时间：2023-04-11 08:38:17
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇税务机关绩效管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
全国税务机关全面推行绩效管理两年来，税务稽查机关就如何做好绩效管理进行了许多有益的尝试，通过有效的绩效管理，很好地激发了税务稽查一线干部的潜能和热情。但从运行情况和基层稽查干部反映看，基层税务稽查机关绩效管理的效能还参差不齐，许多单位还存在一些不可忽视的问题。本文是在调查了解和全面梳理、分析思考的基础上，就基层税务稽查机关在绩效管理中应把握的问题进行探讨。
关键词：
税务稽查；绩效管理
绩效管理作为一种以开发人力潜能为中心的科学管理模式，已被现代企业和各级政府机关广泛运用。自2014年全国税务机关全面推行绩效管理以来，各级税务机关在围绕中心、服务大局、履行职责、完成任务等方面积极开展绩效考评，取得了长足的进步和成效。作为专司偷、逃、抗、骗税的税务稽查机关，通过组织开展绩效管理也较好地发挥了服务税收中心工作“以查促收”、完善税收管理“以查促管”、震慑税收违法行为“以查促改”等作用。但从两年来各单位绩效管理运行情况看，基层税务稽查机关绩效管理还存在一些不可忽视的问题。突出表现在：绩效管理机制不够成熟，考核指标设置不够科学，开发人力潜能作用不明显，管理目标与整体建设融合度不够高。为此，笔者对有关单位绩效管理的总体情况进行深入调研，在总结分析的基础上，提出税务稽查机关在绩效管理中应把握的几个问题。
一、克服思想认识误区，不断培养稽查干部正确的绩效观
税务稽查机关的工作特别是税务稽查岗位的工作，融入了稽查干部以及有关人员大量的智慧和技能，这些智慧和技能往往难以用具体数字进行考量，加上税务稽查本身所具有的工作特性和长期形成的工作思路、工作方法和工作习惯，一些稽查干部对绩效管理、绩效考核存有一定的认识误区，甚至产生抵触情绪。有人认为，对于税务稽查来说，每一个涉税案件中的企业规模不同、案情复杂程度不同、查处结果不同，把这些不确定因素案件去量化，可操作性不强，也存在很多不公平性。还有人认为，稽查工作从选案到执行融入不同部门和很多人的智慧和精力，很难界定哪个人为此付出工作量或贡献的多与少，对案件承办人的办案情况进行量化考核，其结果难以“服众”。也有不少人感到，就天津市地税稽查干部队伍来说，大部分人思想觉悟较高、担当意识也较强，在大家的共同努力下，近几年天津市地税稽查收入由2010年的10.85亿元猛增到2015年的28.7亿元，而且选案准确率、结案率、入库率也都逐年提高，税务稽查震慑效应在各领域纳税人中得以显现，根本用不着再投入大量财力、人力和时间搞绩效管理。这些认识和观点无疑影响和阻碍了税务稽查机关绩效管理的推动和深入。因此，各级领导和有关部门要教育、引导广大干部转变思想观念，消除片面认识及抵触心理，主动支持和参与到绩效管理工作的方方面面。
（一）不间断地开展对绩效管理重要性的宣传教育
各级领导及有关部门要利用各种时机，就当前税务机关推行绩效管理的目的和重要性进行不间断的宣传教育，让每个干部切实认识到绩效管理是保证各项目标任务落实的重要保障，是加快职能转变、改进作风、提高效能的重要途径，是激励党员干部始终保持良好的精神状态、充分调动工作积极性的有效手段。同时，要在税务稽查干部中强化绩效管理理念、培育绩效管理文化，大力营造人人关心、参与、运用绩效管理的氛围，逐步构建上下联动工作格局，使绩效管理真正成为抓重点工作落实的“指挥棒”，税务稽查干部改进工作、提升素质的助力器，不断促进税务稽查工作质效的持续提升。
（二）适时与稽查干部就绩效考核考评情况进行分析、沟通
绩效沟通是绩效管理的核心环节。事前沟通可以明确绩效目标，事中沟通可以做到事半功倍，事后沟通可以促进有效整改。因此，税务稽查机关的每一位领导者要针对所分管部门、干部的实际，有重点、经常性地与税务稽查干部进行有效沟通，特别是绩效计划制定与执行、日常管理与考评、绩效分析与改进等环节的沟通，要做到及时周到、细致入微，并通过这些重要节点、关键环节的分析与沟通，找出绩效差距和提高绩效的途径，使广大稽查干部在推进绩效管理过程中不断刷新自我“存在感”和成就感，进而逐步克服和扭转思想认识上的偏差，提高参与绩效管理的主动性，增强自身工作绩效的创新、创造意识。
二、克服考评指标权重失位，不断优化绩效考评体系
目前，一些基层税务稽查机关的绩效管理，只是把方方面面大量考核考评指标简单累加后再进行量化，甚至依靠单纯的、细化和量化的指标来进行绩效管理，并在绩效考评中过分强调工作完成量的考核，忽视了工作质效和潜在的对整体建设具有重大影响以及长远发展的指标考评。比如：就涉税案件查办方面，往往对易于掌握的案件查结数量、查补税款金额、涉案企业处罚率等考核占比大，但对办案质量高低、办案经验总结、查办案件影响和干部能动作用发挥等带有税务稽查可持续发展、稽查干部潜能挖掘以及促进税收秩序规范这些指标占比少、权重低。基层税务稽查机关在绩效管理中所存在的指标权重失位、考核目标值失衡、指标设置与总体建设偏离等突出问题，应在今后优化绩效考评指标时加以注意和克服。
（一）考核考评指标的设置要考虑全局性
绩效考评既是对税务稽查机关整体工作绩效的考评，也是对全员干部绩效的考评，因此，绩效考评指标设置要兼顾机关工作上的整体性，也要考虑人员岗位、工作性质上的差异性，不能顾此失彼。尤其是那些在岗位职责中没有明确或难以细化量化，但又决定稽查工作质效、提升建设水平，甚至是打造机关品牌、创新机关文化的工作，更不能被忽视和遗忘。比如：工作经验的总结推广、查办案件的质量影响、各类培训的效果运用以及机关正气的树立扶持等，如果在考核考评指标设置中被忽略了、淡化了，甚至被遗忘了，广大干部的士气就难以激发，稽查干部的潜力也难以挖掘，机关整体建设及税务稽查中心工作也就永远在低层次上徘徊。
（二）考评指标的设置要突出中心工作
税务稽查机关的职能就是打击涉税违法行为，保障税收收入，维护税收秩序。因此，绩效考评指标体系的建立必须紧紧围绕税务稽查中心工作。不仅在指标设置上不能让税务稽查这一权重失位，在分值设置上也要突出税务稽查的中心地位，不能没有重点地面面俱到和求全失重，更不能偏离中心另辟蹊径。对其他工作绩效考核指标的设置，也要围绕税务稽查这一中心工作去进行，也就是从保障税务稽查工作的效果、服务税务稽查工作的质量、维护税务稽查的地位等去设计考核考评指标、分配考核权重，并通过对其工作绩效的考核考评，提高其服务保障水平，最终达到促进税务稽查工作的提升和长远发展。
（三）考核指标设置既要相对稳定又要适时、适度调整
考核指标的设置既要立足于税务稽查机关日常工作的完成，又要着眼于税务稽查的发展和形势任务的变化，只有这样才能做好与上级机关对自身绩效考核的对接，并且很好地应对由于时间、空间转换所带来的工作重心和任务变化。因此，考核指标设置一方面在日常工作指标上要保持相对稳定，另一方面要随上级乃至中央重大部署和税制战略调整以及重点工作转换，适时、适度调整考核指标、权重分配等。通过考评指标设置上的动静结合，确保在全面系统地对日常工作绩效考核考评、实现税务稽查中心工作稳步发展的同时，也能保证同上级重大部署调整、重点工作转换的融合及统一。
三、克服与税务稽查机关全面建设脱节，提升机关整体水平
税务稽查机关绩效管理的目的不是绩效考评结果，而是税务稽查工作的持续性改进、税务稽查质效的不断提升，从而最终实现税务稽查机关整体建设水平的提高。因此，要克服撇开机关整体建设只强调抓绩效管理和只重视考核考评结果的唯绩效观，也要克服空泛地追求机关整体建设和长远发展，认识不到日常绩效管理、绩效考评的作用。
（一）要防止孤立地看待和追求绩效考评结果的行为意识
绩效考核考评是绩效管理的重要环节，但过分地强调绩效考评结果、追求绩效考核名次，势必会削弱绩效管理开发潜能、激励干劲、推进工作提升的作用，也容易让考核对象将注意力集中在如何规避绩效“犯规”被罚失分上，最终导致干工作、抓落实只为取得较好的考核考评结果，不考虑工作质效和整体建设水平的提升。
（二）要把绩效管理与其他管理模式相融合
尽管绩效管理是现代企业和政府机关都公认的一种科学的管理模式，但就税务稽查工作和机关整体建设来说，绩效管理不是管理范畴的全部，单靠绩效管理也不可能实现税务稽查工作整体建设的持续发展。因为税务稽查各环节工作以及机关的有些工作，难以在短时间内看到工作的绩效，还有一些工作也难以用具体数字去衡量多与少、大与小，难以靠量化去评价优和劣、高和低。这就要其他的管理方式去弥补、去辅助、去完善，以实现税务稽查机关的正常运转、维护和整体建设水平的提升。比如：主观能动性的发挥，工作中精力付出的多少，干部思想觉悟的培育，争先创优氛围的营造等等，这些都难以去量化和用数值去评判，就需要靠传统的、情感式的和人性化的管理方式去推动、去补救、去完善，也只有把这些管理方式与绩效管理有机地融合，才能达到相互弥补、相互促进的效果。
（三）要把绩效管理目标和税务稽查整体建设相统一
绩效管理是一种管理手段、也是一个管理过程，其根本目的和目标就是提高税务稽查机关的整体建设水平。因此，绩效管理的推进和各个环节的把控都要紧紧围绕税务稽查机关整体建设做文章，不能片面追求绩效管理中的量化考核结果，更不能人为地把绩效管理与整体建设割裂开，否则就有可能出现绩效考核结果很好，但干部队伍人心涣散、领导班子没有凝聚力、机关整体缺乏合力等现象。所以，在抓日常工作落实中要以绩效考评为抓手，把注意力放在发现问题短板上，不断强化自我管理和自我完善，同时，还要把绩效考评作为整体工作上水平的一个抓手，通过完善的内部运转流程和顺畅的协调沟通，把绩效考核考评融入整体建设之中，有效地解决绩效管理与税务稽查机关整体建设“两张皮”的问题。
四、克服与干部利益、升黜背离，营造挖掘潜能、争先创优的氛围
税务总局要求年度绩效考评结果作为评价业绩、改进工作和激励约束的重要依据，主要运用于干部任用、评先评优、公务员年度考核等方面。就是说绩效考评须与个人利益、个人升黜、个人荣辱同步推进，与稽查干部的物质追求和精神需要相一致，否则，就难以激发稽查干部的工作动力和工作热情，就不可能有强烈的工作责任感和使命感，也就更谈不上提升税务稽查工作质效和税务稽查整体建设水平。“事业兴衰，关键在人”，税务稽查机关绩效管理充分挖掘开发人力潜能、激励激发主观动能、营造争先创优氛围势在必行。
（一）与稽查干部的成长进步挂钩
绩效考评结果与稽查干部的成长进步挂钩，是对稽查干部工作绩效的再次肯定，也是对稽查干部的不间断激励，因此，各级组织要按照各年度绩效考评优秀名次和个人的政治思想表现、能力素质水平、廉洁自律状况，结合后备干部培养使用规划等，有计划、有梯次地做好稽查干部的培养、选拔，让能干事、会干事、能干成事的干部有所为、有其位，实现人尽其才、才尽其用，为优秀人才脱颖而出提供机会。反之，对个别部门和个人连年考评较差、能力素质较低的干部，应及时予以诫勉谈话、免职或降职，逐步构建“能者上、平者让、庸者下”的良好用人机制。
（二）与稽查干部的荣辱羞耻挂钩
充分发挥绩效考评对税务稽查干部正向激励和反向约束作用，将有助于形成个人与部门同发展、共荣辱的良性循环。要按照年度绩效管理评估考核结果，分析评价各部门、个人的工作落实和绩效指标执行情况，并充分利用奖惩机制，对目标完成度高、成绩突出者采取通报表扬、发光荣榜、授予荣誉称号等褒扬措施，在一定区域内进行全覆盖、高规格的宣传，使之时时处处感受到工作成绩所带来的自豪和荣耀。对工作懈怠、考评不佳的采取通报批评、取消评优资格、责令限期改进、诫勉谈话和调离岗位等惩罚性措施，让其切身体会到工作懈怠所带来的羞耻。通过旗帜鲜明的奖勤罚懒、奖优罚劣，积极营造树先进、学先进、赶先进的良好风尚，逐步完善充满活力、持续激发正能量的内生动力机制。
（三）与稽查干部的物质利益挂钩
第一条根据《全市地税系统绩效管理办法》的要求，结合我局实际，制定本办法。
第二条县地方税务局绩效管理办法（以下简称《办法》），适用于县局对稽查局，各分局、科（室）所（以下简称各单位）的绩效管理。
第三条全局绩效管理，要紧紧围绕实现税收现代化主题，牢牢把握“提升站位、依法治税、深化改革、倾情带队”主线，以职能转变、改进作风为出发点，以过程管理、强化执行力为着力点，以持续改进、提高效能为落脚点，建立完善绩效评价和激励约束机制，确保各项工作任务贯彻落实，全面提升地税绩效管理水平。
第四条本《办法》所称绩效管理，是指以考评为主要手段，对各单位围绕税收中心工作、服务大局、履行职责、完成任务等工作的过程和结果进行综合性评价，并根据评价结果促进工作持续改进，提高行政效能的一种管理理念和方式。
第五条本《办法》所涉及的绩效管理要充分依托信息化手段，通过建设应用绩效管理信息系统，搭建起规范、透明、科学、智能的管理平台、实现考评任务自动推送、按时提醒、全程跟踪，确保考评结果公开透明，为全面建设“智慧地税、数字机关”奠定基础。
第六条绩效管理基本原则：
（一）统一领导，分级管理；
（二）结合实际，探索创新；
（三）科学合理，客观公正；
（四）重点突破，整体推进；
（五）过程控制，持续提升；
（六）注重实绩，激励创新；
（七）强化责任，防范风险。
第二章工作职责
第七条县局成立绩效管理工作领导小组（以下简称领导小组），在县局党组的领导下开展工作。领导小组由县局局长任组长，其他局领导任副组长，各综合部门负责人为成员。领导小组下设绩效管理工作领导小组办公室（以下简称绩效办），绩效办设在县局办公室。
第八条县局具有指导全局工作职能的以下8个科室为绩效管理责任主体（以下简称考评科室）：办公室、人事监察科、计划征收科、综合业务一科、综合业务二科、税源管理科、社会保险费科、稽查选案审理科。此外，绩效办作为绩效管理责任主体之一，兼有绩效考评职能。县局每个考评科室主要负责人为绩效管理的第一责任人，并指定一名专人专门负责本科室绩效管理工作的组织实施、沟通协调等具体事宜。
第九条稽查局，各分局、科（室）所为绩效管理执行单位（以下简称被考评单位）。
第十条领导小组主要工作职责：
（一）统筹协调、指导部署绩效管理工作；
（二）制定绩效管理工作发展规划、制度规范；
（三）审定年度绩效计划和考核指标；
（四）审定绩效考评结果；
（五）听取绩效办工作开展情况的汇报，确定提交县局党组审议的考评意见；
（六）提出结果运用建议报市局党组审定；
（七）研究绩效管理工作中的其他重要事项。
第十一条绩效办主要工作职责：
（一）负责实施绩效管理工作的具体组织、协调和监督；
（二）拟制绩效管理工作办法；
（三）组织编写、修订、初审考评指标；
（四）按期对考评结果进行汇总、审核、和分析；
（五）向领导小组报告考评结果和工作开展情况；
（六）组织相关部门开展复审；
（七）研究分析考评工作中出现的问题，提出完善绩效管理办法意见，报领导小组审议；
（八）完成领导小组交办的其他工作。
第十二条考评科室主要工作职责：
（一）承接市局对应考评指标的分解落实；
（二）制定本科室的年度工作计划，按照规范要求制定科室相关工作的考评标准；
（三）负责科室相关考评工作的过程监控、数据采集、考评汇总及工作分析。
第十三条被考评单位主要工作职责：
（一）负责本单位绩效管理工作的组织实施，切实将县局绩效管理任务指标落实到所属部门及责任人；
（二）提供真实准确的绩效考评数据，持续改进工作，提升绩效管理水平。
第十四条全局建立自上而下、目标明确、责任到人的绩效管理考评体系。按照制定绩效计划、实施过程管理、开展绩效考评、运用考评结果四项流程开展绩效管理。
第三章绩效计划
第十五条全局绩效管理内容确定为“改革发展、依法行政、税务形象、满意服务”四大类，实行千分制考评。同时设置年度加分减分项目和“一票否决”项目。
（一）“改革发展”包括改革任务、收入任务和创新任务。
（二）“依法行政”包括征管效能、执法效能和内管效能。
（三）“税务形象”包括干部队伍建设和党风廉政建设。
（四）“满意服务”包括上级评价、基层评价和税户评价。
（五）“加分减分”是依照本《办法》规定，对符合加分条件的事项进行加分，对发生重大责任问题事项进行减分。
（六）“一票否决”是依照本《办法》规定，对发生违法违纪等重大问题造成严重影响或后果的被考评单位，绩效考评结果直接确定为未达标等次。
第十六条年度绩效计划包括年度工作目标和绩效考评指标。年度工作目标是编制绩效考评指标和实施绩效管理的依据，包括年度工作任务和预期目标等内容。绩效考评指标是年度工作目标任务的具体化，包括绩效内容、指标分值、考评标准、数据来源、指标属性等要素，其中的指标属性包括日常工作和专项工作两项内容。
第十七条绩效考评指标量化计分，千分制考评，根据年初设定的指标内容，按照日常工作、省局专项工作、市局专项工作、被考评单位专项工作科学合理分配。另外，预留年度中间新增指标分值50分。当年若未发生新增项目或新增指标分值未全部使用，剩余分值直接计入总分。
绩效指标考评以得分制为主，扣分制为辅，扣分项目以扣完标准分为止。各被考评单位依据县局考评指标分解落实，指标到岗，责任到人，确保县局工作任务落实。
第十八条根据市局、县委、县政府年度重点工作部署，绩效办组织编制绩效考评指标。
（一）指标初拟。考评科室依据市局对县局的年度考评指标框架，初拟对被考评单位的绩效考评指标，按照考评部门和被考评部门不同角色，区分“共性指标”和“个性指标”，并报绩效办初审。除保留并细化市局对县局考评的相关指标，还应新增以下指标：全局税务工作会议安排的重点工作，县政府绩效办对地税系统的考核指标，市局指标中没有包含的日常工作指标，其他临时性重要工作指标。
（二）指标初审。绩效办对绩效考评指标的目标一致性、要素规范性、设计合理性、内容全面性、操作可控性等方面进行初审。
（三）征求意见。绩效办将初审后的绩效考评指标下发被考评单位征求意见，并将征求意见反馈考评科室。考评科室根据反馈意见修改绩效考评指标，经考评科室负责人、主管局领导审核后，报送绩效办。
（四）审定执行。绩效办对考评科室报送的绩效考评指标整理汇总，并合理调整考评科室间的指标分值，经与考评科室沟通后，报领导小组审定执行。
第十九条绩效计划变更。绩效计划确定后，除市局、县委、县政府、县局年度内新安排部署的重要工作任务外，原则上年度内不作调整。因特殊原因需要调整的，考评科室设定考评标准，报绩效办初审并分配变更分值，经领导小组审定后执行。
第四章过程管理
第二十条县局绩效办和考评科室对绩效计划执行情况实行过程管理，具体环节包括节点管理、日常监控、月份通报、季度分析、半年自查、年度考评等。
第二十一条节点管理。考评科室在拟制绩效考评指标时，应根据工作需要确定工作节点，明确阶段性目标和工作措施等，实施节点管理。
第二十二条日常监控。考评科室要按工作节点和过程监控要求，督促工作落实，将有关监控数据及时报送绩效办和相关考评科室。
第二十三条月份考核。考评科室对各被考评单位月份绩效指标运行情况公正评价，量化打分，并按规定时间将考评情况报绩效办汇总，绩效办按月通报。
第二十四条季度分析。考评科室应根据日常监控情况进行季度分析，掌握工作进度，对被考评单位绩效计划落实情况进行分析指导，发现问题及时督促整改，将有关情况反馈绩效办，量化打分，并报绩效办汇总。
第二十五条半年自查。被考评单位对绩效计划执行情况进行半年自查，总结经验，查找问题，形成半年自查报告，并报送县局绩效办。绩效办征求考评科室意见并结合季度分析反馈情况，形成绩效计划执行情况半年报告，报领导小组审定后予以通报。
第二十六条年度考评。年度考评由县局绩效管理工作领导小组统一组织实施。县局绩效办根据考评科室日常监控、考评情况，结合考评科室的分析报告、被考评单位的自查自评报告，提出年度考评结果建议，报领导小组审定，形成年度绩效考评结果。
第五章绩效考评
第二十七条绩效考评方式。绩效考评按照自查自评与检查考评相结合、定量考评与定性评价相结合、计算机考评和人工考评相结合、平时考评与年终考评相结合的方式进行。
第二十八条绩效考评数据来源。定量指标数据通过“金税三期”信息系统以及配套的管理软件自动提取和人工采集方式获取，定性指标由考评主体采取测评、调查、评审等方式形成。
第二十九条年终绩效考评程序。年终绩效考评按照被考评单位自评、考评部门考评、上级绩效评价、绩效办复核、领导小组审定的程序进行。
第三十条被考评单位自评。被考评单位根据考评标准，对绩效计划执行情况进行自查自评，年度终了时形成年度自评报告。自评报告内容包括自评得分、加分减分情况、工作成效、存在问题、原因分析、改进措施。自评报告及相关附表按时报县局绩效办。
第三十一条考评科室考评与上级绩效评价。考评科室结合过程管理、日常考评及被考评单位年度自查自评情况，对被考评单位年度绩效计划执行结果进行审核、考评，形成科室考评结果建议，经主管局长同意后，报绩效办复核。上级绩效评价，绩效办按照各科室在上级地税系统绩效评价排名情况进行量化计分。排名第一的得满分，每递减1个名次减10分。与上级绩效管理工作没有对应关系的科室得平均分。由于特殊原因造成排名靠后，相关科室可以提出申诉，由领导小组研究审定。
第三十二条绩效办复核。绩效办对被考评部门的自评情况、考评部门的评价情况及上级绩效评价等结果进行复核、汇总，提出被考评单位年度考评结果建议，报领导小组审定。
第三十三条领导小组审定。领导小组对年度绩效考评结果建议及相关资料数据等进行审定，形成考评结果并予以公示，公示期7天，公示期结束后无异议的通报考评结果。
第三十四条申辩复查。被考评单位对考评结果若有异议，可在公示期内书面提出申辩复查申请，连同相关证明资料一同报相应考评科室。考评科室自接到申辩复查申请之日起5个工作日内完成复查工作，并将复查结果反馈给申请单位。复查结果有变动的且双方无异议的，经考评处室负责人、主管局领导审核同意后，报绩效办修改。对仍存在争议的问题，报领导小组裁定。
第三十五条被考评单位在绩效考评中发生虚报、瞒报、弄虚作假等行为的，相关指标不得分，并作为“减分项目”倒扣基础分。
第三十六条考评结果等次。被考评单位年度绩效考评结果划分为“优秀、达标、未达标”三个等次。按照“指标可比、总分一致、体量相似”的原则，全局被考评单位分3个系列进行绩效考评。各系列划分如下：
A.综合系列：办公室、人事监察科、计划征收科、综合业务一科、综合业务二科、税源管理科、社会保险费科。稽查选案审理科。
B.征收系列：茨于坨分局、开发区分局、冷子卜分局、满都户分局、朱家房分局、镇所、执行科。
C.稽查系列：稽查一科、稽查二科。
各被考评单位年度考评基础分达到700分（含）以上的为达标。基础分达到700分（含）以上、未达优秀等次的为达标等次。基础分700分以下或一票否决的为未达标等次。基础分达到900分（含）以上的，可评为优秀等次：
综合系列、征收系列基础分进入前3名的按总分数由高到低各选取2名为优秀等次。
稽查系列基础分进入前2名的按总分数由高到低选取前1名为优秀等次。
在优秀等次评定过程中，如被考评单位基础分或总分数完全相同，一并评定为优秀等次。如总分数相同，而基础分不同，按基础分由高到低确定优秀等次。
第三十七条加分项目。被考评单位有以下加分事项的，由相关考评科室初审并提出加分建议，经绩效办复核报请领导小组审定。各被考核单位年度加分合计不超过50分。
（一）获得市级以上（含市级，下同）党委、政府及税务机关表彰的；
（二）得到市级以上党委、政府及税务机关领导表扬性批示的；
（三）在总局、省局、市局及市委、市政府以上部门交流工作经验的；
（四）由领导小组研究审定的其他加分事项。
第三十八条减分项目。被考评单位发生以下重大责任问题的，由相关科室向绩效办提供证明材料和减分建议，经领导小组审定予以相应减分处理。
（一）被县级以上党委、政府及税务机关领导批评性批示的；
（二）被县级以上审计部门通报批评的；
（三）在安全、保密、、舆情和应急管理等方面发生严重责任问题的；
（四）干部职工因职务行为被追究刑事责任的；
（五）发生虚报、瞒报、弄虚作假等行为的；
（六）由领导小组研究审定的其他减分事项。
第三十九条一票否决。被考评单位发生以下重大问题之一的，经领导小组报县局党组审定，实行一票否决，确定为“未达标”等次。
（一）被县级以上党委、政府及县级以上税务机关通报批评的；
（二）履行职责因重大过错导致，造成严重后果或恶劣影响的；
（三）本单位干部职工，因职务行为追究刑事责任的；
（四）领导小组报县局党组审定的其他一票否决事项。
第六章结果运用
第四十条年度绩效考评结果作为评价业绩、改进工作、提升绩效和激励约束的重要依据，主要运用于被考评单位评先评优、干部选拔任用以及工作问责等方面。
第四十一条年度绩效考评结果为优秀等次的被考评单位，确定为“绩效管理先进单位”，连续三年为先进单位的，确定为“绩效管理示范单位”。
经过多年的探索和实践，特别是“集中征收、属地管理、一级稽查”的新税收征管格局形成以后，各级税务部门已初步建立了岗位职责、执法责任、廉政责任“三位一体”的考核体系。通过考核体系的建立和考核制度的实施，进一步理顺了税收岗位职责，规范了税收执法行为，税收的职能得到加强，在提升税收管理质量和效率方面取得了明显成效。但通过对现行考核体系的审视和思索，我们发现在考核工作仍然存在许多不尽人意的地方，在考核诸环节中存在的不足还比较集中，较为突出的是反映在考核项目权数和分值设置不合理，单纯以扣分法为主的考核评价体系导致了税务机关内部各部门横向比较不公平，业务部门工作越多扣分机率越大，不利于调动干部工作的主观能动性。这些现象的存在带有一定的普遍性，如果不加以重视，会导致考核的触角出现盲区，干部工作的积极性得不到保护。同时由于前述因素的存在而造成工作中的扯皮、推诿可能会加剧目标与执行、结果与责任之间的脱节。因此，在建立税收“三位一体”考核体系的基础上，进一步建立和完善规范、科学、全面的税务税收绩效管理评价系统显得尤为重要。
一、税收考核评价体系现状
新的征管模式建立后，纳税人与税务机关工作人员的直接接触明显减少，税务机关的管理方式发生了深刻变革，传统征管体制下的大包大揽“保姆式”粗放型管理逐步向以专业化、信息化为特征的集约型管理转变。在新旧征管模式的转轨完成后，如何解决税收管理外延的“真空”和税收管理内涵的“断档”问题，其中很重要的一点就是要求我们加强税收工作的内外考核和监督，也就是必须建立税务税收绩效管理评价系统。
(一)税收岗位、执法、廉政考核体系已经逐步建立，但税收绩效管理评价系统却亟待完善
近年来，在各级税务部门中，已经初步建立了岗位职责、执法责任、廉政责任“三位一体”的考核体系。积极探索或实施了“派工制度”、“主辅稽查（片管、评估）员制度”、“责任追究制度”、税收“两权”监督责任制等等，但按照以人为本、效能优先的要求，虽然在开发人力资源效能方面作了一些努力，但是尚未真正形成“岗责体系健全、评估标准科学、过程监控严密、绩效链接对称”的考核机制，特别是税收绩效管理评价系统有待建立和完善，以激发人力资源的内在活力，促进了各项工作任务的完成。
(二)税收考核评价体系中存在的问题
税收考核体系实施以来，税务人员的法制观念有所确立，服务意识有所增强，依法行政水平有所提高，促进了规范执法和依法治税工作，取得了一定的成绩。但与新形势下的税收税收工作要求相比，和推行绩效评价体系还有一定的差距，主要表现在以下几个方面：
1．考核评价不够务实。存在着上面布置什么，就机械地照搬照抄，使考核评价缺乏实际操作性；有时好高鹜远，追求不切实际的“时髦”，未能根据本单位实际清况，制定出行之有效的考核制度，使之流于一种形式，不能解决实际问题。
2．考核机制不够健全。虽制定了考核评价制度，但缺乏针对性和可操作性，没有对每个岗位在执法依据、执法程序、执法责任、违规责任追究方面做出具体的规定，以致出现规范约束不到位、监督弱化的现象。
3．岗位职责划分不够具体。在考核评价的具体实施过程中，没有进一步分解和量化指标，所以不能具体落实到每个执法岗位，也就不能明确人员的具体行为责任，使考核评价没有落脚点，造成一些工作环节脱节，当出现执法不到位时，亦因责任不明而无法追究。
4．考核评价管理手段不够规范。由于一些考核手段还依靠手工操作，没有完全依托计算机进行科学管理，使税收工作的目标管理考核、过错追究未能融入一套系统的质量管理体系。
5．考核工作形式存在偏差。虽然制定了较完善的制度和考核机制，但考核工作有时流于表面，没有深入每个人每个岗位的工作全过程，使考核工作没有真正起到奖优罚劣、促进工作的目的，在考核指标的制定上侧重于对税收执法的考核，考核指标和考核程序较为规范，但以扣分制为主，存在多做多扣，少做少扣的现象。
二、建立和完善税收考核评价体系的思考
要建立和完善税收考核评价体系，当务之急的问题是要引导广大干部树立绩效管理的理念。所谓绩效管理，就是以信息化技术为依托，以岗位目标考核责任制、税收“两权”监督责任制和干部全员评价制度等为平台，以明确岗责、分解责任、过程控制、考核奖惩、实施评价为重点环节，以落实管理责任和提高管理绩效为目标，对税收管理的事前、事中、事后进行全面、高效、科学监管的管理运行机制。通过推行绩效管理系统，建立对税收管理全过程的监控，最大限度地提高税收管理质量和效率。绩效考核是一种先进的管理理念，必须主动地接受，积极地适应，在思想上接受越早、越快，在工作上就会越超前、越主动。绩效考核是一种科学的管理机制，是提高税务行政效率和效能的助力器，要走出目前税收工作日益繁杂的困境，必须引入绩效考核机制。绩效考核的实施会起到传递压力、驱动内力、激发活力的作用。
(一)建立完善税收绩效考核评价体系的方法
为全面提高税务税收工作质量和水平，我们首先要建立分类考核、科学量化、重奖重罚、责任追究的工作目标管理办法。对系统内各部门各岗位工作目标和责任进行细化，确定出具体的量化指标，每个指标给予一定的分值，按得分多少界定具体的奖惩标准。考核内容按税收工作的类别分类，确定粗项和细目，采用得分与扣分相结合的方法。按月进行考核，按季进行奖惩兑现，年终按累积得分排名选优评差。在具体实施中，我们可以采用“三表一案”和“1234”考核评分制的绩效考核办法，可有效避免工作做的越多，扣分越多的现象。“三表一案”是指自我测评表、群众考评表、分局考核表和考核的总体方案。考核总体方案每人一份，并根据该方案组织实施月度或季度考核。“群众考评表”可以分政治思想、遵章守纪、工作表现、工作业绩和行为规范等几部分，由群众评出相应的个人得分。“自我测评表”是分局根据硬性指标和各岗位工作的不同设计的岗位目标管理测评表。“分局考核表”是分局考评小组根据个人的自我测评进行的客观公正的考评。在季度考核时，该表应包括上级单位考核过程中相应的扣分因素。“1234”考核评分制是指个人的考核得分由四个部分组成：个人每月（季）的总分中自我测评占比10%，群众打分占比20%，分局考评占比30%，上级单位考核占比40%。四个部分每项100分，前三个部分按月考核季度平均，第四部分按上级单位季度考核进行评分。季度末综合四项得分，就可以得出个人的季度得分，并据此确定季度末位和示范岗位。另外在考核方式上可采取平时考核与不定期检查、抽查相结合，内考与外评相结合。将政务工作同具体业务工作、单位领导同各自分管部门的工作实行“捆绑式”考核与连带责任追究。另外应适时开发专用的考核软件，把各项工作设置成可具体量化的数据指标，建立数据库，达到科学衡量各项工作的目的。
(二)建立完善税收绩效考核评价体系应把握的几个重点
税收绩效考核评价体系在税收工作中的运用是一种全新尝试，在实践中需要不断总结、改进和完善。量化管理是动态管理，不论是组织体制，还是具体的运行方式，都没有一成不变的固定模式。当前，在全面推进税收工作跨越式发展的进程中，要善于发现新问题，拓宽思路，以改革的精神和办法不断进行探索和创新，促进量化管理运行机制不断得到完善提高。我们认为在实践中要抓住几个重点：
1．目标编制必须科学合理。制定考核目标和分值权数时，应该自下而上，经过全体人员自下而上充分地酝酿讨论，取得大家的认可，才能使制定的考核体系真正体现科学实用的原则，为实施行之有效的考核打下基础。
“一窗式”是以办税服务厅为载体，以信息技术为先导，以调整窗口功能为手段，以优化征管流程为目标的管理模式，使纳税人在一个窗口办理所有涉税事宜，力求实现服务与管理达到最佳组合，质量与效率得到最大提高，使之形成办税无障碍，管理无漏洞，服务无死角，资源无浪费的理想格局。
然而,在“一窗式”推行以前,存在诸多问题,一是纳税人办税不方便,容易引发征纳双方冲突,纳税人在办理多项涉税事宜时,往往需要在办税服务厅多个窗口往返办理,因苦于来回跑,不免有怨言,而税务机关限于流程设置,也束手无策,从而引发不必要的征纳矛盾。二是办税服务厅岗位工作量分配不均衡，容易引起内部人员的心理失衡，造成相互攀比，不利于调动全员的积极性。三是业务职能单一，长期从事一项工作，容易自满，使人不求上进，不利于干部队伍综合素质的提高。结合我们的工作实践，我认为，只有全面整合现有资源，大力拓展服务空间，不断完善相关机制，才能真正稳步推行“一窗式”改革，使之实现提高工作效率，改进服务质量，严密管理体制，加强队伍建设根本目的。
一、全面整合资源，着力推行全能型办税方式
根据“一窗式”管理的要求，国税机关应将现有资源，全面整合，形成窗口功能大汇聚，人员职能大集中，机器效能大融合的格局。具体思路是：
（一）拥所属职能于一厅，实行“一体化”管理。即赋予办税服务厅完整而独立的科室职能，将原各职能科室的征收和服务职能全部剥离，并入办税服务厅，使之成为一个具有完整的征收和服务职能的主体，所有涉税事宜集中在大厅统一办理。
（二）汇涉税事宜于一窗，实行“一窗式”服务。一是简并窗口，将原来为纳税人设立的税务登记、申报征收、发票发售等单设窗口，整合为全职能通用窗口，变“多环节”服务为“一窗式”服务，使纳税人在一个通用窗口就能办理所有涉税事宜。二是归并业务，对办税事项进行归并，每个窗口受理后，为纳税人开具“文书受理单”，注明文书受理种类、数量、限时办理期限、纳税人领取时间等内容。纳税人凭“文书受理单”回执，在规定的时间内到办税窗口领取有关审批书，从而解决纳税人上下跑，到处找的难题。同时，实现由单兵作战向分工协作的转变，以改变过去按业务分工设置窗口导致工作衔接不畅、忙闲不均，服务方式单一、服务层次不高、服务效率低下的问题。
（三）集全能服务于一人，实行“一站式”办结。随着窗口功能的综合化,窗口人员的职能也随之多样化.窗口人员从过去仅需要熟练掌握一项工种技能上升到要熟悉整个业务流程。因此，每位窗口人员要迅速实行由专一型向全能型转变，完全胜任窗口的每项工作，全面受理纳税人的所有涉税事宜，熟练掌握CTAIS系统和金税工程的操作，规范所有办税流程，解答纳税人的咨询疑问，履行窗口服务职能，综合办理所有涉税事宜。另外，软件设置，也要按照全能“一窗式”的需要重新编排，根据操作方便的原则，与窗口业务对应分类，汇总储存，确保操作时能信手敲来。
（四）融信息处理于一机，实行“一网式”运行。一是加强前台与后台的对接，前台具体负责受理纳税人涉税事宜，完成无须向内部报批或传递涉税业务，后台具体负责通过前台受理需要内部审批或传递的审核、调查、报批等业务工作，实行文书审批网上流转。确保办税服务厅向纳税人和职能管理科室两极辐射，使纳税人、办税服务厅、管理部门三级传递管道畅通无阻。二是加强CTAIS系统与金税工程操作平台的对接，消除信息技术和流程管理障碍，在同一个平台上，同一台微机内实行相互兼容、信息共享、同时运行。三是加强信息处理与信息利用的对接，对基础信息数据实行集中处理，自动存储，综合利用，为记录、查询、考核提供准确、直观的数据来源。四是加强税务与银行对接，银行到办税服务厅设立专用窗口，税务在银行设立税款过渡帐户，对实行“双定”的纳税人继续推行税款预储。五是加强税务与企业的对接，让企业可直接在网上交税。
二、大力拓展空间，竭诚提供全程式办税服务
推行“一窗式”主要目的是提高服务质量，因此，要进一步强化服务意识，转变服务作风，严格服务标准，提高服务质量，完善服务体系，为纳税人提供全程式服务。
（一）把服务意识贯穿到全领域
针对办税服务厅“征收与服务”、“执法与管理”、“反映与参谋”的多重职能的特点，要始终急纳税人所急，想纳税人所想，把纳税人的需要作为出发点，纳税人的满意作为落脚点，建立人性化的纳税氛围，为开通办税的“绿色通道”奠基。同时在办税过程中，要严格基础数据管理，准确录入信息资料，做到数据来源系统化，账表核算自动化，为管理、稽查系列提供准确、及时、全面的数据资料。
（二）把服务方式渗透到全方位
一是以“一台”、“一图”、“一栏”、“一书”为载体，落实公开办税制度。即设立咨询台、绘制导税图、开设公开栏、提供书面纳税指南进行提示，变被动服务为主动服务，提醒纳税人应当注意的事项和内容，应当遵循的法规和流程，应当达到的标准和要求，形成有利于纳税遵从的大环境。二是以“一责”、“一簿”、“一志”为载体，落实服务责任制，制定岗位职责。填写税务文书、资料交接登记簿和值班日志，量化工作内容，界定服务责任。三是以“两屏”为载体，落实承诺服务。在办税服务厅安装自动触摸查询系统和LED大屏幕显示屏，与征管软件数据库联网，将纳税人最关心的双定税额、停歇业、欠税及各项收费标准公开，将限时、延时、预约、上网等服务标准公开，向纳税人承诺，直到纳税人满意销号为止，规范服务行为。四是以“三机一邮”为载体，落实多元申报。通过微机、手机、电话实行电子、语音申报，通过邮局实行邮寄申报，适时开通12366税务服务热线。
（三）把服务质量涵盖到各环节
在办税服务厅内，全面建立三项机制。一是建立考勤机制，实行“办税服务厅工作值班制度”，实行不间断工作制，“无假日，全天候“的窗口开放。二是建立监督机制，设置专职考核岗位，由精通税收业务、原则性强、能严格执行纪律的干部担任。考核岗根据实地考察和问卷调查结果对办税人员的服务态度、水平、效率、作风、办税服务厅的环境以及值班交接等情况进行监督，每月通报考核情况，奖优罚劣。三是建立协调机制，针对办税服务过程中出现的问题，定期召开协调会议，及时研究解决办法，为“一窗式”服务创造良好的外部环境。（四）把服务的视线投射到整个流程
推行“一窗式”服务，首先要做到国税机关内部业务流程设计科学流畅，为此必须对国税机关 行政审批进行改革，否则“一窗式”服务无法到位。一是压缩审批项目，减少审批环节，改进审批办法。根据行政许可法的有关规定，对必须由税务机关监督管理的税务事项实行事后备案制度，实行纳税人依法执行，基层税务机关事后监督检查，变事前审批与事后管理结合。二是下放审批权限，取消审批过程中同一机关层层签字的做法，将审批权限的一部分下移，实行谁审批谁负责，实现窗口功能合理最大化，办事效率提升最高点。三是实行权力与责任挂钩，以税务登记、纳税申报、发票发售、税务咨询等每一项业务，窗口人员在享有处理权的同时，也要承担相应责任。此外，还设置一个异常情况处理岗，以免因异常情况出现后，不能立即处理，在窗口形成淤积，造成堵塞。改革行政审批后，服务的视线才能投射到国税机关整个流程，从而提高“一窗式”的服务质量。
三、完善相关机制，全力实施全员化绩效管理
搞好“一窗式”服务，人员是关键，制度是保证，利益是核心。做到三者有机链接，必须改革分配机制，优化管理机制，强化捆绑机制，实行责、权、利三者挂钩。
（一）细化分工，在责任上实行合理分担，在权力上实行有效分割。在办税服务厅，实行大厅主任领导下的窗口负责制。大厅主任具体负责所属窗口的各种业务及流程正常运转的监督落实，并根据运行情况提出优化措施，报请局领导，适时进行调控，同时负责与职能股室之间的业务承接、核批、转发和督办。窗口主管对窗口业务全权负责，每天对窗口所发生的业务如：税务登记、抄报税、认证、申报、开票、发票发售、税务咨询等进行统计、分发、传递、核对和小结。各窗口工作人员必须服从相应窗口主管的管理。从纵向上看，主任的工作向局党组负责，窗口主管的工作向主任负责，窗口人员对内向窗口主管负责，对外向纳税人负责；从横向上看，大厅主任统管，窗口主管对所属业务统筹，窗口工作人员实行统办的管理网络。做到办理业务不越位、不空位；使用权限不越权、不放权；承担责任不溜肩、不卸担。
关键词：税收管理 绩效评价 体系设计
一、税收管理绩效评价概述
税收管理绩效评价是税务机关运用一定的指标体系对税收管理过程及其结果进行概括性的评价。评价时应本着系统的、战略的、权变的眼光，注重对指标的相互关系及其权重的确定，采取客观、公正、科学、全面的评价方法，快捷准确地将信息反馈给管理层，以供实施控制决策之用。税收管理绩效评价可以从效果和效率两方面进行。
(一)税收管理绩效评价的目标
税收管理的目标是为了促使纳税人依法纳税。税收管理绩效目标服从和服务于税收管理目标，通过实施绩效评价，引导和促进税务机关实现税收管理目标。因此，税收管理绩效评价的目标应当是在税收遵从的前提下，为纳税人提供优质、高效的纳税服务，从而达到税收收益最大化和纳税满意度最大化。
(二)税收管理绩效评价的实施前提
一是要有高质量的数据资源。实施有效的税收管理绩效评价要求高度的税收信息化程度，管理数据资源高度集中，至少要到省一级，有专业的数据处理中心，对产生的数据资源实时进行校验、统计、筛选、分类、分析，有相应的保障数据质量和安全的制度和措施。二是对税收管理过程及结果进行标准化管理。要最终做出绩效评价的判断结果，除了建立科学的指标体系，还必须有可行的评价标准对评价对象进行分析评判。评价标准是评价结果产生的基准和前提。
(三)税收管理绩效评价的主体
在高度信息化条件下，税收管理主体可以分为两个层面：管理层面和操作层面。管理层面主要指省级以上税务机关和单纯具有内部管理职能、不直接面对纳税人的地市级税务机关，操作层面即为直接面向纳税人的地市级以下税务机关。在税收管理绩效评价体系下，税收管理主体就是税收管理绩效评价的主体。
(四)税收管理绩效评价的范围
现代税收管理理论中的税收管理．主要是指税收的征收管理，只包括税收执法权的管理。税务机关绩效评价包括对税务行政管理权和税收执法权行使绩效的评价。本文主要是对税务机关及其工作人员行使税收执法权的过程及其结果产生的绩效，即税收管理绩效进行评价分析。
二、构建税收管理绩效评价体系应注意事项
(一)合理设定评价指标
指标设计在以“目标管理”为手段的绩效评价体系中具有重要意义。指标既是税务人员工作行为的导向，又是评价税务人员工作业绩的标准。好的指标可以起到事前积极诱导和事后公正评价的作用，差的指标会使整个绩效评价体系失效甚至对整个税务系统造成危害。我们对税务人员工作绩效进行考核和评价的全部内容，必须涵盖税务人员7o～8o以上的工作，根据岗位职责确定指标。指标的设计要体现多元化，不仅要能综合反映税务人员的工作业绩，还要考核其工作态度、创新精神、知识水平、工作能力，是否能与他人交流与共享信息。各级税务机关也可以结合实际在此基础上自行设计指标体系。这就意味着指标的设计要坚持定量分析和定性分析相结合，对于两类指标组合权重的选择取决于被评价税务人员的岗位职责。不同的部门工作侧重点不同，有的是在于提高纳税人的满意程度，树立税务机关的良好形象，有的是在于实现税款的应收尽收、减少纳税人的税款漏征率。对量化指标要求高的税务部门，则量化指标的权重大些，对定性指标要求高的税务部门，则定性指标的权重大些。
(二)注意事中沟通
若把税务部门绩效评价体系比做一台机器，沟通在其中所起的作用就是剂，它能保证整个绩效评价体系良性运转。没有完善的信息交流和沟通机制也就没有税务部门的绩效评价体系。沟通存在于评价前、评价中、评价后三个阶段。在绩效评价实施前的指标设计阶段，税务部门的领导或评价者应把被评价人员纳入到指标的设计过程中。沟通一方面可以使绩效指标和标准成为每一个部门和税务人员均能理解的共同语言，从而对其行为产生事前诱导作用，消除排斥心理、引导接受并指导行为；另一方面也避免了指标的设计与实际相脱离，增强了指标的可操作性。对于绩效评价后的沟通，评价人员根据被评价税务人员的绩效评价结果，鼓励与组织目标一致的行为，同时对于不符合或偏离组织目标的行为予以引导，帮助找到原因，并提出改进建议使其接受进一步的培训或改变工作态度。人们最常忽视的是评价过程中的沟通，然而在评价过程中及时进行沟通引导被评价税务人员的行为，可以防微杜渐，
大大改善评价结果。在实际工作中，事中沟通也通常最有效。
(三)根据个体需要选择激励手段
绩效评价与绩效付酬是不可分割的两个方面。传统行为学理论分析，行为是由动机支配的，而动机是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特点，是建立有效的激励制度的基础。需要的层次性决定了激励手段的多样性，即物质激励和非物质激励相结合的激励机制。对于物质激励，可以通过对薪酬体制的设计而完成，在绩效评价体系中，税务人员的工资一公务员基本工资+绩效工资x工作难易系数。对于非物质激励，可以通过“情感激励”对税务人员个体工作给予认同、尊重、表扬，对其职位的提升、赋予信任和责任来实现。评价人员必须确定被评价税务人员目前所处的需求层次和特点，并依据其特点选择适合不同个体的激励结合方式。
(四)建立硬性约束机制
激励和约束是税务部门绩效评价体系中的两个不可分割的因素，只有二者之间实现整体协调，才能发挥绩效评价的功能。绩效评价体系内的约束实际上是一个问题的两个方面，一方面如果税务人员的评价结果较差或与整个系统的目标相悖，将遭受批评和惩罚，为此付出代价；另一方面对评价结果差的税务人员的处罚就是对其他税务人员的约束，或者说是反面激励，从反面达到激励约束相容。由此我们可以看出，在绩效评价体系中，激励和约束是紧密联系在一起的，它们协同在一起发挥最优作用。
三、不同层面设计税收管理绩效评价体系的探讨
(一)税收管理绩效评价技术的运用及其分析
1．基于平衡计分卡的绩效评价。
平衡计分卡是一种综合绩效管理体系。它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部流程、学习与发展，将组织战略分为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列指标体系。这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。因此，利用平衡计分卡进行管理决策，能明确地看出它对整个税收管理绩效评价体系研究组织战略目标所带来的影响。在平衡计分卡中，财务方面是平衡计分卡的最终结果，财务指标的实现是客户满意和客户忠诚的结果。只有实现内部流程的效率性和一致性，即在时间、质量和价格方面满足客户，才能达到客户满意和客户忠诚。而内部流程的优化与否主要取决于企业员工的能力。
2．基于关键指标的绩效评价。
关键绩效指标的类型主要有数量、质量、成本和时限。在确定关键绩效指标时，指标的设定要具体，切中目标、适度细化、能够权变；指标是可度量的，是数量化和行为化的，数据或信息要具有可获性；要具可实现性，在付出努力的情况下，在适度的时限内可以实现；要有现实性，是可证明和观察的，不是假设或主观猜测；指标的设定要考虑时间，关注效率。
3．基于目标的绩效评价。
目标管理下的税收管理绩效评价体系研究是以系统论、控制论和信息论为理论基础，把以工作为中心和以人为中心的管理激励方法有机地结合起来，把工作任务量化，层层分解。目标管理法是为了改善组织在竞争中软弱无力所实施的一项措施，通过权力下放和自我控制来提高组织的竞争力，它建立在充分信任和信息透明的基础上，更强调人的创造性和主观能动性。基于目标的绩效评价方法主要有四个操作步骤：设定绩效目标、确定目标达到的时间框架、实际绩效水平与绩效目标相比较、设定新的绩效目标。
(二)管理层面基于目标的税收管理绩效评价体系分析
1．基于目标的关键绩效指标体系构建要求。
管理层面的工作要强调纳税人导向、结果导向。它需要为操作层面提供政策咨询、宣传培训、协调审批等服务，而这些工作始终要围绕顾客的需求进行。管理层面许多工作的最终结果要靠操作层面的执行来实现，为体现它的导向思想，有必要将其工作绩效与操作层面的主要执行结果挂起钩来。管理层面要通过对关键绩效指标的筛选来突出工作重点，调整衡量标准，要加大对主体业务和主要职能的评价力度。对过程的控制主要通过正确执行管理体系文件来实现，采取抽查的方式进行，将需要关注的重要过程筛选出来，每次只从其中抽取部分进行检查。
2．基于目标的绩效评价体系设计思路。
管理层面的绩效评价根据“目标引导，面向流程”的指导思想，按照“质量方针一总体目标一具体质量指标”的思路，结合管理层面的主要职能，建立起基于目标的规范化、标准化、精细化、科学化的绩效评价体系。
(1)政策和制度的有效性。主要体现为税收政策能够有效地保证税收职能的实现，有利于保证税收“应收尽收”的收人组织原则，有利于收人水平的调节和收人公平分配，有利于营造公平有序、诚信纳税、和谐的税收环境，有利于促进依法治税目标的顺利实现。评价该绩效目标的指标可以使用税收征收率这一指标
进行评价。
(2)税收分析预测的准确性。受指令性税收计划的影响，政府部门一度强调用税收完成数来评价税收管理工作。要解决这样的问题，一是要树立制定科学税收计划的观念，实事求是地测算和上报建议计划以及影响收人的主要增减因素；二是运用科学的手段做好收人预测工作，对税收预测的效果主要引人税收收人预测准确率指标来评价，同时把查补税款总额作为税款预计水平的一个修正指标。
(3)税收数据质量和安全性。有效的税收监控是税收管理的基础，而它又是建立在有效的数据管理基础上。管理软件通过采取有效手段，对各类数据进行检验、审核、检测和维护，及时发现和避免异常数据，清理垃圾数据、冗余数据，纠正错误信息，确保数据信息真实、准确、完整和实用。数据高度集中，对管理层面而言，维护管理信息系统的安全性也很重要，可以通过垃圾数据量、冗余数据量、数据利用程度、应急预案启动的次数、数据灾难发生的次数以及解决效果等方面设定评价指标。
(4)纳税评估的质量和效果。纳税评估的有效性评价应当包括评估对象确定的准确性、评估发现的问题户数、补缴税款、移交稽查户数以及纳税人真实申报率的提高等方面。
(5)执法监督的有效性和法律救济的处理能力。依法治税是衡量税收管理工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径。管理层面通过执法监督和法律救济，可以通过执法检查、纳税人投诉、案件复查等方式进行，主要通过税务案件应诉维持率、复议案件维护率、税务案件审理准确率等指标来评价。
(6)提供服务的质量。无论纳税人将需求直接传递还是由操作层面传递给管理层面，管理层面都应当等同于与纳税人直接传递，进行及时、准确的处理。因此，顾客需求的有效处理率、处理及时性和准确性都应当成为关注的内容。
(三)操作层面基于平衡计分卡的税收管理绩效评价体系分析
1．财务的税收征收率指标选择。
税收管理战略目标主要是提高纳税人税收遵从程度，在财务角度主要体现为实现税收收益最大化，其“核心结果”指标主要体现为税收征收率的高低。在一定的经济发展水平和既定的税制模式下，税收管理水平的高低决定了法定税收收人的实际征收量。因此，财务方面的指标主要体现为对税收管理水平的衡量和评价，具体包括纳税人户籍管理水平、核定征收户管理质量、纳税申报质量以及税负水平四个方面的相应指标。核心结果指标则依据税收经济观，在征管能力一定的情况下，税收规模随经济的波动而波动。从理论上说，只要税务机关依法治税，对无知性税收不遵从的纳税人提供优质服务，对自私性不遵从的纳税人加强管理监控，就能够实现应收尽收。在评价是否实现有效地组织税收收人方面，用税收征收率进行评价。
2．征管过程驱动性指标选择。
(1)纳税人户籍管理水平。按照属地管理的原则，户籍管理水平主要反映评价期该辖区内纳税人获得的全面性，以及纳税人各项基础信息是否真实、准确。主要由税务登记率、发票使用率、户均发票使用量、税控装置数据采集率等指标来评价。
(2)核定征收户管理质量。在日常税收征管中，加强对核定征收户的管理和评价，可以有效监控操作层面行使推定课税权的情况，降低风险，实现核定工作的公平、公正、公开，进而提高税收征收率。主要由查账征收率、定额调整率、定额户转查账户比率、个体户平均税负、未达起征点率、停业复业率等指标来评价。
一调研内容
此次调查主要是以80户列名大企业集团为主，涉及具体493户纳税人。首先是对涉及纳税户纳税评估前后的申报数据进行统计分析，了解纳税评估后纳税人申报数据的变化，以验证纳税评估在税收管理中的作用;其次是对纳税人及办税人员进行调查，主要是通过电话访问、电子邮件问询等方式，以了解纳税人和办税人对纳税评估后的心理变化;最后是对所涉及到基层主管税务机关对纳税评估后税收管理情况的直观感受，主要是通过个别访问、实地回访进行了解。从数据统计分析、纳税人(办税人)、基层税务人员三个视角，分析这一特定范围纳税人在履行其纳税义务中的情况，通过数据统计分析说明纳税人的纳税行为变化，用纳税人(办税人)自己语言来说明纳税评估的影响，再者基层一线管理人员的感受也是说明问题的一种方式。
二调研方式
(一)抽取数据进行统计分析
纳税人所有的税收数据都在省集中的征管系统中，是可靠真实的。主要抽取的是纳税人各时期的申报数据、纳税评估数据、税务稽查数据。由于纳税人税收政策都是统一的，特别是对同行业同类企业数据更具有可比性。纳税人在纳税评估后，其纳税申报数据的变化真实地反映其纳税态度的变化
(二)反馈调研
主要是针对笔者参与的几户集团企业的纳税评估工作，对纳税评估后向纳税人进行反馈调研，以期获得纳税人真实想法和采取的措施。一是询问对纳税评估方式的看法;二是收集纳税人反馈的后续税务应对措施;三是调研没有被纳税评估的集团成员单位纳税人的纳税情况，以及整改问题类型。本次调研28户集团企业，涉及纳税人191户。
(三)访谈调查
由于税收管理是一个层级性、综合性很强的工作。纳税评估仅仅是涉及层级不同，但面对纳税人是相同的，同时纳税人主管税务机关并没有改变，日常税收管理及事务仍由基层税务机关承担，纳税评估后的后续管理情况，基层一线管理人员是非常有发言权的。同样是依据笔者参与的纳税评估户，对其主管税务机关个别基层税务干部进行了访谈调查。主要调查是:纳税人纳税评估后纳税遵从度的变化;基层税务人员对纳税评估的看法;同行业同类型纳税人的纳税申报变化情况;被纳税评估过的集团企业整体税收遵从变化情况。本次访谈3个基层税务机关，涉及5位基层税务干部，其中基层领导3人。
三调查结果
(一)数据说明，纳税评估后纳税人纳税遵从度显著提高
对全省80户集团共计493户开展省局直接纳税评估是从2012年开展的，统计2012年和2013年数据①，比较发现2013年对纳税人的评估调整申报数据明显下降，有问题户数占比增值税下降11．83个百分点，企业所得税下降9．56个百分点，消费税下降7．41个百分点，总体下降16个百分点，可以说评估效应是显著的。评估税款也呈大幅度下降，而自行申报税款呈微幅上升，考虑经济经济增长因素，可以认为是持平的。说明纳税人对评估是有敏感的，能够主动提高纳税遵从度。再从全省评估税款来看，除企业所得税下降外，其余两税种评估税款基本持平。由于80户企业集团总体税收占全省税收的60%以上，我们可以看出，纳税评估影响是明显的，特别是对集团企业有扩散效应，而对中小企业来说，评估税款是呈上升，一是说明基层税务机关承担的评估任务也发挥了作用，二是说明中小企业对纳税评估是接受的。
(二)纳税人对纳税评估辅导与执法并重的方式较为欢迎
在纳税评估工作实践中，我们对28户集团企业涉及191户纳税人进行问卷调研②，同时重点访谈了个别集团财务老总，询问了一些个性化的问题。本次访谈对象主要是全省的重点纳税企业，纳税意识和纳税水平较高，在代表性上具有偏向性，对中小企业可能不具有代表性。在调查的集团企业中，多数为国有控股集团、民营企业(上市)集团以及部分上市公司，纳税意识及纳税遵从度高。对税收政策及征管程序比较熟悉，有较强的法制观念。一致认为作为企业必须依法纳税，依法接受税务机关监管，依法配合检查评估。认为纳税评估是一种柔性执法行为，能有效解决企业在执行税收法律法规中的一些模糊问题，对以政策辅导，自查自纠，自行缴库，只加滞纳金不加处罚款比较认同，能减少对企业的震动，维护企业的信誉。在调查中，这些企业集团对加收滞纳金比较敏感，因为这是营业外支出，特别是上市公司，这部分是要向股东说明的。再者，企业集团对评估一户而由集团统一对成员单位自查，统一政策口径纠正税收差错也是认可的。从统计比例来看，对纳税评估的认同度达到90%以上，对处理结果在集团成员单位中的整改或者是申报修正几乎达到100%，但由于纳税评估目前的法律框架未构成，对其复杂还是存在疑虑的。总体看来，集团企业对纳税评估这一管理检查模式是基本认可的。对其执法与辅导并重，自纠与自查相结合，由点及面的整改政策效应是实现了税企双赢。
(三)基层税务机关认为纳税评估能有效促进税收管理水平的提高
全省国税系统属垂直管理，各种情况基本一致，故选取具有典型的5位基层税务干部进行了访谈③，其中三位是不同单位的基层领导。访谈设计了5个问题，分别涉及机构设置、税收管理手段异同、存在问题、评估成效比较和规范完善建议等方面。通过访谈，基层同志基本认同纳税评估这种形式，在实践中也取得了一定成效。一是认为纳税评估一定程度上解决了取消专管员后的事务性问题;二是纳税评估能有效连接日常管理和税务稽查间的管理脱节问题;三是纳税评估集检查与辅导一身能最大地取得纳税人的认同，特别是补税不罚款减轻纳税人的负担;四是纳税评估在实践中能“评一示百”的效果，提高了纳税人整体税收遵从度。当然由于身份不同，专管员更多地认为纳税评估实践中问题处理有难度，而基层领导认为纳税评估存在执法风险和程序规范问题，但一致认为纳税评估能有效促进税收管理水平的提高。
四情况分析
综合数据分析及访谈反馈情况，纳税评估在税收管理实践中具有较高的认同和较好的管理效果。基于当前税收征管现实，纳税人遵从度普遍不高，征收成本高于世界平均水平，税收绩效管理建设刚起步，征纳双方互信不够等情况，纳税评估作为一种介于专管员管理和税务重点稽查之间的一种管理手段，具有较好优势。
(一)纳税评估存在法律地位支撑问题
1、现有纳税评估规定立法层级不高。当前实施的《税收征收管理法》中并无纳税评估的相关表述，作为日常税收征管工作的重要一环，我们必须明确纳税评估的法律地位，也就是要将其写入征管法，赋予其应有的法律地位，以免出现目前税务实践中的尴尬情况。目前可以运用的法律也就是2005年国家税务总局出台的《纳税评估管理办法(试行)》。从立法角来看，立法层级、立法依据等方面都不是十分充分。纳税评估作为对纳税人申报缴税行为的“真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为”，在法律地位上是不明确也是不合理的。一个完整的法律规范是由法律事实构成，以及对其法律后果进行处理的过程，纳税评估中的“进一步管理措施”并不能成为纳税评估的法律后果。现行纳税评估结果只能是与纳税人协商，由纳税人自行纠正不实的申报缴税行为，纳税评估没有任何的行政或法律的强制处理，否则就只能移交稽查。从这点来说，当前纳税评估在法律上是不成立的，必须进行法律地位的设计与重构。
2、纳税评估在实际执行中存在执法风险问题。由于前述纳税评估立法方面存在的问题，直接影响在实际工作中的执法风险问题。主要表现一是纳税评估程序上的风险，税收管理是依程序进行的，纳税评估采集纳税人的涉税信息、要求纳税人说明反馈问题、约谈纳税人作为证据或判断依据、向纳税人下达税务处理意见都不是规范的程序，若纳税人复议或是诉讼在程序上是立足不稳的;再者对纳税人涉税问题的处理存在实体上的风险，税收是依法征收的，对其处理应当是确认、确定的，不能存在模糊，纳税评估实践中往往多是辅导纳税人自查，对涉税疑点对照税法规定自行纠正、自行申报缴税、自行调整账务，税务机关予以默认，并不予处罚(仅加收滞纳金)。这将导致税务执法人员行政不作为或者渎职的可能性，导致纳税人未来存在查处并加处罚款的风险，同时税务执法人员有执法犯法的风险。
(二)纳税评估在实践执行中存在随意性问题
通过访谈，基层领导主要担心的就是纳税评估工作中的随意性问题。主要表现就是没有制约和监督机制，往往是由评估人员说了算，与纳税人谈妥了，由纳税人自查，评估人员反而撇清了所有责任，甚至个别人还会权力寻租，捞好处。对一些无法定性问题的，不深入检查;对纳税人不认同的问题，不追究;对模棱两可的问题，甚至不是问题的问题，刁难纳税人或是索要好处。这些随意性，更加大了基层税务机关管理的难度，加大了税务人员渎职失职的可能，更加大了纳税人税收不遵从的可能性。
五建议分析
(一)用法律形式明确纳税评估的地位
十提出要提高国家治理的现代化水平，税收征管的现代化也不例外。治理水平的提高是以法律为保证的，国家征税是依法进行的，不仅表现在实体上，程序上的法律固定也是必不可少的。在当前实施的《税收征收管理法》中并无纳税评估的相关表述，可以说税收实践中程序上存在缺陷，我们必须明确纳税评估的法律地位，也就是要将其写入征管法，赋予其应有的法律地位，以免出现目前税务实践中的尴尬情况。纳税评估作为对纳税人申报缴税行为的“真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为”，在法律地位上是不明确也是不合理的。一个完整的法律规范是由法律事实构成，以及对其法律后果进行处理的过程，纳税评估中的“进一步管理措施”并不能成为纳税评估的法律后果。现行纳税评估结果只能是与纳税人协商，由纳税人自行纠正不实的申报缴税行为，纳税评估没有任何的行政或法律的强制处理，否则就只能移交稽查。从这点来说，当前纳税评估在法律上是不成立的，必须进行法律地位的设计与重构。
(二)制定严密规范的纳税评估操作体系
纳税评估的效用体现，是征纳双方在税收成本、税收法律遵从以及整个社会税收意识提高等方面的显现。仅仅有法律地位的确立，没有严密规范的纳税评估操作体系，在实践中仍然存在征纳双方的博弈，也即存在本次实践调查中征纳双方陈述的情况，特别是基层税务干部的担心。首先，确定纳税评估的完整操作程序。即确定在达成征纳双方认可的、具有法律效用的评估结论时，需要经过的哪些程序是必定程序，哪些是条件选择程序，哪些是建议性程序。在纳税评估实践中，让评估人员和纳税人共同遵守。其次，确定风险防范规则，即在纳税评估实践中，如何确认评估结果，使得评估人员不能因纳税人的恶意而使得他们陷入渎职或者失职的境地，也不得让纳税人反复出现整改或者被动接受评估人员的刁难。再者，确定税收征管环节中纳税评估承上启下的作用，是征管中必经环节，还是选择性环节，是普遍运用，还是筛选使用都必须明确，以防止滥用或者选择性地寻租使用这一措施。由此做到程序规范和过程的全监控，让征纳双方，或者说是评估方和被评估方都会难越雷池，会使评估的效应及其后续效应最大化。
(三)完善纳税评估绩效考核机制
20世纪90年代初，美国麻省理工学院教授哈默提出了流程再造理论，掀起了一场世界性的企业再造运动。流程再造理论的核心思想是借助信息技术，通过对企业原有业务流程的重新构造，使企业的组织结构由传统的职能导向型转变为流程导向型，从而实现企业经营方式和管理方式的根本转变，最终提高企业竞争力。实际上，流程再造不仅仅是业务流程的再造，由于业务流程的再造，还引起了对组织结构的再造以及组织文化的重塑。从世界各国的改革实践来看，流程再造不仅在企业界有着成功的实践，近年来相关理论也被大量应用于公共部门的改革。科层制或官僚制是当前各国政府组织的主要制度模式，它的主要特点是:以职能分工为基础、层次分明、制度严格和权责明确。当代政府管理理论与实践基本上是建立在科层制或官僚制的思想之上的，这种体制模式曾发挥过巨大的作用，但其内在的弊端，包括作风、机构庞大臃肿、效率低下、应变能力差等问题越发突出，20世纪70年代末在世界范围内掀起了了一场以激发组织活力、提高管理效率为目标的新公共管理运动。流程再造理论所提倡的彻底的、流程的、重新设计的思想十分符合新公共管理的宗旨，同时企业流程再造实践也提供了大量的经验与教训，于是，发达国家纷纷将这一理论融入新公共管理运动之中，在公共部门实施流程再造。
在发达国家掀起公共管理改革浪潮之时，我国从20世80年代开始也先后进行了几次较大规模的政府改革，虽然取得了一定的成效，但是，当时来看整体管理模式并未根本改变。随着经济社会发展形势的不断变化，转变政府职能、建立公共服务型政府、提高政府执政能力成为当前我国公共部门改革的必然选择。实现公共服务型政府的目标要求政府提供的公共服务在内容上更具有针对性，在质量上更加优异，在时效上更为迅速，这与政府流程再造所谋取求的组织绩效提高的目标是一致的(姜晓萍，2006)。在这一背景之下，我国也逐渐将流程再造改革引入公共部门。发达国家的流程再造理论与实践对我国公共管理的改革方向与路径具有非常鲜明的启示。首先，流程再造理论倡导顾客为中心。在这一理念下，不但作为一个整体的政府从管理者的身份转变为服务者的身份，而且，政府内部门、上下级之间也都由简单严格的上下隶属关系转变为围绕公众需求的协作关系，公众的需求成为每一个部门、每一个管理者个人共同服务的最终对象，通过改善业务流程与管理方式，减少服务对象的行政遵从成本来提高公众满意度;其次，狭义的流程再造本身就是在信息化条件下对业务流程的系统优化。以信息化为作为实现手段，以流程导向替代职能导向，整合资源要素，实现执法的标准化和规范化，管理的科学化和精细化;此外，流程再造要求订单式、团队协作的管理。政府每提供一次服务就是一次执行订单的流程活动，订单既包括来自于公众外部需求，也包括政府内部各部门之间的服务需求。订单把政府上下流程和岗位之间的关系由原来的单纯行政机制转变为平等的客户关系、服务关系、契约关系，以订单为中心、上下岗位和流程之间形成相互衔接、自行运行的服务链。在整个服务链中，政府以最终所提供的服务来提供相应的“支付”，即公众作为纳税人对政府的满意、忠诚和拥护(王树文、李青，2004)。从我国税务部门来看，长期以来，业务流程建立在对纳税人行为实施监控的基础之上，流程的设计强调对过程的监控、约束、忽视管理效率;强调纳税人义务的履行与税务人员权利的行使，但纳税人权利难以得到有效保护，税务人员行为缺乏约束。因此，在电子政务建设已经普遍推开的背景下，以信息化手段为依托，结合税务部门的特点应用流程再造理论，就成为实现构建服务型和高效税务部门的新辟途径。
二、案例描述
①政府再造是对公共体制和公共组织进行根本的转型，从而大幅度提高组织效能、效率、适应性与创新能力，并且通过变革组织目标、组织的激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这一转型过程(戴维•奥斯本、彼得•普拉斯特里克，2002)。2002年，江苏省淮安市国税局在流程再造理论和信息技术的支持下，对组织的流程、组织结构、评价与激励机制等方面实施了全方位再造。
1、以信息流为导向整合业务流程
流程再造前，征管流程按职能设置，税收机关在征管过程往往是多次地、重复地采集纳税人的基本信息，不但影响了征管效率，也导致了较高的纳税遵从成本。例如，纳税人在一个纳税年度中要同时接受来自主管税务机关征管部门的日常查账、纳税评估部门的日常纳税评估、稽查部门的专项检查这些内容上具有较大重复性的管理活动。再如，税务登记、各种资格认定、征收方式核定等本来可以由同一部门或同一人负责的业务却由不同部门或同一部门的不同人员负责，增加了不必要的工作流程。职能导向下的业务流程参如图1所示
②。流程再造启动后，淮安市通过对各个部门的职能行使过程和各项业务的处理过程进行了抽象和归纳，提取出由咨询、受理、核批、调查、评估、检查、执行7个基本单元组成的信息流，形成了受理服务—调查核实—评估检查的主业务流程，如图2所示。为改善原来业务程中审批多造成征管成本高的状况，淮安市国税局以主流程整合各个子流程，在不影响分权制约的前提下归并了性质相同或类似的业务，调整了部分流程的先后顺序，简化了业务程序。其中，调整核批业务，将原来由县局机关、管理分局负责的核批事项推向前台，使咨询、受理、核批活动集中到一个办税服务厅，由税务人员直接面对纳税人办理;整合归并调查活动，按调查性质和业务难度，将调查分为一般性调查和审计性调查。在一般性调查中，对办理开业登记的纳税人一段时期内可预见的需调查事项，即使其未主动申请，也一并进行前置调查。将开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定额核定和所得税征收方式核定等多项调查业务合并，一次到户采集。考虑到审计性调查与纳税评估关联较大，将其归为纳税评估机构的职责。
同时，调整流程顺序，减少业务的审批环节，将部分业务的事前审批改为事后的复核监督。例如，对于开业税务登记，只要纳税人申请资料齐全、合法，税务机关部门先发证，然后将相关信息传递给调查部门进行事后调查。改革前，纳税人办理开业税务登记，向主管税务人员提交资料后，办理过程需要经过三道核实与审批;流程再造之后，开业税务登记改成先受理，只需经过一次调查审批即可完成。再如，在纳税人购领发票种类、数量确定的情况下，每次领购时不再进行审批。
2、以流程为导向构建扁平化的组织结构
流程再造之前，组织机构是以职能为导向来设置的。以职能为导向的机构设置出发点在于对纳税人的严格监控，却忽略了成本和效率因素。征收、管理、稽查三大职能部门的分离虽然取得了专业化的优势，但却由于强调专业化分工而忽视了部门之间的协调运作。而且，三大职能部门之下还有许多小的职能部门，分工过细导致了过多的层级和工作环节，税务行政成本居高不下，工作效率难以提高。淮安市国税局在税收信息化的基础之上，根据重新设计的业务流程，在税务机构内部设置了办税服务、税源监控、税务稽查三大中心机构，将征收业务虚拟。中心机构之下不再设下一级的职能部门，直接面向纳税人提供纳税服务，办理纳税事项。办税服务中心的职责主要是纳税事项受理、核批与咨询服务。税务监控中心由调查执行与纳税评估机构组成。调查执行机构的主要职责是包括税务登记、各种资格认定、信息预警、日常检查、税收保全与强制执行实施等。纳税评估机构的职责除了纳税评估以外，还包括税收计划的制订与落实、税源管理。税务稽查中心主要履行税收检查、增值税专用发票协查等职能。机构重组后，层级明显压缩，依托于信息流的设计，三大中心机构之间的协调交流程度显著提升，税务机关对纳税人的管理与服务实现了有机融合。流程再造前后的组织结构如图3与图4所示。
3、建立内部控制系统，强化税源监控和内部管理
流程再造后，组织的结构、各部门的工作职责都发生了根本性变化。管理层级减少，部分业务审批环节简化，部分业务由事前审批改为事后复核。这些变化要求通过构建内部控制系统，强化内部管理和税源监督控，以保证流程再造的效果。淮安市国税局依托信息技术，构建了严密的内部控制系统，包括以下几部分:一是分析控制。通过征管系统进行数据筛选、比对分析纳税人涉税数据信息，监控纳税人纳税情况。并进行税负分析，查找征管的薄弱环节。二是标准与智能控制。将一些作业标准和程序通过计算机固化设定，同时制定规范的作业标准体系。明确了责任主体，减少了管理过程中的人为因素。三是流程控制。将流程中上下活动单元之间、上下环节之间的承接关系、递延顺序和时间质量等要求融于工作流中，形成互相协作、互相牵制的格局。四是柔性控制。根据税收管理活动的实际情况和需要，组织临时性的组织，查找并税收征管中的不足。
4、以流程的信息记录为基础，扩大信息的增值利用空间
信息管理系统具有自动记录纳税人相关涉税信息和税务人员管理过程的信息的功能，这为淮安市国税局实施纳税人风险分类管理、监控执法行为、开展绩效管理提供必要的技术条件。2005年开始，淮安市国税局实行了纳税人风险分类管理，按税款流失的风险程度将纳税人分成不同类别，采取针对性的管理措施。而且，在流程信息系统的基础上，实现了对执法行为与过程的监控。按照过程控制原理，以系统对流程的记录为基础，从事前、事中、事后三个方面强化监控。事前从时间、标准、事件等方面进行提示和预警。事中通过过程记录和设置指标进行监控。事后加强过错纠正和追究，实现持续改进。此外，淮安市国税局基于流程的信息记录，还实行了组织与人员的绩效管理。国际货币基金组织于2005年11月对淮安市国税局的流程再造进行了评估，结果是:淮安市的流程再造推动了流程的改造、结果的改造、服务的提高、纳税人遵从度的提高，并在以下方面试点取得成功:测试了一种新的组织结构，在法律法规的框架内将税收管理流程化;测试了员工和纳税人新的工作流程，应用了现代的管理做法，符合国际上最好的惯例。很明显在淮安市国税进行流程再造所取得的成绩是广泛和积极的，所有的改进流程和绩效的措施还在提高(陈振明、宋红，2006)。2006年，淮安市政府在全市范围内全面推广淮安国税、地税的做法，进行各部门工作的小流程再造和行政审批的大流程，提高行政效率。到2007年3月，已经取消和调整了100项行政审批事项，取消比例占原有审批事项的40%以上。2007年8月，由国家税务总局与联合国开发计署主办召开的中国税收征管流程再造暨金税三期业务设计国际研讨会议表明，征管业务流程再造将融入我国金税三期业务设计中，其中将吸收江苏淮安国税等地流程再造的重要成果。2009年12月，淮安市国税文化教育基地建设教育基地建成并开放，作为贯彻国家税务总局、江苏省国税局关于税务文化建设的工作要求的产物，淮安市国税局近年来的重要税收管理创新，包括税收征管流程再造、税收风险管理等都是基地展示与宣传的主要内容。
三、案例分析
结合当前我国税收征管改革的远景目标，淮安市国税流程再造的案例不但揭示出了公共部门实施流程再造的策略与风险，而且也预示了我国税务管理模式的发展趋势。
1、税务部门流程再造的现实路径与关键因素流程再造是一项系统工程，与企业相比，公共性、社会性决定了公共部门流程再造会面临更高的风险，但如果成功，其收益也将是巨大的。淮安市国税局的实践揭示出了成功公共部门实施再造的现实的路径与关键因素。
(1)再造的现实路径:自上而下，由点及面。领导层对税收征管发展战略的把握以及对改革的支持是改革得以顺利并成功实施的关键。流程再造是一项推倒重来式的改革，如果没有淮安市国税局领导层对税收征管发展战略方向的准确把握，没有其实施改革的决心，以及高层税务机关领导的行政支持与地方政府在人员分流、资金投入的支持，流程再造即使启动，也很可能会因遇到重大阻碍而停滞。作为一项复杂的系统工程，选择试验点，逐步过渡到全面推广是适合于公共部门的改革路径，避免改革过于激进导致重大障碍，降低风险。淮安市国税局首先选择两个县级单位作为流程再造试点，然后再铺开推广。江苏省国税系统也是在淮安市国税局流程再造成功基础上，选择四个地区作为试点，总结经验，再在全省范围内推广。实践证明，这是科学的、合理的选择途径(陈振明、宋红，2006)。政府改革需要承担较大的风险成本，由点到面的方法是降低风险的有效方法。
(2)成功再造的关键外在因素:坚实的信息化基础。流程再造本身就是由信息化而引起的管理革命，它是在信息化条件下进行业务流程的系统优化。淮安市国税局在2002年就已建成4M宽带广域网，在江苏省国税系统率先实现全市数据集中处理，全面推行企业网上申报、个体户委托金融部门代收代缴税款和集贸市场委托代征税款，全面推行国税、国库、专业银行联网运行，实现税款征收电子化。税务人员的信息化应用能力也有了较大的提高，计算机数量达到了人手一台，内部办公实现了自动化。良好的信息化建设基础，为实施税收征管业务流程再造奠定了扎实的技术基础。从淮安市国税局流程再造的几个方面来看，无一不是以信息化作为基础的。对主流程以及税务业务基本单元的界定是按照信息流的原理来进行的;组织结构扁平化的基础就是征收虚拟化，同时办税服务、税源监控、税务稽查三个部门之间的横向联系也以信息流为纽带;各种内部控制制度的运转主要依赖于信息管理系统等信息手段;信息的增值利用也都以系统对信息的自动记录为基础。2007年7月，我国税务部门启动了金税工程三期的建设，整合现有的分散的、隔离的税收信息化成果，统一信息化平台。信息化推动流程再造，金税三期的建设为税务部门全面实施流程再造提供了前所未有的契机。
(3)成功再造的关键内在因素:全员主动参与。在任何改革中，人都是最重要的因素。流程再造改革牵一发动全身，对税务人员和纳税人的利益都会有重要影响，尤其是对依赖于旧模式而既得利益者会有明显的冲击。领导层是战略的制定者，主导实施方向，管理层和基层人员是实施者，其态度与行为决定着实施过程的曲折程度，基层人员的广泛理解、认同和支持是成功再造的关键因素。而且，作为一项全面创新工程，流程再造具有很大的挑战性与不确定性，应用集体的创造力解决问题显得至关重要。淮安市国税局在流程再造的整个过程中高度重视对管理层和普通人员进行的引导与沟通，通过宣讲、培训、测试、课题研究等多种形式来促成基层人员态度的转变，促使全员的主动参与，为改革的顺利实施注入了持续的内在动力。
2、税务部门实施流程再造的潜在风险
流程再造本身是一项预期收益很大同时风险也很高的活动。对于企业部门来说，再造失败的后果由企业自身承担。而对于公共部门而言，流程再造如果不成功，将产生很大的社会负面影响，不但是，政府自身的正常运转受到影响，公众的利益也会因此，而受到损害，承受额外的行政遵从负担。尽管淮安市国税局的流程再造是一个成功的案例，没有直接的教训，但却仍然从侧出揭示出一些重要的潜在风险。
(1)实施方面，全面再造式的改革模式不具有普遍意义。我国地区经济发展不均衡，税源分布存在地域差别，公共部门进行流程再造面临的约束条件，包括信息技术水平、政策环境、财力、人力、观念、公众行政遵从程度等方面差异明显，淮安全面再造的模式并不具有典型意义。流程再造固然是深化公共管理改革，建立公共服务型政府的有效途径，但应该采取审慎的态度，否则将对公共服务稳定性产生较大的负面影响。在当前的公共管理环境中，流程再造事实上已经成为公共管理改革战略的一部分。当高层政府明确将其融入公共管理体制变革的战略计划之中时，基层政府或部门的流程再造主体就能获得稳定的政策预期与有利的政策环境。尽管如此，采取渐进性改革策略，根据经济发展情况、信息化建设水平、税收征管水平、领导意识、应用流程再造的理念和先进经验在不同层面、不同领域内进行局部调整仍然是必要的①。从前台业务的信息共享型再造，再到后台业务的深度再造是税务部门实施渐进再造的典型路径，而后台业务的深度再造必然引起组织机构、组织的权力、责任结构、组织文化的全面再造。
(2)法律方面，审批程序的调整与法律发生冲突。由于现有的税收法律法规大多与以职能为导向的业务流程和组织结构相配套的，因此，税务部门实施流程再造，必然涉及到对原有审批程序、管理程序的调整、撤消或合并，从而遇到现行有关法律法规的阻碍。淮安市国税局的流程再造基本上是在现行法律框架的范围内进行的，对于一些法律模糊地带，进行了较为大胆的探索甚至是突破，但这种做法毕竟还是存在一定风险的。为了避免与现有法律发生冲突的风险，应该谋求获得立法机关或高层政府的认同，通过修订现有法律法规中的不合理条款，为流程再造提供法律法规的制度保障。当然，全国性法律法规不可能因为个别地方或部门的管理变革而进行调整，但是，由于我国法律法规普遍具有粗线条的特点，因此，在全国性法律法规的框架内调整地方性法律法规仍具有较大可能性，从而为改革提供支持。
(3)管理方面，过度依赖信息导致管理僵化。流程再造以信息化为基础，再造之后税收征管对信息的依赖程度很高，容易使得税务管理陷入僵化。在信息化技术与法制建设水平的日益提高，管理活动的技术含量、标准化程度会越来越高。但是，作为管理者有意识开展的一种活动，弹性管理对于以更有效的方式实现管理目标而言始终是必要的。尤其是在我国当前经济发展水平、税收征管水平、纳税人纳税意识水平差异都较大、法律规定不够细化、社会信用体系不健全的条件下，弹性管理对于顺利开展管理活动、实现管理目标而言尤为重要。而且，在现有制度与社会环境下，税务部门在征管中采集的信息难免缺失或失真，过度依赖信息，忽视手工记录、访谈、实地检查传统的管理方式，易使税源监控工作陷入只见树木不见人的境地，加大税源流失的风险。因此，在实施流程再造以后，仍然要恰当地结合运用传统的管理方式以实现柔性管理，避免过度依赖信息技术手段现而产生的管理僵化。不仅如此，依赖信息化的风险还表现为将信息化作为组织变革的目标而不是手段。在将信息化手段应用于税收组织管理过程与管理变革时，组织变革的真正目标往往被忽略，仅依靠技术本身无法解决复杂的管理问题。在构建电子政府的过程中，并不缺乏技术专家来设计先进的信息系统，缺乏的往往是对技术与人的管理行为之间的相互影响的真正理解(KlausLenk，2002)。因此，税收信息化建设的内容本身也应基于对公共服务型税务组织的深刻理解和税收管理发展趋势的准确把握的基础上，否则，再造的初衷与结果将南辕北辙。
3、税务管理的变化趋势
淮安市国税局的流程再造案例不但为我国税务部门的流程再造提供了直接的经验，而且也预示着，随着我国税收信息化建设的不断推进，税务管理将发生明显的变化，主要包括以下几个方面。
(1)业务重点的转变:从信息采集业务转为信息处理与应用业务。按照对信息的利用方式，税收征管业务可分为采集信息和处理与应用信息两大类。税务登记、纳税申报、税款入库等征收类业务都属于前一类，税源的统计、分析、监控、检查等管理和稽查业务属于后一类，当然两类业务也并非可以截然分开。例如，税款征收需要应用税源监控提供的信息，税源分析、税务稽查的开展可以采集到新的信息。具体地说，采集信息的业务是在为纳税人提供纳税服务的过程中，全面、真实、准确、及时地采集纳税人的涉税信息。在信息化条件下，办税服务大厅是税务部门管理采集信息的一个窗口。随着信息化手段的推广和应用，这一类业务将成为常规业务，具有操作简易的特点。税收征管的重点将从当前征、查并重转为以管、查为主，主要包括对税源的全面掌握和分析、对征税过程及其结果的监控与评价、对纳税人纳税过程、状态和结果的评价。通过对系统信息的分析、整理、研究、评估，改进征税收征管。如果说信息采集业务是实现税款入库的一个技术过程，那么信息处理与应用的有关业务就是为实现这一技术过程而提供支撑的过程。在信息化程度较高的条件下，税款征收本身将成为一个简化易行的程序，而为实现应收尽收、依法征收目标而开展的税源监控、税务稽查业务将会面临更高的要求，成为税收管理的重点。
(2)组织结构的调整:按信息化条件下的流程与对象特征进行。信息化使征纳信息在税务部门内部实现无障碍传递与高度共享，从而使传统税务机关的组织结构发生变化。信息化条件下，税务机关的组织结构将主要受到以下两方面因素的影响:一是业务流程的特征。按信息流向，税收征管业务的主要流程可以归纳为:窗口纳税服务—税务评估与分析—税务稽查;二是管理对象的特征，包括纳税人的特征与不同税种的特征。根据不同的维度，可以将纳税人纳税遵从程度高与纳税遵从程度低的纳税人、不同行业的纳税人、重点税源与一般税源纳税人、居民与非居民纳税人;税种既可按征税对象划分，如商品税、所得税、财产税;也可根据分税制口径划分，如中央税、地方税种、共享税种。基于信息流的业务流程和管理对象的特征，税务机关的组织结构将趋于简约、扁平，职能划分更加明确，从而效率将得到明显提升。当然，按流程和管理对象确定组织架构需要以信息化作为支持条件，且牵涉到对既有体制的较大调整，需要较长时间才能完成。
(3)征管模式的变化:业务的外包管理与纳税人分类管理将取代行政区划管理。市场经济和信息化水平的提高会驱动政府职能及其管理方式作出适应性地调整，行政区划对经济活动的约束会日益减小，税收管理的模式将从重点“对区”转向重点“对事”与“对人”，即根据业务与纳税人的特点来采取有效的管理模式。新的管理模式将会呈现出两个重要特征:一是部分职能的市场化，一部分原由税务机关自身完成的业务将外包给专业的社会中介机构，公共治理结构日趋多元化，私人部门将参与公共服务的供给，专业性与效率得到提升，但法定权利与义务的清晰界定是部分职能外包的前提;二是在信息化水平较高的情况下，在一个较大的行政区划空间中，税务征管将较少地受制于空间片区的约束，于纳税人特征的区别化管理模式将取代当前主要按行政片区进行管理的模式，既为多样化的纳税服务创造了制度条件，也有利于更好地防范与打击纳税不遵从行为。
(4)绩效管理的推行:对公共管理过程即投入与产出虽然很难测度，但并非不可能。而且，利益相关方也应该建立对公共部门的明确的预期目标，并将这些目标与公共部门的绩效管理联系在一起(KimViborgAndersen等，2002)。公共服务型政府目标导向下，征管绩效评价必然取代计划评价。而且，基于工作流程的办公自动化系统和税收征管系统记录的支持，可以建立起对税务人员个人的评价方法与体系，考核税务人员执法责任及工作绩效，为确定人员薪酬水平、提拔人才提供依据。依托于信息技术的人员绩效评估系统，可以有效减少传统人事管理中的非量化考核的不合理因素，实现人力资源最优配置。从而促进组织的依法征税，并促进绩效的提升。
但在实际工作中，管理人员职权不对称，科技化管理手段应用水平低等诸多原因，造成管事制度与管户制度相分离，在考核工作中也存在许多不尽人意的地方，较为突出的是反映在考核项目权数和分值设置不合理，单纯以扣分法为主的考核评价体系导致了税务机关内部各部门横向比较不公平，业务部门工作越多扣分机率越大，不利于调动干部工作的主观能动性。
为此，尽快解决“淡化责任、疏于管理”问题，建立税收管理安全责任区制度，对纳税人进行动态监控，提高税源控管能力，并进一步建立和完善规范、科学、全面的有效的税收责任区考核评价体系，保证执法责任和廉政责任追究制度的落实，实现对税收管理的事前、事中、事后全过程多方位的监控，从而切实提高税收管理质量和效率。现就税收责任区的考核与评价体系谈点肤浅的认识。
一、税收管理责任区现状分析
税收征管改革从理论、体制以及资源配置上已到位，但未能找到“管事制”与“管户制”的最佳结合点，管理工作仍以事前及事中管理为主。税务机关与纳税人的日常联系切断，造成税源监控管理上的空档。责任区税收管理的手段极为落后，税务机关获取的信息多来源于纳税人的主动报告，没有可靠保证，税收分析和监控能力差，税收管理没有落实到纳税人经营全过程，降低了征管质量，导致责任区税收管理工作带有盲目性，甚至无所适从。具体体现为：
1、部门协作运行效率低。新的征管模式投入运行后，在强化部门监督、增强执法透明度方面，发挥了很好的监督制约作用。但是由于新模式过于强调部门、环节间的相互监督制约，注重权力的分解，过多讲究程序的规范，税务机关内部科室间、岗位间信息相对封闭，各自为政，缺乏工作和时间上的协调，重复劳动过多，往往这边科室调查报表刚完成，那边科室又来了报表，造成工作被动。纳税人对此意见和反响很大，而更大程度上导致管理工作的效率降低。
2、工作繁杂管理效能差。由于管理员的职责和权力不对称，日常事务性工作量大、临时性工作多，多数管理人员没有足够的时间、精力和动力，开展深层次的税收管理活动。管理层次肤浅，降低了整体税收管理效能。税收管理停留在静态资料分析、以票管税等手段上，未能真正起到管理作用。另外，考核基层分局管理质量，主要通过申报率、入库率、申报准确率等指标反映，为提高相关比率，基层管理人员申报期全忙着催报催缴。每到申报期，整个服务厅如同集市，而大厅电话机也发挥最大功能，有的人员只能到其他股室借电话催交，一天下来，嗓子嘶哑。而纳税人是否真实地反映了自己的纳税情况、“申报准确率”是否准确却缺乏细致深入的审核。
3、纳税意识服务依赖强。当前，招商引资和全民创业活动方兴未艾，政府部门强调对企业实施保姆式的服务，这固然有利于减轻企业负担。但这样的服务使企业对税务部门过于依赖，他们认为，反正什么事都有税务部门服务，自己落的清闲，不思进取，企业财务人员普遍业务能力较低，税收政策知识缺乏，主动纳税意识差，导致会计核算不健全，税收核算不准确。而税务人员陷于繁重的事务，不能及时对企业进行随访，这样又容易造成税收监管的漏洞。
4、软件应用复杂成本高。现行计算机应用可以说是应用、开发两张皮，搞计算机软件开发的不懂税务，懂税务的又不会计算机软件开发，造成开发、应用两者脱节。比如，目前两套5.0和6.0软件都不涉及企业利润，6.0软件查询功能不全，5.0软件查询功能不好用。有权查的不去查，不会查，发手工报表给基层管理员填。而6.0的内资调查限定时限,不管什么单位总是一律的五张调查表,到户调查很难在规定的时限内找到人,即便在很顺利的情况下,每户从调查到录入结束要一天,在近年来政府招商引资,有时带有盲目性,垃圾企业也多,在有的管区,有时一星期办近十户,根本不可能去办其他的事,税收成本也增大。
5、文明办税服务质量低。个别税务干部的服务意识不强。服务中仍然存在生、冷、硬、顶的现象，有时服务不到位，对纳税人的咨询不能作到耐心细致的解答，办理涉税事宜时拖拉，行为不规范，语言生硬，有时对待纳税人态度粗暴。脱岗现象时有发生，而部门内部的代办制度不够完善，使纳税人长时间等待，纳税人心有怨言。
此外，少数税务干部知识能力有欠缺，专业不对口，义务不熟练，有些基层税务部门人员老化，结构不合理，给税收业务的开展带来负面影响。
二、以科学的理念为指导，深化税收责任区管理
全国征管工作会议提出，“大力实施科学化、精细化的税收管理。”按照“明确职责分工，优化业务流程，完善岗职体系，加强协调配合”的要求，针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，提高管理效率。
1、优化工作流程，明确工作职责。
在税收征管过程中，科学合理地界定各机构、岗位的工作范围，确定各单位的征管责任区。以优化税收征管流程为导向，按照主流程节点对机构职能进行优化配置。把纳税人找税务机关的所有涉税事务尽量集中到一个点，把税务机关找纳税人的所有日常管理事务也尽量集中到一个点或尽可能少的点。这样，纳税人找税务机关“一点对多点”或税务机关找纳税人“多点对一点”变为“点对点”的管理服务。这样，面向流程优化职能配置，实现高效顺畅的流程化管理，有利于解决“淡化责任、疏于管理”的问题。实施人力资源的优化配置，合理配备对外服务较多岗位尤其是窗口岗位的服务人员。可以考虑从社会招聘一定数量的窗口服务人员，要求文化素质高，责任心强，进行严格的岗前培训后上岗，税务机关对他们严格管理，出现问题可以直接辞退，这样可以将从事单一程序化的窗口服务人员安排到更加重要的税收岗位，发挥其才智潜力，调动税务人员的积极性，更好的为纳税人服务。
2、试行能级管理，健全激励机制。
深化人事制度和分配制度改革，建立合理的工作绩效评估机制和激励竞争机制，激活税务干部的工作积极性和工作热情，改变“干好干坏一个样”，吃奖金“大锅饭”的局面，真正作到奖勤罚懒，抑庸扬能。对全局的岗位按照工作难易程度和责任大小合理划分系数，使奖金向窗口岗位，责任较大的岗位和双向选择中不太受欢迎的岗位倾斜，充分调动广大税务干部的积极性。
3、加强软件建设，提高服务水平。
从改善软件入手，加强内部管理，提高执法服务水平。全面推行征管责任制，实施流程再造，进行业务重组，涉及面广，信息量大，如果没有信息技术搭建起的管理平台支撑，通过专门的软件来组织实施是不能顺利实现预期目标的。为此，要集中力量开发应用征管责任管理系统。以现行征管主体软件和辅助软件体系为基础，充分整合现有资源，建立工作流机制。突出对税收征管质量、执法质量、工作衔接的监督考核，弥补了征管软件及其他辅助软件的不足，各级管理层可通过系统实现全方位、实时化、高效率的监督考核，从而提高了管理水平。实行“标识化”管理，在办公设施的设计上要体现方便纳税人的思路，将所有的服务窗口以及有关管理科室的受理涉税事宜的岗位都设置在办税服务大厅，将在大厅内单独设立文书受理岗位，对那些当时不能办结的工作，统一由文书受理岗位接收，变外部传递为内部交接，同时，继续推广使用工作单回执制度，让纳税人切实从方方面面感受到国税机关工作效率的提高。使纳税人在办税大厅就可以办理所有的涉税事宜。在窗口开展“零投诉”活动，即将工作质量、服务水平同每个人的切身利益相挂钩，由于个人原因造成的投诉，将严格按照局内及本部门的各项制度进行责任落实。进一步提高税务干部的服务意识，规范服务行为，提高工作效率。
4、健全服务体系，强化服务监督。
为纳税人提供全程纳税服务，对内培养造就一支勤奋、高效的税官队伍，对外增强纳税人的税收法制观，让纳税人缴纳明白税、便捷税、舒心税。可以考虑在行政执法责任制和行政管理责任制之外建立纳税服务责任制，对纳税服务情况进行全面规范，实施效果评估，完善服务的监督制约。进一步完善服务承诺制，建立定期公告制度、咨询服务制度、首问责任制、局长接待日制度、股长值班制度、健全征管各主要环节服务制度等，进一步加强考核，以监督促服务，积极探索纳税服务责任制考核的新思路，要有重点、有深度的确定年度考核工作计划，确保工作落到实处。
三、建立和完善税收考核评价体系的对策
建立和完善税收考核评价体系最主要的目的就是理顺税收岗责体系，解决干部做多做少、做好做坏、做与不做一个样的问题。有效的税收考核评价体系，能保证执法责任和廉政责任追究制度的落实，实现对税收管理的事前、事中、事后全过程多方位的监控，从而切实提高税收管理质量和效率。
新的征管模式建立后，纳税人与税务机关工作人员的直接接触明显减少，税务机关的管理方式发生了深刻变革，传统征管体制下的大包大揽“保姆式”粗放型管理逐步向以专业化、信息化为特征的集约型管理转变。在新旧征管模式的转轨完成后，如何解决税收管理外延的“真空”和税收管理内涵的“断档”问题，其中很重要的一点就是要求我们加强税收工作的内外考核和监督，建立税务税收绩效管理评价体系，激发工作活力，全面提高税收工作质量。
1、责任考核和激励考核相结合，以责任考核为主。
责任考核有利于从政治思想、业务素质强化税务工作人员的工作责任心；激励考核通过建立有效的激励机制，改变“干好干坏一个样”，吃奖金“大锅饭”的局面，真正做到奖勤罚懒，抑庸扬能。
2、过程考核和效果考核相结合，以效果考核为主。
过程考核注重税收服务工作的全过程，通过提高执法水平和服务水平，提升国税形象；效果考核在岗位职责、执法责任、廉政责任“三位一体”的考核体系基础上，结合能级管理制度，提高税务人员的工作能力，达到税收工作的实效。
3、定量考核和定质考核相结合，以定质考核为主。
量的考核体现于税收全过程工作的细化，质的考核体现税收效果，体现于过程监控。质的考核要高于量的考核。比如，甲责任区查获偷税案件20起，乙责任区通过严格监控，没有发生偷税案件。丙责任区年内催缴10次,而丁责任区无一次欠税。显然，乙责任区、丁责任区工作效果要好于甲责任区、丙责任区。
【关键词】税务管理，绩效评估
一、税务管理内涵
税务管理，既不同于宏观层面的“税收管理”，也有别于微观层面的“税收征管”，主体在税务机关，内容包含了整个税务系统的组织建设、业务办理、对外关系等各方面。因此，税务管理的优化是一项系统工程，必须站在各税务机构的角度，从全局考虑，才能得出较为理想的评价指标。
二、美国联邦政府税务管理绩效评估指标体系设计
由于美国联邦税务局IRS（Internal Revenue Service）是一个庞大、复杂、以绩效为导向的组织，IRS会追踪数以百计的指标，以确保其在各级组织层面上的有效运行。在战略层面上，IRS选择了少量指标，用于检测该机构实现其长远目标的进展情况。
（一）顾客满意度。美国联邦税务局将这个指标放在绩效评估体系的首位。
（二）电子申报率。电子申报率是个人、企业、免税机构使用电子方式申报主要税种税表的比例。
（三）税法的自愿遵从度。把某年主动、及时地支付税款的数量作为相应的真实税收负担的估计，反映未申报、申报不足、交税不足的影响。
（四）非税收执法活动指数。该指标并不过于强调执法活动要增加税收。正如消费物价趋势如何，可以通过审查消费物价指数的变化来评估，联邦税务局非税收执法活动的表现，也可以通过非税收执法活动指数的变化来评估，如免税遵从计划或银行保密法活动。
（五）员工参与度。不仅是为员工创造良好的工作环境，使其全力以赴地投入工作，激励其尽职尽责，更是创造一种受人尊重，可以实现自我价值的软环境。
三、关于我国税务管理绩效评估方式建立合理化建议
结合上文所述，本文认为我国地方税务局和国家税务局的税务管理应建立一个全方位纳税服务绩效评价方法，根据纳税服务工作的客观需要，按照内外结合、客观公正的原则，通过内部自身工作评价和外部工作对象评价相结合，让被评价对象的上级、同级、下级和服务对象对其进行综合评价。
（一）内部评价：工作量评价。由税收管理系统定期对办理的业务数据进行查询统计，查看其工作强度和工作质量，通过量的累积对其进行综合评价。
（二）绩效指标。设计纳税服务绩效评价指标既要重视工作质量指标（提质、减负、增效等），也要重视非工作质量指标（和谐、遵从等），可以将纳税服务绩效评价指标设计为五个维度，下面依次详细说明。
1、提质维度。
提质维度的选择是围绕战略目标中所提出的有关工作质量的具体评价方式。
（1）单宗业务办结时效比：时效比值=每笔业务实际办结时间/限时办结制要求的时限。
（2）作差错率：此指标采取1和0的办法，即圆满完成工作为1，出现差错为0，直观地反映出工作质量的高低。
2、减负维度。
减负维度的选择是依照纳税服务工作的根本性原则而来，是实现便捷、优质、高效纳税服务的最重要客观存在体现。
（1）涉税业务一次办结率：是指在办理涉税业务中，一次为纳税人办结的业务笔数占所有办理业务笔数的百分比。百分比数值越大，表明服务的效果更加明显。
（2）纳税人办税平均等待时间：该指标数值过大时，表明办税服务厅设施存在设计缺陷和办税人员存在服务缺陷。
3、增效维度。
增效维度的设立以及相关目标的确定是对纳税服务工作质量的最直接反映，主要指标是业务咨询解答的满意度等服务项目，用总分数来反映纳税服务人员解答纳税人业务咨询的服务质量。
4、和谐维度。
主要是看征纳双方的工作是否顺畅。（1）文明礼仪规范度。（2）纳税服务满意度。通过纳税人、第三方（中介组织）和社会各界协作共同进行或者分步骤、分段进行，以保证其客观公正，真实有效。（3）投诉率：从具体的实证反映出纳税服务岗位服务态度等质量方面的问题。
5、遵从维度。纳税服务工作的最终目标是提高纳税人的税法遵从度。遵从维度的设立直接反映出纳税服务工作的成效，也是现代管理学“最好的服务就是最好的管理”的具体体现。（1）申报率：是指在法定申报期内实际办理纳税申报的纳税人户数与应当申报户数之间的比例。（2）入库率：是指纳税人当期实际缴纳入库的税款与按期应缴纳税款之间的比例。
（三）外部评价：纳税人评价暨服务质量评价。建立参考服务业通用的服务质量衡量表，填写完成以后由纳税人投入专用的收集箱内。
（四）结果评价。将内外两种评价结果进行总结归纳，但是又对其进行科学的延展和分析，其最后的结果也是被评价对象最终的结果。
参考文献：
一、组织领导
为确保全区个税系统推广应用工作的顺利进行，区局成立推广工作领导小组。主要领导亲自抓、分管领导直接抓，其他领导协同抓，举全局之力，周密部署,妥善安排上线各项工作，人人参与，形成工作合力。
二、推广目标
为贯彻落实总局个人所得税“四一三”工作思路，现应用个人所得税管理信息系统推进全员全额扣缴申报。其总体目标是：全面建立以个人身份证明号码为主要标识的个人所得税信息管理系统，采集、汇总所有扣缴义务人、纳税人信息资料，建立和完善个人收入档案制度、代扣代缴明细账制度、纳税人和扣缴义务人向税务机关双向申报制度、与社会各部门配合的协税制度，加强对个人所得税申报与扣缴情况的交叉稽核和监管，实现对同一纳税人在不同地区、不同单位、不同收入项目纳税情况的收集汇总、查询、统计、分析和完税证明开具功能，有效加强对个人收入的全员全额管理，对高收入者的重点管理和对税源的源泉管理，全面提升个人所得税征管质量和效率。
三、推广对象
各地2012年度推广户数为2011年度年扣缴个人所得税额1万元（含）以上的扣缴义务人和全部行政机关、事业单位。
四、时间安排
1、6月上旬，参加全市地税系统个税软件上线动员大会，确定区国库集中收付核算中心、井冈山师范学院附属中学、华拓企业()有限公司、市中医院、国光商业连锁有限责任公司店、水泥有限公司、金苹果实业有限公司、市区东固采育林场、市区林场、市水利水电管理局等10户单位为本年度推广单位。
2、6月中旬，税政股、信息中心、征收大厅及管理分局分别派员到市局接受上线培训，对个人所得税代扣代缴系统（企业端）和个人所得税基础信息管理系统（税务端）进行学习，熟悉软件。
3、6月下旬，组织10户单位到市局接受上线培训，并根据行政事业单位的扣缴情况增加20个名次的培训。
4、7-12月，各分局逐步完成本辖区内扣缴义务人的上线工作。
五、分工配合
信息中心负责上线软件的操作培训和技术支持。税政部门负责上线软件的业务支持。分局税收管理员按照软件流程，从个人所得税基础信息管理系统中（税务端）导出扣缴义务人的基础信息文件给扣缴义务人，及时辅导扣缴义务人安装个人所得税代扣代缴软件（企业端），并督促辅导扣缴义务人进行全员全额数据采集和录入，负责上线后扣缴义务人的日常个人信息数据的审核和软件维护。办税服务厅负责上线后新开业户的上线指导和日常申报受理，及时将申报反馈文件导出给扣缴人（网上申报除外）。各相关部门要相互理解、相互支持，建立健全推广工作协调机制，确保推广工作顺利进行。
关键词：完善纳税服务体系实践与探讨
优化和完善纳税服务体系建设，改进和提升纳税服务工作，不仅有助于税务部门履行好税收征管职责，更可为税务部门服务科学发展、推进和谐社会提供保障。近年来，南昌市地税局以全省征管业务核心软件上线为依托，以规范办税服务厅建设为基础，以创新纳税服务手段为重点，初步建立了一套符合地税工作实际的纳税服务体系。但是，随着我市社会经济的快速发展，纳税人纳税服务需求的不断提高，如何在工作实践中更好的完善和优化纳税服务，在系统性、实效性和科学性上实现新突破，进而构筑一个高效的纳税服务体系，成为当前亟待解决一个重要课题。笔者试从近几年我市在纳税服务中的实践与探索，浅谈一些认识，以期抛砖引玉。
一、纳税服务体系的理论定位
国际货币基金组织把整个税收征管体系比做一个“金字塔”，从下至上依次是纳税服务、处理申报信息、进行税务稽查、查处偷逃税案件、追究法律责任，纳税服务处于“金字塔”的最底端，换言之,纳税服务是征管的基础；国外税收理论研究表明:一份纳税服务的收获相当于50份税务稽查的收获，可见纳税服务在税收征管工作中的地位和意义。
20世纪70年代中期以来，随着英、法等西方发达纳税国家以新公共管理主义为核心的政府改革运动的兴起，其推崇市场化、效率化和顾客至上的理念,深深的影响着政府部门的行政改革。作为政府部门之一的地税机关，在这种理论的影响下，以纳税人的需求为出发点，提供高效、透明的服务,减少税收遵从成本成为纳税服务体系建设的新潮流。在国内，很长一段时期，纳税服务仅局限于文明用语、礼貌待人、窗口环境等浅层次上。那么，现阶段我们到底要构建一个什么样的纳税服务体系呢？这就需要准确的把握新型纳税服务的内涵。对纳税服务的定义，在税收理论界有诸多不同的阐述。概括起来，大致可分为两大类：一是狭义上的纳税服务，国家税务总局20*年下发的《纳税服务工作规范(试行)》把它定义为税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施的总称。二是广义上的纳税服务，除税务部门为纳税人提供纳税服务外，还包括税制的设置是否合理、税收法律法规和政策是否完善、税收负担是否适度等以及其他为纳税人提供各种服务的机构和社会中介组织的服务。
通过对纳税服务体系的定义，我们可以看到纳税服务体系至少应包括以下方面的内容：一是现代化的纳税服务理念；二是高效便捷的服务机构；三是提供公告咨询、辅导服务，提高纳税人的办税能力；四是为纳税人创造条件,方便快捷准确地依法纳税；五是为纳税人监督投诉、争议仲裁、损害赔偿提供渠道。
二、我市构建纳税服务体系的实践探索
近年来，我市各级地税部门以倾力践行省局开展的“三个服务”活动为契机，大胆探索和实践新形势下纳税服务的新思路、新方法,积极规范和优化纳税服务，初步构建了一个符合工作实际的纳税服务体系。
（一）纳税服务机构初步建立。
合理的机构设置是构建纳税服务体系的前提和基础。在组织机构上，我市从20*年起在市本级及各县区局组建办税服务厅作为纳税服务的专门机构，到目前全市共有各级服务厅15个，各基层分局设有办税服务站(点)52个，基本形成了一个遍布全市各行政区域的办税服务网点；同时，在征管部门设立纳税服务岗，负责组织、协调、管理、监督所属单位的纳税服务工作，并组织开展纳税服务工作的调研；此外，由税政、法规、发票等部门承担法律、法规、政策的解释、辅导和咨询等服务；办公室和信息中心负责网上办税服务厅、各类媒体、领导信箱等其他渠道反馈的意见、建议的处理工作。
（二）纳税服务机制逐步完善。
纳税服务管理机制逐步建立。20*年起以省局开展的规范化建设为契机，引进ISO9000等管理理念，通过制度清理、流程分析等，对全市系统纳税服务内容、岗位职责、工作流程、文明礼仪和内部管理等编写了统一规范的作业指导书52个，完善纳税服务管理制度42个。进一步健全了纳税服务体制，20*年下发《全市地税系统纳税服务规范》，进一步健全落实服务制度，统一了规范服务标准，整合了业务流程。
纳税服务评价机制逐步建立。一是引入独立于征纳双方之外的第三方评价机制，我们结合连续4年开展的“行风评议”活动，通过江西省民调中心开展民调测评，向社会各界发放调查问卷，召开社会人士座谈会等形式，征求对纳税服务的评价情况。二是通过发放监督卡、开通投诉电话、在各办税服务厅设立意见箱、维权投诉岗等方式倾听纳税人意见和评价，同时从社会聘请督察员，对税务机关受理维权事宜实行监督，形成全方位、立体化的监督评价网络。三是在各办税厅定期开展“纳税服务标兵”评选活动，每月由纳税人评选2名服务标兵，同时运行网络版服务评价系统，对纳税人在办税现场的每次服务质量评价进行了综合分析和考核管理，实现服务质量和动态数据的实时监控。
纳税服务协调机制逐步建立。完善市局各部门之间横向沟通，初步建立了征收、管理和稽查之间业务衔接协调机制，使税收服务、征收、管理、税政、评估、稽查等环节实现了有效的信息传递、交流与监督，有效的降低了税收成本，提高了征管质量。同时，加强与其他政府职能部门以及社会各界的协调配合，完善政府部门间信息共享机制，加强系统内部部门间的协调配合。
（三）纳税服务手段不断创新。
在全省地税系统率先打破原归属管理的限制，推行“同城办税”，让纳税人可以在城区任一办税服务厅均可办理各项涉税事宜，全面实现“效率优先、就近纳税、分类服务”；进一步优化“一窗式”服务，做到一窗受理、内部流转，简化手续，即时办理；进一步完善了假日服务、首问责任制、一次性告知制等措施；严格兑现了6项特色服务及流动服务车等个；以信息化手段为依托，推出智能叫号排队系统，建立自助查询的信息平台；把纳税服务向小、细、实延伸和拓展，推出提醒服务，对纳税人需及时办理的涉税事项，通过短信等提前告之，提醒纳税人，同时营造温馨服务，在办税服务厅创建休息区和自助区。
（四）纳税服务效率逐步提升。
一是缩短了办税服务时间。通过推行限时办结制，“一窗式”、“一站式”服务，“同城办税”等措施，纳税人办税时间平均缩短5至10分钟；二是精简纳税人报送的涉税资料。纳税人办理涉税事项，只要求纳税人出示证件原件（或原件副本），经与信息系统中存储的纳税人电子信息查验无误后，即退回纳税人，不要求纳税人重复提供证件的复印件。三是简化办税程序和涉税审批。通过整合涉税审批流程，把原由管理部门审核的如外经证办理、停复业受理、注销登记审批、受理待批文书、发票缴销等前移到办税服务厅受理，减少涉税审批环节。
三、当前纳税服务工作存在的问题分析
通过近年来的不断实践和摸索，我市纳税服务体系建设取得了长足的成效，赢得了社会的广泛认同，但也必须清醒的看到，在实践中，纳税服务工作逐步暴露出的缺乏全局性、系统性和持续性等诸多问题和矛盾，在一定程度上影响着我市纳税服务体系建设的进程步伐。
（一）在纳税服务思想认知层面。
存在两种倾向：一是“重管理轻服务”，由于受长期以来的“官本位”思想影响，导致部分地税机关和地税人员对征纳税关系的认知局限于管理与被管理，监督与被监督的层面，服务举措的建立更多地倾向于便于管理角度；二是“重服务轻管理”，近年来，各级税务机关的纳税服务意识不断增强，与此同时，各地税务机关都在积极参与政风行风测评，而参与测评打分的，多数是纳税人。在这种情况下，少数单位为博得纳税人的好评，出现疏于监管，淡化纳税人责任的现象。
（二）在纳税服务内容和方式层面。
一是追求“表象化”服务。将规范文明用语、建设环境设施齐全的纳税服务场所等浅层次服务作为提高纳税服务水平的主要手段和目标；二是服务方式缺乏多样性，难以满足纳税人个性化需求；三是“素质化服务”尚未形成。税务人员部的整体素质参差不齐，影响了纳税服务的质量，服务技能有待进一步提高；四是纳税服务手段的科技含量普遍较低且发展不平衡等等。
（三）在职能和制度建设层面。
一是缺乏一个较完善和具有可操作性的纳税服务纲领性文件。总局虽然在20*年出台了纳税服务工作规范的试行文件，但在系统性和可操作性上尚需进一步细化和规范；二是纳税服务职能分离。纳税服务限于税务部门“单兵作战”的困境，税务中介，税务等外部门纳税组织机构没有真正意义上的建立；三是未形成一整套纳税服务制度，与纳税服务相应的岗位职责、工作流程、工作标准、责任追究、监督控制等重要内容没有形成有机的整体，纳税服务质量评价方法单一，缺乏有效的质量评价指标体系。
四、改革和完善纳税服务体系的思路与对策
当前，我市纳税服务体系还处于起步阶段，各项机制尚不健全，亟需调整思路，澄清认识误区，合理配置资源，完善服务内容，健全服务机制，使现有纳税服务体系不断的优化和完善，从而构建出一整套新型的纳税服务体系。
（一）建立协调有序、运转高效的职能组织体系。
纳税服务涉及税收工作的税政、征管、稽查、人教、后勤服务等方方面面，不能片面地认为纳税服务只是办税服务厅的职能。因此，建议统一组建纳税服务专门职能机构，一方面，在税务机关内部组建纳税服务中心，列入机构编制，统一负责办税服务、税收宣传、税务咨询、办事指导、税务举报等各项纳税服务事宜；另一方面，在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，吸收社会中介机构、民间非赢利组织参与进来，并规范其职能和行业规程，合理界定收费标准，并在相应的职能部门设立监管机构。从而建立一个以税务机关为纳税服务的核心主体，由政府机关、协税部门、中介等共同参与、协同作战的纳税服务新体系。
（二）建立内涵扩大、外延拓展的纳税服务体系。
服务始终是体系建设的核心内容。因此，必须改变过去重形式、表象化的浅层次服务方式和内容，进一步提升纳税服务的层次和深度，将服务的触角延伸到地税工作的各个层面和领域，扩大内涵、拓展外延，让纳税人充分感受到优质服务的真谛。
进一步拓展服务领域。其实纳税服务不仅包涵办税服务，还包括信息服务、咨询服务、环境服务、援助服务等方面，当前，在实践中，我市的纳税服务基本上还属于办税服务的范畴，其他方面相对涉及较少。现阶段，在继续做好办税服务的基础上，要在信息、咨询和援助服务等领域实现新突破：在信息服务方面，要通过多种途径为纳税人提供税收公告服务、宣传辅导服务、信息送达等信息服务；在咨询服务方面，要对纳税人各种形式的咨询，制定答复的时限要求和工作标准；在援助服务方面，要完善对各种税务违法行为、违规投诉举报案件的处理机制，对纳税人因特殊困难提出的援助，提供个性化援助服务。
进一步丰富服务方式。除传统的服务形式外，要积极探索既能降低征纳成本，又方便、快捷的服务方式。当前，一是要进一步优化“一站式”、“一窗式”服务，调整窗口功能设置，真正实现所有涉税事项“一个窗口受理办结制”；同时，进一步完善“同城办税”，在现有跨城区办税的基础上，达到跨全市所有行政区域均可办理的要求；此外，要扩大同城办税的涉税业务受理范围；二是大力推行多元化申报，如网上申报、电话申报，积极推广支票、银行卡、电子结算等缴款方式；三是开设“绿色通道”，提醒服务，延时服务，为纳税人提供“零距离、全天候、超时管”的特色服务；四是为纳税人提供权益服务。推行阳光稽查、公示制度，纳税信誉等级制度，及时落实各项税收优惠政策，积极维护纳税人的合法权益。
进一步提高服务层次。依托全省征管核心业务软件，搭建纳税服务的网络平台，积极推行自助纳税服务系统，供纳税人自助纳税、自助查询；搭建12366特服平台，提供涵盖涉税查询、综合查询、涉税举报、投诉监督、申报纳税、提醒和通知等服务功能的专业化服务。逐步实行税务登记、纳税申报、税款划拨、发票管理、政策查询等业务的电子化、网络化服务。
（三）建立流程优化、标准统一的规范服务体系。
继续深化规范化建设，遵循合理简化、效率优先的原则，切实创新思路，持续改进夺，更好的整合资源，简化环节，使纳税服务程序化、制度化，建立健全文明、规范的执法服务标准和体系。
明确纳税服务岗职体系。要在现有的基础上，进一步规范纳税服务岗职体系，清晰界定岗位职责，明确岗位要求、能力条件等，使相关岗位明确，职责清晰，有章可循，有法可依，从而避免了因职责不明，互相推诿等扯皮现象。同时，结合省局开展的个人绩效管理，建立绩效考核指标体系，实现绩效考核，用科学的方法、合理的指标、公平的考核来引导纳税服务人力资源的合理配置，有效调动干部职工的工作积极性，建立一个充满生机和活力的工作环境。
统一纳税服务工作标准。根据新型纳税服务体系的要求，建立纳税服务方面的基本制度，制定各单位统一的纳税服务标准和要求，对纳税服务的工作内容、方法、步骤、时限等等，从质量和数量上做出明确的规定。同时，建立税务机关内部、纳税人以及社会各界对纳税服务全过程的考核监督制度，推进纳税服务规范化和高效化。
重组纳税服务工作流程。借鉴流程再造理论，重组业务流程，对现有的纳税制度、办法进行全面梳理，寻找合法化和效率化的最佳结合点，在不违反税收法规的前提下，尽可能简化审批手续，减少工作环节，提高办税效率；扩展办税服务厅的功能，改变以纳税服务机构为前台的塔型组织机构，逐步建立每一个税务机关都是纳税服务窗口的机构设置，形成“一人承办、转告相关、协调共管、限时完成”的工作机制，构建平面化的多功能的服务平台体系。
（三）建立渠道顺畅、双向互动的信息服务体系。
一是建立税企例会体系。定期召开地税机关和纳税人的联系会议，建立双向沟通机制，达到交流情感，收集信息，辅导税法，传达政策的目的，更好的实现征纳双方的信息对等；二是建立公告服务体系。以确定的形式通过相关新闻媒体、办税场所、地税网站、手机短信、E－MAIL等，及时的将有关税收政策尤其是涉及纳税人权益的政策进行公布；三是建立信息互动交流体系。通过发放征求意见涵，邀请社调民意机构进行民意调查，电话、网上咨询，上门咨询等形式，向服务对象征求意见，畅通反馈渠道。四是建立宣传辅导体系。促使纳税人能正确履行纳税义务和有效行使税收权利。
（四）建立纳税评估、适时纠错的服务体系。
一是建立健全纳税评估制度，通过制定科学化、精细化的纳税评估管理办法，查找薄弱环节，提高办税服务质量；通过税源管理，更好地掌握税源变化趋势，为微观税源分析奠定了数据基础，为纳税人提供更为深层次的服务，给纳税人提供了自我纠错的机会，避免了稽查环节的处罚，达到了税企双羸；二是健全纳税信誉等级评定制度，建立税收信誉体系，通过对不同信誉等级纳税人的征管制度设置，针对纳税人行业、性质及其纳税信用等级情况，提供个性化服务，形成良好的激励机制，营造依法纳税、诚信纳税的良好氛围。
（五）建立社会监督、有效保障服务体系。
纳税服务评价体系是纳税服务体系的有机组成部分，客观公正的纳税服务评价不仅可以正确评价纳税服务的工作成果，而且还是提高纳税服务水平的重要手段。
建立健全纳税服务评价机制。全面落实《全省地税系统三个服务100条违诺责任追究办法》，强化社会公众监督、舆论监督、中介组织监督，实行内外评价、多元评价，主体评价等相结合的评价体系，打造“阳光地税”，为纳税人创造一个公平的税收环境。
关键词 大企业 税务风险 风险管理 内部控制 体系建设
一、近年来国家税收政策导向
随着我国经济的进一步发展，国家税收政策也在不断演变。国家税务总局于2009年了《大企业税务风险管理指引（试行）》（以下简称《指引》），就大企业风险管理的制度与目标、税务风险管理组织、税务风险识别和评估、税务风险应对策略和内部控制、信息与沟通、监督和改进等问题进行了明确。随后，在不同城市试点《税收遵从协议》，税务机关的监管方式取决于纳税人对其纳税申报过程的控制程度。我们从这些政策中可以看到的关键词是针对大企业的内部控制和税务风险。那么什么是税务风险？内部控制又会有什么作用呢？
二、税务风险与内部控制的联系
（一）税务风险
一般认为，企业税务风险是指企业的涉税行为因未能正确有效地遵守税法规定而导致企业未来利益的可能损失。这种损失包括两个方面，一方面，企业的纳税行为不符合税收法律法规的相关规定，导致未缴、少缴或迟缴税款，产生相应的补缴税款、滞纳金和罚款的义务，造成企业经济的损失和连带的声誉损失；另外一方面，由于企业对税收政策把握不准，企业没有享受到本该享受的税收优惠，或多缴、提前缴纳了税款，也会造成企业的税收行为不经济。
税务风险管理是指企业结合税务目标和战略，运用风险管理体系和流程，对企业可能面临的涉税风险事项进行管理和控制的一个过程。税务风险管理通过识别可能影响企业税务合法性的潜在事件，运用相关风险管理流程和工具，把税务风险控制到企业可接受的水平，使企业的营收最大化，从而提高企业的核心竞争力。
（二）内部控制
1972年，美国准则委员会（ASB）所做的《审计准则公告》，该公告循着《证券交易法》的路线进行研究和讨论，对内部控制提出了如下定义：“内部控制是在一定的环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。”具体来说，内部控制贯穿于企业经营的每个环节，开始于管理流程控制，有助于管理层实现经营目标；结束于会计控制，将企业的经济活动真实完整地记录下来，反映在财务报表中。
（三）税务风险和内部控制的联系
与一般企业相比，大企业通常规模更大，内部架构复杂细化，经营业务多样，管理协调难度大。税务风险的存在通常不是来自于办税人员主观故意，而更多是由于企业管理层的税收风险意识不强，没有建立起严格的内部控制制度，税务管理环节薄弱，防控意识不强，从而导致企业办税人员对税法规定的不了解或了解不深从而产生风险。由于企业规模大，税务管理只能依托于企业的采购、销售、开票、记账等等系统，而不可能依赖于手工操作。一个环节中的微小失误就可能造成巨额税款的少缴，从而给企业带来巨大损失。对于大企业来说，以风险管理为导向，良好的内控系统支持，完善的风控流程的建立是税务风险管理的前提。
三、税务风险防控及制度建设的建议
（一）完善法律法规框架
我国目前还没有一套完整的法律法规框架体系来支撑企业内部控制制度的建立。2008年6月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合了《企业内部控制基本规范》，自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。这个基本规范重点关注的是企业经营目标和财务报告方面的目标。国家税务总局于2009年的指引只是引导企业建立全方位的税务风险管理和内部控制机制，并非强制性执行。在这样的政策背景下，只有部分重视税务风险管理的企业开始建立与税收相关的内部控制制度，而相当一部分有能力、有基础的大企业还没有意识到税务风险控制制度建设的重要性，因此大企业的制度发展状况也是千差万别的。如果可以在立法层面上逐步推进企业税务内控的建设，以大型国企、跨国企业为起点推进税务风险控制，可以促进大企业提升税务风险应对能力，极大地降低企业税务风险。从税务机关的角度看，加强大企业的税务风险控制，在税收管理方面也实现了80/20法则，达到了事半功倍的效果。
（二）加强管理层税收意识
长期以来，企业的管理层更多地把精力放在企业的战略目标、研发、运营的主要活动上面，对于税务风险不够重视，在企业的战略层面没有对税务活动进行考量，认为税务只是企业经营末端记账核算的一部分。由此导致当税务问题发生时，企业往往连补救的措施都没有，造成巨大的税收成本。相反，如果企业的管理层足够重视税收，投入相应的人力物力，在企业设置税务专业人员队伍，并在做出重大经营管理决策、发生重要经营活动和建立重点业务流程前听取税务专业人员的意见，经过企业内部管理层研究和审议，有针对性地关注相应的账务处理和会计核算方面的风险，就可以从源头上控制税务风险，从而实现企业价值的最大化。
（三）提高税收从业人员的素质
税收工作是一项专业性很强的工作。而现实状况是，很多大型企业都没有专门设立税务岗位，或由财务人员兼职完成最基本的纳税申报要求。由于办税人员的非专业，并不能很好地掌握国家的税收政策，也不懂得怎样和税务机关沟通，造成很多当期和潜在的税务风险。在政策环境多变，经营环境复杂的条件下，大型企业打造一支专业的税收工作队伍是非常必要的，也是税务风险内控的核心。同时，企业应与专业的第三方机构适当合作，在系统构建和做出重大税务决策时听取专业意见。
（四）建立以系统为基础的内部控制制度
由于大企业的规模庞大结构复杂，加上很多企业在运营中并没有建立行之有效的内部管理系统和会计核算系统，导致其经济行为不能得到精确控制，难以收集据以做出经营决策、控制风险和对外报送的有效数据，工作效率低下。在这个大数据的时代，为了与大企业的规模相适应，企业应投入相应的人力物力，建立科学、有效、完整的核心系统，并据以进行严格的内部控制。从计划到决策、执行、监控、总结的每一个环节，将企业各个部门、层次的人员都纳入大系统中进行管理。核心系统的构建将辅助企业经济活动的开展，强化人员绩效管理，并通过系统痕迹追踪细化责任，是当代大企业内部控制制度的重要依托。同时，要加强对电子信息系统开发与维护、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制。
（五）完成企业税务制度体系建设
在管理层重视，建立企业内部系统支持和打造税务专业团队的前提下，企业可以积极完成税务制度的建设。以下为几点具体的建议：
一是权力方面。企业税务风险控制机制应在机构设置和业务流程方面做到互相监督、互相牵制。纳税申报表的填报与审批岗位、税款缴纳划拨凭证的填报与审批岗位、发票购买保管与财务印章保管岗位、税务风险事项的处置与事后检查等环节都要求进行职责分离管理。办税人员应在企业重大经济事项过程中参与决策、审查、研究等，并对重大合同提出税收影响和风险意见书。与税务相关的企业内外信息应及时汇总到办税机构和办税人员的手中，办税人员有权了解所有的涉税信息。
二是责任和义务方面。办税人员应为企业规避税收风险，节约纳税成本，并对自身的税务意见负责。将税务风险管理工作成效与相关人员的工作目标、工作职责及工作业绩相联系，在业绩考核时实行税务差错一票否决制。企业外聘的办税机构有义务向企业决策者提供及时、准确的税务信息，在重大税务问题上为企业提供专业的意见。
三是系统开发方面。建议开发一套内部涉税风险评估与监测的软件系统，通过先进的技术手段和设定的财务指标，及时评估发现涉税风险。对企业纳税遵从情况加以判断、归类和鉴定，并分析产生风险的原因。估测风险发生的概率和损失程度，并决定需要采取的应对措施，编制容易发生涉税风险的问题清单。形成一套日常控制税收风险点的机制和发生税务风险的应急程序及措施，力求将税务风险和损失降到最低。编制内容全面、条理清晰、更新及时、使用方便的税收手册，让不懂税收的业务人员也能知道怎样在日常的经营活动中配合企业完成税收目标。
同时，积极推进企业涉税文化建设，将提高税收遵从意识以及防控税务风险的意识融入企业文化之中，建立健全每个员工的法制观念和法律意识，将依法纳税作为企业的价值观，将依法筹划作为每个员工的行为标准。这样的良性发展可以把企业税务风险的内部控制体系有成效地建立起来，为实现企业的经营目标和战略保驾护航。
（作者单位为北京大学学院）
参考文献
[1] 崔九九.企业税务风险与内部控制[J].都市家教（下），2015（7）.
[2] 张昊.企业税务风险内部控制体系设计[D].硕士学位论文，2013.
