时间：2022-08-12 09:37:33
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会管制论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】记者 新闻发言人 制度
一、“新闻发言人”制度背景
新闻发言人履行规定程序，代表其他自然人、法人向外消息，从运行机制角度理解是一种“制度”。
1982年3月26日，时任外交部长的钱其琛同志就中苏关系向外界信息，这是我国第一次以外交部发言人形式向外消息。①1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，宣布我国新闻发言人制度正式建立。但此后除国家、政府重大信息外，鲜见新闻发言人身影。2003年春，“SARS”爆发，由于政府权威信息滞后，致使国外媒体上出现各种批评报道，来自民间的小道消息不胫而走，短信消息、口头消息流传使社会上一度出现恐慌。直到2003年“非典”事件过后，新闻发言人的作用才被普遍认同，新闻发言人制度才在中央和地方各级政府部门、机构得以全面建立和广泛推行。
在我国，新闻发言人是指国家、政党、社会团体任命或指定的专职（有些较小的部门为兼职）新闻人员。②其职责是在一定时间内就某一重大事件或时局问题，举行新闻会或约见个别记者，有关新闻或阐述本部门的观点立场，代表有关部门回答记者的提问。③具体程序包括：新闻会前，准备新闻材料，联系相关部门、单位；新闻会上，新闻，阐述政府的观点立场，代表政府或部门回答记者提问；新闻会后，关注新闻后的反响效果，并反馈给供职部门单位。
二、“新闻发言人”的作用
首先，提供信息，控制信息。作为权威信源，机构单位的社会影响力增加信息的可信性；从传播学角度上看，机构单位作为信息源头，理所当然的成为信息第一“把关人”，同时设置公共议程。
其次，的信息具有单位机构赋予的权威“解释力”，利于影响、引导公众舆论。
第三，控制信源以及问题（或事件）解释，有利于维护机构单位形象。从政治制度角度看，政府部门以及机构单位从早期新闻命令者到信息提供者的角色转变是进步政府形象树立和公民权益的关注，是社会管理观念的进步。
新闻发言人的目的在于公布、解释信息，消除公众的信息不确定性，维护社会稳定。但在信息过程中，作为新闻对象的公众无权选择信息，存在着信息的不平衡。而记者作为公众权益的代表，对新闻发言人的信息进行提问，担负着维护公众正常利益的使命。
新闻发言人无疑可以给媒体提供权威信息源，消除公众信息的不确定性，避免社会骚乱、恐慌。但新闻的组织者是政府部门、社会机构等，目的在于，针对问题对公众给出解答，换句话说，是在争取针对问题的“解释权”。
下面是新闻发言“事件”的“社会权责”流程图：
下图为记者、新闻发言人利益、职能列表：
一般来说，涉及公众利益的事件发生或问题提出以后，对公众的权益造成威胁，产生公众事件（作为社会管理者的权威方更关注“公众事件”），公众事件中的公众的第一诉求往往是“权威解释”。这时，权威部门一方面要着手解决事件，另一方面向记者召开新闻会，记者将新闻会上有价值的内容通报公众（事件），以保证社会的正常运行。
通常，事件中的权威说法来自公众委托的社会管理部门或与事件直接相关的被普遍认可的“社会组织机构”。然而，在得不到一个有力的解释、解答的情况下，公众倾向于“自我解释”或是寻求非确信的“小道”消息，以消除群体中不断产生的不确定性，如此一来，信息不真实和公众不确定性的增长甚至会引发恐慌或危机，谣言的流传就是利用这种不确定性的弱点趁虚而入。
由此可见，新闻发言人制度是通过新闻界和公众进行沟通的方式，也是政府部门、社会机构等维护公共关系的一种手段。
三、“新闻”与“发言”的博弈失衡
1、当前新闻发言人制度的优势
新闻发言人制度，其中的“人”有其本质的优势，但是这种优势是有限的。
一方面，新闻发言人作为“人”，相对于规则程序，其灵活性明显提高，提供了信息发现和交流的机会；另一方面，新闻发言人在发言过程中，引入人际传播，人的调整情绪、氛围等能力使这种面对面的信息交往气氛更加缓和，掩盖了社会机构的权利强势角色。
2、信源弱势，售票员媒体
由上述论述可知，新闻发言人制应在对信息透明度和弱化社会对抗力量方面起积极作用的同时，也隐性地设置着媒体、记者的议程，即“四把关”。
首先，“把关”新闻内容。出于对维护社会稳定的责任，以及对部门机构的形象维护职责，新闻方对于当下适于公布的内容有相当的把关能力，针对记者的尖锐提问，新闻发言人也会采取一定策略，或是蜻蜓点水，或是避而不谈。
其次，“把关”发言时机。新闻方作为主动方，对信息的公布时间有一定的把控权。
第三，“把关”方式。新闻会的方式很多，比如统一发放新闻通稿，事先拟定问题或者只许会议记录，限制提问等，这些方式都会对记者媒体的信息了解程度及理解程度产生影响。
第四，“把关”参会媒体。新闻会主办方一般选择和邀请媒体参会，这就很有可能造成声音的不平衡。
上述情况表明，记者（媒体）及所代表的公民权益处于信源弱势，存在权利不平衡现象，新闻发言人制度缺乏互动机制，在规则内的第三方的媒体记者，也只是拿着成形的新闻，卖给公众的“售票员”。
为此，从新闻媒体本位角度以及公众利益角度来看，在目前的制度环境中，有必要确立新的新闻发言人制度――媒体监督机制――公民自荐的互动信赖机制。
四、公民自荐的互动信赖机制
政府的权利来自公民的信赖，委托权利的回报是社会管理和公民权益的实现。从新闻本位角度来说，新闻媒体是一种纯粹的信息交流媒介，这种公民与权利之间的信息交流平台本身就是信息检验、社会监督的本来之意，力量之源。
下图为公民自荐的互动信赖机制图：
媒体监督组织：采用公民信赖的管理员评选办法，可以利用网络的便捷性，公民监督，设定参考要素，如发表公民权益文章数量、文章关注度等指标判断公民的公共事件参与度、社会影响力，评选出若干管理员后，组成媒体监督组织。组织可自有媒体平台，最近的新闻会消息，消息包括主题、新闻发言人、时间、地点、可能的参会媒体等内容，并监督各媒体的公民信息互动板块的正常运行。
（新）媒体：拥有新媒体形式的媒体设置公民参与互动板块，公布（实时更新）记者将参与的新闻会，并通过该板块与在新闻会现场的记者与新闻会建立联系，形成公民可参与式互动。板块可以是文字形式、可以是视频形式，公民在所信赖的媒体上提问，通过现场记者与新闻发言人间接交流，记者对采纳的公民建议做标记，网络系统自动对未回复公民进行答复，公民可视情况在网站留言，进行反馈。
公民自荐的互动信赖机制的突破之处在于：其一，回归新闻的媒介本位，还原社会监督权利力量之源；其二，将新媒体技术引入机制，利用实时互动优势功能，参与社会监督；其三，设立独立的媒体监督机构，联接参与新闻会媒体的网站、手机互动媒体。其四，机制的设立，能够促成政府与公众之间的平等对话，达到双向互动的过程，公众在自己的监督下，实现权益。
参考文献
①钱其琛：《外交十记》，世界知识出版社，2003：71
②刘建明主编：《宣传舆论学大辞典》，经济日报出版社，1992 ：357-358
③百度百科，“新闻发言人”：baike.省略/view/18380.htm，访问时间2010年1月14日
④卢剑锋，《新闻发言人制度下的媒体报道策略》，中央民族大学硕士学位论文，2009
⑤姚雪芬，《危机管理中新闻发言人制度研究》，上海交通大学硕士学位论文，2008
⑥王青，《我国新闻发言人制度现存问题探索》，南昌大学硕士学位论文，2008
⑦陈妮，《我国传媒业的发展与管制探究》，西南财经大学硕士学位论文，2006
⑧李晓虎，《中国政府新闻制度研究》，复旦大学博士论文，2007
[论文摘要]实行政府公共治理，构建和谐社会主义新农村，一是实行政府掌舵、公众划柒，二是政府为主、公私并存，三是政府监管、合同外包，共同建设社会主义新农村。按照党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的部署，在“十一五”时期解决三农问题的战略方向，转变传统政府职能，实行政府职能角色的转换，顺利推进新农村建设。
十六届五中全会指出：构建和谐社会主义新农村、完善公共服务型政府管理，政府应“转换职能角色”、“一是‘管什么’的转换，即从管理私人领域、竞争性领域、微观领域转换到管理公共领域、非竞争性领域、宏观经济领域；二是‘怎么管’的转变，即从直接的、行政的、参与式的管理转到间接的、民主的、以经济手段为主的管理”¨j，使政府从无所不能中解放出来。
因此，治理既不是统治，也不是行政和管理，而是指政府掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间。好的治理的核心含义就是政府的职能应该从“划船”到“掌舵”的转变；而公共治理，是以政府为主体，多种公私机构并存的新型公共事务管理模式。公共治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作；公共治理的本质是打破政府的行政垄断，把原来由政府独自承担的公共服务转移给各种私人部门和公共团体共同承担，政府与私人机构的界限不那么明显了，在公私部门之问建立了伙伴关系；公共治理引入了市场竞争的管理方式，蔓张管理方式．方法的多样性。
构建和谐社会主义新农村，就应当实行好政府公共治理。政府公共治理具体而言主要表现为：一是树立高效管理的理念。信息社会的政府治理必须是高效的，它对政府效能的要求比传统工业经济时代更高。二是树立公平治理的政府理念。随着社会发展和知识普及，公众对公平的要求越来越强烈。三是树立知识管理的政府治理理念。信息社会是以知识为资本的，社会也是一个知识社会，对经济的管理无疑离不开法制，但主要管理方式是知识管理。四是树立“人本主义”的政府治理思想。传统的政府治理注重以“物”或“任务”为中心。领导者要求下属成为标准的“行政人”，以便实行规范的标准化管理，但这种使人异化为物的治理方式，不利于人的创造性。
一、政府掌舵、公众划桨，共同建设社会主义新农村
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史性任务，并确定“十一五“时期解决三农问题的方向，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，实行政府的公共服务型管理，采取政府掌舵，公众划桨的方法，推进社会主义新农村的建设。和谐社会是国家权力与公共权力都能良性运转的社会，是政府的行政管理与公民的自主管理相统一的社会。构建社会主义和谐社会，我们在强调政府的社会管理职能的同时，也绝不能忽视社会的自我管理功能。“社会治理能力不只是政府单方面的事”，社会的治理过程应该是政府和社会的互动过程。“有些事是政府应该做的，有些则不是”。
政府的职能应该是“掌舵而非划桨”，政府的职能是制定政策(掌舵)，而政策的具体执行(划桨)则是通过社会的自治来完成。首先，政府的公共权力来源于社会的共众权力，而社会公众“当初把统治权交给一个人，只是为了公众的福利和安全”j，而经济和社会的不断发展电同时要求政府还权民，加速自身转型，即“从全能政府转变为有限政府，从管制政府转变为服务政府”。这种权力让渡和模式转型必然螫求政府和社会共同承担社会的管理职能；其次，我们还应该认识到，政府的社会管理职能存在着缺乏弹性手段、环节错综复杂等问题，而社会的自我管理又存在着动员能力薄弱、缺乏刚性手段等缺陷。这就要求我们建立一个政府主导与社会自治适度平衡的关系结构，即在进一步提高政府管理社会效能的同时，善于通过村民自治．社区自治组织．社会团体、行业组织、中介组织以及工、青、妇等群众组织和英群众代表会议等，形成社会管理的整体合力。最后，由于经济形式的多样性、文化背景的差异性、民主的进一步深入也使得社会的管理形式呈现多元兼容的格局，要建设和谐社会，单独依靠政府或社会都不能很好地完成社会管理的终极目标。
因此，在构建和谐社会主义新农村的过程中，发挥各种形式的组织作用，凝聚各种力量，消除和突破二元结构的束缚，实现各种组织、各种力量的良性互动，在有效程度上的极大努力，使全面推进和谐社会主义新农村建设按照巾央的要求落到实处。
二、政府为主、公私并存。共同建设社会主义新农村
构建和谐社会主义新农村，政府应实行公共治理。公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识，是实现公共部门有效管理中不同的实施主体各自的定位、分¨1二和各自适当的角色，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。换言之，参与管理的主体已经不只是政府部门，而是包括全球层商、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府闯和1e政府间团际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体舒层治理。在多元主体为特征的公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作范围缩小，政府不再是无所包的“全能型政府”。在整个社会体系中，按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整不同治理主体对应着不同的治理对象和客体，发挥着各自的作用。
南昌大学(mpa教育中心主任、行政管理硕士点首席导师)陶学荣教授在《中国行政体制改革研究》中指出：在公共治理模式中“政府不应在具有追求利润最大化的国有资产经营功能，应该承担公共事物管理和公共物品提供的功能，充当公平保障者、社会服务者角色”。。政府组织与非政府、非营利组织的合作、公营部门与私营部门的合作是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。在公共治理范式中．管理主体是多元的，非政府组织甚至私人组织也被认为是重要的治理主体之一。在现实社会事物的治理中，它们之间的关系不是统治与被统治的关系，政府与其他社会主体之间应该是建立在合理分工基础上的伙伴式的合作关系。如在公共物品领域为了增加公共物品的数量，提高公共物品的质量，对那些由政府提供缺乏的效率的项目，政府可以对非营利组织予以充分的赋权和支持，对非营利组织的服务供给采取资金补贴、订立合同、特许经营、政府购买等多种形式，与其他社会主体合作提供公共物品，促进生产公共物品的积极性和物品供应的效率。
建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务．社会主义新农村成为新时期中国农村建设的方向，要完成这一重大历史任务，政府要实行公共治理，完成好职能转换，因此，公众划桨，政府掌舵，是完成这一任务的前提。
三、政府监管、合同外包，共同建设社会主义新农村
构建和谐社会主义新农村，政府需要转换职能。在建设过程中，政府可以充当监管角色，实行合同外包，使建设社会主义新农村工作能够顺利推进。合同外包是在新公共管理运动中发展起来的一个非常重要的制度，是指政府将一部分公共服务通过合同的方式让政府以外的主体来承担，政府在公共服务提供过程中只是负责监督合同的履行，并支付报酬。它作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融人了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。
部分公共服务市场化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送过程，也就是说，政府部门通过合同外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将鄙分职能转国民间部门经营，政府只需承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。其中，合同外包就是由公共部门和政府作为顾客和委托人，同人即那些能够真正提供公共服务的组织(公营或私营的)签订合同。它把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。在合同外包中，政府的责任是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督合同的履行．并且，在对方履行合同义务后支付报酬。合同外包可作为既提高政府服务水准，又缩小政府规模的一个重要途径，也是降低成本、节约开支的有效手段。
【论文关键词】新公共管理；行政管理；改革
上世纪70年代，伴随着全球化、信息化、以及知识经济时代的来临，市场经济竞争日趋激烈。西方国家传统的政府运行机制已经很难适应经济社会的变化。突出表现为:政府规模不断膨胀，行政效率低下，财政赤字不断上升，社会福利政策难以为继。
面对如此困境，为了解决问题，西方各国于上世纪70年代未相继进行了被称之为“改造政府”的政府管理改革运动。而与此同时，一种新的公共行政理论、管理模式—新公共管理(NewPublicManagement)应运而生。
一、“新公共管理”的主要观点
无论从实践还是从理论的角度出发，“新公共管理”都从来没有一个统一的形式内容。具体来说，有如下观点。
(一)政府的管理职能应该是掌舵而不是划桨
传统公共行政管理中，政府的主要职责是收取税金和提供服务，而“新公共管理”主张政府应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。
(二)政府服务应以顾客或市场为导向
“新公共管理”认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向。以顾客或市场为导向的政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是有责任心的企业家，公民则是“顾客”或“客户”。这样公众就拥有了更多的选择权，顾客或市场为导向将会建立起一个推动政府改善工作的良好机制。
(三)政府广泛采用授权或分权的方式进行管理
传统的官僚制使基层人员缺自，难以适应快速多变的外部环境。而“新公共管理”认为，与集权相比，授权或分权有许多优点:授权或分权的机构更有灵活性，更有效率，更有创新精神，而机构成员有更高的士气，更强的责任感，更高的效率。
(四)政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验
“新公共管理”认为，政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如:人力资源管理、成本—弓玫率分析、目标管理等。同时，政府可以把巨大的官僚组织分解，使决策与执行分开，并移植私营部门的某些管理办法:“如采用短期合同，开发合作方案，签订绩效合同以及推行服务承诺等等。”这样，经过民营化或半民营化的公共部门公众有亲密接触机会，了解公众之所需的公共服务部门，它们了解公共管理的关键所在，从而对社会进行有效治理。
(五)政府应在公共管理中引入竞争机制
传统的观念认为，微观经济领域的事情应该由私营企业承担，而公共服务领域应该由政府单独承担。而“新公共管理”强调政府管理引人竞争机制，取消公共产品供给的垄断，让更多的私营部门参与公共服务供给，通过引人竞争机智，从而提高服务公共的质量和效率。
(六)政府应放松严格的行政规制，实施明确的绩效目标控制
“新公共管理”反对传统公共行政刻板执行法律规范，轻视绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制。即确定组织，个人的具体目标，与之签订绩效目标对完成情况进行测量和评估。这使行政组织由过去的“规则驱动型”向“任务驱动型”转变。
(七)公务员不必保持中立
“新公共管理”认为，行政本身就具有浓厚的政治色彩，要求公务员完全保持政治中立是不现实的。因此，“新公共管理”则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。这样能使他们正确理解政策的目的意图。
二、中西方国家政府改革背景比较
“新公共管理”源自于西方，它对于中国社会来说虽然是“舶来品”，但中国同样经历着全球化浪潮，新公共管理的很多新观点新经验也是中国急需的。“新公共管理”模式能否在在中国存活，需要通过理性分析中国与西方政府改革的背景，才能作出判断。
(一)中西方国家政府改羊背景的相似点
1理论背景相似点
当代中西方国家政府改革都是在传统官僚制理论无法解决现实问题的情况下引发的。
20世纪最后30年，官僚制受到广泛质疑，它们在行政人格问题、价值规范问题和外部性问题的理论缺乏导致了传统理论无法解决当前的社会问题。随着我国改革开放的进行，经济健康增长的需要与政府生产力落后的矛盾也显现出来。官僚制是中西方国家公共行政理论中最为基础的部分，如何改革传统官僚制也是中西方国家政府所面临的共同课题。
2.政治和经济背景相似
当代西方国家的政府改革是在一定的政治、经济背景条件下引发的，其突出表现在:
(1)当代中西方国家都面临着财政困难，政府机构庞大臃肿，行政效率低下，社会福利难以为继等问题，是各国政府进行行政改革的重要原因。
(2)信息技术的运用使政府变得灵活、高效、透明成为可能。新技术的市场化进程的加快，这些均迫使政府的改革必须真正适应新技术革命的要求。
(二)中西方国家政府改革背景不同点
1西方国家市场经济基础扎实、体制成熟，而我国市场经济尚处于成长阶段
西方发达国家的市场经济发达，市场体系完善。“新公共管理”模式存在的经济基础即成熟的市场经济条件。正如E·S·萨瓦斯所说:“福利国家(公共部门大于市场部门的国家)在市场力量的冲击下日渐衰弱。市场力量正在改变教育、医疗卫生、住房、退休保障和其他‘福利’构成要素的供需条件。消费者对教育、医疗卫生、住房、退休保障及其他物品和其他物品和服务的支持能力日益提高，他们对这些服务的需要超出了政府的提供能力。这正是私人供应商通过市场机制可以提供的东西。”
而我国的市场经济还处于成长阶段。市场经济尚未成熟，与此同时政府还担负着培育市场的任务。对于不成熟的市场经济必定需要政府的管制，如果政府一味“退出”，不根据现实国情盲目放松管制，就有可能导致市场经济的失败。
2.与西方国家所具有的相对健全的法治环境相比较，我国的法制有待完善，法治社会的建成还待时日
“新公共管理”强调政府管理实行严明的绩效目标控制，放松严格的行政规制。在西方国家政府改革实践中这种目标重绩效轻规制的方式所以能成功并获益良多，是因为西方国家的“新公共管理”改革的法治环境相对完善。政府改革后，在行政管理活动中扔有较大的自由裁量权，但是法律的权威无处不在，就减少了管理人员滥用权力的几率。
我国尚处于法制不健全，法律供给不足的时期。行政法律规制不完善，行政执法、行政监督的力度不够等问题还普遍存在于我们行政管理活动中。我国目前最重要的法制建设任务是健全法制加强行政执法力度。在这种情况下，简单地套用“新公共管理”模式是不符合中国具体国情的。
3.西方国家的民营化组织或非营利性组织无论在数量还是质量上都远优于我国
因为民营化组织和非营利性组织在“新公共管理”理论中具有承接政府所分散出的职能的作用，所以它在政府改革过程中十分关键。在西方国家民营化组织或非营利性组织发展历史较长，组织体系完善、数量充足、管理水平很高。因此，政府放权建政以后，被“民营化”的管理职能不仅没有旁落，反而加强了。
然而我国在计划经济时代，所有的公共管理事务一概由政府承办，民营化组织几乎不存在。改革开放后，虽然民营化组织有所发展，但是数量、专业水平、内部管理各方面都不及西方发达国家的相同组织。如果中国政府改革将大量公共管理职能迅速而全面地分离出去，社会就可能因找不到合适的承接主体而产生混乱。
4.与西方国家相比，我国政府的宏观调控能力不强且公务员的整体素质不高
从政府的调控能力和公务员整体素质来看，我国的官僚制还不足。例如，分工不明、专业人才匾乏、行政人员轻视法律与规范、行政活动中的人格化特征明显、行败严重等等。因此，照办照抄西方的“新公共管理”模式，只会抹杀现阶段官僚制对我国的积极影响，并造成新一次的行政管理改革的失败。
四、“新公共管理”模式对我国行政管理改革的启示
在全球化和信息化的浪潮中，我国必须通过自身的改革提高我国的国际竞争力，然而，我国的改革又有自己的特殊背景，所以在西方的“新公共管理”模式，不能在我国照搬照抄。因此，笔者认为“新公共管理”模式对我国行政管理改革有如下启示:
(一)依据国情，建构官燎制为主，新公共管理为辅的行政模式
官僚制是在行政管理领域占据统治地位已有百年历史。刻板僵化的官僚制已经无法应对信息传递迅速，竞争激烈的后工业化时代。新公共管理不但灵活，而且能适应现代化需要。这种模式有助于协调政府与社会的关系，促进经济发展，消除官僚制的弊端。
尽管如此，官僚制还在历史上是有突出贡献的，新公共管理的倡导者也承认这点事实，如D·奥斯本所说:“它(官僚制)解决了人民希望解决的基本问题，它为失业者和老年人提供了保障，它保障了社会稳定，这在经济大萧条以后是至关重要的，它提供了工作。可以说，工业社会对社会政治体制的必然要求就是建立官僚制。我国正处在现代化转型时期，中国尚未完全具备实施“新公共管理”模式的条件，而官僚制强调政令统一，管理法制化，分工专业化能满足我国现代化的需要，这就意味着中国在改革官僚制的同时必须加强官僚制，在提倡掌舵型政府和服务型政府的同时必须添加官僚制的合理因素。在今后相当长的时间内建立与我国工业发展相适应的，以官僚制和新公共管理相结合的行政管理模式是我国行政改革的必然选择。
(二)转换观念，切实转变行政职能
行政职能是指，政府作为国家行政机关，依法在国家的、政治的、经济的以及其他社会事物的管理中所应履行的职责以及应起到的作用。在市场经济体制下，计划经济时代的行政职能已经落后。因此，行政职能以国家的政治经济活动的依据要及时调整。
“新公共管理”认为，政府行政管理职能是“掌舵”而不是“划桨”，是“服务”而不是“管制”。
据此，我国的行政职能的转变重点在于:(1)政府社会管理职能的性质和内容的转变，即变政府直接承担经济管理职能为间接调整职能;(2)政府职能实现的手段方式转变，即由行政手段为主转变为行政、经济、法律等手段相结合的综合管理，其中又以经济手段为主。同时，由微观管理为主转向宏观调控为主，由纵向管理为主转向横向协调为主，由指令性计划为主转向指导性计划为主，由社会管制转向既实施管制又监督服务等等;(3)政府职能转变实质要求提高政府能力。政府能力的增强是依靠科学技术和社会生产力的发展，依托政治民主进程，通过不断的改革和探索逐步实现的。政府职能必须与政府的能力相适应，因此政府职能转变只能在政府能力提高过程中逐步实现。
(三)借鉴企业管理方法，创新行政组织结构
我国在1998年之前进行了多次改革，行政机构改革是重点。由于当时我国受到计划经济体制的制约，改革时政府职能未加转变，只是单纯的把政府权力在各级政府和政府部门之间上下左右移动，致使机构改革陷人“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。因此，行政机构改革，行政组织创新的根本立足点为政府职能的分散。
“新公共管理”强调用授权或分权或签署外部契约的方式进行管理。把民营化组织或非营利性组织引人公共管理体系中加强竞争，这样可以缩小行政机构规模，提高公共服务的效率、效果和质量。在成绩评估方面，“新公共管理”认为充分使用私营企业成功的手段和经验—重视人力资源管理、强调成本—效率分析、全面质量管理、低投人高产出，通过绩效测定和评估的手段来改革行政组织模式。
针对我国行政机构设置随意性大，人员臃肿，职能划分过细、分散且重复设置的弊端，我国必须学习官僚制的成功经验，按照“精简、统一、效能”原则，依据各机构承担职能所覆盖的范围及影响面的大小，管理层级与管理幅度之间的关系，行政责任大小等因素，科学合理地安排行政组织的层级结构和职能结构。同时，借鉴“新公共管理”模式中企业管理方法，构建控制层次较少的扁平型组织结构模式，建立网络式的组织内部联系。
(四)提高公务员整体素质，加强公务员的思想政治工作
在我国，行政机关工作人员整体素质不高是一个不争的事实。因此，在我国当前的情况下，更显出提高公务员素质的重要意义。
“新公共管理”主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，确保他们能够正确理解政策的目的意图。在执行时通过适当的、因地制宜的手段、方法来完成政策要求。
【论文摘要】:电子网络政府在不同的国家,不同的地区的目标模式会有差异。比如说美国、英国的电子政务的目标模式可能和现阶段中国要构建的电子网络政府的目标模式有差异。从中国政府信息化总体目标来讲,现阶段电子网络政府的目标模式,只能通过我们自己在慎重考虑中国当代国情的情况下,进行卓有成效的探索,才能建立起更加适合中国国情的电子政府网络管理模式,从而以最小的投入产生出最大的收益,才能真正的促进经济的腾飞,才能真正的实现信息化带动工业化。
一个国家或者一个地区在推动政府信息化,发展电子政务的过程中,它的目标模式是非常重要的,也就是电子政务整体上要构建一个什么样的框架。电子网络政府的目标模式受到一个国家政府管理的指导思想、管理职能等诸多因素制约和影响。文章在吸取一些发达国家建设电子政务方面成功经验的基础上,试对我国电子政务建设应采取的布局和模式进行一些分析。
一、国外发达国家进行电子政务建设的特点
当达国家,引领电子政务潮流,他们在构筑电子网络政府,或者说推动政府信息化这个过程中,显现出一些比较显着的特点。主要体现在以下四个方面:
第一 与政府改革紧密相结合。这一点应该特别值得我们关注。为什么要关注国外在推动政府信息化、构建电子网络政府与政府改革的结合这个问题呢?因为我们国家在推动电子政务建设过程中,往往在这个方面结合得不够紧密。国外在政府改革的过程中力度比较大,如上世纪七十年代,在英国发动了一个政府改革,由此引发了西方国家大规模的政府改革。英国的政府改革很快波及到全世界,后来形成很多不同类型、模式的改革,如所谓的市场导向的改革,完善行政体制的改革等等。
西方国家,特别是发达国家在政府改革时,普遍做法是大规模裁减机构,裁减人员,削减财政开支。以美国为例,克林顿从93年上台到97年,在中央地方政府裁员28万人,提出一个口号:只有裁减了政府过多的机构,裁减了人员才能减少政府的财政开支,削减预算;只有削减了预算,减少了财政开支,才能减少对老百姓的税收;只有减少了对老百姓的税收,政府才能得到民众的拥护。在这样一种理念上,他们大刀阔斧的裁减机构,裁减人员。
第二 提出要再造政府,重新构建一个政府。在政府改革中,他们有一项重要的内容,就是将政府承担的一些具体的服务型职能转移出政府,转移给民间组织,甚至转移给私营企业,让他们代替政府提供一些具体的服务职能。他们认为推进公共服务市场化,把大量政府职能和服务型职能转移给社会,转移给民间机构以后,政府就可以减少具体琐碎的事务,就可以集中精力做好重大决策,也可以提高政府公共服务的水平和质量。
第三 放松政府对社会、对市场的管制,减少不必要的过于繁琐的规章制度。也可叫做放松管制,放松规制。在这一点上不能完全和中国的改革进行生搬硬套,因为从我国目前看,可能还是一个法律、制度比较欠缺的国家,还应该进一步构建和完善社会主义法规体系。而在西方等发达国家,法律比较完备,规章制度也非常健全,一般做法是遇到问题就立规矩,这样规章制度就越来越多。而规章制度过多过繁,反过来就会束缚公务人员的手脚,公务人员变成了规章制度的奴隶,他们的自主性、积极性难以得到发挥。所以他们要大刀阔斧的放松管制,放松规制,给公务人员更多的自主权,提高他们的管理积极性。
第四 把市场机制引入政府提供的公共管理、公共服务活动之中。一般来讲,政府提供的公共服务是政府对社会承担的责任和职责。因为维护政府运转的支出主要来源于税收,当然政府提供的公共服务也就不能以盈利为目的。但是不能盈利并不意味着不讲求服务效率,不提高服务水平,不降低管理成本,而在传统服务模式中达不到,实现不了这个目的。所以他们认为,政府在公共服务、公共管理职能中,可以引入市场机制,实行了委托、承包、、合同这样一种市场化运作的机制,使政府提供的公共服务水平越来越高,质量越来越好,而行政管理成本大大降低,收到了显着的效果。
二、国外进行电子政务建设方面的成功经验
注重统一规划和技术标准。电子网络政府的构建,除了要和政府改革相结合以外,还非常重视制定统一的规划和技术标准规范,这一点是极其重要的。政府信息化是一个非常庞大的社会系统工程,政府的组成是有上下左右协调配合的,政府的运行是有一个权力行使方向的,因此有隶属关系的政府是一级控制一级的,政府信息化建设比电子商务建设的要求更高。因此我们在推动电子政务的过程中,如何制定规划,统一标准,就成为一个非常突出的问题。在这点上尽管西方国家,特别是发达国家,多是一种联邦制结构,比如说美国,它的联邦政府对州还没有直接的领导被领导关系,但是它在构建电子网络政府的时候,也很注重制定统一的规划,制定统一的技术标准,把它作为推动电子网络政府非常重要的前提条件。
关注应用,提供服务。国外特别是西方发达国家在推动电子网络政府的时候,十分关注应用,更多强调的是政府给社会、企业、社会成员提供的信息化服务,把应用的重点不是放在政府内部办公自动化上,而是放在政府为社会、企业、社会成员能够提供什么样的信息服务。
由简到繁,循序渐进。国外包括发达国家在推动政府信息化过程中,在构建电子网络政府时,也是大体遵循了一个由易到难,由简单到复杂的发展过程。
三、建设具有中国特色电子政务应该采用的模式
政府管理的模式有管理型的,有管理服务型的,也有服务型的。中国实行计划经济体制时,政府管理模式是管制型的。进入市场经济时代,政府管理的模式发生了重大的变化,政府首先要放弃过去那种管制式的模式,向管理型、服务型方向转化。因此在中国当前社会经济条件下,从我国的实际情况出发,我们要构建的电子政务目标模式,应该是管理服务型的。构建管理服务型的电子网络政府,应该是中国现阶段政府信息化追求的首要目标。
为什么中国现阶段电子政务的目标模式,应该倾向管理服务型,而不是单一的服务型的政府管理方式呢?这是因为管理和服务是对立的统一体,服务离不开管理,管理是为了更好地服务;服务是目标、是目的,但服务更需要管理的保障才能实现,这可以从以下几个方面来分析。
首先从现阶段中国政府承担的主要职责来看。按照我国现阶段经济社会发展的水平,政府职能的整体定位,大体是四个方面,这就是所谓的经济调节,市场监管,社会管理和公共服务。这四个方面的政府职能,最后一句是强调公共服务,而前面三句话,都强调了政府的管理职能。目前我们国家政府职能的这种定位,就是把管理职能放到比较重要的地位。如果我们现阶段提出构建一个服务型的电子网络政府,就可能会淡化政府承担的管理职责,将不利于现阶段的政府管理。
关键词：行政从属性，独立，环境法益，刑法
（一）独立的环境法益的提出
法益是指法律所保护的人们的利益。环境刑法的法益是指环境刑法规范所保护而为环境犯罪所侵害的人们共同享有的生态利益即环境法益。传统环境刑法侧重于保护人身和财产性法益，即只有人类生命和健康及其财物的法益因环境破坏而受到损害或威胁时，才考虑适用环境刑法。而环境刑法的根本目的是保护环境法益，即环境生态利益。我国的环境刑事立法应将环境法益作为保护的重点，将环境法益受损害作为判断环境犯罪的基本标准，方能体现对环境保护的真正关注，实现人类社会的可持续发展，才能突破功利的价值观和绝对的行政从属性，反映环境要素的独立存在。
独立的环境法益的提出是整个环境刑法体系构建的价值基础。在法理学中，价值的意义来源于对伦理的判断，它是建立在人类对于自然事物的认知基础上的产物，即在不同的社会发展时期人类对事物就会产生相应的价值判断，并产生相应的价值观。传统的环境观反映了20世纪70年代之初人类对环境的认识和在惩治环境犯罪中需要保护的法益。它是从人类社会的经济利益角度去考虑环境要素存在的价值，即被以经济利益评价的环境的价值是停留在其“使用价值”的属性上。在该类概念指导下，必然导致对环境及资源的恣意污染及掠夺性开发。
（二）我国环境法益的刑法保护的现状
法律包括刑法不是思辨王国的产物，而是社会发展的产物。刑法的目的、理念、原则与具体的制度设计，无不打上社会发展模式的烙印。环境的恶化不仅威胁着现存一代人的生命，而且威胁着未来世世代代人的生命。为数众多的环境犯罪造成的生态损失已经达到犯罪程度，但是人们长期被经济发展的迷雾所笼罩，总是视而不见，这不能不算是一种人类历史上的“刑法悲哀”。免费论文。
生态学意义上的环境是指法律所保护的，以整个生物界为中心和主体而构成的为生物生存所必要的外部空间和无生命物质的总和。免费论文。各国的法学界也将生态学意义上的环境作为自己保护的社会利益。环境刑法也开始将生态学意义上的环境法益作为自己保护的独立法益。并且，刑事责任的产生不需要以对人类的损害为必要条件。免费论文。同样以德国环境刑法的发展为例，德国刑法学者也认识到传统的环境刑法不能保护人类社会免除环境犯罪的侵害。很显然，由于功利的法益观，人们在没有直接侵害他人生命、健康和财产的范围内，仍然可以不受刑事处罚地损害环境。因此在这个方面，刑法也应发挥“禁止性”作用，在传统的环境概念下制定的这类刑法，是不明智的。
相比较而言，我国环境刑法对于独立环境法益的价值保护仍没有充分的体现其独立价值观。从我国1997年制定的刑法在结构上将“破坏环境资源保护罪”置于第六章“妨害社会管理秩序罪”的体例来看，立法者还没有建立起对环境的独立法益保护的意识。从所有的规定来看，该刑法是以造成人的生命或财产的损害或造成环境的严重损害的行为为对象的。究其根本仍是在以人类中心主义为价值取向，是以人统治自然为指导思想的功利主义的价值观。现行立法现状的分析反映在我国打击环境犯罪方面，对环境价值的认识停留在对人的利益的侵害的水平上，没有超越环境经济价值的范畴。
（三）从行政从属性展望独立环境法益之刑法保护的未来
独立环境法益的“独立”应当被理解为减少环境刑法中行政管制色彩，减少行政权对环境刑罚权的绝对影响，增强环境刑罚权在环境犯罪中的打击力度。在传统刑事制裁体系中，环境未被当作一个独立的保护对象。尽管某些破坏环境行为被当作犯罪行为加以制裁，但是传统的观念并没有将环境破坏行为视为超个人利益的行为，而仅将环境破坏行为当作违反一般生活规则或不道德的行为。这种传统观念的认知与法律形式上的意识之间存在明显的差异。按照传统刑法理念的保护模式来解决环境犯罪问题，不仅不能解决内在的困难，反而更加暴露出一些实际问题。独立的环境法益的刑法保护要求在环境刑法体系的构建中突破环境刑法固有的绝对的行政从属性的特征，方能体现环境要素的独立地位。
一方面，无论是大陆法系还是英美法系，针对环境的犯罪行为，附属于行政法而被称为行政犯是一个普遍的现象。日本学者大谷实认为，行政犯又被称为法定犯，“原来没有违反社会伦理，而根据法律被认为犯罪者，在由于行政取缔的目的被认为犯罪的意义上，成为行政犯。”这种附属于行政法的刑事犯罪行为，一般认为必须以该实行行为是否违反行政法规规定为前提，如果构成犯罪，则称之为“行政犯”。由于我国刑法典制定的比较晚，而且制定刑法典时基本不存在其他刑事法律规范，所以在刑法典中规定了相当多的行政犯罪。对行政犯罪制裁的前提是取决于行政法规范的规定或行政机关的决定。学者称之为“行政刑法之行政从属性”。我国1997年制定的刑法典中从第338条到第345条，均以违反相应的环境资源行政法规为前提。
另一方面，行政法是“调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称，或者说是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。”不论是行政关系、监督行政关系，还是“行政主体行使职权而发生的各种社会关系”抑或“管理职能”都容易发生变化。因此，传统行政犯的行政违法的前提经常处于变动之中，使对该类行为的认定、处罚和预防处于不稳定状态。
所以，在环境刑法领域中行政法的变动或行政立法的疏漏将使伦理上认为对环境法益侵害的行为难以纳入犯罪行为。实际上，《刑法》第114条中“放火烧毁森林的行为”在实质上应属于危害环境和资源的犯罪，显然不再以行政不法为前提，已走向了刑法独立处罚环境犯罪行为的道路。基于以上的分析，这种情况的出现在行政法与刑法不可能完全一致的前提下，是必然出现的结果，也是有益的。这是构建严密的环境刑法保护，完善刑事立法的需要，对于环境法益的保护尤其是重要的。所以，如果仍过分执着于环境犯罪行政犯化，坚持绝对的行政从属性，那么在欠缺行政法规定或行政法的基础违法时，则会出现不能以刑法从事环境保护的局面。而实际上，虽然很多学者都对行政犯与自然犯划分的理论进行探讨，但还是不够清晰。随着环境刑法理论研究的不断深入，笔者认为对环境犯罪行政犯化的结论还有值得商榷的地方。
参考文献：
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论文关键词 检警关系 检察官 监督
一、适度进行引导侦查
公安机关对开展驻派出所检察官办公室工作较为配合，但是由于此项工作目前并没有进一步的法律予以规范，也没有相关的司法解释予以细化约束，对于公安机关和检察机关的配合以及检察机关的介入侦查能达到何程度等问题，在实践过程中尚没有统一的标准加以规范。
笔者认为，有必要将引导侦查进行规范化。一是明确引导侦查的目标。应当按照高检院的工作要求开展引导侦查工作：“检察机关引导侦查取证，必须立足于监督，立足于配合……；工作的重点是引导收集证据、固定证据、完善证据。”以对证据的收集、使用加以引导和对搜集证据过程的合法性进行监督为目的，从法律监督的高度对侦查机关在侦查活动中的取证、讯问、准确确定罪与非罪等活动从批捕乃至起诉的角度进行“引导”，从而提高侦查活动的效率，准确打击犯罪。二是明确引导侦查的程序。确定介入侦查的案件类型，如新型案件、疑难案件、复杂案件。以下五类案件，属于应当介入侦查的范围：杀人、抢劫、绑架等严重暴力案件和涉黑涉恶犯罪案件；难、复杂、新罪名或有重大影响的案件；司法解释不明确、争议大的案件；案情较为特殊、介于可捕可不捕之间的案件；社会影响大的重大责任事故案件。驻所检察官一般以主动或受邀的方式介入派出所侦办的案件，必要时报部门负责人决定，需要分管检察长决定的，部门负责人应及时向分管检察长请示。不适宜介入的案件，检察官办公室及时通知派出所，杜绝办案人员自行联系介入侦查活动，防止随意介入产生的司法不公行为；三是规范引导侦查的方式。驻所检察官在介入侦查时，坚持“参与不干预、引导不主导、言论不结论”的工作方式，通过查（调）阅派出所的相关案卷材料、听取案情介绍、参与现场勘验、旁听讯（询）问，讨论分析案件、就证据收集、法律适用等进行指导、引导，可以有效地把握案件罪与非罪、此罪与彼罪的界限，严格法定量刑情节的增减。
二、规范侦查
设立驻派出所检察官办公室的目的不仅在于拉近与基层派出所的距离，形成打击刑事犯罪的合力，还在与加强监督，做好监督。有的驻所检察官将工作重点放在与侦查机关联合办案上，以破案为工作重心，忽视了对公安机关派出所开展法律监督的这一重要职能。
随着检察官在基层派出所中工作的开展，派出所在侦查过程中存在的一些不易发现的问题逐渐暴露出来，如有的派出所存在立案不实，案件台帐不完善的情况，体现为不处不立、不破不立、不立不登、不登不统的现象，在案件侦破上重实体、轻程序，这些都是容易隐藏违规违法情况的地方。驻派出所检察官应当及时通过口头建议，送达纠正违法通知书的形式提醒公安部门引起重视，及时发现、制止公安民警侦查中较容易出现的“小动作”，制约了侦查人员在查办案件工程中的随意性，从程序上保证了案件的正当性，而不是放弃法律监督的职权或等到出了问题再找原因，做到防范于前，制约于中，惩治于后。
三、健全驻派出所检察官办公室职能
在试行驻派出所检察官办公室制度的地区，对于驻派出所检察官办公室的职能有着争议，有的地区受绩效考核的影响，将驻派出所检察官办公室的仅仅作为侦查监督职能的延伸，工作集中在引导侦查、追捕、追诉等方面；有的认为当前检察机关应当围绕“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”当前政法机关的三项重点工作，不能单打一，将驻派出所检察官办公室作为一个载体全面开展各项检察职能，复制检察机关所有业务全部到驻派出所检察官办公室。豎
笔者认为，不论是围绕绩效考核的目标还是对照检察机关工作实际全盘照搬都不能离开设立驻派出所检察官办公室的初衷。检察机关是宪法明文规定的法律监督机关，驻派出所检察官办公室是秉承这一宗旨而设立的，驻派出所检察官办公室是对基层派出所开展的一种贴近监督、靠前监督的形式之一，注重的是点的监督，就近重点解决监督病灶源的特殊监督。它的发展趋势是将“点”与“面”的监督结合起来，以点带面，结合日常开展的制度性、常规性、常态性的对侦查机关的监督，从而形成对派出所、侦查机关的有效长期、动态监督。根据这一宗旨可以将驻派出所检察官办公室的职能划分为必选项和可选项两个层面，必选项应当涵盖全部法律监督职能，可选项可以包含各类检察业务。
（一）加强执行监督
驻所检察官办公室引导侦查、侦查监督方面不再赘述。驻所检察官办公室为检察机关提供了一个有效的执行监督的平台。驻派出所检察官办公室监督的对象是公安机关基层派出所，而基层派出所除了刑事侦查工作外也承担着一定程度刑罚执行工作，比如缓刑犯、管制犯等监外执行人员的考察工作。而长期以来，司法机关的工作重点集中在侦查、审查起诉、审判等诉讼环节，忽视了执行环节，尤其是监外执行的罪犯的考察工作，由于被考察人员人数众多、流动性强，监外执行人员的刑罚执行监督工作一直是执行监督的一块短板。驻派出所检察官办公室可以依托驻所便利，定期对派出所监外执行罪犯刑罚执行的情况进行一次全面检察，完善缓刑犯、管制犯等监外执行人员台帐登记制度，掌握上述人员思想动态，对情绪不稳定、生活情况不好的人员及时会同公安机关进行谈话、疏导，并会同派出所共同研究、解决监外执行中出现的问题，将问题处理在萌芽状态，从而弥补执行监督的不足。
（二）突出共性问题研讨
驻所检察官针对一定时期内发现的不当侦查行为进行归纳总结，尔后将情况集中向派出所所有承办刑事案件的人员进行反馈，指出不当之处，提出改进要求，明确统一标准，杜绝不当侦查行为再次发生，可以起到事半功倍的效果，有效提高整体工作效率。在审查起诉环节，我们多次发现基层派出所出具的书面情况说明存在较大问题，遂通过共性问题研讨加以规范、解决。在司法实践中，发破案情况说明在庭审中起到重要作用，一般是由侦查人员负责提供，主要说明案件发生情况、侦破情况、犯罪嫌疑人归案情况。在实践中，由于缺乏统一的标准，公安机关承办人员出具的情况说明没有规范性，随意性大。
（三）加强类案研究
通过联席会议，围绕典型案例、新型案例、疑难案例等重点进行类案点评，结合具体案例阐释法律政策、法学理论，讲解证据规则、证明效力，探讨法律精神、执法理念，加强对公安机关的执法理念、侦查思维的引导。驻所检察官还对近年来发生的特殊类案如未成年人犯罪案件进行了深入的分析与研究。在一起聚众斗殴案件中，涉案的犯罪嫌疑人均为在校未成年学生，有相当部分都是应届高中生即将步入大学校门，驻所检察人员经过走访调查。发现涉案少年多为讲义气打群架，与社会上成年人间逞强霸市结伙斗殴的行为有本质区别。驻所检察官以个案处理为突破，针对公安机关与检察机关的分歧，对未成年人盗窃、聚众斗殴案件进行系统梳理，发现未成年人涉嫌犯罪存在法律意识淡薄、犯罪情节轻微刚刚符合追诉标准、初犯、偶犯等特点。在此基础上，召开了以研究未成年人犯罪为主要内容的刑事诉讼座谈会，联合制定了《关于认定未成年人常涉几类犯罪的意见》，在现有法律、法规、司法解释的框架下，进一步细化对未成年人犯罪的处理工作，《检察日报》曾以《为“浪子”回头创造了条件》为全面报导了这一做法。豏
（四）开展其他检察职能
其他相关检察业务涵盖检察宣传、控申举报、职务犯罪线索收集、检务公开等各个方面。驻派出所检察官办公室可以依托驻所便利条件，逐步延伸检察工作触角，将检察职能更好地推向基层，面向社会。
四、完善工作机制
（一）完善驻派出所检察官办公室工作机制
为有效避免检察人员长期在某个派出所工作所导致的人情案、关系案，驻所检察官办公室应当结合一定的轮岗机制，在同一派出所任职时间原则上不超过1年。驻所检察官工作期限满1年的，应当由其向全院述职、并开展考评，考评结果作为下一阶段选派依据，从而加强驻所检察官的责任意识。
驻派出所检察官办公室自身也可以作为培养检察人才的一块基地。驻所检察官的人选不按资排辈，除应具备检察官资格、年富力强、具有丰富刑检工作经验等基本条件，全部竞争产生。在人员选派上，采用“高低搭配、老少结合”的工作模式，一般由办案多年，经验丰富的检察员搭档年纪较轻、经验欠缺的书记员、助理检察员，既融合了年轻干警敢冲敢想的工作劲头，又起到了锻炼队伍，磨练新人的目的，赋予青年干警独当一面的机会和责任，锻炼青年干警，促使青年干警加快成熟，从而解决部分地区检察人员青黄不接的实际困难。
在案件分派时，部门负责人将该派出所侦办的案件相对集中的分派给对应的检察官，实行“相对集中办案”模式，由该名检察官全程负责案件审查、监督工作，借助其熟悉情况的优势，迅速准确的发现问题，及时纠正。
（二）加强驻派出所检察官办公室自身监督
设立驻所检察官执法办案档案动态记录驻所检察官介入的每起案件处理情况，动态监督驻派出所检察官办公室运行质态，将驻所检察官工作业绩纳入绩效考核，采取定期考核来促使驻所检察官不断提升自身能力和业务水平。
论文摘要：传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的．官僚制虽然有弊病，但现在还没有一种更能行之有效的行政管理模式来取代它。至少在目前，它应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制。麦当劳以其特有的管理方式赢得了世界各国的认可。并在当地扎下了根．这或许可以成为公共管理模式的借鉴。
从制度分析而言，公共行政的模式研究即是将各国公共行政的制度特征加以归纳，以这些特征为基点构建一个公共行政的普遍性模式。而历史来看，传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的，后来兴起的新公共管理模式则是以企业管理理论和经济学理论为基础的，奉行一种“管理主义”取向。无论是公共管理模式还是企业管理模式，它都应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制，尽管二者在价值目标取向上可以不同。因此，本文以企业管理中麦当劳的经营管理模式为参考，来探讨一下对于公共管理模式改进的可借鉴因素。
1政府公共管理模式的变迁
一般说来，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎样的手段来行使社会管理的职能。而公共管理与公共行政模式的区别重点不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以说，政府治理模式与行政模式，抑或公共管理模式都是一种政府的社会组织管理方法。
传统的手段是“管制”，名目繁多的审批项目—办一件事，需要多次跑衙门、办手续、盖公章，是对这种模式的最好诊释。从行政思想的发展史来看，行政学或行政管理学大致经历了从公共行政学、新公共行政学和(新)公共管理学等阶段。这种学科研究阶段的变迁不仅仅是理论的变化，更是一种政府管理理念和管理模式的升级。由于新公共行政学缺乏理论上的连贯性和坚实的理论基础，只不过是在那个激进的年代做出的一种强烈的情绪反映而已，新公共行政学在传统行政学追求经济和效率的基础上，进一步提出公共行政并非是完全的价值中立，而要把社会公平也作为公共行政的目标追求，这种思潮并没有形成行政管理的模式。笔者认为，具有深刻影响的主要两个阶段是公共行政学、(新)公共管理学，并且已经和正在有自己相应的管理模式。
1.1传统的政府治理模式与传统的公共行政模式
传统的公共行政学有两个理论基础:政治一行政二分法、官僚制理论。当然，传统公共行政模式就会具有这两个理论精神下的特征。这里要特别指出的是，传统的政府治理模式与传统的公共行政模式实际上是同义语:一是产生的背景相同，二是理论基础相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一词只不过是与新的政府治理模式相对罢了。传统的政府治理有六项主要特征:政治中立的公务员制度;层级制和规则;永久性和稳定性;制度化的公务员制度;内部管制;平等。
1.2新的政府治理模式与(新)公共管理模式
针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。而这种公共管理改革是要在探索中发现并建立一种新的模式。比如，B·盖伊·彼得斯教授对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种改革模式，而且认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴随着新公共管理的兴起而产生的。可以说，这种新的政府治理模式只是新公共管理的理论与实践尚处于发展阶段而提出的一种较有代表性的一种公共管理新模式。如果说，上述的传统政府治理模式等同于传统公共行政模式的话，那么，新的政府治理模式只是尚处于探索阶段的公共管理模式的一种较为新颖和有代表性的学术观点。
新公共管理的产生的根本原因在于传统的公共行政模式已经不再起作用。新公共管理或管理主义的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面比修修补补地降低成本为目标的早期改革更为明确。新公共管理的目标在于取代传统模式，因此它不像“以前的”公共管理那样只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。经济合作与发展组织(DECD)关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。一般认为，新公共管理与传统行政管理有所不同，其主要主张有:政府服务应以社会和公众的需求为导向;更加重视政府的产出、结果、效率和质量;主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估;政府应广泛采用企业中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式;取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给;重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等。
总之，传统公共行政模式、传统的政府治理模式与(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本质区别的。在理论上，前者的学理基础是政治一行政二分法和官僚制理论;后者则是经济学理论和私营部门管理学。在行为主体上，前者是以政府的单一中心治理;后者是以各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共产品，并实行管制;后者是私营部门也被允许提供社会所需地公共产品，实行引导和管理。实际上，行政管理模式的变化也恰好说明了，在社会日益变革的今天，人们在强调效率的同时也在不断地追求着公平、服务与满意等人性化的价值，行政管理模式也随着人们的要求不断提高而变得越来越开放。恰恰对比，企业经营模式正式朝着人性化服务和开放式管理的路径在变革，我们不妨拿麦当劳的经营模式来做以参照对比。
2麦当劳经营管理模式的成功经验
现在，麦当劳快餐店及其许多衍生物已经无所不在，并很快在全美国成为可以辨认的象征，在世界许多地方的情况也是一样。麦当劳已经达到了它的崇高地位，因为事实上所有的美国人和许多其他国家的人在无数的场合经过它金色的拱门，麦当劳快餐店正在美国和世界其他地方努力地继续扩大其经营。
为什么麦当劳模式所向披靡?简单地说，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制。这也是麦当劳模式的特质所包含的几个不同侧面。
首先，麦当劳提供了效率，或者说提供了从一点达到另一点的最佳方法。对于消费者而言，麦当劳提供了从饥饿到吃饱的最佳途径。在一个双亲均需工作和存在单亲家长的社会中，能高效地满足人们消除饥饿和许多其他需求，的确很有吸引力。
其次，麦当劳提供了可计算性，或者说强调的是销售产品的量的方面(份数、成本)，也强调提供服务的量的方面(得到产品所用的时间)。量成了质的对等物，有足够的量，或者能做到快速交递，这就意味着是好的。人们很容易将麦当劳出售的食物量化，并感到好像花了通常的钱买到了很多的食物。人们也会去计算他们开车去麦当劳、拿到食品、进餐以及回到家里的时间，然后，他们把这与自己在家里准备食物所花去的时间作比较。 第三，麦当劳提供了可预测性。亦即确保他们的产品和服务在不同的时间和地点都是一样的。在莫斯科的麦当劳与在北京的麦当劳其产品和服务都是一样的。无论是在今天吃，还是在明天吃，结果都是一样的。当知道麦当劳所提供的东西不会出现意外本身就是巨大的安慰。麦当劳模式的成功表明，许多人倾向于喜欢一个不会出现意外的世界。麦当劳系统的员工也是按照可预见的方式来规范自己的行为。他们遵照公司的规则和经理的指令行事，在许多情况下，不仅对于他们的行为而且对于他们的言谈都在很大程度上可预见。
第四就是控制。将这种控制施加于每一个进人麦当劳世界的人身上。在快餐店吃饭的人是受控制的，尽管这种控制通常显得很微妙。排队、有限的菜谱、很少的选择，这些都让来这里进餐的人不得不按照麦当劳的管理部门的设想去做—快吃、快走。此外，驾车到窗口购买的做法甚至让人们没吃就走。在麦当劳化的组织里，工作人员也受到高度的控制，通常他们比顾客受到的控制更为明显和直接。他们被训练得一丝不苟地按所吩咐的去做有限的几件事情。麦当劳所采用的技术以及它所建立的方式也再次增强了这种控制，经理和检查员的责任就是确保工作人员的工作没有一点的偏差。
以上对于麦当劳化的四个基本特征的讨论让我们明白关于为什么麦当劳快餐取得如此重大的成绩，以及为什么麦当劳化的过程有如此戏剧性的进展是有着很好的、实在的理由的。麦当劳化无疑带来了一些积极的变化。比如，比以前可以更为便利地获得商品和服务，获得这些东西现在不那么再依赖于时间和地理位置。比以前更多的人可以获得范围广泛的商品与服务。人们几函乎可以随时随地获得他们所想要和所需的东西。要想获得想要和所需的东西的确比以前方便多了。商品和服务的确比以前更加统一的质量标准;至少有些人可以获得比在麦当劳化以前更好的商品服务。在一个变化迅速、让人感到陌生而似乎又带有敌意的世界上，麦当劳化系统为我们提供一种相对安定、熟悉而安全的环境，这毕竟是对顾客的一种慰藉。由于产品已被量化，消费者可以较为容易地对那些相互竞争的产品进行比较，人们更有可能得到同等的待遇。
3麦当劳经营模式对行政管理模式的改进建议
从麦当劳的经营模式和策略中，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制，其实这大大强调了管理的效率。同时，还有一个非常重要的一点，就是为什么麦当劳能够在世界各个角落扎根呢?很明显，它适应了当地的风俗与饮食口味和习惯。而文化这种无形的东西，是一种出奇制胜的硬件，有了它便能引领鳌头，否则市场规律必将使之淘汰。每年麦当劳都在世界各地研究各地的饮食习惯与口味，不断地推出适合当代口味的新食品。
如果说，强调效率，那么麦当劳与政府官僚制没有什么区别;而强调服务则是麦当劳是一马当先的，所谓建立服务型政府是后来的事情了。快捷、好吃是麦当劳的致胜法宝，那么作为一个政府如何提高办事效率和满足公众需要，应该是任何政府追逐的始终价值。
实际上，官僚制虽然有弊病，并且招致了诸多批评，但是现在还没有一种比它更能行之有效的行政管理模式来取代它。那是针对政府的效率来说，官僚制其实是一种极其理性化的管理体制，对于效率的追求永远是行政模式所追求的价值。而官僚制本身没有错，错在人为地不断破坏它。同时，人的有限理性使得官僚制不可能顾及到人们生活等方面，新的管理主义模式正是治疗官僚制所不及的。因此笔者建议:
(1)建立服务型政府。建立服务型政府是近年米理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。
(2)建立面向市场的政府。建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变，起好“掌舵”作用、催化剂作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用;也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。
[论文关键词]环境刑法 行政从属性 刑事立法 影响
[论文摘 要]环境刑法的行政从属性很大程度上是环境刑法的立法问题的具体表现。不论环境犯罪的成立是以环境行政法的有关规定作为罪状构成的前提条件，还是以行政行为作为环境刑法能否适用的前提，环境刑法行政从属性中所暴露的问题从根本上都是需要从环境刑事立法之中寻求解决之道。
环境刑事立法模式是环境刑法的外在表现形式。环境刑法的立法思想、立法技术等是通过不同的环境刑事立法模式体现出来的。同样，环境刑法对环境行政法的依赖性是环境刑事立法者必须考虑的因素。根据各国国情的不同，环境刑法的行政从属性在各国刑事立法模式中的体现也各有不同。
一、环境刑法的行政从属性对国外环境刑事立法之影响
各国大规模的环境立法具有相同的立法背景，都在20世纪60年代末70年代初进行的。随着生产的发展，人口的增加，在大量的环境行政立法及其刑事罚则仍然没有控制住因工业化和科技发展带来环境质量恶化势头的情况下，为了保护公民的生存环境，有效遏制污染，建立环境污染综合管制体系的需要，通过环境刑事立法，突出以刑罚手段惩治危害环境行为的立法趋向。
由于各国的经济发展水平、政治制度模式、科技实力状况以及历史文化传统等方面的差异，导致各国的立法习惯、立法技术等有诸多不同。根据惩治环境犯罪的立法方式的不同，可将立法模式分为三种形式：
第一种形式，由刑法典加以规定，这几乎是世界上绝大多数国家都已经采用的立法方式，即在刑法典中以专章或专节的形式，或者至少设置几个条款对环境犯罪及其刑罚做出专门的规定。
第二种形式，创制特别环境刑法对环境犯罪及其刑罚做出规定。例如，1970年日本第64届国会通过的《公害罪法》，是具有刑法附属法规性质的特别刑法，从立法上确认了危害环境的犯罪性质，并规定了相应的刑罚。
第三种形式，普通法系国家普遍实行的判例制度。英美法系国家主要以判例法和环境行政法中的环境刑事法规来惩治环境犯罪，英国判例法作用较大，美国成文法作用较大。
二、环境刑法的行政从属性对我国环境刑事立法之影响
在我国目前环境刑法的渊源，有两种：其一，我国刑法典中关于环境保护的条款。这是环境刑法的主要组成部分。主要罪名在第六章妨害社会管理秩序罪中的第六节破坏环境资源保护罪整节的规定之中。其他一些派生性罪名散见于各章节中。如我国《刑法》第二章危害公共安全罪中的“非法买卖、运输核材料罪”、第三章第二节走私罪中的“走私珍贵动物、珍贵动物制品罪”、“走私珍稀植物、珍稀植物制品罪”、“走私固体废物罪”。第八节中的“非法转让、倒卖土地使用权罪”、第九章渎职罪中的“违法发放林木采伐许可证罪”、“环境监管失职罪”、“非法批准征用、占用土地罪”、“动植物检疫徇私舞弊罪”、“动植物检疫失职罪”等等。其二，附属环境刑法。附属环境刑法即规定于环境行政法当中的刑事责任条款。如《中华人民共和国环境保护法》第43条有关追究造成重大环境污染事故犯罪刑事责任的规定，《中华人民共和国大气污染防治法》第61条对造成重大大气污染事故犯罪追究刑事责任的规定，等等。这是狭义的环境刑法，广义的环境刑法还应该包括我国宪法中关于环境保护的规定、我国刑法总则的规定。但是从学理上分析，我国的环境刑法还应包括一些新的罪名如拒不执行环保命令罪，以及经过改造的相应的刑事诉讼法律条款。 转贴于
应该说这样的环境刑事立法对污染破坏环境者可以起到一定的威慑作用，而且确实有一些严重污染破坏环境的单位和个人受到刑事制裁。但是就总体而言，《刑法》中关于环境犯罪的规定还没有充分发挥其应有的作用。每年都会发生数起特大和重大污染事故，但责任人被追究刑事责任的极为少见，大多数案件都由环境保护行政部门以罚（行政罚款）代刑（刑事制裁）的方式解决。这与我国环境刑法体系在设置之初就具有的行政从属性密不可分。如何完善环境刑法中必要的行政从属性，防止过多的行政从属性，以便于环境刑法有效的发挥刑罚功能？这是对我国目前环境刑法体系设置的重要挑战。
三、环境刑事立法技术的完善
笔者认为，“环境刑法”作为一个偏正结构的词语，“刑法”为主语，在主语之前添加“环境”这一定语，将“刑法”涵盖缩小到特定的范围，一方面表明了环境刑法与刑法之间存在的种属关系，另一方面也说明作为种概念，环境刑法与刑法的概念有所剥离，具有一定的独立性和自身的特点，这也是环境犯罪有别于传统犯罪的特点所决定的。正如前文所述，我们知道环境犯罪侵犯的客体并不是传统刑法的社会关系，而是人与自然的关系。环境刑法其所保护法益的独特性与以保护生命健康和财产这样的价值理念下建立起来现行环境刑法体系是不适应的。所以鉴于环境刑法的行政从属性，必须将环境犯罪与一般的妨害社会管理秩序罪相区分。
鉴于环境犯罪的特殊性，建议现阶段我国应该采取修订刑法的模式，用刑法修正案的方式将“破坏环境资源保护罪”专设为一章，将分散在《刑法》各章节中有关环境犯罪的规定纳入其中，以增加刑法对环境资源的保护力度。同时，增加、修改、具体化现行环保行政法中的附属刑法的内容，在条件具备时，可以考虑采取特别环境刑法的模式。
现阶段，我国不能仿照日本采取特别刑法模式（程序和实体相结合），是因为我国现行《刑法》中已有对于危害环境罪的规定。虽然环境犯罪有其特殊性，但是如果单独设立一部《危害环境罪法》，一方面与我国现有的立法水平不相适应，不利于维护刑法的完整性，加之我国已有刑事诉讼法。在很多问题没有解决的情况下，不能通过特别环境刑法规定特殊的刑事诉讼程序。
综上所述，正如任何事物都有两面性，环境刑法行政从属性有存在的必要性，但同时又有不利的一面。过分的行政从属性，将使环境刑法在环境行政法立法缺失或者环保行政行为基础违法时，处于尴尬的境地，从而削弱了刑法在处理环境犯罪问题上的权威性和刑罚的功能。在司法实践中，环境行政机关与司法机关之间的合作与沟通上也有待加强，要求各部门恪尽己职。所以在环境刑法的司法实践中必须解决好环境刑法的行政从属性泛滥的问题。
笔者认为研究环境刑法行政从属性不是简单地将行政法从环境刑法中剥离，而是在环境刑法对行政法的依赖性与行政法的执行效能直接影响刑罚的适用两者之间寻求平衡点。在尽可能的范围内，发挥环境刑法的刑罚功能。这有利于我们在环境犯罪控制中，既能够合理地利用环境行政法对危害环境犯罪的罪状构成功能，又能够进一步发挥环境刑法独立的刑罚制裁与预防控制作用，有利于保护我国日益稀缺的环境资源。
参考文献
[1]张文显，法理学[M]，北京，法律出版社，1999
[2]张坤民，可持续发展论[M]，北京，中国环境科学出版社，1997
关键词：农村公共产品 制度变迁 农民负担
关于农村公共产品供给的研究成为近年来理论研究的热点。笔者检索到有关农村公共产品供给的专著有5部，论文657篇，硕博士学位论文142篇，本文拟对其中具有代表性的观点进行梳理。
关于农村公共产品供给的研究内容，主要集中于以下几方面：农村公共产品的内涵、制度变迁、供给现状、问题及对策：农村公共产品供给与农民负担相关性分析。
一、农村公共产品的内涵
(一)公共产品的概念、特征及分类
关于公共产品的概念及特征，国内学者大多赞同萨缪尔森的定义：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。萨缪尔森对于公共产品的特征描述有三个：非排他性、非竞争性、外部性。而消费上的外部性与消费上的非排他性所造成的搭便车行为非常相似，所以，学界通常认为公共产品的两大特征为：非排他性和非竞争性。
关于公共产品的分类，则根据不同标准，分为不同种类，根据公共产品的非竞争性和非排他性的强弱程度，可分为纯公共产品和准公共产品。刘千贺(2006)还认为：根据公共产品的受益范围来看，可以分为全国公共产品和地方公共产品：城市公共产品和农村公共产品：家庭公共产品、社区公共产品、地方性公共产品、全国性公共产品和全球性公共产品。
(二)农村公共产品的概念及分类
农村公共产品则是根据公共产品的受益范围来分类的。农村公共产品即是在农村中相对于私人产品，具有非排他性和非竞争性的产品。
在农村公共产品中，根据其非竞争性和非排他性的强弱程度，又可分为纯公共产品和准公共产品。按农村公共产品受益的范围可分为全国性农村公共产品和地方性农村公共产品。
按农村公共产品的功能可分为，一是维持农村基层政权正常运转的公共产品，二是有助于农业生产和农村经济发展的公共产品。
二、关于农村公共产品供给制度变迁的研究
胡洪曙(2007)通过时期和责任制时期农村公共产品供给的需求表达机制、决策机制比较、筹资机制、生产和管理机制特征的比较，说明农民在公共产品供给过程中的主体地位在逐步增强。
谢好(2006)通过分析传统农业社会时期、民国时期、时期、家庭承包制时期、税费改革后的农村公共产品供给制度。分析了国家和农民的互动。
曲延春(2008)通过分析农村公共产品供给在不同历史时期的演变，揭示了农村公共产品供给体制变迁的实质就是城乡利益、工农利益特别是国家与农民的利益关系不断调整的过程。
从以上文献可以看出，学者们主要是从国家和社会关系的角度来考察农村公共产品供给制度变迁的。
三、农村公共产品供给中存在的问题及其形成的原因
(一)当前农村公共产品供给中存在的问题
第一，供给总量不足与部分产品供给过剩并存。陈荣佳(2006)认为，供给总量不足主要体现在两方面，一方面是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。另一方面是社会事业类公共产品供给严重短缺。熊国兵(2007)从公共基础设施、社会保障方面、农技服务方面的现实状况分析了公共产品供给的不足。孟凡斌(2007)则从中央对农业支出的规模和从地方财政对农村的支出规模来看的下降趋势得出农村公共产品供给总量不足的结论。黄雪萍(2006)则分别分析了浙江省和全国农村公共产品供给总量不足的现状。
刘保平、秦国民(2003)认为，与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供给却大量过剩。如贫困地区大量修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等。
第二，农村公共产品供给结构不合理。雎党臣(2007)认为当前农村公共产品供给结构不合理体现为：农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的公共产品供给过剩：重大中型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设：重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展：重农村科学教育文化事业发展，轻农村医疗卫生事业发展。
何菊芳、虞拱辰(2005)认为，农村公共产品供给结构不合理主要表现是：一是农民急需的公共产品供给严重不足。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。三是较少需求的公共产品供给过剩。四是部分公共产品的提供损害农民利益。
第三，公共产品供给的不公平性。刘保平、秦国民(2003)认为，我国农村公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。
(二)农村公共产品供给问题的原因
第一，取消农业税造成的影响。睢党臣、王征兵(2007)认为，伴随着取消农业税政策的实施，农村乡(镇)、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本上被堵死，财政收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得本来就匮乏的农村公共产品供给问题日益突出。由于财力所限，中央政府在短期内不可能承担农村公共产品供给的全部投入。所以，取消农业税将使农村公共产品供给面临严峻的挑战。
于奎(2005)认为，取消农业税政策对农村公共产品供给造成了制度约束，具体体现为：收入上移，农村公共产品供给缺乏基层财政保障：乡镇政府财权与事权不对称，农村公共产品供给失衡；转移支付力度小、制度不规范导致农村公共产品供给的不平等；乡镇政府改革滞后，社会管理和公共服务职能缺乏。
第二，供给主体的单一，导致农村公共产品供给失衡，偏离农民迫切需求。刘千贺(2006)认为，目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的格局，农民对公共产品的需求只寄希望于政府，而政府因财力紧张无法生产更多的农村公共产品，不能满足农民的实际需要。
边洪强(2007)认为，农村公共产品供给中，存在政府垄断现象。其主要特征表现为：政策决策、政府投资、政府生产。
第三，各利益主体的博弈。边洪强(2007)认为，在农村公共产品供给中，存在中央政府与地方政府的博弈，以及地方政府与农民的博弈。博弈影响了中央政府和地方政府以及地方政府和农民的关系，从而影响到农村公共产品供给的效率。
第四，自上而下的公共产品供给决策机制的影响。刘千贺(2006)认为：自上而下的公共产品供给决策机制也是导致农村公共产品供给不足的一个重要原因。
刘保平、秦国民(2003)认为，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。
第五，长期实行“城乡分治”的管理制度形成的城乡二元经济结构的影响。黄雪萍(2006)认为，“城乡分
治”、“重城市轻农村”的管理制度造成了城乡分割的二元户籍制度和以此为基础的城乡有别的公共产品筹资制度。
四、农村公共产品供给改进的对策
(一)完善公共财政体系，建立多元化的农村公共产品筹资体系
于奎(2005)主张：政府是要强化公共财政理念，坚持“有所为，有所不为”；二是加强财政投资的主导作用，促进多元化投资格局的形成：三是考虑开征农村公共产品税收，如开征具有专项使用目的的治理环境污染税种：四是积极引导民间资金和外资。
刘千贺(2006)认为，农村公共产品资金来源要多元化，具体包括以下渠道：政府的转移支付；私人、企业和银行的资金投入；农民交纳的“一事一议”筹资和费用：强制保险收入：慈善来源。
(二)实现供给主体的多元化
张颖举(2008)主张，继续加大政府投入：进一步引入市场供给；引导非营利组织参与；鼓励农民自我供给：实行大村庄制，改善农村公共产品供给。
王俊(2006)认为，可以参与农村公共产品供给的主体有中央政府、地方政府、基层政府、农村社区组织、企业、个人等。根据公共产品的不同性质和受益范围，由相应的主体来提供。
吴友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府农村社区、非盈利性社会服务机构和组织、私人和企业提供农村公共产品的范围。
(三)改变“自上而下”的供给决策机制
吴友群、廖信林(2007)认为。应完善农村公共产品供给机制，建立农民需求表达机制，实现决策程序“自上而下”向“自下而上”的转变。
刘千贺(2006)则主张自上而下与自下而上相结合的供给方式。
(四)保证各利益主体之间的协作关系
刘千贺(2006)主张通过以下方式减少各利益主体在博弈过程中，所造成的成本损耗。首先要明确政府自身职责，优化供给方式；其次要确认收费合法地位，吸引其它供给主体加入：同时要明晰产权，法律制度双重保障其它供给主体利益。
(五)借鉴国外农村公共产品供给的成功经验
廖红丰、尹效良(2006)在介绍泰国、印度、日本、美国农村公共产品供给状况的基础上，指出我国应当借鉴国外的经验。
杨勇、黎振强、罗能生(2008)在分析韩国、日本经验的基础上，指出发达国家对我国农村公共产品供给的启示为：通过各种补贴发展农村各项基础建设事业：政府构筑农村社会保障网：引导和扶持农村发展各项社会事业：逐步减少对农民的各种政府管制。
五、农村公共产品与农民负担的相关性分析
(一)农村公共产品供给增加农民负担的主要原因
1 城乡公共产品供给制度差异加重了农民负担王英平、帕塔木・巴拉提(2005)认为，城乡公共产品供给制度差异加重了农民的负担。刘雅佳(2008)认为，二元结构造成农民的不公平的成本分摊。
2 中央和地方政府在农村公共产品供给中职责划分不清，加重了农民负担。王英平、帕塔木・巴拉提(2005)认为，中央和地方政府在农村公共产品供给上的错位、缺位加重了农民负担。
3 农村公共产品供给过程中监督机制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)认为，缺乏对农村公共产品有效的监督机制导致了农民负担。甘霞(2005)认为，乏力的监督机制造成公共收入使用混乱。
(二)基于减负考虑的农村公共产品供给制度设计
1 建立城乡一体化的公共产品供给体制。刘雅佳(2008)提出，政府应为主体提供城乡统一的公共财政制度，具体体现为：提供均等化公共服务，实现城乡财政分配的公平和公正；建立城乡统一税制，取得农村成本分担的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主张建立一体化的公共产品供给体制。
2 明确区分中央和地方政府在农村公共产品供给中的职责。刘雅佳(2008)提出，一方面要合理划分中央与地方的事权；另一方面要明确地方政府职能，重构基层政府职能：省、市、县政府负责的农村公共品主要应包括耗资大、影响社会发展时间长的公共产品以及跨地区交叉供给的公共产品的补助。农村公共产品的提供直接需要乡镇政府的服务。
3 加强对农村公共产品使用的监督和管理。刘雅佳(2008)主张通过以下途径加强对农村公共产品使用的监督和管理：制度公开。全民监督：完善乡镇基层政府在农村公共品供给中的决策与监督职责：建立独立于政府机构外的监督体系。
从当前农村公共产品供给研究现状不难发现：关于农村公共产品供给的理论研究较为充分，实证研究却相对薄弱：对于农村公共产品供给中的主体关系较少论述。这将是今后研究的难点和重点。
参考文献：
[1]刘千贺.后农业税时代我国农村公共产品供给主体研究[I].苏州大学，2006.
[2]胡洪曙.农村公共产品供给体制的历史演变及对比研究[j].中南财经政法大学学报，2007(2).
[3]谢好.农村公共产品供给制度变迁研究[j]华中科技大学.2006.
[4]曲延春.我国农村公共产品供给体制变迁研究[j]山东大学，2008.
[5]陈荣佳.我国农村公共产品供给问题探讨厦门特区党校学报,2006(4).
[6]熊国兵.我国农村公共产品供给：现状透析与路径选择[j].华中师范大学，2007.
论文关键词 农村 留守中小学生 权益保障 司法保障
维护中小学生的合法权益,保障中小学生健康成长,既是我国宪法和法律的具体要求,也是社会主义制度优越性的具体体现。随着中国城乡经济体制改革和现代化进程的不断深入,农村留守中小学生变成一个特殊的弱势群体,其受侵害现象越来越严重,越来越复杂。加强农村留守中小学生合法权益的保障更显迫切。因此,研讨农村留守中小学生的合法权益保护,不仅具有一定的理论价值,而且具有极为重要的社会现实意义。
一、农村留守中小学生权益受侵害的主要表现
(一)人身权利受侵害
1.来自家庭的侵害
在农村,父母受教育程度普遍较低,素质不高,法律意识淡薄,封建传统观念强,并不知晓自己的孩子是独立的法律关系主体,享有独立的人格权,而认为孩子是自己的,打骂与否是自己的事,与他人无关。有些父母对孩子任意打骂,将孩子打成轻伤、重伤甚至死亡并非少见。由于农村中重男轻女思想较为严重,女性中小学生遭受侵害的可能性更大。各种新闻报道层出不穷,备受关注。
2.来自学校的侵害
农村留守学生缺乏家庭关爱,本来情感就比较脆弱,加之判断力和辨认能力还不高,在学校对老师更是一种敬畏的心态。一方面部分老师思想素质低,法律意识不强,对学生进行体罚或者变相体罚,不仅严重伤害了这些学生的身心健康,尤其是他(她)们自尊心和自信心,也压抑了他(她)们的聪明才智,影响其个性的健康发展;另一方面,在学校中,女性学生受案件较多,严重侵犯了学生的人身权利。
3.来自社会的侵害
农村留守中小学生年龄小或者较小,生活在相对封闭、落后的的环境里,思想单纯,经验不足,缺乏见识,识别能力低,自控能力和对抗能力差,又缺少父母的关爱和保护,往往成为罪犯嫌疑人攻击的对象,尤其是农村留守女中小学生常常成为犯罪嫌疑人奸的对象。根据全国妇联的有关来信来访统计,在未成年人遭受害的案件中,农村留守女中小学生占了相当高的比例。
(二)受教育权受损害
享受九年义务教育是国家赋予中小学生的基本权利。一般情况下,6-18周岁的未成年人都应是在校学生,享有接受良好的学校教育的权利和机会,但实际情况并非如此,尤其是在经济落后的偏远农村地区,小学没有毕业就帮工打厨,初中还没毕业就回乡务农的现象普遍存在。
(三)思想品德受毒害
1.不健康读物的影响。一方面中小学生猎奇心理很强,又缺乏必要的辨别和抵御诱惑的能力;另一方面,由于市场监管不力,不健康读物充斥着市场,不仅流量大,而且隐蔽性强,不易被查收。一旦在城市严打各种黄色出版物的情况下,大量的黄色书刊和音响资料等以低廉的价格大量涌入农村,传播到农村中小学生手中,而这些缺乏父母监管的学生往往无所顾忌地阅读或者观看,从而严重影响其健康成长。
2.社会不正之风的腐蚀。由于社会管制不力,很多社会上的闲散人员游手好闲,不务正业,偷盗、抢劫、拉帮结派而误入歧途。留守中小学生,在既缺乏父母管教,又颇感孤独的情况下,往往经受不起社会不法分子的各种胁迫或者引诱,极易与上述人员同流合污,自觉或者不自觉地加入到违法犯罪人员的行列,其思想受到严重毒害,甚至走上违法犯罪的道路。
(四)心灵人格权受伤害
相关媒体对农村留守中小学生的关注和报道增多,一方面有利于相关问题的解决;但另一方面,由于相关媒体在报道时不注重隐私的保护,侵犯其隐私权,如我们会在新闻媒介上发现违法犯罪中小学生的姓名,可以在电视上看到其人像,甚至一些地方让失足学生“以身说法”,还有的媒体为了提高关注度,而夸大事实,对留守中小学生的心灵造成很大伤害,同时,在社会中,也受到很多人的歧视和差别对待。
二、农村留守中小学生权益受侵害的主要原因
(一)家庭教育管理不当和监护的缺失
一是监护人自身受教育程度不高,各方面素质较差,缺乏进行良好家庭教育的能力;二是其家庭教育的方法不当,缺乏耐心细致的教育,依赖或强调棍棒打骂,对孩子的合理要求和正当言行给予强制性限制,有的则正相反,对孩子太过放任,不加管教,从而使孩子们的心灵和个性遭到扭曲;三是有的家庭破裂,父母离异,使孩子们失去良好的家庭教育氛围,甚至心灵受到严重创伤;四是由于父母或监护人常年在外,缺乏对孩子的关心和教育,不利于子女健康心理的养成。
(二)学校教育的缺失与偏差
一是某些学校和老师缺乏对思想道德教育的重视,只注重学生的考试分数,使学生缺乏全面的锻炼和发展;二是受封建传统思想的潜在影响。在漫长的封建社会,形成了一整套严格的封建等级制度,并形成了所谓的“三纲五常”的封建伦理道德,子女被看成父母的私有财产,拥有绝对的处分权,在学校内部,
教师则获得了父母所“授予”的权利,于是拥有了教育、体罚学生的权力;三是部分教师素质差,教育方式落后,急于求成,易体罚学生;四是缺乏法律知识教育,老师学生法律意识淡薄,法律观念不强。
(三)农村留守中小学生自我保护能力不强
农村留守中小学生是一个特殊的弱势群体。正处于心理、生理发育成长时期的青少年,无论是文化知识还是社会经验都有限,判断能力和辨认是非能力不强,法律意识淡薄,自我保护意识和能力都不够。他们不知道自己享有的权利内容,也不知道当自己的合法权利受到侵害时应该如何维权。
(四)社会环境的不良影响
一是有益于学生身心健康发展的文艺作品过少,对不健康作品的发表、发行及阅读没有明显地做出限制。二是在农村地区对社会闲散人员的管制不严,使得他们过于放任,而侵犯学生的合法权益。三是人员力量投入不够,缺乏专门的中小学生社会教育机构,对农村留守中小学生的教育基本上就依赖于学校教育。
(五)对农村留守中小学生合法权益的保护措施不力
1.法律法规规定不健全
我国在未成年人法律法规的建设方面取得了巨大的进步,在《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》等基本法律中明确规定了未成年人的合法权益,同时还制定了保护未成年人的专门法律,如《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。这些法律起点高,保护全面。但是,这些保护青少年的专门法律存在一个共性的问题,即原则性比较强,号召性的条文多,道德规范和法律规范混为一谈,使得法律条文过于笼统和抽象,缺乏具体的执行措施,缺少法律责任追究条款,可操作性低。
2.现有的司法保障措施不力
与行政权不同,司法权是一种消极被动的权力。司法机关一般只有经过当事人的告诉才能启动司法程序。中小学生是一个特殊的群体,他们在生理上和心理上极不成熟。当他们权益受到侵害时,大多数学生并不知晓,即使知道也不知如何去寻求合法有效的保护措施。因此,未成年学生法律制度的建构要借助组织和他人的力量,比如监护制度等。我国这方面的制度建设已初具雏形,但存在许多不足。当监护人不履行监护职责时,我们还没有建立完善的责任追究机制,当未成年学生案件进入司法程序时,司法机关却没有合法有效的措施可以采用。
3.轻视政府维权途径
针对农村留守中小学生这个特殊群体,在所有力量保护中,政府应作为中坚力量,起主导作用。然而在具体维权实务中,政府作用发挥的相对不够,没有从政府管理的角度寻找深层次的原因。例如,学校周边的网吧增多,而中小学生的活动设施在农村基本没有,这是地方政府在规划、领导、监督工作上责任的缺失。政府工作不到位,往往会造成大范围的深远的影响。
三、保障农村留守中小学生权益的措施
(一)加强中小学生合法权益的法律保障制度建设
1.尽快出台保护未成年人合法权益的相关法律的实施细则
具体而言,应当尽快出台《中华人民共和国未成年人保护法》实施细则和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》实施细则,对如何维权作出更具体、更明确的规定,对法律如何干预和处罚侵犯未成年人合法权益的措施有可操作性。
2.加强保护农村留守中小学生合法权益的司法保障
司法作为保护权益的最终手段,在法治社会具有不可动摇的地位。司法保障软化不利于保护未成年人的合法权益,离开司法保障的保护很难取得理想的效果。应不断加强保护青少年尤其是农村留守中小学生合法权益的司法力度,提高对农村留守中小学生司法干预的主动性。另外,在司法救济阶段,必须严格执法。
(二)鼓励和调动社会各种力量
在农村,能够有利维护农村留守中小学生合法权益的资源十分有限,所以鼓励和调动社会各种力量,维护青少年合法权益是一个很好的选择。村委会、学校、法律援助中心、法院、检察院、公安机关以及社会志愿者的积极性都应该充分调动起来,结合自身的优势,加大对农村留守中小学生维权工作的投入,肩负起关心未成年人的责任。目前我国大量高等院校都开设了法学专业,为我国提供了大量优秀的法学专业人才,他们与中小学生有着更多的共同语言,更能交流沟通。社会应该鼓励和调动大学生去农村志愿服务,引导农村留守中小学生维护自己的合法权益。
(三)加大法制宣传教育
农村法治环境建设落后,仍是一个比较薄弱的环节。首先国家应将与未成年人有关的法律法规编入相应的规范教材,并配备一定的专职教师,从而将法制教育深入浅出地融入到课堂教学中去,重视日常维权意识的教育。其次,进一步拓展未成年人权益教育途径,做到内容全面,形式丰富。如模拟法庭、大型义务法律咨询、设立咨询室、开设热线电话等。再次,应建立心理诊所,加强对农村留守中小学生的心理健康教育,培养其健康心理。最后,开展“送法下乡”等形式的活动,加强农村对法律的重视,提高村民、未成年人自身权利意识,认识违法的严重性,从而降低犯罪的可能性。
论文摘要：江苏地方政府在解决农村公共物品问题上的现实困境，说明必须依托和发挥非营利组织的力量。因此，加快制度设计，采取多种举措发展农村非营利组织，对于尽早实现江苏农村公共物品供需平衡有着较大作用。
尽管我国政府在提供公共物品、配置公共资源上有着绝对权威和主导地位，但各级政府部门之间过长的委托-链，加大了管理运作成本，因而同样存在“政府失灵”。在科学发展观和建设和谐社会思想指导下，农村公共物品的供需问题越来越成为各级政府重点关注、担忧的难题所在，众多学者也从经济学、社会学、政治学等多个角度加以阐述。农村基层政府机构膨胀，行政经费普遍不足，必需依赖“以农养政”才能生存，基层政府自身不能有效提供农村社会发展所需的公共物品，相反通过管理或“管制”农村、农业、农民来汲取社会经济资源，解决自身庞大的运作成本。政府对农村公共产品的供给不足，原因之一就是单兵突进、孤军深入式的单一行政管理模式。在“全球结社革命”的时代背景下，和谐治理农村公共物品问题，必须依托和发挥农村非营利组织的力量。江苏作为经济大省，经济相对发达，完全有条件在全国率先发展农村非营利组织，实现江苏农村公共物品供需平衡。
一、江苏地方政府在农村公共物品问题上的现实困境
（一）政府财政不足以提供充裕的农村公共物品
地方财政支出严重不足，缺乏提供社会公共物品的财政基础。虽然江苏省财政收支状况明显好于全国水平，财政收支有较大盈余且基数在逐年加大；江苏省财政支出占地区生产总值的比重、民政事业费支出呈不断上升趋势，但民政事业费实际支出占财政支出的比重每年下降，与江苏经济大省的地位极不协调。2006年江苏省民政事业费支出达50.27亿元，地区生产总值21645.08亿元，民政事业费支出占GDP比例为0.2346%。同时，农村生产性公共产品供给严重不足，对农民需求的动态适应性也不强，农业支出占地方财政支出的比重呈现反方向的不断下降的趋势。这折射出地方财政对农村、农民、农业的扶持是力不从心的；不断增长的民政事业费支出中用于满足农村、农民、农业的公共需求的份额偏少；农村非营利组织如农业技术协会的经费基本上来自于村提留和乡统筹拨款，而乡村财政本已捉襟见肘，对农村非营利组织的财政支持自然就极为有限；江苏省行政体制改革仍相对滞后于农村经济社会发展，决定农村公共产品供给的往往是上级政府的行政命令。
（二）城乡二元政策掩盖了农民对公共物品的有效需求
我国长期以来实施的是一种非均衡的城乡公共物品供给制度，农民税外负担沉重。农村社会群体对公共物品、公共服务的需求被弱化、回避，他们成为被社会所忽视的弱势群体。当我们在谈论城市居民社会福利最大化、确保他们获得最低生活保障待遇的时候，广大农民的社会福利需求被忽视了。加之农民自身普遍地丧失话语权，缺乏表达内心需求的能力，不知怎样表达、向谁表达、如何表达等。农村弱势群体更多的要依赖自身进行自救、自助活动才能摆脱困境。2006年江苏省城镇居民最低生活保障人数43.1万人，农村居民最低生活保障和传统救济的总人数105万人，分别占城乡人口比例的1.1%、2.89%。近年来江苏省社会救济人员中，农村居民数量远远大于城市居民数量。这说明农村弱势群体对社会救助、社会救济、社会公共物品的需求远甚于城市弱势群体。江苏省民办收养机构占据着很小的市场份额，农村社会福利机构数量、规模等都不如城镇社会福利机构。而农业生产过程的高风险性、不确定性、不安全性，使得农村和农民对公共物品供给有着巨大的渴望和企盼。城乡有别的非均衡发展的二元政策固然有其不得已而为之的政策含义，但在一定程度掩盖了农村公共物品的实际需求。其实，农村贫困重于城市贫困，关怀农民福利甚于关怀城市居民福利。
（三）区域社会发展差距加重了农村公共物品的不和谐状态
非营利组织的产品和服务包括许多层面，如扶持社会弱小群体、促进贫穷落后地区的扶贫开发、捐资助学、赈灾救济等，极大地提高了国民收入再分配起点以及再分配过程和结果的公平性，提高了社会整体福利水平。江苏不仅区域经济差距显著，与此相应的区域社会发展差距也特别显著，各地财政对公益事业的资金投入随之呈阶梯形态。苏南、苏中、苏北农村社会发展也是层次分明、梯度递减。苏北灌溉总渠以北经济薄弱、贫困区域，公益事业发展资金严重短缺。一视同仁的经济发展政策其实蕴含着不公平成分，资金劫贫济富的天然法则使区域经济不发达地区公益事业“失血”严重，农村非营利组织发展同样呈现“强者恒强、弱者恒弱”的马太效应。而村民自治因缺乏丰富的民间组织资源支撑而显得后继乏力、难以为继。农村非营利组织在农村公共物品供需活动中的基础性作用没有得到有效发挥。
由此可见，单靠政府部门、政府职能来全方位提供并满足广大农民对公共物品的巨大需求，需要付出极大的管理成本，对于财力尚且薄弱的政府机构来说，既低效也不现实。提供农村公共物品的任务必须由包括政府和非营利组织在内的非市场机制来完成。非营利组织可以通过提供种类繁多的多元化公共产品来满足广大农村居民的多元化需求。将我国农村公共物品和发展非营利组织问题整合起来进行制度设计，把政府有关职能和权力让渡给社会非营利的中介组织、行业协会等，依托非营利组织加以综合治理、制度创新，或许效果更为明显。
二、发展农村非营利组织，实现江苏农村公共物品供需平衡
目前美国非营利组织已经达到100多万个，他们在社会政治、经济、文化、科技、教育等方面都发挥着不可替代的作用，相比而言，我国非营利组织规模、数量还很弱小，广大的农村“草根组织”更是经费紧缺。我国民间组织总体上远远不如市场中的企业组织有活力，其中的相当大的一部分甚至可以用“半休眠状态”来形容。在这种情况下，如果盲目地把政府职能转移到非营利组织尤其是农村非营利组织，就有可能出现“志愿失灵”，也不利于建设和谐社会。
（一）完善以法律规制为核心的制度设计，确立农村非营利组织的合法性地位
政府部门与非营利组织之间的关系应该是合作而不是统治关系，两者携手合作、共同治理社会公共事务，甚至是“政府退、民间进”境地。但怎样才能“放水养鱼”？以法律为核心的制度设计是发展农村非营利组织的前提条件。民主政治与政治民主只有依托法律规制，才能从理想变为现实。制度设计可以形成良好的初始制度路径，降低后续的制度再设计成本，为非营利组织发展提供强制性法律保障。针对江苏农村实际情况，江苏非营利组织的发展要坚持“有所为有所不为”思想，应该采取分类、分地区、分步骤操作措施。重点营造县级以下非营利组织提供公共物品的网络体系，如完善科协管辖的农村专业技术协会和工会管辖的职工技术协会，建立直接服务于社区、服务于农村综合改革的农村非营利社区学院。采取南北有别的政策扶持措施，苏南地区更多的发展社区自治组织，苏北地区重在发展村民自治组织，有条件的苏中地区分步实施社区自治。针对产业重点不同的地区，实行地方特色的制度政策。如针对沿海主要产粮产棉区，可以重点培育农业技术类非营利组织；配合海洋经济，发展海洋农牧业、水产业类非营利组织；对于农村城镇化速度较快区域，发展城镇化非营利组织；即便是在同一个区域，如果农村非农从业人员已经超过务农人口，那么发展城镇社区化非营利组织更为适合。逐步划清政府机构与非营利组织之间的职能边界，使农村非营利组织向事业单位过渡，并最终转化为民间组织。尝试建立立足长三角、服务长三角的农村非营利组织网络体系，实现网络化布局、网络化服务、网络化发展。
（二）提供多渠道经费来源，确保农村非营利组织的可持续发展
研究表明，我国非营利组织最大的约束瓶颈是缺乏经费，慈善捐款不足是非营利组织与生俱来的弱点。萨拉蒙指出，就非营利组织创造可靠的收入来源以充分响应社群需要而言，它具有严重的缺陷。即便在发达国家，政府资助也是多数非营利组织获取经费的主要来源。对于江苏省农村非营利组织而言，改革的目标排序应该是先进行增量改革，多元化筹措经费，尤其是借助于相关法律保障政府对农村非营利组织的资金投入与江苏经济发展水平大体相当，而不是远远落后于经济发展速度；切实加大对苏北农村财政转移支付力度，通过政府投资重点扶持苏北农村公益事业，促进农村非营利组织的发展；江苏农村经济富裕，可以通过法律途径鼓励民间社会资本进入非营利医疗卫生、教育、科研机构。要为尚且弱小的农村非营利组织建立一种输血、造血机制，然后在条件许可的时候对非营利组织进行改造。政府建立规范、透明的财政转移支付制度，保证非营利组织具有稳定的合法的经费来源。
（三）加强能力建设，扩大农村非营利组织服务面向
赫茨琳杰指出，非营利组织缺乏企业所具有的三种责任机制：缺乏个人利益的存在，缺乏提高效率的竞争机制，缺乏显示企业最终业绩的晴雨表——利润，有关利润的业绩评价指标几乎没有。正是不以利润为活动目标，导致责任不明、管理混乱，因而导致其服务低效，这些均直接威胁其生存与发展。尤其是农村非营利组织，普遍表现为自我管理、自我服务、自我教育程度较低。因此，针对江苏经济相对发展、社会相对更为进步、农村相对条件较好、民众观念相对开放的现实，当务之急就是加强江苏农村非营利组织的能力建设尤其是融资能力、责任能力、组织能力和管理能力，提高农村非营利组织在社会公众中的公信力，扩大农村非营利组织在经济发展、社会服务、扶贫救济和赈灾慈善等的公共产品供给力度，实现自身的可持续发展。利用江苏的地理优势，承接上海、浙江农村非营利组织的管理经验，采用请进来、送出去等多种方式提升非营利组织能力。加强能力建设，必然涉及到对能力的测评问题。非营利组织的第三方评估（认证），在欧美国家早已形成制度，可以借鉴他国的成功经验，着重从组织使命和结果维度评估组织绩效。
参考文献
1、王绍光.金钱与自主——市民社会面临的两难境地[J].开放时代，2002(3).
[论文摘要服务型消防，是政府为解决社会公共消防平安新问题，依据法律法规和相关要求，通过组织工作动员全社会力量，提供的公共消防平安产品的全部劳动和服务。建设服务型消防是经济社会发展的必然需要、是政府转变职能的必然要求。目前我国建设服务型消防已经得到了广泛的实践，但服务型消防理念的深入，体制性、机制的破除等新问题还不容忽视。同时，应通过扩大服务型消防建设的主体、加强政府和非政府组织、私人部门的合作、和非政府组织和私人部门共同提供混合公共消防平安服务来解决政府消防平安服务供给能力的有限。
公安部根据党的十六届四中全会的精神和要求，专门提出要切实提高为经济社会发展服务的能力。消防部门作为公安机关的重要组成部分，和经济社会发展联系紧密，其服务经济社会发展的能力强弱、水平高低，不仅关系消防部门和公安机关的形象，更涉及党和政府的威信和消防事业的发展。认真探究提高消防工作为经济社会服务能力建设新问题，搞清楚为什么要提高、在哪些方面提高、具体怎样提高、如何避免走弯路等新问题，无疑具有一定的现实指导意义和理论探索价值。但囿于笔者的理解能力和学识水平，肯请专家和同仁不吝指教。
1建设服务型消防的必要性和重要性
1.1随着改革进程的深入和开放范围的扩大，全社会对消防平安的需要会进一步增强，对消防平安服务方面的需求也必将进一步增加。这些需求有的是公共消防服务产品，如稳定的消防平安环境、健全的城市消防平安保障体系、快捷的灭火救灾服务体系等；有的是混合公共消防平安产品，如必要的消防平安知识教育和培训、可靠的消防平安评估认证、便利的消防平安咨询服务等；还有的是主要靠市场机制调节的私人消防平安服务产品，如质量可靠的消防器材和设备等。这些需求既是建设服务型消防的推动力，也是建设服务型消防的必要条件。
1.2建设服务型消防是政府转变职能的必然要求。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，市场机制在资源配置过程中发挥着越来越重要的功能，其主导地位日益突出，而政府的公共服务职能日趋成为政府职能的主要表现形式。这不仅符合国家职能的历史演变发展规律，也符合市场经济条件下社会发展的需要。总理在政府工作报告中指出摘要：各级政府要牢固树立和认真落实科学发展观，按照“五个统筹”的要求，推动经济社会全面、协调、可持续发展。党的十六届四中全会也指出摘要：政府主要运用经济和法律的手段，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。单纯靠市场机制调节的经济社会发展，轻易产生“市场失灵”的新问题，其中公共消防平安保障很可能就会因无利可图而被市场机制忽略。因此，政府就必须把提供公共消防平安这样的公共服务产品作为自己主要的职责予以切实履行。所以，消防平安服务作为基础性的、基本性的公共服务内容，当然成为政府公共服务的应有之义，建设服务型消防自然成为政府转变职能的必然表现。而消防部门作为政府职能部门，既是建设服务型消防的承担者，更是推动者和组织者。
2当前建设服务型消防的目前状况和新问题
2.1建设服务型消防已经得到广泛的实践。改革开放以来，非凡是随着个体、私营、股份等多种经济组织形式的出现和我国加入世贸组织，来自社会经济、生产、生活等各方面的消防平安需求和日俱增，有力地推动了服务型消防的建设和发展。
1）消防平安服务的形式和手段多样化。不仅政府将全社会消防工作的责任和义务以法律、法规的形式予以明确，各级政府、各类社会团体和法人组织结合自身消防平安需要，以ISO9000-18000等国际标准认证、HQE认证等形式，将消防平安管理纳入生产、经营等经常性管理之中，在石油化工、城市管理、劳动密集型行业等实行了消防平安目标管理手段、项目规划控制手段、许可审批手段，非凡是1998年《中华人民共和国消防法》施行后，将抢险救援纳入消防部队重要职责，有效扩展了消防平安服务的领域和范围。
2）各级消防部门普遍将服务寓于管理和执法当中，采取了警务公开、网上申报、窗口服务、现场办公、特事特办、简化程序、缩短时间、提前介入、帮助协调等方法，最大限度地满足社会团体和组织的消防平安需要，并为达成这些需要，提供尽可能的便利。国务院先后两次取消十项非必需的消防行政审批项目后，各地也分别取消了大量不方便群众办事和阻碍生产效率的地主性规定。借助每年的全国119消防宣传日和各地具有地方特色的消防平安反思日等活动，集中性的消防宣传和经常性的消防平安教育和培训深入学校、乡村、工厂和社区，满足了广大群众对消防知识的渴求。
3）消防平安服务体系初步建立。目前火灾财产保险、消防产品质量检测、消防工程建设、施工、装饰装修队伍等中介服务组织和体系已初步建立，建筑消防设施检测、火灾损失估算、消防平安评估和咨询等服务组织亦在各地有了不同程度的发展。虽然这些体系发育尚不健全，但其发展方向体现了服务型消防旺盛的生命力。
2.2建设服务型消防存在不容忽视的新问题。
1）服务型消防理念尚未得到深入的理解和牢固的树立。受计划经济时期保姆式管制型消防的体制性、机制性的不良影响，公仆式服务型消防理念的深入和普及程度还不能适应当前市场经济发展的需要。服务型消防就是方便群众办事的简单化思维、服务型消防就是变暗箱操作为阳光作业的形式化做法，在一些领导干部和职能部门的具体运作中还较为普遍。
2）服务型消防的体制性、机制尚未完全破除。经济社会发展产生的消防平安需求是多样性的，为满足这些需求而提供服务的主体必然相应地是多样性的。然而，由于政府管理体制改革的相对滞后，造成产生这些服务主体的体制性、机制尚未完全建立。如对消防产品质量评价的非唯一性要求评价机构的非唯一性，在目前国家公安部的规定下就无法实现；再如因整改火灾隐患而产生的资金需求，由于没有贷款方的利益机制，目前尚无任何一家保险可融资机构愿意涉足这一领域；还如全社会对消防平安专业人才的需求，因没有建立反映类似需求变化的信息机制的人才交流市场，使各类学校和劳动培训机构不可能主动开展业务这方面的服务工作。
3）服务型消防的保障条件受到区域性经济发展的限制。这个新问题在经济落后省份或经济欠发达省份或地区尤为突出。由于地方财政的恩格尔系数偏大，地方财政基本上是“吃饭的”财政，无力在公共消防设施建立、灭火救援装备改善及城镇消防规划、老城区改造等方面投入，造成公安消防部队在提供紧急救援救助等公共消防平安服务方面无能为力，对部队和政府的形象产生了不良影响。
3建设服务型消防的主要内涵
3.1服务型消防的基本概念。政府为解决社会公共消防平安新问题，依据法律法规和相关要求，通过组织工作动员全社会力量，提供的公共消防平安产品的全部劳动和服务。
在这一概念表述中，需要注重以下几点摘要：
1）服务型消防归根结底是全部公共消防平安劳动和服务；
2）它包括政府依法提供的，也包括政府组织社会力量提供的；
3）提供服务的主体不一定是政府，它可以是政府组织或动员的其它社会单位，如企业、学校、社团（非政府组织）、私人部门等。
