象和随意使用自由裁量权的现象时有发生。
为了更好地发挥外环路助飞经济发展的使命，让外环路在保障安全通畅的行车环境的同时，为沿线企业和居民创造更多的价值，同时又有效地保护路产路权的完整，在以后的路政管理工作中，应着重加强以下几个方面的工作：
一、加强宣传力度。进一步加大对《中华人民共和国公路法》、《河北省公路路政管理条例》和《路政管理规定》等公路交通法律法规的宣传力度，为路政管理工作创造良好的外部环境。新的形势、新的要求需要我们加大对《公路法》、《规定》和《条例》等相关法律法规的宣传力度，要严格做到企业有画册、村庄有广播、路旁有标语，使宣传活动既轰轰烈烈，又扎扎实实，把公路法规宣传到千家万户，家喻户晓，人人皆知，进一步优化公路路政管理工作环境。
二、完善路政基础性工作，建立健全路产档案。明确建筑控制区和路产范围，建立健全所辖路段的路产档案，将全线公路路况、道口具体情况、公路附属设施情况、路界内管线情况、路界内标牌情况、绿化完整度、已审批管道运营情况、路政案件的发生处理情况、行政许可事项的受理许可和过程监督等情况全部收入到路产档案，每月进行更新，不断量化路政状况和工作情况，做到心中有数，方向明确，促进日常工作的条理性和路政管理的规范性。
三、加强横向协调沟通。建立定期横向协调沟通机制，切实加强与沿线公安派出所、交警部门、城管部门的协调沟通，定期采取联合行动，实现管理职能上的盲区互补，切实解决路政管理工作中的难点问题。同时为了增强发现路政案件的及时性，应进一步完善举报奖励制度，充分利用本单位上路作业人员和沿线群众的时间优势，鼓励发现损坏路产案件后第一时间进行举报，以便于案件的及时发现和处理。
四、增加工作预见性。在日常的路政巡查过程中，严格坚持“治早、治小、治苗头”的原则，注意分析沿线的一些异常变化，从中研究是否会产生涉及路产路权案件的可能性，并及时介入，从根源消除路政案件的发生。
五、完善行政许可和延续监督管理机制。严格遵循行政许可规定的程序和审批时限要求，路政协议的签定必须严格执行行政许可法的相关规定，从内容、签定主体、责任划分上严格把关，从法律规范上杜绝可能产生的漏洞，从根源上消除路政后期管理的隐患。
六、强化责任追究。建立健全“两错”追究责任制和责任倒查制度，对违反规定的责任人，严格按规定进行责任追究，并依据相关规定进行严肃处理。
总之，在新形势下，要实现既服务经济发展又维护路产路权的完美结合，就必须从外在和内在两个方面进行完善，在获得社会各界理解和帮助的同时，下大力提高执法人员的整体素质，出重拳完善路政管理的各项规章制度和办事程序，从真正意义上加强考核评议工作，使各项管理规定和程序切实发挥作用，从而保证路政管理工作健康有序地开展，在保障公路完整、安全、畅通的同时，更好地为沿线区域的经济发展服务。
“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护（注：王名扬著：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第618页。）。”我国行政诉讼制度的改革导向也应如此。
西方发达国家对原告资格的拓宽，主要是通过拓宽对个人权益的保护范围和创设对公共利益保护渠道两条主要途径进行的。前者大体经历了由“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进的过程，甚至某些国家发展了“法律值得保护的利益”标准或“事实损害”标准（注：美国、德国、日本等国家的司法实务上已有运用此标准的尝试。）。对后者，各国情况相异。如英国有“告发人诉讼”（elator action），美国有私人检察总长理论，日本有民众诉讼。
目前，我国行政诉讼仍缺乏对公共利益保护的诉讼渠道，而对个人权益保护也基本处于“法定权利”标准阶段。《若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”此规定立意在于拓宽原告资格，但由于“法律上利害关系”属高度不确定法律概念，导致我国行政诉讼原告资格拓展的方向并不明朗。
在我国，实现对原告资格的拓宽，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。自然，要实现这一转变并非易事，更为困难的是，如何能将这一标准落到实处。从现实的角度考虑，修订《行政诉讼法》更多的努力是能在立法上尽量明确“利益”的界限和运用这一标准的基本方法下功夫。
（四）充实和细化相关证据规定：
《行政诉讼法》中有关证据的规定条文不多，但其中确立的由被告对被诉行政行为承担举证责任的规定却有领先意义，对充分保护公民、组织的权益和促进行政机关依法行政具有十分重要的作用。
为细化《行政诉讼法》的规定，最高人民法院曾在1999年的《若干问题的解释》中就证据问题作了一些规定，继而又在2002年制定的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》更是对行政诉讼证据问题作了系统性规定。相比之下，后者不仅内容充实、具体，而且更符合行政诉讼法立法精神和发展导向，值得修订《行政诉讼法》时吸收。
（五）明确设立行政附带民事诉讼制度：
《行政诉讼法》并没有规定行政附带民事诉讼制度，行政诉讼能否附带民事诉讼，及行政附带民事诉讼的范围和适用条件，在我国一直存有争议。《若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。” 此规定似乎隐含着对行政附带民事诉讼制度的认可，但适用范围却有严格限制，仅限于行政裁决。
从我国行政诉讼实践来看，除行政裁决这类典型涉及平等主体之间民事争议的行政行为外，还有相当大比例的被诉行政行为也都涉及到双方甚至多方的民事权益之争；同时，在司法实践中经常出现的情形是，源于原告与第三人之间民事争议的被诉行政行为被撤销或部分撤销，原告胜诉，而原告与第三人之间的民事争议仍无从解决，即所谓的“官了而民不了”，导致当事人的合法权益无法从根本上得以保护的结局。出现这种情况的原因在于，行政诉讼的审理和裁判对象是被诉行政行为，而不是原告与第三人之间的民事争端，法院在行政诉讼中去解决双方的民事争端就超越了行政审判权的界限。行政附带民事诉讼的提出即是为了避免此种现象的发生，为当事人提供一条便利的根本解决问题的途径和机制，它除了具有达到实现诉讼经济的功用外，从根本上说目的在于能更有效地发挥行政诉讼保护公民、组织权益的作用。
因此，修订《行政诉讼法》，应明确确立行政附带民事诉讼制度，对其适用范围、条件、审判方式及裁判方式作出具体规定。当然，对因行政裁决引发的行政附带民事诉讼与其他类型的行政附带民事诉讼，在启动条件和审理等方面是否应有所区别，需要进一步研究。
（六）完善判决制度：
现行《行政诉讼法》为一审判决设置了四种判决形式，即维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决，并对每类判决形式的适用条件作了规定。这些判决形式，尤其是维持判决与撤销判决的存在及适用条件，首次系统地确立了判断行政行为合法与违法的标准，对我国行政法制建设具有积极的引导作用。不过，《行政诉讼法》所设定的四类判决形式基本是以行政行为为中心的，忽视了当事人的诉讼请求，从而在司法实践中遇到了一定障碍。《若干问题的解释》将当事人的诉讼请求引入判决所考虑的因素，增加了确认判决和驳回诉讼请求判决两类判决形式，一定程度上弥补了《行政诉讼法》规定的缺失。
《行政诉讼法》的修改除吸收司法解释的成果外，需要在以下三个方面加以细化：
1、明确履行判决的适用范围。
《行政诉讼法》第54条规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”该规定确立了对行政不作为的救济方式，类似于德国、我国台湾地区的课以义务判决。然而，由于这一款规定的简单和模糊，造成认识上的不统一，不利于保护公民、组织的权益。有些学者和司法部门，从形式意义上来理解行政不作为，认为行政机关明确拒绝相对人申请的行为，不属不作为的行政行为，如果错误，法院不应适用履行判决而应适用撤销判决，而此规定中“不履行”仅指行政机关对相对人的申请不予答复的行为（注：参见林莉红著：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第86、246页；罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第169、179页；章剑生：《判决重作具体行政行为》，载《法学研究》1996年第6期，第29 页。）。按照此种理解，我国对行政不作为的救济被分化，导致履行判决的适用范围缩小。从德国、美国、英国等国家对行政不作为的救济来看，均是从实质意义上理解行政不作为和确定课以义务判决的适用范围的。我国台湾地区在修订“行政诉讼法”之前也曾采用撤销判决制度，但鉴于撤销判决救济的不充分性和违背诉讼经济原则，而改为现在的课以义务判决。目前日本学界和司法界也热烈倡导改革日本对不作为的救济途径，代之以课以义务诉讼形式。我国在修订《行政诉讼法》时，应充分注意这一点，进一步明确履行判决的适用范围，以利于法律的真正实施。
2、进一步确立违反法定程序的裁判效果。
违反法定程序的行政行为应当不附加任何条件予以撤销，这是《行政诉讼法》的一项重要贡献，凸显了程序与实体在判断行政行为合法与否方面的同等地位，从而推动了行政程序法制度在我国的发展。但行政行为仅因程序违法被撤销之后的法律效果如何，并不明确。根据《行政诉讼法》的规定，行政行为被撤销后人民法院可以根据情况判决被告重新作出行政行为，同时在实践中有不少行政机关即使没有法院判决也在自行重作行政行为。不过，《行政诉讼法》为被告重作行政行为设制了限制，第55条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院1991年制定的司法解释和现行的司法解释均又作出例外规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。”（《若干问题的解释》第54条第2款）这样规定造成的结局是，法院对违反法定程序的行政行为应当判决撤销，但行政机关可以不受限制作出同样的行政行为。这一结局对不单追求形式意义胜诉的当事人来说，意义甚微，结果使当事人丧失了起诉的动力，行政机关单纯的程序违法得不到追究，最终置程序低于实体的地位。
为改变程序不被充分重视的状况，1996年颁布的《行政处罚法》和2003年颁布的《行政许可法》都要求追究造成程序违法的相关责任人员的行政责任。不过，从《行政处罚法》实施情况来看，鲜有这样的事项出现，这些责任追究机制被束之高阁。
为发挥程序对行政机关的约束机制，使行政机关能认识到程序与实体的同等重要性，制定《行政程序法》和修订《行政诉讼法》必须重新考虑对行政机关程序违法的责任追究机制。一个基本设想是，在现阶段，在行政机关程序观念淡薄、重实体轻程序的情况下，除强化《行政处罚法》、《行政许可法》追究相关责任人员的行政责任实现机制外，应加强对行政机关程序违法的责任追究力度，具体可通过以下两种主要机制实现：一方面，对不涉及第三人利益而单纯对原告施加不利影响的行政行为，该行为因违反法定程序被撤销后，法院不得判决被告重新作出行政行为，行政机关也不得自行重新作出行政行为；另一方面，对于授益行政行为，除非受益人存在过错，法院和行政机关均不得仅以该行政行为程序违法为由将其撤销，但如果此授益行政行为的实施将给第三人带来不利影响，在第三人起诉（或向行政机关提出撤销请求）的情况下，由法院（或行政机关）根据具体情况作出驳回第三人诉讼请求或撤销此行政行为的裁判（或相应的行政决定），不过无论结果如何，行政机关均应补偿或赔偿受益人或第三人因此而遭受的损失。有关以上两种机制的设计细节，特别是如何演化为具体规定，或许需要在修订《行政诉讼法》和起草行政程序法过程中继续深入加以推敲和斟酌，但以下理念和精神应当始终予以坚持和贯彻：即对违反法定程序的行政行为的处理，应以不损害无过错的公民、组织（包括当事人和第三人）的利益为前提，行政机关必须为因其过错而遭受损失的公民、组织承担赔偿责任。惟其如此，公民、组织的权益才能得以保障，正当程序的观念才能在行政管理中转化为现实。
3、对显失公正作出界定。
《行政诉讼法》规定对显失公正的行政处罚，法院可以判决变更。但对何种情况下可构成显失公正，没有具体规定判断的标准，造成司法实践中理解和掌握的尺度不一致，理论界的看法也很不统一。修订《行政诉讼法》需要在总结实践经验基础上，归纳、概括出一些典型情况，给显失公正一些基本的判断标准。
自然，除以上内容和制度外，还有许多内容值得关注。随着《行政诉讼法》修订的展开和讨论的深入，修订的重点也会有所变化。
三、修正所要处理的两个关系
（一）行政诉讼法与单行法的关系：
根据《行政诉讼法》第11条第2款、第12条第（4）项、第37条第2款、第38条第1款和第2款、第39条、第44条第（3）项、第65条第 2款、第66条等条款的规定，《行政诉讼法》允许单行法就有关行政诉讼事项作出例外规定。按照特别法优于一般法规则，这些例外规定具有优先适用力。因此，在我国，《行政诉讼法》的渊源除从《行政诉讼法》来寻找外，不少情况下还需要看单行法的规定。大量单行法律、行政法规、地方性法规中有关行政诉讼的规定，构成了我国行政诉讼规范的重要组成部分。
从历史发展角度看，我国行政诉讼制度发展的初期阶段，基本是靠单行法推进的。1982年《民事诉讼法（试行）》始建行政诉讼制度时，就明确了单行法在规范行政诉讼中的作用。到1989年《行政诉讼法》颁布前，已有上百部法律、法规对有关行政诉讼事项作出规定（注：参见应松年主编：《行政诉讼法学》（修订2版），中国政法大学出版社2002年版，第31页。）。单行法的地位因其为我国制定《行政诉讼法》提供了大量素材和积累了丰富经验而被《行政诉讼法》所认可和接纳，从而造成了《行政诉讼法》与大量单行法共存的局面。
允许单行法对某些行政诉讼事项作出规定，可以通过单行法发展新型的行政案件，给予特殊领域的行政诉讼予以特别规定，能够使行政诉讼制度保持一定的开放性和灵活性，避免《行政诉讼法》单一规定的僵化。但大量例外规定的存在所导致的结果，是行政诉讼制度支离破碎般的不统一，既给普通公众了解和使用行政诉讼制度带来相当大的困难和麻烦，也给法院受理和审理案件造成不便。从上述允许例外规定的条款来看，除第11条第2款、第44条第（3）项和第66条具有积极作用外，其余规定所带来了的负面影响似乎更大。典型的是有关行政诉讼起诉期限、提起行政诉讼是否需要先行复议的规定，不仅数量庞大，内容极不统一，且例外规定的层次也不统一，有些是法律，有些是法规。
以1996年《行政处罚法》颁布为起点，我国在行政法领域开始了对一般法与单行法关系调整的尝试，其目的是努力构建相对统一的行政法律制度。1999年《行政复议法》和刚刚颁布的《行政许可法》，承袭了《行政处罚法》精神，继续推进此种统一工作。
《行政诉讼法》的修订，同样需要审慎考虑《行政诉讼法》与单行法的关系调整问题，一是要研究允许作例外规定的单行法的范围，即法律、行政法规、地方性法规中哪些规范可以对有关行政诉讼事项作出规定；二是要研究究竟哪些事项由单行法作特别规定具有意义和价值。相比较而言，后者更为重要。
（二）行政诉讼法与民事诉讼法的关系：
独立的行政诉讼制度建立以来，行政诉讼法与民事诉讼法的关系渐远。但行政诉讼与民事诉讼之间千丝万缕的联系，尤其是对行政诉讼脱胎于民事诉讼的国家和地区而言，行政诉讼制度总难以脱离与民事诉讼法的关联。不少国家和地区所制定的行政诉讼法并不是完全自足的，而是对与民事诉讼相同或相似的内容略而不作规定，准予援引民事诉讼法的相关规定参照执行。日本（注：日本《行政案件诉讼法》第7条规定：“（本法无规定的事项）有关行政案件之诉讼，就本法中未规定的事项而言，皆依民事诉讼法之例。”）和韩国（注：韩国《行政诉讼法》第14条规定：“本法没有特别规定的事项，准用法院组织法和民事诉讼法。”）的行政诉讼如此，我国台湾地区（注：台湾地区旧“行政诉讼法”第33条规定：“本法未规定者，准用民事诉讼法。”）旧日行政诉讼制度同样如此。我国《行政诉讼法》中虽没有这样的规定，但最高人民法院两次对行政诉讼法解释中都有准用的规定。现行的《若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”
从历史角度来看，行政诉讼法之所以准用民事诉讼法的规定，很大程度上源于行政诉讼制度建立初始，经验不足，而民事诉讼制度历史悠久，法典完备。行政诉讼法仅作简单规定，准予行政审判援引和准用民事诉讼规定，实与行政诉讼不发达有关。今天，在行政诉讼制度发展已相对成熟，特色愈加明显的情况下，仍允许参照民事诉讼法有关规定更多是基于立法技术上的考虑。作为某种意义上同为解决纷争的机制，行政诉讼与民事诉讼在运用程序和技术层面具有不少的共通之处和相似一面。民事诉讼法以其发展早、体系完整、内容充分完备、相对成熟的优势，居于被准用的地位，似乎理所当然。日本有学者指出，日本在制定现行《行政案件诉讼法》时，并不是将其作为与民事诉讼法并列的意义上自足完备的法典而制定的，凡与一般诉讼相通的内容，该法都没有作出规定。在这一点上，它与以自足完备的法典为目标的1932年《行政诉讼法案》有所不同（注：参见［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第301页。）。
不过，在准用民事诉讼法情况下，如何保持行政诉讼法的独立性和完整性，尤其是如何保证被准用的规定能适应行政诉讼的特殊性，是一个重要课题。在我国的司法实践中，时常会出现在行政诉讼法没有规定的情况下，如何参照民事诉讼法规定及参照是否恰当等问题。
我国台湾地区修订行政诉讼法时在此方面进行的尝试或许值得我们学习、借鉴。台湾地区1998年修订行政诉讼法时力争在各项问题上均有自行规定，而在立法技术上对需要援引民事诉讼法时，一改过去概括准用民事诉讼的规定方式，而采用具体准用的方式，即在各章节之后具体列明民事诉讼法的相关条文，从而保证了准用范围的明确，减少因选择法条援用而生之歧见（注：参见昊庚著：《行政争论法论》（初版），三民书局1999年版，第6页。）。因而，我国台湾地区的新“行政诉讼法”“在内容上，固然有部分条文是参考”民事诉讼法“的规定，但多数条文仍是基于行政诉讼之目的而作审慎考量与设计。（注：翁岳生：《台湾近年来行政法之发展》，2000年第四届东亚行政法学研讨会论文。）”最近，台湾地区又重新对准用“民事诉讼法”方式进行检讨，准备将现行具体准用“民事诉讼法”的方式，改为例示准用方式，即在保留于各章节之具体准用民事诉讼法规定的同时，增加概括性准用规定，对《民事诉讼法》的规定，除《行政诉讼法》明确规定准用的内容外，只要与行政诉讼性质不相抵触的也可以准用。
论文摘要：会计人员继续教育能够提高会计人员的政治素质、业务能力和职业道德水平，使他们的知识和技能不断得到更新、补充、拓展和提高，但，会计人员所在单位及会计人员自身对继续教育的必要性和重要性认识不足，本文就会计人员继续教育的必要性及在实际运作过程中的问题做一阐述。
会计人员继续教育是会计管理工作的重要组成部分，是会计队伍建设的重要内容。《中华人民共和国会计法》第三十九条规定：会计人员应当遵守职业道德，提高业务素质。对会计人员的教育和培训工作应当加强。新修订的《会计从业资格管理办法》第二十条也作出规定：持证人员应当接受继续教育，提高业务素质和会计职业道德水平。财政部颁布的《会计人员继续教育办法》，对继续教育的内容和形式、组织与实施、检查与考核等内容作了详细的规定，促进了会计人员继续教育工作的规范化与制度化。
一、对会计人员继续教育的意义
会计人员继续教育是一种成人教育，是会计人员终身教育的重要组成部分，它的主要任务是提高会计人员政治素质、业务胜任能力、职业道德水平，使其知识和技能不断得到更新、补充、拓展和提高。但是在实际工作中，很容易将会计人员继续教育与一般的成人教育等同，认为既然是成人教育，不必投入大量人力物力，将这项教育制度全面市场化，由市场来操作，由市场来监管。这种认识的误区使得培训质量下降，培训市场混乱，严重违背了《会计法》的立法初衷。在新形势下，我们的企业所面临的任务是要如何在高度开放的，全面融入世界经济体系的市场环境下寻得生存与发展。对于财务人员的要求已不是简单记好账，而是全面参与管理，提升职业判断能力，从而成为企业决策的重要参与者。会计人员继续教育是各项新准则、新制度和新规定贯彻执行的需要，更重要的是我们的财会人员要学会与市场直接打交道，要学会在瞬息万变的资本市场中掌握最新信息。而这些能力已非传统的会计知识所能涵盖。因此，构建会计人员终身教育体系，是企业的需要，是市场的需要，同时也是建设社会主义市场经济的需要。
二、对会计人员继续教育的缺失及建议
（一）会计人员继续教育的对象为在职会计人员，具体包括在国家机关、企业、事业单位、社会团体和其他组织从事会计工作并已取得会计从业资格证的会计人员。事实上，有相当数量的初级、中级、高级会计人员（包括政府审计人员、社会审计人员等）因不在会计岗位或其它原因而不持有会计证，无须参加继续教育，失去接受再教育的机会。因此，如何将这类会计人员涵盖在继续教育对象中是应该引起关注的。
（二）根据会计人员继续教育的任务研发教材，从开始继续教育至今，财政部门陆续出版了继续教育教材，及时将国家出台的相关会计法规、制度、准则传递给广大会计人员，并通过集中培训等方式加以贯彻实施。从总体上说，培训教材凝聚了广大编写人员的心血，体现了他们的智慧，但在局部仍存在不足：一是教材以灌输知识为主，缺乏实务操作性，不能与会计人员工作实践相结合；二是以会计相关知识为主，涉税处理操作较少。大多数培训教材主要篇幅以相关会计政策为主，较少涉及税务实务处理。由于广大会计人员在一线工作，其很大工作量是在处理与税收相关的事务，包括纳税申报、汇算清缴等，因此基层的会计人员尤其是企业会计人员对于这方面知识需求强烈，希望能在继续教育中得到解答；三是教材开发缺乏针对性。现行的各种培训教材多以工业企业为例展开，对于金融行业、非营利性组织的会计没有适应性，若全部以此为范本，不仅降低了学员的学习积极性，而且与培训的初衷相违背；四是对技能与判断能力的培训知识缺乏。我国与世界各国现行的各项会计制度和会计准则都赋予会计人员较大的自主职业判断空间，这就需要会计人员有较高的专业胜任能力去判断、去选择、去应用。但在实际培训中应用的教材却并没有相关的知识。因此，建议新开发的教材应注重对学员技能与判断能力的练习，加强对涉税内容的讲解，广泛采用案例教学，充分满足不同层次、不同类型学员的需要。
（三）承担教学任务的人员不仅要有丰富的会计知识及教学能力，而且要有相关的实践操作能力，更重要的是必须首先具有为人师表的能力及高尚的会计职业操守。长期以来，在会计培训一线工作的教员大多是从事理论研究的财会专业人员，所讲授的大多以教材的理论为主，培训下来能把会计政策解释清楚就算达到培训效果，学员有没有掌握，会不会在实践中加以应用却不会引起高度重视。培训的教材年年变，但承担培训任务的教师却一成不变，不仅要教会计知识，税收政策及实践操作方法，甚至还要讲解法律知识。有些教师对于继续教育的性质及目的认识模糊，认为成人培训只要走走过场就行，完全不负责任。因此，各培训机构要加强对教学人员管理，强化责任意识，保证师资质量。
（四）按照规定会计人员继续教育包括接受培训和自学两种形式，且两种形式的继续教育必须按规定的时间完成。但在实践中却常常很难操作：第一，自学形式的时间量化很难掌握与判断，作为部门规章缺乏可操作性，显得不够严谨；第二，会计人员素质参差不齐，却在培训时间与进度上同一个标准，挫伤学员学习积极性，建议采取分班制教学，在教学时间及进度上采取差别管理。第三，为方便操作，对于从事不同行业的学员采取同一教材，既不经济，也不科学。因此有必要按对象把所有参加培训的会计人员分为三类，第一类是金融企业的会计人员，由财政部门会同人民银行共同组织培训，学习内容重点放在金融企业会计制度和相关规定及知识上。第二类为行政事业性单位会计人员，由财政部门和相关管理部门共同组织培训，学习内容包括通用的会计法规制度和行政事业单位特定的会计制度及相关规定。第三类为上述两类以外所有会计人员，参加财政部门认定的培训机构的培训，培训内容包括相关会计制度和企业会计准则，税收政策及税务处理新制度等。
三、对会计人员继续教育管理的思考
（一）加强对会计人员继续教育的管理是财政部门会计管理机构的日常重要工作之一。特别是《行政许可法》颁布实施以来，行政机关与中介组织的职能划分日益明细化，大量事务性工作都由法律授权交由中介组织去执行。但在日常工作中，如何加强管理与监督，促进法制化、规范化建设是财政部门研究的重要课题。根据法律法规的要求，对于会计人员继续教育的管理，财政部门主要做好以下几个方面的工作：第一，提出培训目标，制定培训规划和培训要求；第二，制定培训单位的资格审查标准及备案工作；第三，会同具体培训单位，制定教学计划；第四，年度会计人员继续教育内容及教材；第五，检查和监督培训单位的培训质量等。
（二）积极引进竞争机制，建立健全培训机构从事培训工作资质条件及管理制度，在宏观上加强引导，不断规范培训市场。同时加强培训机构教学人员的管理，确保承担继续教育培训任务的教学人员符合财政部的有关规定，同时重视教学人员的教学经历和经验。会计人员继续教育的培训目标是具有综合素质的职业教育，而不是唯一的会计专业方面的知识培训。培训单位仅有会计专业人才，不能有效完成综合素质培训的任务，因此，有必要建立专家咨询组及专家评议制度，根据专家组的审查意见建立会计人员继续教育教学人员储备库，挑选会计、税收、金融、审计、法律等各方面的专业人才或相应政府公务员入库，并且规定所有的培训机构承担教学任务的人员必须从储备库中选择。储备库实行竞争淘汰机制，综合专家及学员的意见定期进行评价及更新。对于教学人员资格的管理，是财政部门加强对继续教育管理的重要措施及手段之一，有利于规范培训机构的师资队伍建设，提高培训质量。
（三）财政部门要加强对会计人员继续教育的监督检查，确保培训质量。要加强对培训机构的定期备案管理，并根据相关管理规定进行检查。财政部门会计管理机构应当重点检查培训机构存在的如下问题：第一，在指定培训地点之外进行培训；第二，委托无资格的单位进行培训；第三，任用不具备资格的人员授课；第四，擅自改变或变相改变收费标准；第五，改变讲课内容，未按教学大纲进行授课；第六，借机兜售其他书籍、资料；第七，管理混乱，不能保证正常授课、考勤、考试秩序等。避免部分会计人员认为财政部门组织的继续教育是走走过场而已，这不仅影响了继续教育作为会计人员知识更新重要途径的作用，还影响了继续教育作为政府强制培训的意义所在，也在部分程度上影响了财政部门的公众形象。因此，财政部门作为会计管理的法定部门，应该切实承担起对继续教育培训机构的管理与监督责任，坚决纠正不符合规定的行为。
（四）会计人员继续教育量大面广，涉及不同行业不同部门 ，协调及联络困难，在工作任务较重但工作人员较少的情况下，会计管理部门要以人为本，切实改进工作作风，强化为民服务，着重做好以下几个细节工作：第一，利用广播、电视、报纸等媒体积极宣传会计继续教育的意义，同时将每年度会计人员继续教育的时间、地点、内容及承担培训任务的机构向社会公示，以便让广大基层的会计人员及时了解相关信息，合理安排学习时间。第二，提高办事效率。在培训机构完成培训任务后，要尽快核准考试成绩，并在培训记录上做好相关记录。
总之，我国的会计体系已经与国际接轨，会计队伍要不断地进行知识更新，以适应新形势的需要，充分利用会计人员继续教育这个培训基地，努力锻造一支德才兼备、具有创新与开拓精神的会计队伍，为经济发展保驾护航。
参考文献：
1. 蔡秀勇：新形势下会计人员继续教育的几点思考，《求实》 2005年1期
内容摘要：在我国公用事业逐步市场化、社会化的背景下，供热领域发生的临时接管作为一种紧急保障措施，在性质上是一种行政行为，体现了政府的监管责任，具有法定性、必要性、临时性、强制性及救等特征。目前我国公用事业经营中的临时接管大都处于无法可依或低层次规范的状态。应尽快完善公用事业临时接管相关立法，各级政府及主管部门在启动和实施临时接管中既要依法行政、保证公用事业的公益性、安全性，还应保护经营者合法权益。
关键词： 公用事业 临时接管 政府 立法
问题的提出
近几年来，供热领域发生的临时或紧急接管以及由此引发的官民纠纷在我国时有发生。例如：2005年吉林省集安市政府决定由新建的集中供热公司兼并兴亚供热公司，兼并不成便临时接管了兴亚供热公司的供热设施，并引发了行政诉讼；2007年供暖期间，北京月桂庄园供暖被接管、永泰园新地标小区供暖被接管。
我国的城市集中供热始于上个世纪50年代，带有明显的计划经济和国家垄断色彩。随着市场经济的建立和发展，从上个世纪90年代开始，这块“计划经济最后一块坚冰”逐渐被打破，开始了市场化、社会化改革，但非企业化、非社会化供暖在各地仍大量存在，不同年代、不同方式、不同规模和不同管理水平构成了城市供热的基本现状。为了预防和处理停暖、断暖等突发事件的发生以及由此引发的社会稳定问题，接管作为一种政府监管和应急处置手段也应运而生。可见，即使在供热市场化的大趋势下，供暖问题也并非一个简单的供热与用热的合同关系。那么，临时接管或紧急接管在法律上到底如何定性？其法律依据是什么？有无适用条件和程序以及纠纷解决救济机制？这些亟待深入研究和解决的问题不仅考验着政府的法治水平和应对公共危机的能力，也对我国公用事业的进一步改革与发展提出了挑战。
公用事业领域临时接管的法律界定
严格地说，接管并不是一个专门的法律术语，目前，我国有关公用事业的一些法规、规章如《市政公用事业特许经营管理办法》、《北京市城市基础设施特许经营条例》等对“接管”也有所规定，但这些法律文件都没有明确给出“接管”的定义。
一般来讲，作为一种公用事业紧急保障措施，接管是指行政主体为了保证公用事业的连续性和稳定性，维护社会公共利益，在具备法定条件时对某一公用事业的供应者或经营者采取的强制性接收和管理行为。由于公用事业领域的接管是在紧急情况下的一种临时应对措施，故又称为“临时接管”或“紧急接管”。
（一）临时接管的性质
1.临时接管是一种行政行为，体现了政府监管责任。临时接管是由对公用事业具有监管职责的政府部门或监管机构在公用事业经营者因自身原因而中断服务或因客观原因而无法提供服务的情况下，为了避免或化解己经或可能发生的公共服务危机从而保障公共利益和公共安全而采取的具有法律效果的行为。
临时接管作为一种行政行为，属于行政接管，不同于一般市场主体之间的民事接管，根本原因在于它渗透了政府监管责任，表现为一种行政监管关系。供热等公用事业所提供的产品具有不同于一般商品的公益性、强烈的外部性、地域垄断性等特点，这决定了市政公用事业不能单靠市场机制和民事法律规范矫正、规范，还需要政府对公用事业进行必要的、手段多样的监管。
2.临时接管是对被接管方经营管理权的中止或取消。临时接管是对被接管方经营管理权的直接干预和监管，根据不同情形可能导致被接管方经营管理权（包括特许经营权）被中止或取消（终止或收回）的不利后果。需要注意的是，接管在法律性质上不同于公用征收（用）或国有化，也不等于撤销或关闭被接管方，更不是企业兼并，接管并不发生所有权和债权债务关系的转移。实施临时接管时，只是由接管方全面介入被接管方的日常运营管理，其运行管理权临时转移到接管方手中，由接管方具体负责该项公用事业的运营。因此，在接管后被接管方的独立主体资格并不发生法律上的变化，仍旧要承担接管前所发生的债务和接管期间发生的费用，接管方并不因接管而承担上述的债务和费用，也不能将接管期间收回的债权（如补缴的取暖费）直接转入自己的“口袋”（当然，接管方受政府的命令或委托为了公共利益所受到的“特别牺牲或损失”应得到政府补偿或补贴）。这一性质使得接管与实践中名为“接管”实为兼并（有些是政府的“拉郎配”）、不当征收等行为区别开来。
3.临时接管是一种紧急保障措施。临时接管不同于一般性行政措施，它的适用前提是某一公用事业的供应者停止或中断合格服务严重危害或威胁公共利益、公共安全的突发事件或紧急情况发生，这种紧急情况主要有两种原因：一是公用事业经营者违反义务或经营困难而中断或停止服务；二是由于自然灾害、事故灾难、战争等导致无法正常提供合格服务。紧急保障措施的性质意味着政府不能滥用临时接管，从而损害公用事业经营者的合法权益。这意味着平常状态下或未达到法定标准的紧急情况就不能随意实施接管。
（二）临时接管的特征
法定性。临时接管是法定的行政监管主体在法定条件下依照法定程序，决定和组织实施接管的一种行政行为，和其他行政权力的行使方式一样应当依法行政。另外，接管涉及政府、被接管企业、接管企业等多方主体及其复杂的权力（利）义务关系，这都需要通过法律予以规范化、制度化。
必要性。临时接管是为了解决发生或即将发生的“燃眉之急”，其必要性主要体现在两个方面：一是临时接管是在警告、责令限期改正、罚款以及协调指导等一般性行政措施难以或不能奏效时才采用的更具强制性的干预措施；二是临时接管是在公用事业经营者不能自己解决危机或者不能自律甚至恶意拒绝提供公共服务时才采取的强制措施，如发生一般性的事故企业能够通过自己的应急预案或应急机制应对的，就不需要政府介入。
临时性和过渡性。作为一种应急保障措施，临时接管具有临时性或过渡性。对于被接管方而言，倘若通过政府的接管“拯救”后恢复正常，则接管就丧失了存在的意义和法律基础，行政主体必须终止接管，让被接管方自行管理运营；若被接管方在接管期间继续恶化，已经无可救药，则应终止接管，转入解散、合并或破产清算程序。
强制性。临时接管的强制性是由其法定性所决定的。首先，临时接管不同于一般市场主体之间纯粹的民事接管，尽管临时接管并不排除接管决定作出之前行政主体的协调或说服工作，甚至也不排除被接管方与政府之间的“讨价还价”，但它最终由行政主体依法做出决定，无论被接管方是否同意和接受；其次，行政主体的接管决定一经宣布，被接管方就有义务配合而不能拒绝，即使在复议或诉讼期间基于公益目的接管决定原则上也不停止执行。
目前我国公用事业临时接管的立法现状及其问题
至今为止，我国并没有制定有关公用事业经营及其临时接管的专门法律和行政法规。《行政许可法》第67条规定了被许可人不履行普遍、安全、稳定的公共服务义务时，行政机关可依法采取有效措施督促其履行义务；《突发事件应对法》第45条规定了县级以上地方各级人民政府针对即将发生的突发事件可采取必要措施确保包括供热在内的公共设施的安全和正常运行。但这些“有效措施”、“必要措施”是否包括对公用事业的接管，并不明确。
目前，公用事业临时接管的规定主要散见于（原）建设部规章《市政公用事业特许经营管理办法》（简称《办法》）及部分地方人大和政府制定的关于公用事业特许经营的地方性法规和规章中，此外，仅有极少地方（如北京）的《供热管理办法》（规章）规定了供热领域的临时应急接管。这种现状除了立法层次偏低之外，还存在两个突出问题：一是随着《行政许可法》的实施，规章尤其是建设部规章对特许的设定自身存在合法性问题；二是关于公用事业特许经营临时接管的规定并不适用于所有情况。实践中，我国供热并未完全市场化，存在大量由单位后勤部门管理的锅炉供暖设施，有些还承担着为其他社会公众供暖的责任，这些单位如果出现擅自停业、歇业，对其进行临时接管仍适用特许经营的有关规定显然不当。
另一方面，在上述低层次规范中，除了刚实施的《北京市供热管理办法》对“应急接管”作了较为详细的规定外，现有规范中多数对临时接管的规定很不详备，缺乏可操作性。
完善公用事业临时接管法律制度的思路和建议
（一）明确临时接管的条件和时机
一般而言，公共利益受到或者可能遭受损害是临时接管的基本条件。这种危险或损害的直接原因可能是自然灾害等不可抗力、经营管理不善导致的事故或经营危机，还可能是经营者违反法律法规规定或特许经营协议约定不履行公共服务义务等情形。这些情形导致的后果必须满足两个前提：危机严重到一定程度已经或可能损害公共利益；经过常规的先行处理仍不能有效消解的。这是“比例原则”的要求，从而避免临时接管这一激烈手段的滥用。接管条件、标准应尽可能量化与明确化。为此，应建立起对市政公用事业经营单位运转经营的评估和预警体系，进行相应的资产评估、经营能力评估和风险评估。
（二）规定临时接管的实施主体
从接管一般原理和已有实践看，可由以下主体来实施临时接管：市政公用事业主管机关委托同行业运营良好的其他市政公用事业经营单位；成立专门的临时接管机构。从目前供热领域接管实践看，临时接管实施主体多为第一种情形，即政府通过委托或指令方式引入第三方――有资质且运营良好的其他供热单位，这种方式在目前体制下较易操作、成本相对较低。值得一提的是，从长远来看，第三方的选定机制需要有规范化制度保障。
（三）规范临时接管的程序
1.启动。公用事业临时接管措施基于保障公共利益和社会秩序的目的，现有法规和规章均规定由主管机关主动采取临时接管，而实践中已有不少经营单位申请接管的情形，为适应实践需求并增强制度的弹性和适用性，立法中应规定依特许经营者或者利害关系人的申请启动的临时接管种类。另外，市政公用事业的消费者、使用者与市政服务直接关联，应赋予消费者、使用者提出申请临时接管不合格经营单位的权利，以保障其合法权益，这也是对市政公用事业的有效社会监督手段。
2.决定。主要包括以下三点：一是告知拟被接管方、利害关系人和公众。市政公用事业的运营情况关系到“社会公众的切身利益”，应当向公众公开相应信息和政府拟采取的措施；二是组织调查，主管部门应该对出现的临时接管情形进行调查，收集证据材料，查明事实；三是听取意见，主管部门应当听取特许经营者的陈述和申辩、利害关系人和专家意见等，必要时可以举行公听会。政府作出临时接管的决定后，应当启动临时接管应急预案，同时将临时接管的决定送达被接管者和利害关系人并予以公告，公告内容主要包括被接管对象的名称及地址、接管的事由、接管组织、接管的项目及范围、接管期限等。
3.执行。临时接管组织进驻接管对象企业实施接管，其主要职责是保证公共产品和服务供给的连续性和稳定性，被接管企业对接管组织的接管行为应予以配合。
4.终止或后续程序：接管期限届满后如接管事由消失或化解的，应及时终止接管措施，恢复原经营单位的经营权利；否则，对拒不整改，无能力恢复正常生产的，应当按法定程序终止特许经营协议，取消其特许经营权，重新招标择优选择后续特许经营者。对存在违法情形的被接管单位及相关人员依法追究相应的法律责任。
（四）规定临时接管行政补偿（贴）制度
临时接管，需要引入合格第三方主体――接管单位，对于接受政府指令或委托完成临时接管任务的单位而言，接管原来业务范围或专营区域以外的公共服务等于提供了“额外”延伸服务。虽然公用事业经营者一般都具备一定的服务“储备”能力或设施富余能力并且在大多数情况下出于规模效益的考虑都愿意使其服务向新的市场地域延伸，但是政府要求经营者超出现有服务地域范围向新的区域提供延伸服务时，依据为公共利益所受到的“特别牺牲”应获得补偿的基本法理应建立临时接管行政补偿制度。
参考文献：
1.评析兴亚公司与市府在接管案中的法律冲突.，2010年10月27日
摘 要:客观证据在生产许可证现场审查中非常重要的环节，审查员要客观公正的采集证据，以满足获证企业和发证机关的需要。
关键词:许可证 现场 审查 证据
生产许可证制度是根据国务院440号令。2005年9月1日起正式实行的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》按照《中华人民共和国行政许可法》的精神要求，总结了20多年来实施生产许可证制度的成功经验，借签了国外生产许可管理的有效做法，突出了确保产品质量安全，贯彻国家产业政策，促进经济健康协调的立法宗旨。体现了科学公正，公开透明。程序合法，便民高效地工作原则。《条例》及（实施细则）等一系列的配套规章和规范性文件，进一步明确了具体工作机构职责，细化完善了相关工作制度，突出强调化了获证后监督检查及法律责任。
核查人员指具备一定资质，从事审查申请工业产品生产许可证企业的保证产品质量必备生产条件的人员。山东省生产许可证办公室及山东省质量认证中心采取了科学客观的层层选拔筛选的模式。经过严格的资格初选、培训、考试、注册、面试、入职专业培训、实习、评价等环节，优胜劣汰选拔造就了一批素质高，品质好，专业能力强，吃苦耐劳的生产许可证审查（专家）队伍。大大地降低了现场专业审核风险。审查员的作用是以客观公正的对生产许可证申请企业现场采集信息，并做出评价。
现场核查：核查人员是对申请生产许可证的企业现场以客观公正抽样的方法获取客观证据。是生产许可证必不可少的重要环节，是审查组依照核查办法和实施细则的要求，运用抽样的方法寻找客观证据，对申请企业的基本条件进行核查并做出评价的一系列具体活动。（1）首次会议结束后审查人员由企业负责人带领，按照申请产品的生产工艺过程对企业的主要生产场地，设施的做一次比较完整的观察，通过现场观察，审查组对企业概况，场地设施和现场管理，生产过程，工艺水平等比较全面的基本了解，有利于审查组对核查的重点项目进行有针对性的检查评价，做出客观的结论。重点查看企业名称。住所。生产地址。申请单元。设备名称精度，检测仪器，原(辅)材料，是否与申请书记载一致。（二）审查组与企业和实地核查组织单位的沟通（三）核查的企业生产线应该是企业正在生产运行的生产线。（四）审查员在对生产现场进行核查时，应有企业陪同人员在场，有利于核查出不合格问题时，便于企业确认。（五）在对企业的生产现场以及管理文件，技术文件，标准，工艺文件等进行核查时，如发现不合格，应做准确的记录，以保持记录可追溯性（六）审查员在分工范围内发现的情况或问题涉及其他审查员分工范围的，应及时与相关审查员沟通予以核实。（七）审查员应指导和督促企业填好产品型号规格确认表仪器设备确认表。（八）对不合格项及轻微不合格的确定，应反复核实并与组长沟通。以保证其客观性和准确性。2.审查组内部会（一）审查组要召开内部会对各自介绍负责的核查情况，主要是存在问题（二）填写核查记录（三）互相讨论，确定企业现场核查中的不合格项，有争议的问题取的一致意见。并与审查组长沟通，做出决定。（四）企业存在问题不构成不合格项的对企业提出整改要求，提出整改意见（五）对不合格项形成书面材料的整改要求。（3）《工业生产许可证企业实地核查办法》将核查项目分为七部分（一）质量管理职责企业应有负责质量的领导并设立相应的质量管理人员及机构，管理职责应规定有关部门，人员的职责和相互关系，在企业制定的质量管理制度中应有相应的考核办法并严格实施。（二）生产资源提供1.企业必须具备满足生产和检验所需要的工作场所和设备，必须具备实施细则5.2中规定的必备生产设备和工艺装备，其性能和精度应满足生产合格产品的要求，2.企业的生产设备和工艺设备应维护保养完好。3.企业必须具备具有实施细则5.2中规定的检验，试验和计量仪器，性能和精度满足生产合格产品的要求，并在检测合格有效期内使用（三）人力资源要求1.企业领导应具有一定的质量管理知识，并具有一定的专业技术知识。2.企业技术人员应掌握专业技术知识，及一定的质量管理知识。3.检验人员应熟悉产品检验规定，具有与工作相适应的质量管理知识及检验技能。4.工人应能看懂相关文件。（图纸。配方和工艺文件），并能熟练地操作设备。5.企业应对与质量相关人员进行必要的培训和考核。（四）技术文件管理企业应具备和贯彻实施细则5.1中规定的产品标准和相关标准。如有需要。1.＜企业制定的标准应不低于相应的国家标准或行业标准的要求，并经当地标准化部门备案。技术文件应具有正确性，且签署。更改手续。技术文件应具有完整性，文件必须齐全完备配套。技术文件应和实际生产相一致，各车间。部门使用的文件完全一致。2.企业应制定技术文件管理制定，文件的应经过正式批准，使用部门可随时获得文件的有效版本，文件的修改应符合规定要求。3.企业应有部门或专（兼）职人员负责技术文件管理。4.企业的技术文件包括〈1〉标准文件〈2〉设计文件〈3〉〈工艺文件〈4〉检验文件〈5〉包装。存储，运输等文件。〈6〉其他文件。采购过程一般包括〈1〉采购文件控制〈2〉对供方的评价控制〈3〉采购合同的控制〈4〉采购产品的验证控制。（五）工艺管理1.企业应制定工艺管理制度及考核办法，并严格进行管理和考核。原（辅）材料，半成品。成品，工装器具等应按规定放置，并应防止出现损伤或变质。2.企业职工应严格执行工艺管理制度，按操作规程，作业指导书等工艺文件进行生产操作。3.企业应明确设置关键质量控制点，对生产中的重要工序或产品关键特性进行质量控制。4.企业应制定关键质量控制点的操作控制程序并依据程序实施质量控制。名词解释：（程序为进行某项活动或过程所规定的途径。）（特性可区分的特征）（特征产品、过程或与要求有关的固有特性。）对产品质量不易或不能经济的进行验证的特殊过程应进行设备认可工艺参数验证和人员鉴定，并按规定的方法和要求进行操作和实施过程参数监控。5.企业应规定产品标识方法并进行标识。6.企业应制定不合格品德控制程序，有效防止不合格产品出厂。(六)产品质量检验1.企业应有独立行使权利的质量检验机构或专（兼）职检验人员，并制定质量检验管理制定及检验和计量管理制定。2.企业有完整、准确、真实的检验原始记录和检验报告。根据质量特性，取得科学的数据，出具科学可靠检验报告。3.企业在生产过程中要按规定开展产品质量检验，做好检验记录，并对产品的检验状态进行标识。4.企业应按相关标准的要求，对产品进行出厂检验和试验，出具产品检验合格证，并按规定进行包装和标识。如产品标准要求型式试验或定期检验而需要进行委托时，应委托有合法地位的检验机构进行检验。（七）安全防护及行业特殊要求1.企业应根据国家有关法律法规制定安全生产制定并实施。2.企业的生产设施、设备的危险部位应有防护装置，车间、库房等地应配备消防器材，易燃、易爆等危险品应进行隔离。3.企业应对员工进行安全生产和劳动防护培训，并为员工提供必要的劳动防护。4、企业应在建厂初期或申请生产许可证前，进行环境评价。
审查员在对生产许可证申请企业现场审查时，应按《实施细则》和作业指导书要求，根据分工逐一进行，做到勤、望、闻、问、记。审查现场和询问时，应耐心大方得体，语言简练，有必要和条件时可对重点合格项及重点不合格项进行拍摄，并遵守保密原则。新申请的生产许可证企业从建厂始查验证据。换证企业应对其生产许可证获证时起抽查证据。但至少抽查一年的证据，证明申请换生产许可证的企业持续稳定生产质量合格产品的能力，为行政机关审批发证提供客观、公正、准确的技术评价材料地保持获证时状况。
作者：邹元增,山东省淄博市质量技术监督局周村分局质检所,邮政编码255300。
作者简介:山东省淄博市质量技术监督局周村分局,邹元增,男,本科,经济管理专业,从事质量管理30余年，国家注册工业生产许可证审查员,国家注册食品生产许可证审查员,中国旅游信息报特约记者,香港摄影报特约记者,山东省科学技术协会会员,中国摄影家协会联谊会会员,发表国家级刊物科技论文10余篇,论文《浅析安全视角下的产品质量监督》《论企业质量检验机构责权义》《浅析生产许可证现场审查客观证据》三篇论文被中国管理科学研究院人文科学研究所(中管人文2011第02号)”中国科学发展与人文社会科学优秀创新成果“评为一等奖获奖编号NO:98-2-11 NO：98-20-36,邮政骗码,255300,参选论文。
一、通过不断学习，努力提升综合素质
作为一名分管辖区文化体育工作的干部，我深深懂得新形势下学习的重要性。我把学习作为提高综合素质和工作能力的重要手段，把注重学用结合作为做好工作的立足点。
一是政治学习做到主动。我十分注重政治学习，不断强化自身思想政治素质。今年以来，我始终保持了良好的精神状态，坚持政治的高标准，主动加强“三个代表”重要思想等政治理论的学习，积极参与社会主义荣辱观教育学习活动，写了3万余字的心得体会。并用业余时间为局里及老体协、人民医院办起了网站，利用网站这块阵地宣传党的政策法规、各项规章制度；利用网站积极宣传我局的工作重点及组织辖区居民开展的各项活动，受到了群众的一致好评。通过认真学习，树立了正确的政绩观，做到了讲纪律、讲原则、讲风格，时时处处从严要求自己。
二是业务学习做到经常。一年来，我尽可能多地从较为繁忙的行政事务中挤出时间，加强业务学习，做到边工作边学习。在一些学术研究活动中，我虚心向兄弟单位的领导、专家请教，为搞好业务管理工作打下理论基础。我还经常主动和业务干部交流沟通，尽一切可能掌握业务工作规律，进而引发新的思考，有针对性地指导实际工作。年内，我针对新农村建设的需要，下乡对我区五个村的文体工作进行了调研，对我区农村文化体育工作有多次最直接的接触，掌握了第一手资料。并为盛洪卿村、木栏村、熊家境村送去了健身苑、兰球架、乒乓球台健身器材，还在盛洪卿组建培训了秧歌、腰鼓队，使她们和城里人一样，用自已的歌声、舞姿、鼓点抒发自己的情怀。
三是学用结合到位。学习是为了应用，理论与实践相结合是做好工作的法宝。我十分注重理论联系实际，能从理论的角度思考一些实际问题，并写出了《如何加强农村文化体育工作的建设》等论文，受到市体育局的好评。
二、通过开拓创新，切实提高工作实效
在本职工作方面，我坚持着眼全局、突出重点，注重开拓创新。一年来，我和局里的同志们、老体协同志一道，本着为单位负责、为事业负责的精神，扎实开展各项群众文化体育工作，并取得了实效。
1、在发展中拓宽了业务路子。一是多次组织社区群众开展激情广场演出，激活了文化市场。满足了群众不同文化类型的需求。今年我们组织各类文体宣传演出二十多个场次，超额完成了区里下达的演出任务。二是组织创办了群众文体协会4个，举办了一些高规格诗、书、画、花卉、盆景、奇石展，和一些大规模的文体活动。如趣味体育进社区，受到市、区业内人士及群众的好评，为整个文化体育系统的大局稳定作了应有的贡献。
2、在活动中收到了社会效益。一年来，我们努力贯彻省、市文件精神，请爱乐电影公司来我区各大广场放映了党教片《任长霞》和禁毒教育片《死亡之吻》及当前学生正确对待网络问题的启迪教育片《网络少年》，还有一些战争故事片，观众突破30000人。同时，我们十分注重公益性文化活动，利用新春期间和夏季时节，在县城及县城周围如火如荼地开展了“优秀电影进社区”、“夏季广场电影月”活动，极大地丰富了群众文化生活，更好地普及了科技知识，受到了广大居民和村民的一致好评。
3、在困境中坚持开展群众的文体活动。由于经费紧张，我们利用与个体户联办等形势，积极开展各类体育活动。
三、严格网吧管理，杜绝未成年人上网
为了规范网吧市场经营秩序，打击网吧违规经营行为，保障《互联网上网服务营业场所条例》的贯彻实施，促进精品、魅力、和谐铁山的建设。一年来，我们在全区范围内开展了为期半年的网吧专项整治行动。经过努力，全区网吧经营也日渐规范有序，专项整治工作取得了显著成效。主要作法如下：
1、加强学习，提高水平，进一步促进执法队伍建设。
【关键词】煤矿安全；政府监管；监管体系
1、引言
近年来，我国的煤矿安全生产总体呈现平稳的态势，但安全事故时有发生，事故总量仍然过大，尤其是重特大事故仍时有发生，煤矿安全形势依然十分严峻。一般我们认为企业是煤矿安全的第一责任主体，但是如何落实这份责任，按照国家法律法规来组织生产就离不开政府的监管。本文就对我国煤矿安全监管系统的现状进行分析，找到症结所在才能更好解决和完善。
2、我国煤矿安全监管系统的现状
2.1实行垂直型安全监管体系
从2005年开始国家安全生产监督管理局改革为国家安全生产监督管理总局，单独设立国家煤矿安全监察局。我国的省级煤矿安全监察局均为国家煤矿安全监察局的直属机构。这样改革后，所有的不论在哪里工作的煤矿监察员，都是由国家煤矿安全监察局直接进行任命，所有的省局和地方办公室的财政支持也都来自总局。在这样安排下，监察人员的监察工作就能够不受到地方政府的干涉，有效预防，的现象发生。但是这种垂直型的监管体系在执行起来并不是真正意义上垂直，实际上我国实行的是以国家煤矿安全监察局为主，国家煤矿安全监察局与所在省政府的双重领导的管理体制。这就造成了地方煤监局与当地政府还存在着或多或少的联系，当监管部门发现的问题触及当地利益时，政府很有可能会向监管部门施压，并干涉其监管工作，如本应关闭的煤矿却因政府的原因不肯关掉，进而可能引发事故发生。
2.2政府煤矿安全监管逐渐突出以人为本
我国对煤矿安全监管工作的重视也充分体现了对生命的尊重，煤矿安全监管工作说到底就是要以人为本，这是所有煤矿安全监管的立足点和出发点。但是我国现行的煤矿安全监管过度依赖行政机构，但是上下级政府之间的矛盾对于煤矿安全监管带来诸多不便。其实在当前的安全监管体系下我们没有重视到矿工和煤矿企业的工会这两个第三方监管力量。矿工是煤矿生产的主体，是煤矿安全生产的关键，也是我国煤矿安全监管机制的漏洞。目前我国并没有赋予矿工们足够的权力，最可怕的是，即便矿工对井下情况提出质疑，甚至知道事故即将发生也没有权利拒绝下井。工会在我国的煤矿企业也没有起到相应的作用，其仅仅是一个行政部门，企业管理层直接任命工会工作人员，这样一来他们就只会对企业领导负责，当企业和员工发生冲突时本应站在员工一方的工会却要维护企业的利益。
2.3有关煤矿安全监管的法律不完善
近年来，我国一直的在不断的完善有关煤矿安全生产的法律法规， 同时出台了许多有关煤矿安全生产的法律法规，也已建立了包括劳动法、行业专门法律和行政许可法等一套比较完善的法律体系，但仍存在一些不足，尤其是对于安全监管这个区域的法律有待完善。《煤矿安全监察条例》规定要向大中型煤矿企业派驻安全监察机构，这就使小型煤矿这成为一块盲区，失去了对其的监督，很容易造成小型煤矿事故频发。其实小型煤矿资金少，效益低，跟容易为了最大利益而无视安全生产，因此，对于小型煤矿更应该派驻安全生产监察员。还有，在对各级安全监督机构的组建上是靠各省自行解决安全执法机构的建设问题，国家对此没有明确规定，这就很容易造成责任分工不明确，而且有些省份将煤监局和煤炭局合并，一个是国家监察部门，一个是地方煤炭部门，两个单位本应相互监督，合署办公就不能起到监管作用。
我国的大部分关于煤矿安全监管的法律法规都只注重于煤矿的正常安全生产方面的监管，而忽略了煤矿职业危害监管。采煤矿属于高危职业，不仅是其本身易发生事故，还有在煤矿生产中的产生噪声、粉尘和有害气体等都会严重危害煤矿工人的身心健康，已成为煤矿员工健康安全的“隐形杀手”。对于这方面的疏忽也违背了“以人为本”的理念。
2.4监管力量严重不足
随着经济和社会的发展，煤矿需求量日益增长，煤矿企业数量也随之不断增多，煤矿安全监管任务也日趋繁重。但是我国的煤矿安全监管系统长期的反复调整，又由于煤矿安全监管责任重大，使得部分地区的相关部门相互推脱，不愿承担煤矿安全监管工作，导致现有的煤矿安全监管部门人员少，规格低。监管力量的严重不足必然会导致监管力度的降低，进而引发安全事故，使得监管人员变成了安全事故的“消防员”，哪里有事故就去哪里，不能做到尽早发现、提前预防。
3、结语
作为一个煤矿大国，在发展中遇到这些问题在所难免，但我相信，通过进一步完善煤矿安全监管法律法规，加大监管力度，增加监管投入和力量，把“以人为本”真正落实到煤矿安全监管中去，我国就一定能走上煤矿生产安全之路。
参考文献
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