时间：2022-05-22 23:12:59
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会养老保险制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
Abstract:A new rural social pension insurance system is to build a harmonious society in guaranteeing the basic livelihood of farmers, and gradually narrow the gap between urban and rural areas, and safeguarding social stability is of great significance。
关键词:新型农村社会养老保险 必要性 特点 问题
Key word: New rural community old-age insurance necessary characteristic question
对于我国这样一个农村人口达8亿多的国家来说,随着农村人口的老龄化,农村养老是现代化进程中必须妥善解决的一个问题。 新型农村社会养老保险制度的运行,对于解决“三农问题”、完善社会保障体系、统筹城乡一体化、以及构建和谐社会具有重要意义。
一、建立新型农村社会养老保险制度的必要性
1.应对农村人口老龄化的客观需要
近年来,随着我国城镇化进程的加快,数以亿计的青壮年农民流入城市打工,导致农村的老年人绝对数量和老龄化程度超过了城镇。据第五次人口普查的数据统计分析,我国60岁及60岁以上农村老年人口有8557万人,占老年人口总数的66%,农村人口老龄化程度高于城镇1.24个百分点。几千年传统的家庭养老受到前所未有的严重冲击,这一客观现实及未来的紧迫形势,促使我国必须关注农民社会养老的制度建设问题。
2.原农村社会养老保险存在制度缺陷
1992年开始实施的农村社会养老保险,资金筹集坚持了“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策支持”的原则。这实质上就是一种农民个人储蓄养老保险,缺乏共济性。第一,保障水平低,无法满足农村养老的基本生活需要。第二,覆盖面窄,缺乏社会保险应有的社会性。第三,政府责任不到位,财政投入不够,中央未投入财政支持。第四,基金增值渠道单一,保值增值难,存在较大的贬值风险。
3.传统家庭养老功能严重弱化
目前我国农村仍然以家庭养老为主,但随着农村劳动力的流动就业,家庭空巢化日益普遍,使其家庭养老功能严重弱化。一方面,随着工业化和现代化的快速发展,城镇化和农村劳动力转移减弱了家庭的凝聚力,家庭成员互助功能越来越小。另一方面,农民收入增长缓慢,农村家庭养老难以满足弄明的养老需求,使农民的养老问题可能面临既缺乏经济支撑,又缺乏家庭保障的“双重困难”。
二、新型农村社会养老保险制度的特点
新型农村社会养老保险制度将采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。
1.养老金待遇增加了基础养老金
与旧农村养老保险制度相比,新制度在建立个人账户的基础上,增加了基础养老金部分,基础养老金是由市区两级财政进行补贴的。目前制度设计试点地区的基础养老金从55元起步,地方可在此基础上提高但不能降低当地基础养老金标准。
2.建立了“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资机制
这是新型农村社会养老保险制度最为显著的特点,也是新、旧农村社会养老保险制度的一个根本区别。旧农村社会养老保险制度实质上就是一种农民个人养老储蓄,而在新型农村社会养老保险制度中,由农民根据自身情况自主选择缴费档次,有条件的村集体还要对村民参保缴费给予适当补助。
3.与现有城镇养老保险制度可衔接
新型农村社会养老保险制度规定了所有老农保的账户都可以直接进入新农保,无论过去缴费额多少,对过去的缴费年限制度都完全承认,所领取的基础养老金不存在歧视性的待遇差别。
三、新型农村社会养老保险制度运行中应注意的问题
新型农村社会养老保险制度是体制上的一次创新,它克服了原有制度中存在的一些缺陷。但新型农村社会养老保险制度的运行也面临着一系列问题,这些问题的解决直接影响到新型农村社会养老保险制度是否能可持续发展。
1.要明确新型农村社会养老保险制度中各级政府的财政责任
新型农村社会养老保险制度是通过建立各项财政补贴机制,构建普惠式的农民养老金制度。目前在各试点中明确了政府在农村养老保险中的责任,要加大政府财政投入,进行政府补贴。
2.要加快新型农村社会养老保险制度的立法保障
由于国家关于农村社会养老保险的政策变化无常,各地农村社会养老保险办法普遍缺乏法律规定性,这会给新型农村社会养老保险制度的运行带来麻烦,比如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等,使农村养老保险具有很大的不稳定性。
3.要妥善解决与其它社会保障制度的衔接问题
新型农村社会养老保险制度制度虽然规定了与相关保障制度的政策,但是在实际运行中不可避免会涉及与老农保制度衔接,与农民工养老保险衔接,与农村低保制度衔接,与农村计划生育家庭奖励扶持政策衔接,还涉及到与城镇养老保险制度的衔接。实现各种保障制度的有效衔接,技术支撑是必不可少的。要加快全国社会保险信息化联网建设,为各地农村社会保险与其它社会保障政策的衔接提供技术支持。
参考文献:
[1] 赵殿国.积极推进新型农村社会养老保险制度建设[A].《经济研究参考》,2008(32)
（2）农民低收入导致参保能力较低。农村养老保险与农民收入存在密切的联系。农村养老保险目前大部分地区主要以农民自我保障为主，集体保障为辅，同时国家在政策上进行一定的支持。近年来由于增产不增收，所以农民的大部分收入用来购买生活必需品及生产资料，农民购买后剩余的现金通常较少。总的来看，农民现金收入增长较慢，大部分农民再生产资金不足，这就使参加养老保险的难度加大，还出现退保现象。
（3）社会保障制度间有效衔接性较差。新农村养老保险制度是农村养老保障体系的一个分支，是整个农村养老保障体系的重要一部分。该制度必须协调好与其他制度之间的关系。尽管目前各种农村保险重点保障的人群不同，但在农村，多项制度不统一，制度重叠交错现象明显。首先，保障对象无所适从或者缴费负担过重，农民的流动带来极大的不便，其次，管理混乱和不必要的人力、财力等的浪费，而且可能会影响社会养老保险城乡一体化的实现。再次，制度衔接较差使养老资源的分配缺乏公平性。
（4）农村养老保险基金管理监督、管理不够健全。农村的基金管理水平较低，基金管理机制不健全，基金投资管理办法不够统一、监管手段不够有效。在基层，养老基金被挤占、被挪用是普遍现象。新农保的参保人群日益庞大，个人账户养老保险基金日益增多，因此，有关部门要加强监管，并且应确保个人养老账户基金的增值。
2社会养老保险不够完善的原因分析
2．1从基本原则来看，缺乏社会保险的属性现行的社会养老保险制度，强调的是政府组织引导，个人自愿参加的原则。而社会保险很重要的属性就是带有强制性。所有社会公民都有享受社会保障的权利，但同时必须要尽义务，也就是讲，社会保险是第一性的，每个公民在享受社会保障权利的同时，必须有义务首先参加由政府组织的社会保险，而不是可参加，可不参加的问题。
2．2从筹资的模式上看，没有充分体现政府的责任现行的社会养老保险筹资模式主要是个人进行缴费，集体补助手段为辅，国家给予必要的政策扶持。但实际中，除少数村组干部给予一定的集体补助外，农民没有集体补助，纯属个人缴费，个人积累，自我养老方式，政府没有给予足够的物质帮助和财力支持。农民没有享受到改革开放带来的成果，觉得参保没有优越感，从中得不到实惠，所以，制度设计不合理，缺乏吸引力，农民参保的积极性不高。
2．3从保护农民的利益看，缺乏足够的公共财力支撑现行的社会养老保险制度，业务经办机构实行自收自支，不纳入财政预算，政府财政不解决农保经办机构的办公和人员经费，只是从农民缴纳的保费中提取3％的管理费中列支。这不仅不符合中央解决“三农”问题“多予少取放活”的政策，与推进城乡统筹发展要求有较大差距，而且，开展农保工作，政府不但没有给予参保农民补贴，反而要从农民参保费中提取管理费，这不是减轻农民负担，而是侵害农民利益，挫伤农民投保积极性，制约了农保事业健康发展。
2．4从制度设计上看，没有配套的增长机制现行的社会养老保险制度，是个人储蓄积累式的养老制度。养老金的计发标准是按照参保个人账户积累总额计算，多投多领，养老金没有增长机制，养老金的标准终生不调，其实质就是农民缴费期间个人账户积累总额计算相当于银行零存整取，领取期间养老金计发标准相当于银行整存零取。养老金标准不能随经济发展水平的发展变化而调整。因此，缺乏吸引力。
3完善社会养老保险的法规和制度对策
3．1推进农村社会养老保险制度的法制化进程加快新型农村社会养老保险立法进程。适时出台《农村社会养老保险条例》，应及时明确“农村养老保险”在《社会保险法》的管理范围，尤其要在筹资方面明确筹资各方的出资责任和义务，明确各级政府的出资责任。通过立法为推进新型农村社会养老保险事业提供良好的法制环境。同时，要对其他相关性法律制度的衔接。社会保险体系的一体化的意义在于使农民在遭遇年老、疾病及其他各种使其基本生活发生困难的事件时能够有所保障。与城市职工社会保险的地位一视同仁，农村社会养老保险得到提高，使参保农民享受到和城市居民实质平等的社会保障待遇。总之，我国农村社会保险制度，要在打破城乡二元结构基础上建立全国统一的社会保险法律体系，以适应我国城市化进程的要求及人口老龄化的趋势，这不仅是重大的机遇也是严峻的挑战。
3．2加大公共财政投入和提高农民收入第一，各级党委、政府应按照“工业反哺农业、城市支持农村”、“对农村多予少取”的原则，加大政府对农村社会养老保险的扶持力度，切实将农村社会养老保险制度建设作为财政支农项目之一，列入年度财政预算，明确政府财政对农村社会养老保险制度建设的投入比例。对财政困难地区，建议对口支援增加财政投入，形成持续有效的投入模式，使该制度长期有序开展。第二，国家采取宏观调控政策，提高农民收入。主要要加快调整农业结构，增加科技投入，加长产业的链条，提高农民的实际收入，为新型农村养老保险制度的奠定物质基础。
3．3健全农村养老保险监管体制随着我国经济的日益发展，老龄化现象日益突出，养老保险覆盖的范围日益扩大。如何监督和管理日益增多的养老金是一个迫切需要解决的问题。目前我国的农村养老保险金主要由县级民政部门管理，基金的安全性和增值性都比较低，建议省级政府成立的专门机构来行使农保基金的管理权。同时，把农保基金的管理权和投资职能分离，基金监管机构保持相对的独立性。基金的保值增值应由专门的投资机构来管理来增加收益。
3．4进一步加强农村养老保险队伍的建设做好农保队伍的稳定工作，是农保制度创新的基础和保证。不断改善和优化人员队伍结构，提升人员队伍整体素质，全面提高各级农保经办机构管理服务水平农保经办队伍建设，是经办能力建设的基础，关系到新农保试点及被征地农民养老保障工作的正常有序开展。各级劳动保障部门要把加强各级农保经办机构队伍建设当作重要工作来抓，进一步提高队伍素质，优化资源配置，规范经办管理，改进工作作风，努力把各级农保经办机构队伍建设提高到一个新的水平。
3．5同步实施老年农村居民养老补贴制度农村老年居民曾为社会经济发展作出过很大贡献，但现有保障制度并未覆盖到这一人群。从社会保险制度的公平性角度出发，笔者建议推行社会养老补贴制度。从实践来看，苏州、无锡两地的激励老年农民养老补贴的做法，使这部分人群共享社会发展成果，确实起到了事半功倍的效果。该制度不仅有利于积极帮扶农村弱势群体，还可以巩固新型农村社会养老保险基本全覆盖的成果。
论文摘要:随着老龄化进程的加快，家庭养老和土地养老的逐渐弱化，原有的养老保险制度存在缺陷，现有的养老保险已经无法满足现实的需要，所以建立新型农村养老保险制度迫在眉睫。
一、建立新型农村养老保险制度的必要性
(一)传统的家庭养老保险功能正在不断弱化
养儿防老是我国农村几千年来的传统养老方式，然而传统的家庭养老面临诸多挑战。第一，农村家庭规模小，家庭养老功能弱化。第二，农村大量的年轻人进城打工，代际不平衡严重。第三，随着农村生活水平和医疗水平的提高，老年人的平均寿命延长，患病率和伤残率上升，这都加大了养老的成本。
(二)农村经济体制改革和农村结构调整，削弱了土地养老的功能。
根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收人比重由91.2%下降到57. 2%，其中纯农业收人仅占总收人的42.9%。目前农民家庭经营收人中，大约40%来自第二产业与第三产业，四分之一左右来自劳动收人。来自土地的农业收人已难以保证农民的基本生活。近年来农民的承包地被大量征用，人多地少的矛盾进一步凸显。因此，完全依靠土地养老也是不可行的。
(三)原有养老保险制度存在的弊端
第一，原来养老保险制度的基金筹集模式为“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”。可实际上，它强调了个人缴费，是一种农民个人储蓄养老保险制度，保障功能低，覆盖面窄。第二，目前，农村养老保险基金管理与营运，在部分地区无专门机构进行管理，从而导致养老基金管理人才和管理制度的缺失。第三，缺乏法律保障，管理效率低下。一方面，由于没有建立农村养老保险的专门法规，地方政府在制定具体的实施办法时，难以找到有力的法律依据;另一方面，农村养老保险从业人员整体素质偏低，许多中高层管理人员只能进行一些简单的重复性工作，缺乏作为领导者的统筹能力和策划能力。
二、我国新型农村养老保险的典型模式
(一)广东中山模式
中山模式的主要有:(1)采取自愿参保的原则，以村(居)民委员会，村民刁姐等独立经济核算单位为参保单位，凡参加农村基本养老保险的参保单位，其在册人员必须全员参保。(2)参保单位统一按缴费基数的16%逐月缴纳全单位的养老保险费，参保单位负担8%，被保险人负担8%，个人账户按被保险人月缴费基数的8%建立。(3)农村基本养老保险个人账户包括被保险人本人缴纳的农村养老保险费(含镇区财政注人的个人账户补贴)及个人账户储存额的滚存利息。(4)农村基本养老保险月缴费基数可为500元或300元，同一参保单位只能选取其中一个缴费基数执行。选择300元缴费基数的，今后可根据上年度农村农民收人的增长水平和农村养老保险基金的收支情况进行上调。中山模式既实现了农村，城镇职工基本养老保险相衔接，也适应了城镇化扩大化的发展实现。
(二)陕西宝鸡模式
宝鸡模式引起了人们广泛的关注，全国政协经过对宝鸡调研后认为“宝鸡新型农保制度代表了中国八亿农民养老保险的方式”。
宝鸡模式主要内容有:(1>保障范围。办法规定了18周岁以上的农民都有资格和权利参保并享受相应的养老保险待遇，实现了全体农村居民的覆盖。(2)资金筹集方式。实行县级统筹、个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式筹集资金，全部记人农民养老保险个人账户，实行完全个人账户积累制。(3)年缴费标准(含财政补贴和集体补助)。现阶段按2006年度本县(区)农民人均纯收入10%至30%缴纳，随着经济发展和农民人均纯收人增长可适时调整。(4)待遇享受模式。参保农民年满60周岁时，养老保险待遇等于个人账户积累总额除以计发月数139个月加政府养老补贴60元。(5)激励约束机制。只要家庭成员(儿子、儿媳、上门女婿及配偶)按规定参保缴费，参保缴费起始日年满60周岁的老人不缴费，就可按规定领取每月至少60元的养老金。
三、对建立新型农村社会养老保险制度的启示
(一)加快新型农村社会养老保险制度的立法建设。
由于各省区市的制度设计方案千差万别，呈现出明显的“碎片化”状态，普遍缺乏法律规定性。因此各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制度的相关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法律环境保护。
(二)建立多渠道的筹集资金的方式，调动农民参保的积极性。
原有的农村社会养老保险制度在实际执行过程中变成单纯农民个人缴费，从而导致农民的参保率不高。并且也没有实质性的意义，将单一的个人账户模式改为个人账户和待遇调整机制相结合，国家补贴和集体补助的90%以上计人个人账户，剩下的一小部分作为待遇调整基金用来支付管理费用和个人账户不足以支付的高龄老人的养老金，以及到60岁仍然缴费而没有领取养老金的个人补贴部分，这样可以调动农民缴费积极性。
关键词:农村社会养老保险;制度供给;分类保障
2007年8月,劳动保障部联合民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求对农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作进行清理,理顺管理体制;对农保基金进行全面审计,摸清底数,并研究提出推进农保工作的意见。这标志着自1998年以来停摆十年的农村社会养老保险有“复苏”的迹象,探索低参保率的制约机制必将有利于农保的“复苏”。
一、农保低参保率的直接原因:制度供给不力
以什么样的制度规范农民参保会有不同的效果。以“新农合”和“农保”相比,前者得到了农民的普遍拥护,参合率达到90%以上,基本实现了全覆盖;而后者却始终在低水平徘徊。制约农民低参保率的原因是复杂的,但制度供给的匮乏无疑首当其冲。
第一,《基本方案》未充分体现政府的经济责任,制约了农民参保。当前我国农保实施的根据依然是1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),其规定“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。也就是说农保缴费主体是农民、集体与国家,不过后两者作用的发挥都依赖于强大的乡镇企业经济体。但自市场经济体制改革以来,乡镇企业大多改制为民营企业,这就导致农保中“集体补助为辅”在许多地方成为空话,“国家予以政策扶持”也没了载体,结果农保成为农民的自我养老保障。这严重地阻碍了农保的发展。从现存5 000多万参保农民大多具有集体补助也可反证,仅靠农民自身不可能真正实现农保的发展。
第二,《基本方案》未及时修订,制约农民参保。《基本方案》颁布之初具有可行性:当时高利息率可以保证在低交费、低物价的情况下确保资金的保值增值,乡镇企业等集体经济也可以适当交费,因此可以预见未来农民依靠养老保险金一定程度上弥补生活所需。但此后不久,我国的存款利息率不断下降,物价上涨,原有的乡镇企业也大多私有化,加之管理中的漏洞,资金难以保值,更遑论增值。在这种情况下制度未能与时俱进,最终导致绝大多数农民被排斥在了制度保障之外。
也许有人会说,制度一旦颁布不能随意修改。这无疑是正确的,但同时也要强调,当制度已不适应需要时就必须修订。这一点从政府对国有企业职工社会养老保险制度的不断完善上可见一斑,相对于8年内国有企业职工养老保险制度的两度调整,农村社会养老保险制度在农村发生较大变化的情况下17年却未见修改,不能不说是一种遗憾。
二、农保制度的新选择:分类保障
当前,农民已分化为纯农户、农民工和失地农民。正是基于农民分化的实际,《基本方案》已不能适应其变化的需求,根据农民的不同特点进行分类保障是较为可行的制度选择。
第一,“基础养老保险”+“附加养老保险”——纯农户社会养老保险模式。在我国,纯农户的收入水平总体上仍呈现出东、中、西部三大地区由高到低的趋势。假定农民收入构成中剔除工资性收入即为纯农户的收入,则东、中、西部纯农户收入分别为2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,东部地区分别是中部和西部地区的1.32倍和1.48倍(国家统计局,2006)。这种差距就要求形成适合不同纯农户的保险模式:即在保障所有纯农户最低生活水平的基础上,鼓励经济条件较好的农民参加附加养老保险,这一模式可表示为:“基础养老保险”+“附加养老保险”。
“基础养老保险”的基本特点是广覆盖、低保障、强制性。保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。在地方政府与中央政府的出资比例上,应是经济发达地区的地方政府多出资,中央政府少出资,甚至不出资;而经济欠发达,特别是落后地区的地方政府应该少出资,甚至不出资,完全由中央政府补贴。这种制度设计充分体现了各级政府在社会养老保险中的责任,也符合“国际惯例”,因为据对131个实施农村社会养老保险国家的统计,有129个国家由政府出大头,农民出小头,政府在其中的责任不可或缺。
“附加养老保险”的基本特点是不平衡性、自愿性。由于各地纯农户收入,以及集体经济发展状况不同,对于农民收入较高,或集体经济发展较好的富裕地区可设计出不同的缴费与享受水平档次的“附加养老保险”,以吸引不同收入水平的农民参保。与“基础养老保险”的强制性不同,“附加养老保险”的参保是自愿的,其筹资主体主要是农民自身,以及(或)集体经济较好的集体经济组织,且这种保险采取完全积累的个人账户,谁参保,谁受益。
第二,“个人账户”+“社会统筹账户”——农民工社会养老保险模式。由于农民工在收入、职业、居住方式等方面与城镇职工有相似之处,而目前,我国城镇职工社会养老保险(简称“城保”)采取的是“个人账户”+“社会统筹账户”相结合的模式,所以对于农民工,特别是进城农民工的社会养老保险模式的选择,可依然借鉴这种模式,但又有区别,其差异主要体现在缴费主体与社会统筹账户的层次上。
1.缴费主体的具体安排。事实上,随着就业的复杂化,农民工本身具体分化为业主层、个体劳动者层和雇工层。所以,与城保相比,农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体显得相对复杂。
农民工的“个人账户”可完全由个人(个体劳动者、业主)出资,或由个人(雇工)与雇佣者(无论是单位,还是个人)共同出资构成。之所以个体劳动者与业主的“个人账户”完全由其个人缴纳,是因为他们自身占有了全部剩余劳动成果;而雇工的“个人账户”由其本人与雇佣者共同出资,是因为雇工得到的仅仅是劳动力价值,其剩余劳动由雇佣者占有,因而雇佣者有必要以剩余劳动的一部分贴补雇工的“个人账户”。农民工的“社会统筹账户”则由政府出资(针对个体劳动者,因为他们已合法纳税),或政府与个人(针对业主,因为他们除纳税外,又占有了由工人创造的剩余价值)共同出资,或政府与雇佣者(针对雇工,因为雇佣者占有了雇工创造的剩余价值)共同出资。
Abstract: Due to financial crisis and system defects of public pension insurance system,governments have realized the necessity and urgency of reforming existing system. There are many various forms of public pension insurance system, summing up to be two types: minor adjustment and large reform.
关键词:社会养老保险;制度;改革;走向
Key words:social endowment insurance system;system;reform;trend
中图分类号:C913.7 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)13-0050-02
0引言
我国是发展中的大国,离退休人员逐年增加,而我国经济实力有限,如何有效地进行改革,既切实解决离退休人员的实际需要与问题,又能使国家承受得起,必须认真研究和吸收国际通行经验做法,从我国的实际情况出发,妥善加以解决。社会养老保险制度,涉及全世界各个国家。国家的社会制度,国情等客观情况不同,改革的模式、目标也自然不同。我国现行的养老保险制度构成复杂、模式多样,分为城镇职工养老保险和农村养老保险两大类,城镇职工养老保险又分为企业养老保险和机关事业单位退休制度两种,共计有公务员、事业单位、企业、农民工四种养老保障模式。这些养老保障模式费用来源不同、保障程度不一,彼此独立,缺乏衔接,具有明显的“碎片化”特点。“碎片化”的制度设计,无助于体现公平公正,妨碍了不同职业群体之间的人员流动,不能有效发挥养老保险的社会互济功能,也不能有效应对养老保险面临的财务困境,革弊图新已呈必然之势。
1“碎片化”的养老保险制度导致待遇差距
至上个世纪90年代,企业完成了养老保险制度改革,正式确立了“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险模式:而国家机关和事业单位则未列入改革范围,退休人员的养老金依旧由国家财政完全拨付,从而形成了养老资金来源上的“双轨制”。企业职工的养老保险由企业和个人共同承担,企业缴费一般不超过职工工资总额的20%,个人缴费比例为本人工资的8%,养老金与当地社会工资水平和生活水平挂钩:国家机关和事业单位工作人员的养老保险费用是由国家和单位负担,个人不缴费,养老金标准以本人工资为基数,按工龄长短核计发放。养老金的缴费和发放体制上存在的“双轨制”,导致机关事业单位与企业退休人员的养老待遇差距逐渐拉开,退休前收入基本相当的事业单位职工和企业职工,退休后的收入差距可能相差两倍甚至更多。事业单位职工特别是公务员养老被视为“游离”于社会保险制度之外,而享受另一种“超稳定”、“超水平”养老方式的特殊群体。处在城镇职工养老保险体制边缘的农民工养老,由于缴费门槛高、跨区域转移难及15年的缴费年限等政策限制,一直存在参保率低、退保率高等现实问题,实际上根本起不到养老的作用。截至2008年底,全国参加城保的农民工2416万人,只占在城镇就业的2.3亿农民工的17%。
2“碎片化”的养老保险制度淤塞了社会成员的职业流动
企业职工和机关事业单位工作人员及公务员在养老保险制度上的差别,不仅导致了他们退休后的待遇差距,还在相当程度上淤塞了这两类职业之间的人员流动。企业职工调到机关或事业单位,已缴纳的养老保险费无法衔接:机关事业单位工作人员调到企业,欠缴的养老保险费没有来源,从而在客观上形成并加剧了企业与行政事业单位之间的职业壁垒,严重妨碍了合理有序的人才流动。行政事业单位人员如果要离开,由于没有建立个人养老保险账户,没有个人养老保险金积累,原本退休后可以领取的退休金又没有了,明智的选择当然是留在行政单位不动;公务员选择离开和退出原来工作单位,同样意味着他将失去将来的养老保障;由于涉及相关人员的养老保障问题,政府机构在辞退公务员问题上顾忌重重,导致公务员退出机制不畅,形成公务员管理中“只进不出”的格局。
对现行制度进行小调整的国家,其改革内容主要包括四个方面:一是调整领取退休待遇的资格条件;二是改变缴费结构;三是改革待遇结构;四是改进基金的管理方式,增大资金管理者的管理权限,扩大基金的投资范围,促进资金更有效的增值。虽然对现行制度进行小调整可以在短期内进行,或提高财务收入,或降低养老金支出,从而可暂缓解财务危机,而且也很少需要政府的财政资助。但是,小调整不能从根本上解决财务危机,不能维持长期的财务平衡,随着人口老龄化的加剧,再加上因经济不景气可能引起的失业率上升,缴费收入相对下降,财务危机会再次出现,小调整需要不断进行,才能不断缓解重复出现的财务危机。
进行大改革的国家的改革形式有三种:①由现收现付式、待遇确定型制度转为现收现付式、缴费确定型制度;②由现收现付式待遇确定型制度转为完全积累式、缴费确定型制度;③由完全积累式、缴费确定型制度转为现收现付制或待遇确定型制度。第③种形式大多发生在非洲和亚洲一些国家,这些国家的这种改革实际上是一种迫不得已的倒退行为:由于管理方面的原因,这些国家现行的积累式制度存在基金严重流失、无法支付即期养老金待遇的情况,从而不得不退回到原先的现收现付制度。第①种形式待遇确定型制度向现收现付、缴费确定型制度的转变是指,在不改变筹资方式的情况下,将一部分缴费(个人的全部缴费,或者还包括部分雇主缴费)计入职工的个人账户进行积累;个人账户的资金积累是虚拟的,实际上,所积累的资金仍用于支付现时的退休者的养老金。这类改革所建立的新制度因此又称“名义个人账号制度”。与小调整式的改革不同,进行大改革会遇到转轨费用问题。转轨费用是指,在由表及里旧制度向新制度转变的过程中,新制度对旧制度中既得权益的补偿费用。这包括新制度建立以前已退休者的待遇支付费用和对新制度建立以前已就业者按旧制度规定可享受的养老金权益进行补偿的费用。
转轨工程中发生的债务。概括各国的筹资偿债的策略,主要有以下几种方式:①发行认可债券。针对改革前已参加工作的职工在老制度中的养老金权益,智利通过发行认可债券来确认。认可债券的额度根据职工的平均工资、老制度中的缴费年限来确定。②计发补偿性养老金。改革中通过计发补偿性养老金的方式来偿还历史债务,补偿性养老金也是根据平均工资和缴费年限来确定。③国家财政直接补贴。在发行认可债券的拉美国家,劳动者退休时政府必须兑现认可债券。财政有着相当数量的盈余,政府直接动用财政盈余来兑现认可债券。或多或少地动用财政收入填补一部分债务,以便维持新制度的财务平衡。比如,在匈牙利,政府就明确表示,超过1%GDP的养老金债务,将由中央政府财政预算偿还。④政府先发行国债,用征税兑付国债。如匈牙利计划采用这种方式来筹集和填补转轨工程中债务费用。美国社会保障顾问委员会提出的方案即完全积累式个人社会保障账户(PSA)方案,也设计用这种方法来解决转轨过程中的转轨费用问题。美国社会保障署曾建议增征1.52%的工资税作为转轨费用的支出。在转轨后的前40年,通过发行国债来认可转轨费用,这些国债将在后几十年里,由不断累积的,增征的工资税来兑现。社会保障顾问委员会成员则更倾向于征收更广泛的消费税(而不是工资税)来筹措转轨费用。⑤用国有资产补偿。在对国有企业进行私有化的过程中,将私有化的部分收入用来偿还养老金债务。把国有企业股份的30%划为新制度的养老基金财产,并划入所有18岁以上的公民的养老金账户中。通过变卖部分国有资产,将其收入用于弥补养老保险基金的不足,计划将国有资产私有化的部分收入划入养老保险基金。⑥转轨过程中养老金历史债务往往数额庞大,通过某种单一形式(如财政)来解决是不现实的。多数国家都是通过上述多种形式的组合来解决养老金债务问题。多种形式的组合可以将养老金债务的偿还责任分担到前后几代人身上,这对各代人都是公平的。
关键词：人口老龄化；家庭养老；农村社会养老保险；保险制度；商业养老保险
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2009）15-0079-02
随着我国人口老龄化的加剧，老年问题特别是农村老年人的养老问题日益引起人们的关注。统计数据显示，截至2006年3月底，我国养老保险覆盖率为13.5%，其中城镇为24.66%，而农村仅为0.41%。我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的70%以上，解决好农村养老保障问题就等于解决了中国大部分人的基本生活问题，这对我国广大农村地区社会和经济的持续、健康、稳定发展具有重要的意义。
一、我国现行农村养老保障模式及其评价
在我国特定的社会背景、经济背景和文化背景下，我国大部分农村的养老方式呈现多元化趋势，具体的养老方式主要有以下几种：
1．个人养老：是指农户充分利用自己的各种养老资源，通过市场和非市场手段，来解决老年的经济供养、生活照料和精神慰藉。这种养老方式的经济基础是个人拥有的财产和资源，具有很大的不确定，只能作为农村养老保障体系的一个支柱，而不能完全取代其他养老方式。
2．家庭养老：是指以血缘关系为纽带，由家庭或家族成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。从国民经济发展的长远趋势看，家庭养老功能会逐渐弱化，但并不能忽视家庭养老在养老方面的作用。
3．土地养老保障：在我国农民社会保障的传统时期和今后相当长的时期内，土地不仅仅是生产资料，也是某种意义上的不动产品，包含着对农民老年回报的必然性――养老功能，土地保障的核心地位及其重要功能作用，是不可替代的。
4．国家养老：是指由国家为老人提供基本的物质生活保障。从经济支持角度看，当前国家养老主要体现在五保户供养制度和对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度上，国家养老在我国农村的覆盖范围是非常有限的。
5．集体养老：是指以村为基本单位，并作为资源配置主体对社区内的老年人口提供养老保障。这种养老方式往往具有区域狭隘性和排他性。
6．商业养老保险：随着农村部分农民生活日渐富裕和保险业的发展，商业养老保险可作为未来社会养老保险的补充形式，也可为将来向社会化养老制度转轨奠定基础，缓和老龄化高峰期支付养老费用的困难，但由于商业养老保险固有的追求利润最大化特点，注定其无法在目前还并不富裕的农村赢得很大市场。
7．农村社会养老保险：是根据国家有关规定，由政府组织实施的保障农村老年居民基本生活的社会保障事业。它是中国社会保障体系的重要组成部分。
家庭养老一直是我国农村养老的主导模式，但人口老龄化的加剧、计划生育政策的实施，使得农民的养老负担日趋沉重。目前中国农村平均每8个劳动力供养一个老人，到2050年，每2.5个劳动力就要供养一个老人。除此之外，近年来我国人均耕地面积不断减少，土地收益下降，来自于土地的纯农业收入在农民总收入中的比重不断下降，使得土地的保障作用日益削弱。从农村社会稳定、经济发展角度出发，结合农村目前日益严重的老年化问题，社会养老保险制度已势在必行。
二、我国农村社会养老保险的现状及其存在的问题
目前我国农村社会养老保险的主要内容是在1992年民政部分发的《县级农村社会养老保险基本方案》中规定的，其坚持五个原则，即“保障农村老年人基本生活原则，养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则，自助为主、互济为辅原则，社会保险与家庭养老相结合原则以及坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化方向原则”。其主要内容有：
1．凡农村户口年龄在20～60周岁之间且不由国家供应商品粮的公民均须参加当地的农村社会养老保险，务工务农经商等各业农民参加统一的制度，投保人因升学农转非户口变动等需要变动保险关系时，可以办理退保或转保手续。
2．资金筹集实行个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。国家政策扶持从税前列支中体现，月投保标准分为2，4，6，8，10，12，14，16，18，20（单位：元）等10个档次，保险费可以按月季年交纳，经批准也可预交或补交，因灾害、在押等特殊原因可暂时停交，乡镇企业和乡镇机关事业单位由单位统一交纳保费，其他人员以村为单位交费。
3．投保人交纳的部分连同集体补贴一并计入个人名下，以个人账户的方式存入农村社会养老保险专户，并给予保值增值。投保人从60周岁起开始领取养老金，养老金的数量由投保档次和缴费年限决定。
我国农村社会养老保险从1991年试点，1997年发展到巅峰，参加社会养老保险的农村人口达8300万人，其后一直呈下降趋势。大部分地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。统计数据显示，65岁以上的农村老年人口占全国老年人口比例近67%，而养老金仅为城镇的0.37%。
目前我国农村养老保险制度存在的主要问题表现在以下几个方面：一是农村养老保险制度存在不稳定性。农村社会养老保险制度的建立、撤销、费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的国家法律的程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。二是农村养老保险的经济基础不足，保障水平过低。目前我国正处于大规模的经济建设和文化建设阶段，国家财政资金短缺，农村经济发展水平较低，集体经济基础薄弱；农民自身，由于收入水平较低，在支付再生产费用和日常消费后，真正用来积累的剩余收入较少，因此目前多数农民投保的保费很低，老年时得到的保险金就少，难以满足农民老年时的基本生活需要。三是农村社会养老保险缺乏应有的社会性和福利性。农村养老保险在资金筹集上坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持的原则。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。除此之外，农村养老保险还存在着覆盖面小、缺乏法律支持、政策不能持续以及保险金的保值增值能力差等问题。
三、我国农村社会养老保险制度的构建
从传统的家庭养老过渡到社会养老是养老保障发展的必然趋势，国外的成功经验告诉我们，养老保障制度必须在老龄化高峰期到来前二三十年建立，因此，我国社会养老保险制度的建立已刻不容缓，以下是笔者对我国农村社会养老保险制度安排的一些简单构想。
（一）建立政府、集体和农民个人共同出资的三支柱模式
从我国目前的现实情况看，仅靠农民个人缴费建立其养老保险制度是不可能的，必须挖掘政府、集体及个人三方的能力。强调政府责任，对有条件的地区要充分发挥集体经济对农民的保障作用，尽可能调动农民自身积极性，由三方共同出资构建农村养老保险基金的缴资支柱。
（二）建立分层次的农村养老保险模式
根据我国的基本国情，目前尚不具备在全国范围内建立统一的农村社会养老保险制度的条件，可根据实际情况建立分层次的农村社会养老保险体系。对不同类别身份（直接从事农业生产的农民、进城农民工和乡镇企业职工）的农村劳动力养老保险，应该按照其身份不同采取不同的解决方式，实行分类解决。
对于直接从事农业生产的农民，可以建立一个独立的农村养老社会保险体系。原则上所有的农民都有义务参加养老社会保险，实行“自助”和“补助”相结合，即养老保险基金由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到我国农村农民的收入难以确定，农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实，对于要求农民个人交纳的养老保险费应当根据各个地区经济发展水平的高低而不同，同时，政府也要给予农民一定的补贴。
针对农民工不同情况建立有差别的农民工社会养老保险制度。一是对在东部发达地区城镇和其它大中城市达到规定居住年限（3或5年以上）且有比较稳定的职业的农民工，给予享受所在城市居民平等权益的资格，并正式纳入城镇社会养老保险体系。二是对在中西部地区的小城镇有稳定职业的农民工和所有无稳定职业且流动性较大的农民工，各省市区依据企业的经济状况制定一定时期的实施办法，设定适度的农民工缴费率，并为农民工建立个人永久性帐户，同时强制企业为农民工缴纳相应的基本养老保险费。三是对于在城镇从事经营性的自雇性农民工可以参照个体工商户的保障制度安排。
建立乡镇企业职工社会养老保险制度可行的方案是把东部发达地区具有一定规模、效益较好的乡镇企业职工直接纳入本地强制性城镇社会养老保险体系之中，而对中西部的乡镇企业职工依照进城农民工社会养老保险制度执行。
（三）加强农村社会养老保障的法制建设
目前中国还没有一部综合性、系统性的社会养老保险的法律对农村社会养老保险问题作出统筹安排，有关农村养老的法律散见于《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》、《老年人权益保障法》等之中，还有一些行政性法规和政策。建立健全相关的法律，是世界各国开展社会保险的通行做法。因此，有必要建立和完善相关的法律体系，如《农村社会养老保险法》或《农民养老金法》等，明确农村社会养老保险的目标、范围、有关各方的责任和权利等内容。
参考文献
[1]任猛．建设新农村背景条件下我国农村养老保障体系构建研究[D]．江苏大学硕士论文，2007．
[2]孙丽君．我国农村社会养老保险制度研究[D]．上海交通大学硕士论文，2007．
社会养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规,为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它包含以下两层含义:第一,社会养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。判断是否“完全或基本”退出社会劳动生活的标准,则视劳动者与生产资料是否脱离,或者对劳动者而言,参加的生产活动是否属于其主要社会生活内容而定。另外,法定的年龄界限亦根据各国实际情况相应确定。第二,社会养老保险目的是为保障老年人的基本生活需求,为其提供稳定可靠的生活来源。因此,养老金在分配过程中不再遵循按劳分配或按需分配原则,而是依据劳动者的社会贡献、劳动者的基本生活需要和当时社会生产力水平来确定额度[1]。
养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点:①由国家立法,强制实行,企业单位和个人都必须参加,符合养老条件的人,可向社会保险部门领取养老金;②养老保险费用来源,一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担,并实现广泛的社会互济;③国家可测算出未来大概的养老金开支,并根据某些既定标准来确定养老保险待遇;④养老保险具有社会性,影响很大,享受人多且时间较长,费用支出庞大,因此,必须设置专门机构,实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。
二、我国当前养老保险制度的现状
中国养老保险制度经过了50多年的发展,历经多次改革,目前,我国城镇已初步建立了较高水平、较为完整的社会保障体系,养老保险金基本实现了社会统筹,但由于我国城乡经济发展水平不同,我国城镇和农村的养老保险制度也不相同,农村养老保险从1991年开始试点,此后一段时期,农村养老保险工作迅速开展,截止到2005年底,全国有近2000个县开展了农村养老保险,5400多万农民参保,积累基金达300多亿元,已有200万名农民开始领取养老金。尽管如此,我国农村社会养老保险仍存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低的特点,一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成,这样,在土地初级保障的基础上,绝大多数农民的养老缺乏保障,这不仅会加剧城乡差距,而且也会酿成一系列社会问题。因此,在我国建立健全农村养老保险制度是一个不容忽视的问题。
三、在我国农村建立养老保险制度的必要性
(一)建立健全农村养老保险是应对农村人口老龄化高峰期到来的需要
国际上,一般把60岁以上人口占总人口比重超过10%的社会、或者将65岁及以上人口占总人口比重超过7%的社会叫做老龄化社会。目前,我国60岁以上人口已达到1.34亿,超过总人口的10%。其中65岁以上人口1.1亿,占总人口的8.5%,而且全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,农村老龄化问题就显得更为突出。更为严重的是老龄化速度在未来的30年间将持续加速,根据预测,2030年农村65岁以上老年人口的比率将上升到17.93%,比城镇的比率高出4.8个百分点,因此,农村人口老龄化问题应引起我们的高度重视,而解决人口老龄化问题一个重要的方面,就是解决好迅速增加、数量庞大的老年人口的老有所养。与发达国家“先富后老”不同,中国农村人口老龄化与经济的发展水平不一致,绝大部分地区处于“先老未富”,甚至是“先老还穷”状态,另一方面,西方发达国家人口总量较少,人口老龄化的负担相对较小,而中国农村基数大,老年人口数量很多,60岁以上的老年人口超过了整个欧洲各国老年人口之总和。因此,为了迎接农村人口老龄化高峰期的到来,使数量庞大的农村人口老有所养,就有必要适时建立适合我国国情的农村养老保险制度。
(二)建立农村养老保险是构建社会主义和谐社会的现实要求
党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一,就是要使工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。改革开放以来,我国经济得到飞速发展,城乡居民生活都有了不同程度的提高,但城乡居民收入之比却在不断扩大,1964年中国城乡居民收人比为2.2∶1,1978年为2.4∶1,到了1994年就达到2.87∶1,2001进一步上升到2.9∶1,2004年则为3.45∶1,目前仍有扩大的趋势,而我国二元化格局下的城乡养老保险差别也很大,以国家近年来社会保障费用支出为例,2001年,占人口70%左右的农民的社会保障费支出仅占全国保障费总支出的11%,而占总人口30%的城镇居民却占全国社会保障费的89%。人均占有方面,城市人均社会保障费455元,农民仅人均15元,相差近30倍;从覆盖面看,城市已达90%以上,而农村只有2.4%。农村与城市之间的巨大差距已成为影响社会和谐发展的重要羁绊。要统筹城乡发展,实现城乡和谐,就必须建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。通过建立农村社会养老保险制度,有效实现国民收入再分配,逐步缩小城乡差别和不公平,使社会稳定发展,达到国家的长治久安,才能从根本上保证社会的和谐稳定发展。
(三)建立农村养老保险制度是解决土地和家庭养老功能弱化的有效途径
由于我国农村人多地少,农民人均拥有的土地数量有限,根据国土资源部日前公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示,我国人均耕地面积仅为0.093hm2,仅为世界平均水平的40%,加之城市化过程中耕地消失的速度快于农业人口消失的速度,土地的养老保障功能显得更是脆弱。特别是在中国加入WTO后,我国农产品还要面临世界低成本农产品的更大冲击,其价格还有进一步下降的趋势。相应地,农民从农业生产中获取的收益也就难以得到保证。因此,单纯依靠有限的土地已经难以保障农民的基本生活了,土地保障的作用正日益削弱。
我国农村家庭养老保障功能也正在弱化,随着农村经济体制改革和计划生育工作的深入进行以及现代观念的冲击,我国农村过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代,家庭结构不断简化,家庭规模渐趋缩小。我国农村居民家庭平均每户常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人,每个劳动力负担人口(含本人)也由2.26人减少到1.57人,农村家庭养老保障功能受到巨大冲击。对于我国如此众多的农村老人依赖自己不稳定的老年劳动收入来养老,农村老年人的生活保障确实是我们面临的一个社会问题。因此,建立农村社会养老保险制度,是解决土地、家庭养老功能弱化的有效途径,是广大农民的迫切需要,它不仅可以保障农村老年人的基本生活,也是社会文明的重要标志。
(四)从西方历史经验看我国已经基本具备建立农村养老保险制度的条件
从一些欧洲国家的历史经验来看,丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891年、1913年、1919年与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度,当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末完成。与这些国家当时的农业产出、人均收入等指标比较,我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件[2]。另外,比照国外农村社会养老保险制度建立的国家,一般有两个规律,一是农村社会养老保险滞后城镇30-50年;二是农业占GDP的比重在3.1%-41%之间,平均为16.2%。而我国城镇养老保险制度建立于1951年,当时政务院颁布了《劳动保险暂行条例》,农村社会养老保险制度事实上已滞后城镇50多年。2003年,我国农业GDP比重为14%,已经达到或超过了国际上已经建立农村社会养老保险制度的国家建立该制度时的比例。而目前我国政府财政收入保持年均高速增长,为农村社会养老保险制度提供了强有力的资金后盾;同时,我国当前的财政支出结构中存在着社会保障支出不足的问题,这也为我国农村社会养老保险制度的深入实施提供了潜在的经济支持。因此,我国建立农村社会养老保险已经基本具备条件。
(五)加强农村社会养老保险制度建设是保证经济可持续稳定发展的必然选择
党的确立的在农村实行,极大地解放和发展了农村生产力,调动了广大农民的生产积极性。乡镇企业异军突起,带动了农村产业结构的调整和就业结构的变革,以及小城镇的发展,农村已经初步构筑起适应社会主义市场经济要求的经济体制框架。从某种意义上讲,农民是率先进入市场经济的群体。市场经济是一种竞争经济,优胜劣汰是竞争的必然结果。农民不论亦工、亦农、亦商都必然要承担市场风险。逐步在农村建立发展社会养老保险,解决农民的后顾之忧,是社会主义市场经济的客观要求,也是促进农村经济可持续发展的必要保证[3]。
由此可见,建立健全农村社会养老保险制度是我们国家解决好“三农”问题的必要条件,对于构建和谐社会、建设新农村、保持社会稳定具有重要意义,也是目前需要迫切解决的一项重要任务。
参考文献
[1]陈英.论我国农村社会养老保险体系建立的可行性[J].科技资讯,2006(17):229.
[2]王德文.我国已经具备条件建立农村养老保障体制[J].脑库快参,2005(36):1-6.
[3]刘颖.农村社会养老保险制度[J].金融投资,2006(10):51-52.
摘要：年老是人生不可回避的自然规律，尤其是进入现代社会后，随着社会经济的发展和生活水平的提高，人均预期寿命不断延长，越来越多国家跨入老年型社会，人口老龄化及其不断加快的发展趋势对各个国家与社会均构成了日益严重的挑战。在人口众多的我国农村人口老龄化和贫困化的加剧，农村养老也成为了当今社会不可忽视的一个重要问题。它关系到目前和将来大部分老年人的生活质量，建立和完善农村养老保险制度是解决“三农”问题的关键，也是建设和谐社会与社会主义新农村的必然要求。目前我国的农村社会养老保险在实践上还存在许多问题，直接影响到农村的持续健康发展。从我国养老保险的现状和问题入手，并通过立法、专职单位执行、监督等方面着手，与我国国情、经济发展以及人们的需要相适应为原则，探讨中国农村养老问题的解决方法，以更好的构建有中国特色的农村养老保障体系为出发点，提出了我国农村养老保险制度的相应对策和建议。
关键词：退休年龄 养老保险 农村养老保险问题对策
1农村社会养老保险的基本内容
一个国家的养老保险制度一般包括:覆盖范围、基金筹集、管理，养老金享受的条件和待遇标准等。
年龄条件。在各国的养老保险制度中，享受领取养老金权益的年龄条件通常是法定的退休年龄，不过，人均预期寿命存在着差异，发达国家的退休年龄多为65岁甚至更高，且男女退休年龄相同，而在中国，不仅退休年龄偏小，而且男女退休年龄也不等同，这其中就存在着人力资源的浪费和性别的歧视，而且现行法定退休年龄导致高退休人口赡养率。有些国家规定了退休年龄的上限，如瑞典为70岁。有的规定从事艰苦的、有害的、危险的、不利于健康的工作的劳动者也可在65岁法定退休年龄前退休。
缴费条件。缴费条件是指参加养老保险的年限和缴纳养老保险费的年限。如德国规定享受养老金的条件社会年满63岁且投保35年，而像意大利则规定只要已缴纳保险费满35年均可领取养老金。
政府监督下的资质机构管理。采用这种管理模式的代表性国家有新加坡、瑞典等，政府承担主要的监督责任。中国则主要是通过专门的机制进行管理。这与我国的实际情况有很大关系，人口众多就必须要有专门的机构分类处理此类事务。
2社会养老保险和农村人口老龄化
(1)社会养老保险social pension insurance是指劳动者为预防年老不能再从事劳动时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后，有权向国家或有关保险机构申请领取养老，费用开支最大的项目。
随着我国工业化的发展，社会主义市场经济体制的形成，家庭的生产功能和保障功能随之弱化，同时，人口平均寿命的延长，农村人口进城务工经商的年轻人不断增加，农村中老龄人口比重不断上升，家庭养老不能满足老年人口养老的需要，社会养老保险就成了农村养老的现实问题。它对我国构建社会主义和谐社会具有重要意义。
国家应该在经济发展的前提下，有计划、分阶段地在全体公民中，逐步实现普遍、平等的社会保障。在城镇企业职工和国家机关、事业单位职员的社会养老保险制度已经基本建立的今天，社会养老保险制度建设应该扩大其覆盖面，及时将重点转移到农村社会保障制度的建立和完善上来，尤其是农村社会养老保险制度的建立和完善，这是时展的必然要求和趋势。
(2)农村社会养老保险是应对农村人口老龄化、老年人口贫困化的客观需要农村老年人绝对数量和老龄化程度高于城市。
家庭养老功能严重弱化随着工业化、城镇化和现代化的快速推进，我国农村社会结构也进人了快速转型期。随着农村劳动力转移就业，造 成家庭空巢化的现象较为普遍。目前，我国农民虽然还是以家庭养老为 主，但其家庭养老功能明显弱化。主要表现为:第一，市场经济的发展和传统小农经济的萎缩、分化和瓦解，动摇了家庭养老的思想、道德和经济基础。第二，家庭规模的小型化和居住方式的变革，减少了家庭对老人的照料。第三，城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员互助功能。第四，农民收人提高缓慢，农村家庭养老难以满足农民的养老需求，使农民的养老问题可能面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的“双重困难”。第五，土地养老保障功能难以实现。家庭保障功能的持续弱化要求以新型农村社会养老保险制度化解农民养
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老的群体性风险。
3养老保险模式划分
养老风险的复杂性、普遍性以及各国的具体国情存在着很大的差异，尤其是我国人口众多，老龄化的群体较大，就决定了养老保险模式的多样性。
3.1政府责任型
政府负责型是由政府负责的一种养老保险制度，在此种模式下，企业与个人共同承担纳税义务，政府通过养老保险事务来为国民提供养老金，并且进行管理，监督等。它主要规定了是否到达法定退休年龄，是否属于本国公民，对于上班年限、是否参与社会劳动、是否缴付养老保险费并无限制。此种制度通常在福利制度较好的国家才能得以实施。此种制度一般是国家的财政作为经济基础，依据立法让每一个退休公民都能“老有所养”，但是此种机制也有很大的缺陷，首先是在人口基数较大的国家难以实施。众多人口会增加政府的负担，财政的开支用于养老占了太大比重，致使国防、教育等其他使国家国富民强的机构缺乏资金。
3.2责任分担型
责任分担型是社会养老保险制度的主要形式，主要由政府、单位、企业、个人等多方共同分担，此种模式有利于养老风险的分散和财务的稳定。在中国以国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担为主，并实现广泛的社会互济。
3. 3混合责任型
现实中，许多国家在构建适合国情的养老保险制度时，在肯定责任分担机制的前提下，更鼓励让个人责任适当回归。此种多层次结构的养老保险体系为养老保险制度的发展提供了更新的发展方向。在中国则以国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担为主。
4我国农村养老保险存在的问题和采取的措施
尽管中国的养老保险制度改革取得了相当成就，但就这一制度亦面临着许多困难和问题。例如，人口老龄化是一种世界性趋势，中国虽然还是一个发展中国家，但以60岁及以上人口占总人口比重达到10%的标准计，已干2000年进人老年型国家行列，不仅如此，老龄化趋势的发展速度还非常之快。在人口老龄化加剧的条件下，随着社会的发展尤其是计划生育政策的推行，中国家庭的人口结构模式也已经发生了巨大变化，小家庭或核心家庭取代传统的大家庭格局，家庭的老年生活保障功能在持续弱化。而经济发展水平不高与地区发展差距很大也增加了基本养老保险制度改革的困难。此外基本养老基金的保值增值压力也在持续扩大。因此，中国的基本养老保险制度还面临着一些严峻的挑战。
4.1现行农村养老保险存在的主要问题
4, 1. 1以家庭养老为主要方式的传统养老模式的供给能力弱化
在历史上，农村的养老保障是以家庭保障和土地保障为主。但随着我国社会经济结构的急剧变迁、人们养老观念的转变以及劳动人口的流动，家庭养老的保障能力日趋弱化。一是农民人均收人整体水平不高，弱化了农民家庭养老保障的供给能力。同时，由于广大农村人多地少、农业比较收益低、以及相关的体制和政策等原因，阻碍了农村经济发展的速度，农民家庭收人增长缓慢，甚至在个别地区有下降的情况。二是老年人口决速增长，加重了家庭养老的压力。据统计，2000年我国60岁以上人口占人口总数的比重已经达到了10%以上，到目前为止，中国已进人老龄化社会。而由于我国长期推行的计划生育政策，更加速了未来几十年人口老龄化的速度。再加上劳动力由农村向城市迁移流量流向的顺势外推，使农村人口老龄化的水平和增长速度均高于城镇。三是农村老年空巢家庭的出现，进一步弱化了家庭养老能力。据统计，在农村有20%左右的老人生活在空巢家庭之中，而且这一比例还会随人口老龄化速度的加快不断上升。老年空巢家庭的出现和增加，加重了空巢老人的劳动负担和家务负担;增加了其情感上和心理上的孤独与寂寞感;加大了空巢老人与子女之间的代沟，空巢老人处于“照料真空”之中。
4.1.2农村集体经济整体实力不强，且有下滑趋势，导致了集体养老功能弱化
集体养老是一种借助明显大于家庭范围的集体力量养老的方式，通常指在较小的区域范围内，集体组织为区域内具备条件的老年人发放养老金或提供养老服务。根据《基本方案》，农村养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。集体补助主要从乡镇或村企业利润和集体积累中获得。然而由于广大农村地区乡镇企业的发展极不平衡，集体经济的整体实力不
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强，尤其是欠发达地区农村，发展公共福利事业的基金很难提取。
4. 1 .3缺乏法律保障，管理效率低下
一方面，由于没有建立农村养老保险的专门法规，地方政府在制定具体的实施办法时，难以找到有力的法律依据，现在的农保部门大都依据1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》。但由于社会状况发生了很大的变化，此法规已经落后于实践，各地方政府只好各自为政，确定暂行办法，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。另一方面，农村养老保险从业人员整体素质偏低，许多中高层管理人员只能进行一些简单的重复性的工作，缺乏作为领导者的统筹能力和策划能力，而且由于经费不足等原因，缺少对职工进行业务知识的培训，团队的素质不能满足工作的需要，导致管理效率低下，不利于农村养老保险的正常运行。此外农村养老保险信息化系统建设滞后，没有建立完善的管理信息系统，不能利用现代网络技术高效管理养老保险业务
4.2农村养老保险应采取的措施:
(1)中央政府应尽快出台《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，使全国各地试点工作在统一的指导意见下开展目前，各地进行的“新农保”的试点，都是按照自己制定的试行或哲行办法等相关规定展开的，各自的规定都不相同，有的规定相差较大，这为将来建立统一的农村社会养老保险制度和城乡统一的养老保险制度增加了困难。例如，各地方不同类型的养老保险制度、同类型新老制度的衔接和社会保险关系转移方式的不同，对参加了“原农保”农民，有的地方规定根据参保者自己意愿，可以继续参加“原农保”，也可以按照规定折算转人“新农保”，有的地方规定必须把“原农保”转人“新农保”。这样会出现“一保两制”不统一的现象。
(2)要明确各级政府在新型农村养老保险中的责任分配，特别是财政投人责任的分配，有条件的地方可以提高农村养老保险统筹层次目前各地试点中明确了政府在农村养老保险中的责任，要加大政府财政投人，进行政府补贴，但对各级政府的财政责任分配并不明确，这样会出现各级政府相互推卸责任的现象。大多数试点是县(区)级统筹，财政责任主要由县(区)镇政府承担，对中央政府怎样予以财政补贴没有相关规定。
(3)加强农村社会养老保险立法应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村社会养老保险的政策变化无常，不利于这项工作的开展。要尽快制定《农村养老保障法》，在《社会保险法》立法中加强新型农村社会养老保险的地位，通过立法达到政策稳定。
(4)要加强基层政策的落实要加强基层组织领导，高度重视农村社会养老保险制度建设，加强政策宣传引导，逐步推进新型的农村社会养老保险。村千部在推行养老保险时，要避免“捆绑”范围过大，否则农民不愿意接受。执行政策时各村要一致，否则会导致村民们对政策的稳定性产生怀疑，处于观望状态。要加强基层干部培训，提高基层组织的执政能力。
1发展农村经济，提高农民参加社会养老保险的能力
在农村，经济条件是制约社会保险的根本因素。现阶段我国整体经济实力不强，中央财政也不可能在短期内给予农村社会养老保险大量补贴。在这种情况下，农村只有依靠发展自身的经济来增强投保社会养老保险的能力。例如：上海、东莞等农村地区其社会养老参保率在全国是最高的，这与这些地区的经济实力是分不开的。
2通过立法的形式建立与健全农村社会养老保险制度
经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架。目前正在起草的《社会保险法》等有关法律，将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不应仅仅面向城镇居民，而把广大的农民排斥在外。农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当允许开展农村养老保险，并成为全国社会保险制度的有机组成部分，受到法律的保护。在社会保障网和养老保险体系的建设方面，应以明确而具体的法律条文规定农民养老保险的地位、农民养老保险的法定权利、有关的法定措施、各级政府的责任等，以便检查、考核。
3逐步打破城乡“二元”格局，平衡财政分配
应当在思想上认识到，在统一的中国，城乡是一家，而不是两家，城乡的二元格局应逐渐打破而不是强化。具体来说，我国宪法关于保障劳动者权益，关于公民权利的一切规定，都是部分城乡的。这在养老保险事业上，也应不折不扣地实现。在财政拨款方面，以明确具体的法律条文规定拨款支持农民养老保险的初始额度以及增长的比例。该额度最终（10年内）应与城乡人口在全国总人口中所占的比例大致相当。
4坚持因地制宜与资源原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”
我国幅员辽阔，地区差异很大。尤其是农村地区更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的。所以，要根据农村实际情况循序渐进逐步建立健全项目齐全、标准有别、协调配套的多层次的农村社会养老保障体系。要坚决避免强迫农民参加的做法，只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康地运行。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，经济条件允许的，农民会有积极性的。贫穷地区的农民，普遍开展养老保险的条件不成熟，但具有保险意识的农民参加养老保险的积极性甚至比富裕地区的还高。可利用这部分人先参加社会养老保险，从而带动其他农民积极参加养老保险。由此可见，在自愿的前提下，无论是贫穷地区还是富裕地区，都是可以发展社会养老保险的。
5基本政策要保持稳定
我国农村社会养老保险方案的基本思想：坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政府鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策总体上是符合实际情况的，应当坚持并逐步完善。假如农村养老保险的方针政策变化无常，就会使本已困难重重的农村社会养老保障制度雪上加霜。例如，1998年把农村养老保险移交到劳动与社会保障部门，移交工作缓慢，致使许多地方工作出现了停顿、滑坡。
6协调好农村养老保险与其他社会保障制度的关系
农村社会养老保险是城乡社会保障体系的一个组成部分。随着经济社会的发展变化，必然涉及到如何协调农村养老保险制度与城乡社会保障体系的关系问题。比如，随着城市化的进展，参加农村养老保险的市郊农民可能转移到城镇，其养老保险也应该向城镇养老保险体系转轨。如何转轨，目前上海市试图在城乡之间建立以小城镇及卫星城为依托的过渡地带。关于城乡养老保险如何接轨的具体办法尚未确立。与之相关的一个问题是农村社会养老保险是按地区建立，还是以个人为依托。作为完全积累制的个人账户，应当以个人为依托，社区提供的集体补贴也应随着个人账户流动。目前农村正在推行最低生活保障制度，应当把传统“五保制度”、“最低生活保障制度”与社会养老保险制度有机结合起来。在家庭养老保障的基础上，逐步健全发挥补充作用的社会化养老保障体系。
7继续探索多种形式的农村社会养老保险制度
90年代初期以来由民政部门开展的农村社会养老保险制度，仅仅是探索农村社会化养老保障制度的一种形式。这也是一种比较统一的养老制度。但由于我国地区件的经济、风俗、地理等因素的差异，全国农村不可能实现单一的社会养老保障制度。例如，广东省一些地区无子女的农村老人，通过政府组织、自愿协议的形式，将土地与其他生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民（包括外来民工），来解决自己的养老问题，就是一种较好的养老形式。在一些不发达地区，除了传统的家庭保障制度外，又建立起一些新机制。如一些少数民族村建立了储蓄互助会。参加互助会的成员，每年缴纳一定量的粮食或谷物，积累起来以备养老。这些都对开展社会化养老保障发挥了积极作用。
8建立专门的农村社会养老管理机构，完善管理体制，不断提高管理人员素质与水平
政府机构改革之后，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动和社会保障部，由于劳动和社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村却缺乏相应的管理机构和人员。国家应尽快明确有关政策，建立专门的农村社会养老管理机构，尽快开展有关业务，防止这项工作停顿、滑坡甚至中断。在完善管理体制的过程中，要符合农村的实际情况。同时，稳定队伍，加强管理人员的培训，不断提高其素质与农村社会养老保险的管理水平，促进农村社会养老保险工作的积极开展。
9进一步提高农村社会养老保险的社会意识
要把农民传统的“养儿防老”的观念转移到社会养老的意识上来，首先，要使农民看到社会养老的好处，只有这样，农民才会愿意把有限的才力投入到社会养老保险中去；其次，在确定养老保险缴费标准时，应该考虑农民的承受能力。如果确定的标准过高，使大多数人缴纳不起，那么将会打消一部分想参加社会养老保险人的积极性。只有标准适中，广大的农民才有可能参加社会养老保险。
关键词：社会公益保障；农村养老保险；体制改革
随着我国城市化进程的不断加快和市场经济体制改革的日益深化，逐步健全和完善农村社会保障制度，关系到占全国近70%人口的农村居民的生活质量。而农村社会养老保险制度则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村社会养老保险问题变得日益突出和紧迫，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。而现行的农村社会养老保险制度虽取得了一定成绩，仍面临许多困难和问题，改革势在必行。
一、我国农村养老的现状及家庭养老面临的挑战
(一)我国农村养老的现状
建国以来，二元经济制度的确立把城镇和农村严格地区分开来。改革开放以前，我国农村老年人主要是依靠集体(“大队”或“生产队”)发放很少一部分“口粮”，实行家庭养老。“五保户”以及“烈、军属”由集体统一奉养。改革开放以后，农村发生了很大变化，实行后，集体除了代表国家政府向农民催缴农业税和各种提留外，其他费用很难向农民收取。因此，除了“五保户”和“烈、军属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障，农民养老基本依靠家庭。
目前，我国60岁人口中靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区。作为占总人口近70%的农村居民，因其经济发展水平较低、收入增长缓慢、各地区经济发展不平衡、投保观念落后等原因，至今仍是全国养老保险最薄弱的领域，其养老方式仍以家庭养老为主。据有关部门统计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。
家庭养老即由家庭承担赡养老人的功能，是指以血缘关系为纽带，由家庭或家庭成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这实际上是以个人终生劳动积累作为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式。在农村，养老现状仍以家庭养老占主导地位，基本沿袭了以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。
(二)家庭养老面临的挑战
进入20世纪70年代特别是80年代以来，我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻的挑战。
1、加大了农民的经营风险。的推行，使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农业劳动者的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时，农村居民商品性支出增大，自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，2005年全国农民人均纯收入只有3255元，同期城镇居民家庭人均可支配收入是10493元。同时，农村地区贫富差距拉大。2005年，农村居民家庭人均纯收入最高的上海(8342元)与最低的贵州(1877元)相差4.44倍；而在1978年两者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在现实条件下，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以抵御风险。
2、农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降；同时，随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善，我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70岁。生育率的下降与平均寿命的提高，使中国人口老龄化程度迅速上升。2000年第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96%，这说明我国已经属于老龄化国家。而农村人口的老龄化水平又高于城镇，农村为7.35%，城镇为6.30%。而且，目前及未来一段相当长的时间，农村经济仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。
计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。农村的独生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭结构家庭结构在逐渐形成，以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。
3、大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化进程中，必然伴随着大量农村人口，特别是农村中具有较高文化程度的青年人日向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化，农村老年人缺乏年轻一代的赡养。
二、我国农村社会养老保险制度的探索及存在的问题
由于农村生产经营方式的改变，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化。在养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。
(一)我国农村社会养老保险制度的探索
我国政府从上世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，开展农村社会养老保险已有十多年的历史。1991年6月，根据国务院的决定，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，先是在山东等地组织试点，在取得了一定成效的基础上，逐步在全国农村有条件的地区推广。《基本方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准、基金的管理以及个人可能获得的养老保险金等，还确立了我国农村社会养老保险应遵循的五个原则。可实施效果并不理想，截止到1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的12%；也就是说，经过6年的推广、运行，仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部后，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作更是出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难；一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
(二)我国农村社会养老保险制度存在的问题
农村社会养老保险是一个新鲜事物，尚处于探索阶段，面临许多困难和问题，主要体现在以下几方面：
1、现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，“保险”的色彩很淡。它的个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，因此，农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。这种特征对于有稳定的较高收入的农村居民是适用的。而农村中的贫困人口，由于没有能力为自己的个人账户供款，到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。也正因为这一点，导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但要使这项工作开展下去，又常要靠强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保障的自愿性原则。可以说农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
2、现行的农村社会养老保险制度保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题。按照《基本方案》的规定，“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。我国目前开展农村养老保险的大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是比较富裕的农村居民。尚未参加养老保险的大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫，而按现行办法，这些地区和人群却没有条件参加养老保险。另外，《基本方案》只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题。由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。目前，农村养老保险规定投保对象为20岁—60岁农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领取保险金时，每月能拿到104元；对于现在40岁人来说，每月只能拿到11元；对于59岁人来说，60岁时每月只拿不到1元钱。因此，现行制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。
3、现行农村社会养老保险基金投资渠道单一，实现保值增值的能力比较差，养老基金收益太低，不可能真正解决农村养老问题。按《基本方案》的规定，养老保险基金“以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行实现保值增值，不能直接用于投资。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。
4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。《基本方案》的推广和实施忽视了必要的法律基础，法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，而我国农村社会养老保障从上世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些领导的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。不但如此，农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致性，因而也就没有强制性和严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感，这就进一步加大了《基本方案》的实施难度。
三、改革我国农村社会养老保险制度的对策和建议
尽管存在以上这些问题，笔者认为，现行农村社会养老保险制度仍不失为一种符合我国现阶段国情的解决农村老年人经济保障的重要方式。农村社会养老保险存在的诸多问题中，有的是在执行过程操作不当造成的，可以通过积累经验、改进办法来逐步解决的；有的是制度设计本身的缺陷，可以通过制度变革或变通加以解决，不应全盘否定其积极作用。建议在现有基础上，针对当前存在的困难和问题，提出科学合理的解决方案，继续积极稳妥地推进农村社会养老保险制度改革。
第一，应加大对农村社会养老保险的扶持。农村社会养老保险收效甚微的重要原因，就是在制度设计中没有资金甚至政策上的支持。《基本方案》规定，农村养老保险的资金筹集坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。但是多数地区集体经济实力薄弱，没有补助能力；而国家政策上的扶持，也多流于形式。社会保障理论来源于社会保障实践。有资料显示，目前全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)的城乡社会养老保险金的筹资模式中，至少有129个国家的资金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的根本性特征。即是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着模糊认识，那就是：当问及发展农村社会保障缺乏资金怎么办时，回答却是主要让农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，只有提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。
第二，要树立明确的农村社会养老保障目标。从长远看，我国农村社会养老保障的最终目标就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的社会和经济方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或还不充分具备。尤其考虑到目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照与城镇同一标准缴费，并且社会养老保险是一个刚性非常强的社会保障制度，它的待遇水平一旦定在比较高的尺度上，就很难再往下降。目前我国城镇企业职工养老保险计划的养老金替代率设计为70%左右，这样高的待遇水平如果承诺给了占劳动人口一半以上的农村劳动者，给养老保险基金带来的支付压力是难以想象的。因此，目前我国农村社会养老保险计划不应将保障目标定得太高，不能期望领取的养老金能保持劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济、农村居民最低生活保障线等制度相衔接。这样，既有利于避免农村新的贫困人口的出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。
第三，应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。尽快制定出适合我国国情的农村养老保障法律法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化。同时，要加强宣传解释力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
四、结束语
最后，笔者认为需要特别提出的是，农村社会养老保险制度在相当长的时间内还不可能成为我国农村惟一的养老制度。养老金的获取也不能解决养老的全部问题。老年人的赡养不仅包括收入来源，还包括精神安慰和生活照顾等方面。家庭有的血缘关系和婚姻关系是其他社会关系所不能代替的，因此，现阶段仍应坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，最大限度发挥家庭的保障功能。另外，在改革和完善农村养老保险制度的同时，应注意加强社会养老服务设施的建设。考虑到未来的家庭结构，有相当一部分老年人将面临身边无子女的现象，老年人的生活照料问题将日益突出，而目前我国农村社会养老服务设施还比较薄弱。因此，应加强敬老院和包括生活照料、医疗服务、老年娱乐等项目在内的综合性社区服务设施的建设。
总之，未来中国人，口问题的进一步解决，将更多地依靠社会保障。特别是在经济体制转型和人口老龄化的过程中，改革和完善农村社会养老保险制度，将家庭养老和社会化养老结合起来，构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现有实际情况相适应的农村养老保障体系将具有更为特殊的意义。
参考文献
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关键词:宝鸡 农村 养老保险 制度创新
党的十七届三中全会明确指出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”这是在认真分析我国当前经济发展水平和人民群众现实需求的基础上，立足经济社会全面协调和可持续发展，对加快建立与经济社会发展水平相适应的社会保障体系提出的明确要求。宝鸡市在中省劳动保障部门的高度关注和精心指导下，从农村群众最直接、最现实、最迫切的养老需求出发，立足实际、着眼长远，创新思路、大胆实践，启动了农村社会养老保险试点工作。2007年上半年在全省率先出台了《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》，从2007年7月1日起开展新型农保试点，被国家劳动和社会保障部列为全国惟一的新型农村社会养老保险试点城市。截止2008年底，全市共有216个村开展了试点，参保人数达到25.1万人，养老覆盖率达到25%,全市5.1万名60岁以上农村老人每月领到了60元养老金。宝鸡市新型农村社会养老保险试点工作被人力资源和社会保障部誉为“宝鸡模式”，并向全国推广。
一、宝鸡市实施农村社会养老保险制度的主要做法
1.参保范围:凡具有本市行政区域内农业户籍，年满18周岁以上、且未参加被征地农民社会养老保险的农村居民均可参保。暂不具备条件参加其他社会养老保险的乡镇企业职工、进城务工经商的农民，也可参保。
2.统筹层次:实行县级统筹。根据全市各县区经济发展不平衡情况，由县区一级统一政策，统一组织，统一管理，确定统一的财政补贴标准。
3.筹资办法:养老保险费除个人缴纳外，有条件的村(组)集体经济组织，对参保人员给予适当补助。市、县(区)财政对参保人员给予补贴(进口补)，补贴标准(进口补)为市财政每人每年巧元，县(区)财政每人每年不低于15元。财政补贴及村(组)集体经济补助标准随经济发展适时提高。完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人养老保险费由市、县(区)财政按各承担一半的原则全额补助。提倡和鼓励机关、团体和社会各界对农村特困群众参保给予扶持和资助。
4.级费方式和标准:可能按月、按季或得按年缴纳，也可以一次性缴纳。符合参保条件人员，每人每月按当地农民人均纯收入的10%-30%缴费，随着经济发展和农民人均纯收入增长可适时调整。全市目前平均缴费水平均缴费水平为245元/年。18至44周岁缴费年限为15的以上;45至59周岁缴费年限为60减制度实施之日本人年龄;60周岁以上只参保不缴费。
5.养老待遇:由政府养老补贴(基础养老金)和个人账户养老金两部分组成。计发办法:养老待遇=政府养老补贴(基础养老金)+个人账户储存积累总额139(139是国家根据200()年全国人口平均寿命计算的每人享受养老保险的平均月)。现阶段政府养老补贴(基础养老金)标准为:60周岁以上每人每月60元;由市、县(区)财政各承担50%;根据当年实际需要分别列人市、县(区)财政预算。建立待遇调整机制，养老补贴(基础养老金)随经济发展适时调整。
6.享受条件:具备以下条件之一、且其符合参加社会养老保险条件的家庭成员(配偶、儿子、儿媳、上门女婿及配偶)，均已按规定参保并正常缴费，可享受养老保险待遇。(1)参保缴费起始日年满60周岁以上人员;(2)参保缴费起始日45周岁以上，按规定参保并足额缴纳相应年限的养老保险费，且年满60周岁的人员;(3)参保缴费起始日45周岁以上，按规定参保且缴费年限在15年以上、年满60周岁的人员。
7.个人账户:为每位参保农民建立养老保险个人账户，实行实账管理。个人账户包括:(1)个人缴纳的养老保险费总额及其利息;(2)村(组)集体补助总额及其利息;(3 )财政补贴总额及其利息;(4)其他收人及其利息。
个人账户的储存额利率根据人民银行同期公布的城乡居民一年期定期存款利率确定，每年结算一次。个人账户中个人和集体缴费储存额可以全部转移或继承。
8.基金管理:新型农保基金县级为核算单位，政府财政养老补贴(基础养老金)与个人账户养老金分开管理。政府财政养老补贴(基础养老金)主要由市、县业务部门按照预算、核定、发放过程实现管理。市、县(区)财政部门按人力资源和社会保障部门编制的新型农保基金预算安排资金，确保按时足额发放。个人账户养老金纳人社会保障基金财政专户统一管理，单独列账。按照社会保险基金管理有关规定，严格执行财务制度，在国有商业银行存为定期存款或购买国债，确保基金安全完整和保值增值。
9.组织管理:新型农保由市、县(区)、乡(镇)三级人民政府负责推行。市劳动和社会保障局负责政策制定和监督指导;县(区)人事和劳动社会保障局负责组织实施和监督管理;县(区)农村社会养老保险管理中心(以上简称农保中心)负责政策宣传、业务培训、养老保险费汇集、参保及享受待遇资格审核审批、养老金支付、个人账户管理、基金及档案管理工作;乡(镇)人民政府负责本行政区域内宣传动员和组织实施工作，具体业务由乡(镇)劳动保障事务所承担;村民委员会负责本村新型农保组织实施，村劳动保障服务站统一办理参保登记手续，组织缴纳保险费和参保及待遇享受人员增减变化初审上报。
二、宝鸡市农村社会养老保险制度存在的主要缺陷
【关键词】新加坡 养老保险 评析
一、引言
社会养老保险基金是国家按照法律法规设立，通过国民收入再分配、为劳动者提供的用于社会保障目的的专项货币基金。它对于社会的稳定与发展有着举足轻重的作用，作为亚洲四小龙之一的新加坡，在社会养老保险基金制度建设上有着自身独立的一套体系，这一体系在各个方面都做出了详细的规定，其完整性非常具有研究价值。
二、新加坡社会养老保险制度梳理
1955年7月，新加坡政府成立了专门负责管理社会养老保险基金的中央公积金局。这标志着作为一项以强制储蓄为原则的中央公积金制度在新加坡正式建立并开始实施。这一制度在运营资金的积累、投资账户分类、投资工具选择、投资风险控制、管理模式设立以及保障机制的建立方面有着详细的规定。
（一）运营资金的积累
在养老保险资金的积累上，新加坡实行的是会员制，即所有新加坡永久居民和受雇佣的企业职员都是中央公积金局的会员，政府规定所有会员都必须按照标准每月缴纳强制性的社会养老保险金费用，这在一定程度上保证了运营资金的积累。新加坡社会养老保险费用主要由企业和职工个人共同负担，同时政府通过对缴纳保险金费用的企业在税收方面给予一定的优惠政策，间接承担了部分养老保险金费用。其中，企业和职工个人缴纳的保险金费率根据职工不同的年龄段有不同的规定。55岁以下、55岁至60岁、60岁至65岁以及年龄超过65岁的仍在职人员其养老金费用的征缴率分别为日工资的40%、25%、15%以及10%。企业和职工个人对缴纳的保险金费用各承担一半，一并由企业存入职工个人的公积金账户中。
（二）投资账户的分类
新加坡养老保险资金是由中央公积金委员会统一进行投资（通常是存入银行或者购买国债）。但如果个人希望获得更高的回报率，则可以选择在一定的范围内进行自行投资。不过，为了控制投资风险，新加坡政府对个人账户进行了分类，不同的账户类型有不同的投资工具的选择范围。根据规定，55岁以下的中央公积金局会员个人账户主要分为普通账户、特别账户和保健储蓄账户。而55岁以上的中央公积金局会员其账户则变为退休账户和保健储蓄账户两种。普通账户中的存款可以作为购买房子、获政府批准的保险、教育等投资以及转拨款项填补父母退休户头之用；特别账户中的存款则作为晚年生活或平时应急之用，保健储蓄账户中的存款可被用作支付住院和医药方面的费用。通常情况下，普通账户、特别账户、保健储蓄账户中的资金占整个个人公积金储蓄比例分别为72.5%、10%以及17.5%。
（三）投资工具的选择
1986年，新加坡通过了《中央公积金法（修正案）》，修正案中规定，普通账户的储蓄资金可投资于以下金融产品：定期存款、新加坡政府债券、法定委员会债券、新加坡政府担保的债券、单位信托、基金管理账户、年金、养老保险、投资连接的保险产品、新加坡交易所上市的基金。投资于这些产品时，投资比例不受限制。除了这些，普通账户储蓄资金还可以投资公司股票、公司债券以及黄金和黄金相关的衍生产品，但为控制风险，这类投资工具的投资资金比例有一定限制，投资于公司股票和债券的最高比例不能超过普通账户资金的35%。黄金及黄金相关的衍生产品的投资比例不能超过普通账户资金的10%。
而特别账户中的储蓄资金投资有更为严格的标准。其主要用于投资以下金融产品：新加坡政府债券、法定委员会债券、新加坡政府担保的债券，以及经评级后风险位于后3位的单位信托、定期存款、年金、养老保险以及经选择的投资连接的保险产品和经选择的交易所上市的基金。
（四）投资风险的控制
为了控制中央公积金会员的投资风险，相关法案规定会员账户上的储蓄资金必须在中央公积金局的投资计划基础上进行投资，其投资计划主要有：中央公积金投资计划、新加坡巴士有限公司股票计划，非住宅产业计划和教育计划，会员可以在这四项投资计划中自由选择。为了保障会员的基本收益，中央公积金局还对公积金会员个人账户基金在公积金局的投资给予2.5%的最低收益担保。但对基于会员个人投资选择的其他投资工具进行投资，则其风险和亏损完全由会员自身承担。此外，为保障公积金账户中的资金储蓄，会员进行投资所获得的收益也不能支取，只能存留于账户中。
（五）管理模式的设立
新加坡中央公积金采取的是高度集约化的运作模式，其参与主体是以政府为核心，主要由中央公积金局、货币管理局、政府投资管理公司和商业保险机构这几个部门进行分工管理和运作。其中中央公积金局是新加坡法定的中央公积金管理和运营机构，货币管理公司和政府投资管理公司则是公积金具体投资和运营的执行者，中央公积金局的投资决定都由他们执行。其中货币管理局负责中央公积金对银行存款和新加坡国债的投资管理，而政府投资管理公司则负责把积累的公积金投资到基础设施建设、国内住房建设以及一些国外资产中去。在货币管理公司和政府投资管理公司的基础上，商业保险机构作为补充，主要为公积金投资提供年金化的保险产品业务，进一步完善和补充了养老储蓄市场。
（六）保障机制的建立
为进一步保障公积金的安全性，新加坡还实行了市场准入监管制度，和信息报告制度，在制度上保障和完善监管机制。市场准入监管制度是相关部门对公积金会员所能投资的金融产品的发行机构实施的制度。新加坡负责准入监管的主要机构有新加坡金融管理局，独立的第三方投资顾问以及中央公积金理事会。新加坡金融管理局是新加坡的中央银行，其主要职能是制定新加坡宏观经济政策，对金融机构及各个金融服务机构进行日常监，具体负责审查筛选基金管理公司向中央公积金会员所发行的投资产品申请。经过金融管理局的筛选后，将由独立的第三方投资顾问在中央公积金理事会的委托下对所筛选出来的基金管理公司保险公司等金融投资机构进行评估。评估所参考的要点包括这些金融投资机构的过往业绩、企业的管理能力、企业文化、企业发展的稳定性等多个方面。评估出来的结果以报告的形式交由中央公积金理事会审议，并作出是否允许这些金融投资机构向中央公积金会员发行金融产品的最终决定。信息报告制度，即为降低中央公积金会员的投资风险，发行金融投资产品的基金管理公司和保险公司等金融机构必须进行全面的信息披露。披露内容包括：所发行产品的招募书披露，日常运作的信息披露等。
三、制度评析
新加坡在社会养老保险方面采取的是强制储蓄养老的中央公积金制度，这种强制性是由法律制度作保障的，制度运行的法制化是新加坡社会养老保险基金能够正常运转的强大后盾。从1953年实施中央公积金之初，新加坡就颁布了《中央公积金法令》，为整个社会养老保险制度的实施提供了法律保障，促进了新加坡中央公积金制度自觉有序规范的实施。除了这项基本法律外，随着经济的发展以及国民对社会保障需求的日益扩大，新加坡在制度完善的过程中，还先后制定并实施了其他许多社会养老体系相关的法律规则。例如上世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》，明确了政府发展公共住房的责任、方针及目标。同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，从而逐步完善了住房法律体系。
此外，中央公积金局是新加坡社会养老保险基金唯一法定的管理和运营机构，这种集约化管理模式责任明确设置合理，降低管理成本且利于监督。作为新加坡政府部门的劳工部，在基金运营过程中只负责政策的制定并进行监督，即充当指导和监督的职能，但不参与具体事务的运营，而所有的社会养老保险基金运营与管理的具体政策和日常事务都是由具有半官方性质且相对独立的中央公积金局来负责，具体的投资管理职能又交由专业的货币管理局和政府投资公司来执行，并进一步对其投资进行监督，这样一来，一方面基金的运营与管理即达到精简统一集中管理，提高了基金管理的效率，降低了运营成本。另一方面，也有利于形成一个多方相互制约、相互监督的社会保障机制，在一定程度上遏制了腐败行为，促进了基金高效的运营。
当然，这种制度还充分保障了新加坡国民养老保险基金的安全性和收益性。一方面，政府财政部门制定法律规章制度对公积金的运营和管理进行监管，为中央公积金的运营创造了一个良好的投资环境。另一方面，法律又规定公积金从汇集、运营、存储、结算到公积金会员获利都独立于政府财政，由专门性的独立于政府部门的机构进行运营和管理，使得公积金免受政府财政可能存在的赤字影响。在账户管理上还创新模式，推出中央公积金会员个人账户，以中央公积金管理局的投资为基础，允许个人为追求更高的收益选择有有安全有保障的其他投资工具，拓宽了收益的渠道。对提供投资工具的金融投资机构有极为严格的要求，会员的公积金可以选择投资的资产都是信用等级比较高的，这也确保了最低投资回报。同时，在每一个通过核准的投资计划里，中央公积金局作为公积金会员资产的受托人，也通过契约制的形式，避免了金融投资机构的经营风险转移到公积金会员的身上。
