时间：2023-05-06 18:32:40
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政审批论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
我国行政审批制度最早出现在计划经济时代，规模和作用范围相对有限。在经济转型过程中，行政审批制度才大量出现，是在行政命令和行政指导逐渐消退的过程中建立起来的。审批制度在制定之初对促进社会经济的发展，抑制市场的不良影响发挥了重要作用。随着行政审批制度的进一步发展，在发挥积极作用的同时也暴露了许多的缺陷与不足，行政审批制度的问题主要集中在于:行政审批概念不统一，由于行政审批的定义种类繁杂并且多样导致变相设定行政审批的现象较为严重，行政审批作为事前的管理手段，如果设置不合理，会严重压缩社会活力，提高市场主体经营成本并决定着经营的成败，甚至阻碍经济发展;非许可审批项目设定的随意性强，行政审批从大范围上讲可以分为行政许可和非许可审批，目前我国关于非许可审批项目的设定没有严格的统一要求，仅仅是以一些效力等级低于法律的规范性文件加以规定，导致在现实中经常出现非许可审批设定的重叠交叉现象。非许可审批设定主体不明确，哪些事项属于非行政许可审批一般是由国务院办公厅以国务院名义的，然而在实践中经常会出现地方政府颁布一些适用于本地区经济发展的非许可审批事项，这就为权力寻租、权钱交易铺设温床。行政审批制度改革所面临的问题集中表现在以下几点:
第一，行政审批项目过多、过滥并且分布不均衡，大多集中于经济领域的管制，阻碍经济的健康自由发展，束缚市场调节机制的有效发挥。目前，行政审批项目的数目已无从计算，上到行政法规，下至地方政府的行政规章均有权设立行政审批制度。由于在上下级政府及政府部门之间缺乏沟通与协调，许多审批项目没有得到及时的排减，在数目上往往呈现出有增无减的趋势。行政审批与行政许可属于同一领域内的不同层次的两种制度，二者之间虽有区别，但更多的是联系。行为政审批是行政许可的上位概念，二者的出发点和落脚点都在于如何更好地分配社会稀缺资源、调整市场秩序、保障社会公平，二者在共同目的上有着异曲同工之处。行政审批制度对经济制度管得太多、管得太严往往会削弱市场的天然调节作用，束缚经济的自由发展。因此对于市场自身能够起到有效调节作用的政府就应该退居幕后，尽到服务性的辅助作用即可。
第二，审批行为不规范，审批项目设立随意，自由裁量权大，审批项目的设立没有设定标准。截止目前为止，国务院拥有审批事2100项，省一级政府拥有2000项，有些县级政府的内设部门也在自行设立行政审批事项，行政审批设定权门槛很低。行政审批作为众多行政管理活动中的一种，其设定应该具有必要性与合理性，应将其限定在对公民权利与自由最低干涉的限度以内。在一个社会中如果任何行为都要进行事前审批无疑会降低社会发展的内在活力，限制个人聪明才智的发挥，阻碍社会前进的动力。我国行政审批项目的设立太过随意大多没有经过严格的认证，将一些本来属于行政许可的项目被纳入非许可审批项目范围保留下来，从此规避了《行政许可法》的规制。还有一些根本不具备必要性的项目也被强行保留下来。审批项目的设定没有明确、统一的法律标准，政府部门往往仅凭一时之需就盲目设立行政审批，项目之间难免会存在重叠与交叉，导致不同层级、不同部门之间在面对同一请求时却难以统一行径，给实践操作增添麻烦。
第三，行政审批体制不合理，审批权力与责任分离，监督机制缺失或者监督不到位，政府部门为了谋求自身利益，设立了大量的收费性审批项目，形成了收费导向型的审批结构。地方行政审批制度功利性强，政府在制定审批项目的过程中并没有从实际需要出发，而是为了保护既得利益或者谋取额外收入而设定一些并不具有必要性的审批项目。在私权领域讲究有权利就必有救济，否则权利就会形同虚设。在公权领域讲究权责一致，正如有的学者提出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验。”有权力的人行使权力一直到有界限的地方为止，所以要想防止权力滥用，就必须设置相应的责任机制，一旦他们在行使权力的过程中触犯法律的底限，就要承担相应的法律责任。
行政审批制度的设置更多的是赋予行政机关权力而忽略对行政审批制度的监督制约，导致在行政审批过程中寻租现象严重，滋生腐败。审批机关在实施审批的过程中，不对审批对象进行监督或者监督不到位，只有出了问题在才采取相关的事后补救措施。由于责任制度的缺失，行政机关在实施审批行为时往往只注重过程而忽略对结果的监督，导致实践中不合法的审批事项层出不穷。第四，行政审批程序繁琐，审批标准、期限没有明确的规定，行政效率低下，多头审批、乱审批现象严重，损害了公民利益。行政审批制度由计划经济时代沿袭而来，繁荣于计划经济向市场经济转型时期，作为行政管理的重要手段之一，一直以来被当作衡量行政权含金量的标准，人治色彩相当浓厚。行政审批环节多，时限长，缺乏可靠的保障机制。行政机关随意延长审批时限，造成人浮于事，办事拖拉，行政相对人要通过行政审批，花费时间多，运行成本高，代价大，办事效果往往不尽如人意。
二、行政审批制度所面临问题的原因分析
一直以来大家往往只注重对现有制度的问题的探究，往往容易忽略对问题背后的原因分析。为此，本文试图从行政审批制度在改革过程中遇到的问题着手，对问题背后潜藏着的原因进行深度挖掘，确保行政审批制度在实施过程中能够得以顺利进行。
(一)传统审批制度的影响在计划经济时代，政府为了规制社会经济的发展，制定了不少行政审批制度。随着经济的发展与社会的进步，一些旧的的审批制度没有得到及时的更新与淘汰却变相地保留下来。这些旧的体制虽然已无法做到与时俱进，但由于清理工作量大，所耗费的人力、物力资源大等种种因素的限制导致大量计划经济时代的审批制度冗沉下来并或多或少对现行的社会经济发展产生作用。这类原初的风俗习惯，辅以传统的经济文化土壤和固有的体系路径形成了制度变迁的“路径依赖”特点。用道格拉斯•诺斯的话说:“路径依赖是过去对现在和未来的强大影响。”新的制度往往是在旧的政治经济文化土壤的基础上源发起来，因此，难免会伴随旧制度的烙印。
(二)经济体制转轨的影响当我们从计划经济转向市场经济初期，计划经济对我国来说，是一种资本主义的舶来品，也是政府希望引进的一种资源配置方式。在计划经济时期，政府掌控者社会的政治、经济命脉，对社会全局起着统分统配的作用。随着市场经济制度的引进，全能政府的权力应当有所退却，但对于从传统体制转轨到市场经济过程中难免需要一段时间适应。由于经验的缺失，加之传统体制的制约，在转型过程中难免会依赖先前的行政审批制度来控制新的局面，这就为旧“法”新用创设条件。
(三)利益格局的影响行政审批制度的改革实质上是对行政权力和部门利益的重新配置，政府既是改革的倡导者又是改革的对象。在改革过程中，不仅触及政府在行政管制过程中显性或隐性的利益。行政审批制度的初衷是将调节市场秩序、分配稀缺自然资源、对特殊行业的准入许可的权利交给政府。因此对行政审批制度的占有在某种意义上意味着对政治利益的收获，而改革则意味着权力结构的调整以及对权力运行的严格限制，将社会权力关系法制化，打破原有的权力运行的随意性，产生新的利益格局。
三、行政法制缺失的影响
我国行政法制与世界法制进程相比较晚，直到20世界80年代末才相继颁布了各种行政法律制度，相互之间也并未形成严密的行政法律体系。这些法律制度的出台更多只是为了解一时的燃眉之急，并未经过法律体系内部的仔细斟酌。由于立法技术欠缺，这些法律在实施后往往不能得到有效的实施。行政审批制度在实施过程遇到的多种障碍和问题，很大程度上源于此。
四、行政审批制度问题的解决路径
(一)依照法定的标准清理和减少行政审批事项，调整行政审批体制由于经济事务的审批是我们行政审批制度改革的重点，我们可以就这一领域行政审批制度改革的标准加以探讨。在经济领域中，哪些事项需要审批，哪些事项不需要审批，涉及到政府与市场的关系、政府与社会的关系，政府管理方式的转变等问题。在经济事务中的改革应该遵守以下原则:第一，市场在资源配置中发挥着基础性的作用，只要可以通过竞争、价值规律等市场机制来调节的，就应该由市场来调节，而不应设定行政审批;第二，通过行业组织或者中介机构和其他自治组织的管理，政府就应该果断放手，而不需设定行政审批;第三，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的也可以不设行政审批。这也是政府干预从缓原则的体现，政府的管理方式不应仅仅局限于应用强权的行政手段，必要的时候也应当给市场主体适当的自由空间，没有必要事事都要管理在前，只要能够通过事后的监督管理方式实现服务行政的理念，也就没有必要非设行政审批制度不可。
(二)严格行政审批的设定权限，规范行政审批行为一直以来我国的行政审批制度泛滥成灾的原因之一源于审批权设定的门槛太低。由于我国还没有制定出一部关于行政审批事项的法律，因此关于行政审批设定权的制度可以借鉴国外的经验。所谓“他山之石，可以攻玉”只要能够借鉴得当，内化为本土的东西，就能够为我国的行政审批制度添光增彩。西方国家对于行政审批权的设定虽各不同，但都才行效力等级比较高的法律文件来加以规定，如美国，所有的行政审批均由联邦或州议会、或者地方议会制定的法律设定;英国则采行由地方政府选择设定的方式设定行政审批制度;日本则由法律来设定行政审批制度。根据我国现有的行政层级多，法律文件繁杂的这一实际情况出发，对于我国行政审批设定权应当限定在地方性法规以上的规范性法律文件。这样既可以取缔大量行政规章及其以下层级文件设定的行政审批项目，又可以纠正行政审批制度过多、过滥的毛病。
(三)加强对行政审批的监督管理作用，完善行政权责关系在行政监督方面，我国目前实行的是审批和监督相分离的监督方式、社会举报等监督制度，这些监督制所发挥的作用往往是有限的，我们应该从多维度建立和完善行政监督制度。在加强内部管理的监督和管理时，一方面，明确岗位职责，行政审批权力和责任，过错实施问责制，防止行政审批权力的滥用。上级机关应当加强对下级机关实施行政审批行为的监督检查，对违法现象及时予以纠正。检查部门的监督检查工作更是不能松懈，应当将审批项目的监查工作纳入机关检查内容的范围，并会同有关部门加强对行政审批工作的监督检查。对违法审批者，坚决予以查处。另一方面，加强对行政机关的外部监督和检查，充分发挥人大，政协，媒体和群众的监督和检查，有效地实行政务公开，提高行政审批的透明度。
关键词：行政服务中心；“一站式”；行政审批；困境
中图分类号：C91 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）09-0249-02
一、引言
以行政服务中心为题名在CNKI的《中国优秀硕博学位论文数据库》上进行精确检索，共检得自2000年至2011年相关学位论文25篇，以政务超市为题名进行精确检索共检得学位论文4篇；在《中国期刊全文数据库》中，以行政服务中心为题名进行精确匹配检索，共检得自2000年到2011年相关文章169篇，以政务超市为题名精确匹配检索到相关文章35篇；以行政服务中心为题名在《重要报纸全文数据库》中进行精确检索共检索到从2000年到2011年相关报刊、报道1139条。
二、国外研究现状
目前西方国家对公共行政服务中心的研究起步较早，研究已经较为深入，不仅研究面非常宽大，而且已经深入到了一些具体领域。下面就国外对行政服务中心的研究成果进行简要的介绍。
（一）行政服务机构的基本概念
1997年美国联邦基准协会的研究报告认为“一站式服务提供了一个强有力的解毒剂。在一站式范式之下，一个顾客所有的业务都能够在一个单一的接触中完成”。［1］
（二）行政服务机构的障碍以及解决对策
萨德认为政府部门主义是“一站式”服务发展的重要障碍之一。［2］库彼克和哈根认为在行政服务机构的建设过程中可能会遇到：缺乏部门合作；合法缺失；人员与技术问题等问题。［3］施龙和曼斯认为在“一站式”政府的建设中，要加强与公民的沟通与互动。［4］
从上述国外学者的研究来看，他们基本是将行政服务机构纳入到整个国家的“一站式”政府的研究范围之内进行探讨的。这对于我国行政服务中心的建设和发展提供了很好的借鉴意义。
三、国内研究现状
由于行政服务中心仍属新生事物，理论界和学界对其缺少应有的关注和研究，比较系统和深入的研究还不多见。下面就国内学者的几个重点研究方向进行论述。
（一）行政服务中心的产生及相关概念
杨四震认为，行政服务中心、行政许可法与行政审批制度改革之间有着必然的内在联系。［5］陈虎认为“政务超市”是以市场化为导向、以顾客(公民)服务为核心理念的新公共管理范式下重塑地方政府的一个典范。［6］孔靓、柳彩莲认为“政务超市”是“新公共管理理论的政府改革模式”。［7］
（二）行政服务中心的作用
杨树人认为行政服务中心的审批“一站式”对于适应市场经济需要、应对WTO的挑战，特别是在反腐倡廉方面，有着重要功效。［8］俞可平认为，“政务超市”是基层政府转变职能的一种很好的创新形式。［9］张霁星认为，行政服务中心对促进政府职能转变和行政管理体制改革，建设法治政府、从源头上预防和遏制腐败意义重大。［10］
（三）行政服务中心的发展方向
中国社科院的周汉华认为，物理的行政服务中心将被虚拟的行政服务中心所替代。［11］李金龙等人认为从政务超市向执行局的发展是政务超市未来的发展趋向。［12］陈伟认为，行政服务中心未来的出路在于必须把服务中心纳入电子政务的整体框架之内，以电子政务统领服务中心的发展。［13］
（四）行政服务中心存在的问题与困境
吴爱明和孙垂江指出目前“一站式”服务只体现在收发材料环节，与其说是一种制度创新，不如说是一场“政府作秀”。［14］郭济认为，各地行政审批服务机构发展还很不平衡，还缺少理论体系与组织机构的有利支持。［15］吕维霞、陈哗将服务中心引发的难题归结为总体认识存在偏差，自身定位不甚清晰，法律地位不明确，运行保障制度欠缺，配套改革相对滞后。［16］张雾星认为，进驻“行政服务中心”的各部门与后台单位仍是一种“前店后厂”的关系，削弱了行政服务中心的实际意义。［10］陈时兴认为，服务中心缺乏强有力的体制支撑与法律保障，在协调部门关系中困难重重。［17］
（五）行政服务中心困境的解决对策
姜晓萍从明确职能定位，完善运行机制，健全制度体系，推进电子政务以及塑造行政服务中心文化等六个方面提出了相关建议。［18］段龙飞认为在即有的体制安排下，通过机制创新可以提升行政服务效能。［19］董娟认为行政服务中心建设必须遵循行政组织法定原则，强化组织内部人事管理权，实现资源共享。［20］冯梦成认为行政服务中心建设应遵循合作整合机制理念，推进行政审批服务中心建设。［21］
综上所述，理论界对行政服务中心的关注和研究愈见深入，并针对出现的问题提出了一些富有价值的对策，但这些研究多属归纳或解释性研究。从总体上看，目前对行政服务中心的机构和功能定位以及未来的发展方向还缺乏富有说服力的结论，全面深入的实证研究还比较缺乏，大多数停留在对于“一门服务”这一服务模式的研究上，对于“一口受理”的服务模式还缺乏研究。
[关键词] 商事登记；行政审批；行政许可
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0019-07
商事登记制度是市场经济的制度基石。2013年全国“两会”后，中央政府掀起新一轮以简政放权、职能转变为核心的行政审批制度改革热潮。商事登记制度改革是行政审批制度改革的牛鼻子，是理顺政府与市场、政府与社会关系的重要切入点和突破口，对于降低市场进入门槛，激发经济活力都具有决定性影响。在此之前，广东省提出行政审批制度改革要先行先试，围绕商事登记做了大量的改革探索，也就是说要通过商事登记制度改革来解决企业注册登记的种种弊端。
商事登记是指商事主体或商业主体的筹办人，即行政审批的申请人，为了设立、变更或终止商事主体资格，依照法律法规及其实施细则的规定，将登记事项向营业所在地登记机关提出申请，并经登记机关审查核准并载于商事登记簿的综合法律行为。我国现行的商事登记制度充分体现了政府对社会资源配置的要求，它是以营业执照为圆心的主体资格和经营资格双重赋予，同时又以营业准入许可为前置条件，对登记要素进行实质审查为办理方式，以经营范围为管理半径，包括核准登记、行政监管、公共服务等功能为一体的针对工商企业进行管理的制度体系，换言之，它作为政府对市场进行管理的制度手段，是以行政审批的方式针对商事主体及其经营能力的法律化的行政管理。
一、我国商事登记制度发展历程及审批特征
我国商事登记制度的经过了三个阶段：一是消失期（1949年―1978年）。计划经济体制下，企业是政府的附庸，企业不进行工商登记。二是恢复期（1978年―1992年）。1982年8月，国务院颁布了《工商企业登记管理条例》，明确企业未经核准登记，不得开业经营。自此，企业登记管理制度建设全面展开。三是发展期（1992年―2013年）。1994年以后，国家先后出台了《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等一系列的法律法规，社会主义市场经济法律制度体系基本建立。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，企业注册登记的弊端日益突出，限制了市场作用的发挥，影响了社会资源配置的公正与效率，不利于社会经济的可持续发展。自2013年起，广东省的深圳、珠海、东莞等市先后启动了商事登记制度改革，打破了整体主义格局下的商事登记的法律制度和实施规程，体现了“放松监管”的世界性潮流，商事登记制度进入了突破阶段。
从行政审批的角度分析，我国现行的商事登记制度呈现以下特征：
（一）从登记功能看是市场准入。现行的商事登记制度是制度体系最为复杂，承载政府公共行政任务和公共管理功能最为庞大的行政审批制度，它的作用是通过对商事主体的市场准入的严格管制实现的。商事登记的市场准入管制，相对于商事主体而言主要包括：一是获取市场准入的主体资格，不同的商事主体有着不同的组织形态和责任形式。二是被赋予市场准入的经营资格，可以开展没有营业准入限制的经营活动。三是确定市场准入的活动范围，即营业执照上载明的经营范围，超出经营范围的经营行为应属违规。四是符合要求的特定的经营场所。
（二）从登记行为看较为繁杂。一方面我国是整体主义的商事登记格局，另一方面又没有建立起统一的商事登记制度。商事主体类型的多元化、商事登记立法体系的分散性，导致不同所有制形式、责任形式的商事主体进行商事登记时往往依据不同的实体法，适用的登记规程亦不相同。比如，非公司制企业法人、公司、合伙企业、个人独资企业、外商独资企业、中外合资企业、中外合作经营企业等企业形式种类繁多，且有着各自的商事登记规范和实施程序，如公司法人及其分公司依公司登记程序设立，个人独资企业及其分支机构依个人独资企业登记程序设立，商事登记的实务操作较为繁杂、比较麻烦。
（三）从登记要求看门槛过高。企业登记要求多、门槛高、注册难的问题与商事登记制度的“一体捆绑”特征有关，造成这一问题的主要原因：一是核准登记的内容较多，涉及注册资金、经营场所等商事主体情况的诸多方面。二是纳入前置审批的事项较多，据不同地方的统计结果，目前商事登记涉及到的前置事项大致在150项左右。三是对审批许可的要求较高，对需要商事主体出据的材料大多都要求提供原件，包括企业合伙人的全体签名等。
（四）从登记结果看是双重赋权。尽管各类商事主体的办理规程、适用法律、登记内容等并不相同，但进行商事登记的目的都是取得营业执照。核发营业执照是商事登记的结果，它包含有两个同时产生但相互独立的法律效果：一是确立了商事主体的法律人格，二是赋予了商事主体的经营资格。也就是说，登记机关颁发的营业执照既可以作为商事主体的身份资格证明，也可以作为商事主体进入市场的营业许可证明。
（五）从登记工作看是范围管理。针对商事主体的管理是基于营业执照及其载明事项的营业准入管理，营业执照的市场准入功能是通过商事登记对商事主体经营范围的核准登记实现的。所谓经营范围，就是商事主体预先提出并经登记机关批准的允许从事经营活动的业务范围。由此，对商事主体的监管也是围绕是否超范围经营开展的，进一步讲，对商事主体的监管就是从商事登记开始的。
从实际情况看，以准入登记为前提、以年检制度作保障的商事登记制度并未解决商事主体的纯洁性问题。据深圳市统计，截止2010年4月，该市实有企业321，484家，历年累计吊销企业156，532家，注销企业266，735家，注销企业中已被吊销的企业有5，625家，占注销企业的比例仅为2.1%，占已吊销企业的3.6%，说明只有很少的企业是通过法定程序退出市场的。在企业数量不断增加的同时，有近三分之一的企业因被吊销营业执照而“非正常死亡”，2006年至2009年的4年间就有67，237家企业被吊销，年均吊销量16，000余家，年度最高吊销量达到34，491家。上述数据表明，大量企业被吊销营业执照后，并没有按法定程序退出市场，市场上有着数量惊人的“僵尸”企业；数量庞大的“僵尸”企业群体，仍然具有商事主体资格，不排除其中有的企业仍然拿着营业执照继续运作、经营和交易，但是根据现行的商事登记制度，登记机关既不能恢复这些企业的经营资格又缺少法律依据直接将其注销。这种尴尬局面，在国内其他地方普遍存在。大批“僵尸”企业的存在，不但给市场交易的安全性带来了极大风险，也大大降低了社会交易信用度。
（四）证照分离后防止管理缺位。商事登记始于行政审批，也是行政监管的开端，虽然不登记行为同样属于监管范畴，但事先登记更便于监管也是不争的事实，对行政相对人的基本信息进行登记就是监管的有机组成。毫无疑问，实行商事登记是建立有序、安全和高效的市场经济的前提，改革现行的商事登记制度，在释放“放松管制”的有限政府理念的同时，还在传递着“服务为本”的服务行政的信念。就商事登记而言，实质审查是权力的开始，形式审查则是服务的起点，行政管理方式的本质变化，在一些时候会转化为对政府部门的挑战。商事登记的前置要求取消了，意味着原已形成的政府部门之间的业务协作关系要发生相应的改变，如果登记部门不再在行政监管的开端、市场活动的入口进行把关，而审批部门的监管力量没有充实、管理职能没有跟上，就难免形成监管的空白地带。从实际情况看，“证照分离”给审批部门带来了或大或小的管理负荷，登记机关减掉的记录事项有的还需要多个审批部门分别再补回来。就审批部门而言，监管方式要从过去“等人敲门”转变为 “出门找人”，而且必须找的准、管到位确实也增加了工作的难度。“宽入”的目标达到了，但“宽入”不是“进入”、更不是“活动”，如果“进入”后的管理措施不完善，后续监管缺位、失位和不到位的情况就会逐渐显现。
在前面的论述中，我们反复强调的观点就是商事登记制度改革是一项复杂的系统工程，应该整体构建、分步实施，应该逐步深化和完善。商事登记绝不是登记机关一家可以单独完成的。我们注意到，深圳市商事登记机关已启动了以商事主体为核心的“改革实施成效”的评估工作，这无疑是非常必要和负责任的。缺乏整体改革的制度安排，配套改革措施跟不上，深化改革就无从实施，改革的成效就会打折扣。比如，对商事主体的信用管理是改革的重要基础，像资本认缴制、经营场所申报制、企业年报备案制等，基于政府部门的内部信息共享、结果互认和基于外部信息检索、统一的商事主体信用公示平台，是商事登记“宽入”与“严管”的桥梁和纽带，是改革顺利推进的保障。再比如，实行营业执照、组织机构代码证、税务登记证的“三证合一”登记，建立“一表申请、一门受理、一份档案、一张证照、三证合一”的登记制度，将登记机关的登记职能与税务登记职能合并。
五、对现行商事登记制度实施改革的问题
现实问题是变革的起点，改革的困惑是理想与现实矛盾冲突的认知和调解过程。作为一项重大的制度性创新，广东及深圳商事登记制度改革刚刚起步，难免会遇到不少的问题，外界对此也有一些质疑的声音，有必要对这些问题做清晰的梳理。
（一）实施规制管理的必要。国外与“审批”一词对应的概念是“规制”或“管制”。一般认为，政府规制是国家运用综合手段对市场主体的行为和利益分配进行配置的规范和制约，与宏观管理相对，政府规制主要体现的是政府通过干预参与微观经济活动的企业、个人或组织机构的行为来实现对市场经济生活的作用和影响。依据政府对微观经济干预政策的性质不同，政府规制可以分为以避免过度竞争或竞争不足、资源优化或配置低效为目标的经济规制，以协调社会成员的利益、增进社会福利、维护社会的公平和稳定的社会规制，以及以修正政府失灵、提高政府规制效率的行政规制。政府规制政策范围涵盖市场主体、市场客体和市场载体。政府规制的制度和方法比较多，通常运用的经济规制主要有：市场运行规制，反垄断规制，价格规制，环境规制，依据WTO反倾销、反补贴、技术性贸易壁垒等规制，以及如投资项目审批等其他规制手段。商事登记制度属于市场运行规制，是是否建立禁止特定行为、对营业活动进行限制的检查制度和准入制度。
商事登记的目的是申请人为了取得商事主体资格，对于政府来讲主要有三个功能：一是实现对市场主体的规范、监督和管理，二是促进市场有序、健康的发展，三是为社会提供公共信息服务。也就是说，商事登记的功能从来不是孤立的，它反映的是一个国家政府职能的定位，而这又直接关系到商事登记采取何种登记制度。
在实施商事登记制度改革中，各国这方面的基本经验可供借鉴：一是政府干预较少，商事登记效率较高。以美国为代表的海洋法系国家采用了较自由的商事登记制度，登记程序简洁，提交商事登记材料少，批准速度快。二是重视法律对登记制度的保障，重视登记效力及法律责任的明确。如在审查阶段，登记机关只负责形式审查，而材料的真实性则由股东、董事、律师、会计师等负责，并依法承担法律责任。三是尊重市场主体登记权利，保障自由行商权。四是强调市场自治和自我规范作用的发挥。五是政府重在执行管理政策，最大程度地降低交易风险和交易成本，保障交易安全。
（二）商事登记属性的法律。界定商事登记是属于公法范畴还是私法范畴，关键在于如何认定“登记”活动的属性。2004年7月1日起实施的《行政许可法》第十二条，将“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”列入了行政许可，商事登记毫无疑问地应视为行政审批。持对现行商事登记制度进行彻底改革的观点认为，将商事登记定位为行政许可有违商事登记的“私权”属性，也与商事登记的现实功能不相吻合，因此用行政许可的规则来苛求属于商事活动范畴的商事登记是不妥当和不必要的，因为选择登记是商事主体的权利和自愿行为，而予以登记是登记机关的义务。[1] [2]
我们认为，商事登记的过程是登记机关受理申请、审核材料和核准注册、发放执照的工作过程，也是创设商事主体的法律人格的形成过程，合法经营权的赋予体现了国家权力对商事活动的介入。考虑到社会经济生活的复杂性和风险性，从兼顾交易安全和市场效率的角度出发，公权力的介入无疑是正当和必要的。登记机关的核准登记行为显然具有较为浓郁的公法色彩，因此登记机关与登记申请人之间并不属于《民法通则》规范的关系，而是行政法意义上的行政主体与行政相对人的关系。从这一点讲，对登记申请的审核和确认体现了国家对商事主体的管理意志。
对商事登记制度进行改革，要消除的是以往行政审批制度所体现的“全能型政府”的烙印，转变本位主义、家长主义和包办主义下的以秩序为先的行政管理理念，改变对商事主体自由的缺乏尊重的行政审批运作模式。以秩序为首要价值的行政审批的制度构建和运作管理，其行政逻辑必然要突出更全面的“管理”与更严格的“监督”，现行的商事登记制度亦是如此。纵观我国现行商事登记制度，不难发现其对商事主体的诸多限制，比如，采取了繁琐的叠加式的前置审批的制度安排，对经营范围的登记强调绝对的目的性和越权违规，取得经营资格的条件严苛，对于注册材料采取实质性审查等。
（三）商事主体资格的审批。在我国现行的商事登记制度下，正常经营的企业法人的主体资格与经营资格是并存的，即“证照合一”的营业执照是企业法人的主体资格与经营资格之和。[3]主体资格是商事主体的法律人格，是商事主体作为民事主体必需取得的法律承认的独立权利和独立义务的主体身份，它既是经营资格的存在前提也是经营资格的承载者；经营资格是商事主体从事经营活动所具有的能力或者应当具备的资格，需要通过行政审批才能取得，只不过基于现实的必要性，政府一般只〖JP2〗会对涉及市场准入的领域和行业设置营业准入。从法律功能来讲，商事登记是一次登记两次赋权（主体资格和经营资格），因此，商事登记本身就具有营业准入许可的含义，改革后颁发的营业执照同样承载着商事主体的主体资格与经营资格。〖JP〗
《行政许可法》第五十六条规定，“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。”登记作为行政审批的方式之一，是一种对企业法人资格的行政确认行为。如前所述，不同于商事登记的主体性问题，经营资格许可（即营业准入）要解决的是对特定行业、领域的营业准入问题，即政府出于公共利益的需要，为了建立和维护市场经济秩序，以矫正和改善市场机制为目的，通过设置特定的条件要求或者资格壁垒，对社会经济活动主体或其行为进行的各种限制，它既可能是对商事主体一种禁止的解除，也可能是一种权利的赋予。因此，相对于经营资格的普遍权利，营业准入具有法律效力的优先性。[4]
由此可见，营业准入与商事登记二者在审批属性上是存在着差别的：从许可作用上看，商事登记是对商事主体的法律权属身份的确认，属于初始登记，营业准入是对商事主体具有在特定行业、特定领域依法享有经营权的批准；从登记内容上看，商事登记登记的是与商事主体核心特征相关的有别于其他商事主体的基本信息，营业准入审批的是按照一定要求且符合相应条件的能力信息；从审批方式上看，商事登记的办理方式侧重形式要件是否完备和规范的审核，营业准入除此之外，多数还要做实质性审查，有的还要进行现场勘察、实物检验等；从申报结果上看，商事主体申报的目的是取得商事主体登记证，营业准入申报的目的是取得各类特许经营的许可证，对商事主体营业准入的许可就是对商事主体要从事的纳入政府特殊管制范围的合法经营权的批准。
（四）前置审批许可的价值。我国商事登记前置审批的制度安排的雏形源于1987年9月1日起施行的国务院《城乡个体户管理暂行条例》第七条第二款的规定：“国家规定经营需要具备特定条件或者需经行业主管部门批准的，应当在申请登记时提交有关批准文件。”1988年7月1日起施行的国务院《企业法人登记管理条例》作为最基本的商事登记法律文件，第七条第五款关于申请企业法人登记的单位应当符合国家法律、法规和政策规定的经营范围的规定，正式确立了企业登记的前置审批的制度安排，并成为商事登记制度的核心规则。前置审批的制度安排之所以能称为制度，就在于前置审批方式所体现的既是法律法规对不同审批事项关联性所做的制度安排，也反映了政府一体运作和整体管理的实施要求；但是，由于行政审批“搭便车”现象的大量存在，使商事登记承载了许多不应纳入前置审批的审批事项。具体讲，由于缺乏立法约束，大量的规章、“红头文件”设置的前置事项贯穿于企业法人办理设立、变更和注销登记的各个环节，与放松管制的大趋势是相悖的，虽然这些年通过行政审批制度改革对前置事项已做了相当大的精简。实行前置审批必然使以获得营业执照为目的的需要取得营业准入许可的商事登记，具有门槛高、条件多、规定严、时限长等特征，给申请人留下了政府管制多、要求严和事难办的印象，抑制了创业投资的积极性；同时登记机关的工作人员也很难准确把握商事登记的繁琐要求，使“一揽子”审批模式对商事登记效率的损耗而饱受诟病。取消前置审批，对于主体资格附带经营资格的商事登记而言，是切切实实的减负。
如前所述，商事登记包含着两个独立的行政行为，一是商事资格登记行为，确认商事主体资格和经营资格；二是营业准入许可行为，赋予商事主体在特定领域、特定行业开展经营活动的营业准入资格。前置审批的制度安排就是在商事资格登记前的营业准入许可制度，可见，营业准入许可是对商事资格登记已取得的经营资格的叠加审批，因此如无特殊限制要求，取消前置审批并不影响商事主体既有资格权利的完整性；据了解，不受市场准入限制的已注册企业，即无须前置审批的商事主体，在广东省超过了工商企业总数的半数以上。
审批事项互为前置是行政审批中一种较为普遍的现象，这是由政府职能的整体性与审批部门的分散性造成的，并取决于申请人办理项目的复杂性、关联度，因此，前置审批是否合理、前置事项是不是过多过滥，不能简单地标签化。在商事登记中实行前置审批主要体现了权力的“理解”：一是出于政府整体管理的需要，对企业注册登记采取“一揽子”审批有利于保证商事主体履行应尽的社会义务。二是希望通过严格审批来保证商事主体的质量，提高商事活动的安全性，在一定程度上规避市场失灵的风险。三是掌握相对完整的行政相对人信息资源，便于行政监管，提高行政管理的针对性、便利性和有效性。前置审批的制度安排有意无意地忽视了商事活动的复杂性，忽略了市场经济应是信用经济的本质，对市场经济能够通过商事主体的自由交易配置资源、校正行为和维护秩序的能力尊重不够。[5]
（五）形式性与实质性审查。行政审批的审查方式分形式性审查与实质性审查，一般而言，采取哪种审查方式是由审批事项的内容、要求和作用决定的，是由审批部门对该审批事项的理解、重视和需要决定的，也是由这个国家的法治程度、文化传统和市场完善程度决定的，总而言之，审查方式是政府权力的体现。世界各国商事登记的审查方式并不相同，主要分为三类：一是形式审查，认为注册登记乃是企业设立的一项法律程序，政府对企业的登记主要是提供一种权威而统一的程序，登记机关对于注册申请文件，只从形式上审查是否合规，也就是“只审查不负责”。二是实质审查，登记机关既要从形式上审查登记申请文件是否合规、是否齐全，而且还必须对申请文件所记载事项是否真实、合法、有效加以审查，承担了注册申请人应自己承担的真实保障、真伪裁断的责任，也就是“既审查还负责”。三是折衷审查，登记机关可以视需要对登记内容的真实性进行审查，有对登记申请文件进行实质审查的权力，但无须承担实质审查的义务，也就是“有权审查但不负责”。[6]
我国现行的商事登记制度采取了实质审查的审批模式，实质审查的主要内容包括注册资本、经营场所、营业准入等，这是由植根于我们独特的国情背景所决定的。比如，企业注册资本制度是在上世纪八十年代三次公司清理整顿的特定历史背景下形成的，《公司法》对设立公司的最低注册资本、首期实缴数额以及严格验资程序都做了明确规定。《企业法人登记管理条例》及其施行细则，连续出现了企业住所、经营场所和场地等不同概念，也需要加强鉴别管理。
商事登记采取实质审查方式，必然实行注册资本实缴制，并附带严格的验资程序（在公司取得营业执照前注册资本需存放在银行验资帐户），这就提高了公司设立的资金门槛，降低了资本利用率，拖长了公司设立的时间。住所登记对应的是商事主体，而经营场所监管对应的是商事主体的经营行为，对营业执照地址登记的实质审查，住所登记的功能由送达地公示和管辖权确定作用变为经营活动符合安全的要求。对住所登记的实质审查，加剧了无照经营，也使得商事登记承担了对违法建筑的监管职能。事实上，只要违法建筑不当然是危险建筑且不被，就没充足理由禁止违法建筑内的居住和经营行为。商事登记的年度检验制度实质上是企业经营资格的继续确认，或者说是对营业执照所代表的合法经营权（含营业准入）的确认程序。[7]“宽入严管”的商事登记制度改革，必然要求改变审批方式，解放商事登记，使其无须再承担实质审查的责任，也意味着商事主体的诞生将变得极为便宜。商事登记采取形式审查方式，《行政许可法》在第三十一、三十四和五十六条都给予了法律支持。
（六）商事登记制度的立法。商事登记制度、营业执照核发关系国家统一市场的建设，改革涉及法制统一这样一个极其严肃的基本问题，还需要面对更多的不同层面的现实问题。现行的商事登记模式是否为商事活动提供了合理的行为范式？现实存在的登记受约束、不登记反而不受监管的怪状，是制度设置的原因，还是行政体制或行政管理原因造成的？“严进”可能诱发商事登记中的形式化、隐秘化的做法，对商事登记进行减负，“宽入”如何促进有效、有序和自由、安全的市场环境的建立？取消前置审批，但在营业准入的法律环境不发生改变的前提下，市场主体的积极性会受到充分激发吗？
我国现行商事登记效力是整体主义的立法模式，申请注册企业不仅要具备法律制度所规定的主体要件如名称、资金、住所、组织形式等，同时还要取得涉及营业准入的拟经营项目的许可证，登记机关才能核发营业执照。虽然主体资格与经营资格分离立法被越来越多的国家所采用，如香港地区的商事登记制度包括注册登记和商业登记，二者相对独立、作用各异，受不同的法例规制，由不同的政府部门承担；对法律规定的特种行业的经营合法登记，实行的是与商业登记制度并行的许可证制度，在办理商业登记申请时，还须申请其他种类的牌照或被认可的专业资格。虽然存在争论，但迄今为止，世界主要国家均采取“整体主义”的立法模式是不争的事实。[8] [9]
在以行政机关作为商事登记机关的国家，都采取了中央机关统一主管的模式，确保在一国范围内行政管理上的统一性和登记效力上的权威性，这也体现了统一大市场的要求。
六、结语
行政审批制度改革的深层意义在于转变政府职能，实现政府治理方式的变革，使政府管理从主要依赖事前的审批式的职能管理向主要通过事中、事后监管的服务式的职责管理转变。商事登记制度改革，既是一个各种观点纠结在一起的非常复杂的现实问题，又是一个必须在实践中认真对待和妥善处理的具体工作；既是一个伴随着大量争论的非常严肃的法律问题，又是一个涉及政府改革的重大决策；既是一个促进市场繁荣、企业发展的方式和手段，又是一个为了实现加快发展需要相应调整的管理方式和组织形态。商事登记制度改革牵一发而动全身，必须科学理性地对待。广东及深圳的改革探索和多方实践无疑是非常重要的，它拉开了一个沉重的体制、制度和管理的大幕，期待着行政审批制度改革、行政管理体制改革等综合配套改革的跟进，起到对全国统一的“商事登记法”的催生作用，此事不应再拖下去了。
[参考文献]
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[2][4][5][8] 王令浚.商事登记法律制度研究[M].对外经贸大学博士论文，2007.
Wang Lingjun. Research on Commercial Registration Legal System.Ph.D Thesis of University of International Business and Economics， 2007.
[3][7][9] 福州市工商局课题组.商事登记制度改革初探[J].中国工商管理研究，2013（5）.
Research Group of Fuzhou Industrial and Commercial Bureau. Study on Commercial Registration System Reform， 2013（5）.
Interpretation of Business Registration Reform from the Perspective of Administrative Approval
――on Business Registration System Reformation Practices in Guangdong Province and Shenzhen City
Ai Lin Wang Gang
[Abstract]Business registration reform， featured by easy market access and strict management， was introduced in Shenzhen and Zhuhai， Guangdong province on 31 March， 2013. It aroused attention from all walks of life， and has had a domino effect on the social ecology， market environment， and government administration of the region. Therefore， it is important to sum up experience with the reform when necessary. As a mechanism for the government to regulate the market， business registration requires administrative permit， and legalizes the approval of business players and their operation capabilities by way of administrative approval. Reform of the business registration system， which is a cornerstone to the market economy， is relevant to the reforms in administrative approval， government administration and functions. For the formation of a unified national “business registration law”， interpretation of the system from the perspective of administrative approval provides analysis and answers in both practice and theory to the problems and confusions with advancing business registration reform.
[Key words]business registration， system reformation， administrative license
一、完成的主要工作
（一）进一步加强税收执法督察工作，围绕工作大局，突出监督重点。今年4月1日，国家税务总局《税收执法督察规则》颁布实施，结合区局要求我处及时安排本年度执法督查工作，6月初，为迎接区局执法督查检查组，由法规处牵头组织，征管处、税政一处、税政二处、计财处、信息处共同组成检查组，对天山区地税、县局20__年5月至2013年4月的税收执法情况开展自查工作。以区局执法督查内容为重点，由各业务处（室）分别制定《检查项目表》，内容包括检查路径、检查方法、抽查比例等。对查出的问题，当场进行反馈，并要求天山区地税、县局限期进行整改。此次的考核结果纳入市局目标管理考核。
（二）接受区局督察内审组对我局税收执法及相关工作进行检查。作为被查单位我处积极配合督查工作，认真梳理督查结果，积极落实整改意见，及时出具反馈报告，为后期的整改工作打下基础。使我局今后的税收执法工作质量进一步提高。
（三）结合税收工作实际，扩大执法督察范围。2013年1月，我处组织人员对全市各区（县）局20__年至今，正在执行和已经终止的委托代征业务进行了摸底调查。对委托代征的范围、税种及计税依据、代征期限、票证管理、手续费支付比例及支付方式进行了检查规范，使执法督察触角涉及到税收工作的各个层面，为我局执法监督的范围进一步扩大打下基础。
（四）认真开展制度廉洁性审查和优化税务行政审批检查工作。今年4月，对全局系统各项规章制度和税务行政审批项目的检查，市局系统没有违规出台各项制度的现象，但是仍存在审批时限过长，审批程序过多，增设审批项目的问题，通过检查要求各单位都予以清理和整改，提高了工作效率，方便了纳税人，优化了纳税服务质量。
（五）认真完成税收宣传月和法制宣传教育及培训工作。
1.配合市国税局牵头开展税收宣传月活动，联合税政一处、二处，第一分局、征管处在“亚心网”进行“局长话税收”在线访谈节目，通过税务干部与广大网民直接交流，答疑解惑，解决纳税人关心的热点难点问题，起到了良好的宣传作用。
2.认真整理归纳税收政策热点问题，通过案例的形式，运用纳税人通俗易懂方式在《晨报》、《晚报》、《经济报》等媒体开辟专栏，进行税收政策的宣传，收到了良好的效果。
3.在报纸开辟专栏，对5起税务违法案件进行实名制曝光，对税务违法行为纳税人起到了震慑作用。增强了全社会依法纳税的责任感。
4.结合税收宣传月在全局系统开展第十个“宪法、法律宣传月”活动，并按要求上报总结。
5.组织全系统干部1300余人参加公职人员学法考试，购买教材，辅导培训，在工作繁忙的情况下，指派人员参加全市统一闭卷考试，进一步增强了全体干部依法行政、维护稳定和民族团结的意识。
6.按照年初我处的培训计划，从市委党校聘请教授对市局系统业务骨干进行依法行政业务培训，对依法行政、《行政处罚法》、《行政强制法》等相关法律、法规进行系统学习，并通过测试提高培训质量。
（六）进一步加强规范性文件管理，完善业务类文件审核流程。按照规范性文件管理范围“宜宽不宜窄”的原则，我处对各业务处（室）出台的文件纳入管理，各处（室）草拟的文件提请我处审核，属于规范性文件的，按《乌鲁木齐地方税务局税收规范性文件制定管理操作规程》的规定制发；不属于规范性文件的，按公文处理流程制发。有效防止不当“红头文件”出台。
按区局要求完成《税收规范性文件制定管理办法》实施后相关情况统计表及分析报告，为进一步做好规范性文件的管理打好基础。
（七）税收政策调研工作
1.3月中旬，乌鲁木齐国际税收研究会召开一届六次常务理事会，总结了20__年度研究会工作，讨论了2013年工作要点；宣读了20__年度优秀税收科（调）研论文表彰通报，为获“优秀论文组织奖”的五个单位颁发了奖牌。同时安排部署了2013年度课题和研究方向。
2.今年，乌鲁木齐国际税收研究会课题申报采取三个层次的形式，即：重点课题、专项性课题、群众性课题相结合，重点课题和专项性课题注重深层次理论研究，有一定的指导作用，群众性课题注重可操作性的探讨，相辅相成，理论服务于实践。今年研究会确定重点课题2个，专项性课题7个。
（八）上半年审理重大案件2起，涉税金额1901多万元。
（九）其他工作
1.制定并报送《乌鲁木齐市地税局法治机关创建活动实施意见》，不断完善依法行政工作各项制度。
2.上报市 人大对《民族区域自治法》实施情况调研报告。
3.向市法制办报送法制信息13篇，动态反应我局依法行政工作情况。
4.为全面做好“六五”普法工作，总结上报《乌鲁木齐市地方税务局“六五”普法中期自查总结》，查遗补缺，认真做好普法依法治理工作。
5.按照市局统一安排，完成维稳工作任务，听从指挥，统一行动，全处人员按时到岗，无一人因个人私事影响工作，体现了很强的团队意识。
二、存在的问题
1.与上级机关及相关处室的沟通、协调不够，造成有些工作被动，今后要积极加强与市委、市政府相关部门，区局及市局各业务处（室）的协作、交流，增强工作主动性。
2.我处上半年人员变动较大，有两人调区局工作，新增人员需要一个适应阶段，工作中会出现衔接不畅的问题。
3.人员业务素质和工作能力有待进一步提高。
三、下半年工作安排
1.积极与征管处配合，完成好下半年的税收执法督察工作。
2.进一步完善和规范重大税务案件审理工作，同时提高重大税务案件审理工作效率。
一是突出抓好重大活动通信保障工作。认真做好春运、“两会”、“第五届中国国际旅游节”及“中国兴化第五届千岛菜花旅游节”期间的无线电通信保障工作；积极组织和配合教育、人事、公安等部门，加强对各类考试期间的监测监听，圆满完成研究生入学考试、省公务员考试、高考、大学英语四、六级、会计师、卫生执业资格考试期间的无线电保障任务，查获作弊案件一起，抓获作弊嫌疑人2名，压制可疑无线电信号5个，有力地打击了利用无线电实施作弊的违法行为。我办被市政府表彰为“全市应急管理工作先进单位”。
二是突出抓好无线电管理“三服务”工作。走进公安局、文广新局、供电公司、通信运营商、长江通信管理处等单位，沟通了解重点设台单位无线电台站设施及发展、改造情况。与公安局分管领导探讨了关于拓展打击对讲机犯罪等方面的业务合作领域，与公安刑侦、治安支队相关负责同志研究制定了关于流动“伪基站”的查处及联合执法等相关工作流程；与市文广新局负责同志交流了擅自设置使用卫星电视干扰器的管理措施，就联合查处擅自设置使用卫星电视干扰器进行磋商，向通信运营企业了解《市城市移动通信基站规划》执行情况，帮助其解决在基站建设及运行过程中遇到的困难和问题。
三是突出抓好台站规范化管理工作。为深入贯彻落实国家及省相关文件和会议精神，根据省无管局《关于开展全省无线电台站规范化管理专项活动的通知》要求，认真扎实开展无线电台站规范化管理工作。制定实施方案，明确组织领导、工作任务和相关要求，与市经信委联合下发了《关于开展全市无线电台站规范化管理专项活动的通知》，组织内部培训，集中学习相关文件并按要求进行B数据库清理。
强化六项工作：
一是强化依法行政工作。上半年，我办共受理行政许可事项17项，办结17项，办结率100%。开展行政执法11次。根据网民举报，对兴化市林湖乡广电站违法使用卫星干扰器现象进行了查处。4月，联合公安、广电等部门共同查处建市以来首起非法设置电台案。6月，会同长江通信管理处、长航公安派出所、边防联合在长江段开展了“坚决取缔大功率电台保障船舶航行安全”专项活动。活动共检查机动船舶25艘，现场发放宣传资料40余册，为船主提供法律法规咨询服务20多人次，现场拆除违规电台1部，对个别船舶电台超功率使用船主给予批评教育。开展行政审批事项清理工作，经请示上级、专题讨论、调查研究等方式，决定保留原有6项行政许可项目，并上报市深化行政审批制度改革工作领导小组。
二是强化频率台站管理工作。上半年，我办共依法指配频率44个，收回频率6个，办理新设台站73个，为船舶申请呼号2个，核查执照到期台站58个，换发各类到期无线电执照267份。开展各项工作调研，探索加强频率台站管理新方法。对全市业余电台进行清理登记，整理形成我市业余电台管理情况调研报告，从现状、变化及下一步管理建议等方面对业余电台管理提出了意见建议；加强对重点工程、重大项目频率资源调研和服务保障工作，走访市重大项目办，了解2013年我市重点工程和重大项目的建设情况，分析其频率需求并做好统计工作，收集汇总频率需求情况并上报省局；组织开展无线电发射设备生产企业调研工作，对全市无线电产业进行摸底，了解无线电发射设备生产企业的生产产品、配套产品以及在研产品情况，形成调研报告并上报省局。
三是强化无线电监测检测工作。上半年,完成对四类常规频段占用度监测，累计固定监测4962小时（其中2个固定站共监测2162小时、4个小型站共监测2800小时）。结合我市实际，研究制定了重点频率保护实施办法，重点加强对航空导航、铁路调度、供电附控等频率保护性监测，累计监测1023小时。查处了大众汽车特约维修站等非法不明信号13个。迅速排查了电信分公司、泰兴兴浦化工、火车站等设台单位干扰投诉7起，维护了设台单位的合法权益。对靖江太和港务、靖江国信港务、泰兴豪庭国际大酒店等单位进行了频率预指配监测，共监测预指配38个频点，进行新设台检测70部，执照到期台站检测235部，检测合格278部，合格率91.1%。
四是强化无线电管理宣传工作。认真做好“防灾减灾活动周”和“节能宣传周”相关宣传工作，协调移动、电信和联通三家通信运营企业向全市手机用户发送公益短信，宣传防灾减灾和节能知识，取得较好社会效果；积极参与第十七届科普宣传周活动，接待区市民代表和科普志愿者40余人实地参观市无线电科普教育基地。加强信息宣传工作，健全信息宣传网络，明确专人负责，制定考核指标，定期通报讲评，上半年，我办在市及以上各类媒体发表信息140篇，并有7篇专业论文被《人民邮电报》、《中国无线电》等国家级媒体刊用。
五是强化县级无管建设。制定下发了《2013年市（区）无线电管理工作考核细则》，从组织领导、台站管理、信息宣传、设台服务及配合上级开展工作等方面，制定了科学的考核评分办法，并与各市（区）经信委签订了无线电管理工作目标责任书。在开展台站核查、行政执法、设台服务、设备检测、重大活动保障以及规费征收等专项任务过程中，注重与市（区）经信委协调联动，有力推进了各项工作的开展。对市（区）无管工作中遇到的问题和请示事项，及时给予解答和回复，并结合工作进行面对面的指导和帮助。
六是强化机构自身建设。扎实开展机关绩效管理工作，年初确定年度重点工作目标并被列入市经信委年度工作目标计划书，细化分解制定每季度工作考核内容和目标完成时限，及时上报目标计划完成情况。认真开展规费征收工作，全面实行收费公示制度。规范财务和资产管理，4月份，我办通过了市经信委组织的财务内审，根据省局文件要求，按序时进度认真开展无线电基础和技术设施资产清核和分类登记工作。规范车辆使用管理和公务接待制度，完善了报批程序。
回顾上半年的工作，基本做到了时间过半、任务过半，但是在创优创新、专业论文的撰写等方面没有达到预期目标，我们将在下半年工作中高度重视并认真加以改进。
二、关于下半年工作
下半年，按照省局和市经信委统一部署，重点围绕全年工作考核指标，继续抓好十个方面的工作。
一是参与做好亚青会保障工作。根据省局明确的工作任务，积极参与做好现场保障工作，严格遵守工作纪律，认真开展工作协调，恪尽职守，勇于争先，展示无管办良好的精神风貌和工作作风。
二是切实加强对重点频率保护性监测。认真完成重要时期、重大活动期间以及有关考试期间的无线电通信保障任务。
三是推进行政审批改革工作。根据全市效能监察要求，认真梳理权力事项，办理网上运行事项“零差错”，定期排查不足，不断完善提高。优质高效完成绩效考核工作目标，许可事项按时办结率100%，行政权力公开运行工作规范有序。
四是认真做好台站规范化管理工作。认真做好频率台站库的完善工作，开展广播电视、雷达站、专业固定台和移动通信基站检测。加强铁路系统无线电台站管理，建立健全台站资料，建立长效管理机制，进一步推进全市无线电台站规范化管理。
五是积极争创全省无线电管理宣传工作先进集体。认真筹划与组织条例宣传月活动，加强信息宣传，完成信息、论文撰写工作目标。
六是加大行政执法力度。定期开展执法检查活动，对不明信号查处、考试作弊等工作进行认真研究，提高案卷制作的数量与质量。
七是夯实基础技术设施建设。加强固定站、小型站、移动站、便携设备的巡检维护，进一步完善设备网络的规范化建设，安装应用设备网络规范化管理系统。
八是进一步做好不明信号和干扰查处工作。建立与完善非法不明信号定期查处机制，及时监测和查处违规设台行为，及时排查设台单位干扰投诉。
论文摘要：加强社会福利企业枕收管理，充分发挥税收政策在促进残疾人就业和社会福利事业发展中的积极作用，税务机关必须明确税收管理的范围和重点，着重加强税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理、枕务检查等环节的日常管理与监督，认真把好税款退还的审批关。
1994年税制改革以来，对社会福利企业实行增值税的“即征即退”、“服务业”(广告业除外)营业税的免税以及企业所得税的减征或免征等优惠政策。这项税收优惠政策在实践中执行得如何，直接关系到残疾人就业保障和社会福利企业的发展。笔者就如何进一步加强社会福利企业的税收管理，结合实践中一些同志存在的不同认识或做法，作如下思考:
思考之一:社会福利企业设立的审批，税务机关有无必要介人?
国家税务总局《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》(国税发〔1994]155号)规定，“一九九四年一月一日以后举办的民政福利企业，必须经过省级民政部门和主管税务机关的严格审查批准”，这就是说，凡申办社会福利企业的，除了必须符合国家规定的社会福利企业应具备的条件、按要求提供有关证明文件及资料外，还必须经过省级民政部门和主管税务机关(一般认为是县级税务机关)的审批，才能设立。这项规定明确了“主管税务机关”应直接参与社会福利企业设立的审批。我们知道，一般企业的设立是由工商机关审批登记，特殊企业除了工商机关审批登记外，还必须经过行政主管部门的审批。比如设立米粉生产企业，必须经过当地卫生行政管理部门的审批，取得“经营卫生许可证”;设立烟花爆竹生产企业，必须经过公安机关的审批，取得“安全生产许可证”;同样，设立社会福利企业也需要经过民政部门的审批，取得“社会福利企业资格证书”后方可从事生产经营。但是否需要经过税务机关的审批，的确是个值得商榷的问题。众所周知，税务机关是税收执法机关，它代表国家行使征税权力。税务机关管理的内容是企业设立之后的涉税事务，对企业设立程序本身的管理，严格说来不属于税务机关的职责。换句话说，企业办理税务登记手续之前的企业设立审批事项，税务机关一般不应介人。税务机关的职责是对与税收有关的企业事务进行管理;米粉生产企业、烟花爆竹生产企业都涉及税收政策的执行，这些企业的设立审批均不需要税务机关介人，为什么社会福利企业的设立审批就非要税务机关介人呢?况且，即使税务机关参与社会福利企业设立的审批，并不等于税务机关就可以或一定要根据“设立审批”的决定给予退税;社会福利企业的退税条件是动态的，不是固定不变的，究竟是否符合退税的条件，需主管税务机关根据日常税收管理情况进行判定。“设立审批”不能代替日常税收管理，更不能代替退税审批。因此，笔者认为，税务机关没有必要介人社会福利企业设立的审批事项。从社会福利企业设立并办理税务登记起，税务机关才开始行使税务管理的职能。
至于是由县级民政部门审批还是由市(州)级或省级民政部门审批，主要看管理的需要。在《行政许可法》实施的今天，在深化行政审批制度改革的社会氛围里，社会福利企业的审批最好也放在县级民政部门，不要集中到省级审批，以减少审批环节，提高工作效率。
目前，有的省对社会福利企业的设立是由县、市(州)、省三级的民政、国税、地税审批，一共要盖九个公章，才能批准一户社会福利企业的设立;有的省是按照国家税务总局的规定经由主管税务机关和省级民政部门审批，盖五个公章就可以设立福利企业。笔者认为，税务机关把福利企业的设立环节纳人税收管理是不适当的，为此，建议民政部、国家税务总局修改现行社会福利企业设立审批的有关规定，将社会福利企业的设立审批权授予县级民政部门即可，税务机关不介人设立审批。
思考之二:对社会福利企业的管理，税务机关应把重点放在哪里?
目前，一些地方将社会福利企业的设立纳人了税务管理的范围，这给我们造成了一种错觉，似乎只要把好福利企业的设立关，税务机关就万事大吉了，结果税务机关是“种了别人的地，荒了自已的田”，放松了对社会福利企业的日常税收监管和退税审批。其实，加强对社会福利企业日常税收监管和严格退税审批，才是税务机关管理的重点。税务机关应当采取切实有效的措施，加强对社会福利企业的日常税收监管，包括办理税务登记以及之后的纳税申报、税款征收、发票管理、税务检查等环节以及退税审批环节的管理。
(一)主管税务机关应当结合税收管理员制度的推行，明确税收管理员职责，要求税收管理员应当经常深人社会福利企业，了解社会福利企业的生产经营情况，了解残疾人员的安置及上岗情况，辅导福利企业健全帐务，真实记帐，并写出社会福利企业的生产经营情况及残疾人员的安置、上岗及工资发放情况的月度报告。月度报告是主管税务机关审批社会福利企业能否退税的主要依据。因此，税收管理员日常管理工作是否到位，工作细致不细致，了解企业的情况是否真实有效，对税务机关退税和社会福利企业的发展起着关键性的作用，税收管理员肩负着税收管理的重要使命。
(二)加强对社会福利企业财务核算的管理与监督。社会福利企业必须健全财务制度，规范财务核算。按规定设置“应交税金”明细帐，准确核算收人、成本、税金、利润等科目，真实反映经营成果。
(三)社会福利企业必须严格按月进行纳税申报，税务机关必须对社会福利企业的纳税申报资料进行严格审核;对未按规定进行申报和缴纳税款的，事后被税务机关查补的税款，不得再享受有关税收优惠待遇;对不进行纳税申报的，按有关规定处理。
(四)加强发票管理。社会福利企业是一般纳税人的，必须使用防伪税控系统开具增值税专用发票;对购进货物应当取得进项发票的，必须按规定取得，对应取得而不取得或取得不符合规定的发票，税务机关应当按照《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则依法作出处理;对取得的进项发票必须按期到税务机关认证，没有认证的不得抵扣进项税额。
(五)加强税务稽查。社会福利企业由于享受国家税收优惠政策，企业在财务会计核算、发票的取得和填开、税款的缴纳等诸环节上可能存在管理的薄弱环节，甚至漏洞;税务机关也因为社会福利企业享受国家优惠政策，有放松税收监管的思想。为此，主管税务机关必须克服管理松懈的思想，充分发挥税务稽查的铁拳作用，加强对福利企业用工情况、货物购销情况、以及发票的取得、领购开具等情况的检查，督促福利企业严格财务核算，严格依法纳税。
(六)严格社会福利企业的退税审批。根据财政部《关子税制改革后对某些企业实行“先征后退”有关预算管理问题的暂行规定的通知》(财预199455号)规定，社会福利企业增值税退税应报省国税局核准批复。虽然，报经省国税局核批增加了审批环节，有损行政效率，但是在税收管理信息化、网络化发达的今天，由省国税局审批社会福利企业退税是可以做到的。为了提高工作效率，减轻省级国税局核批福利企业退税的工作量，建议对社会福利企业增值税退税实行分级审批。比如对月(笔)退税额在10万元(含)以下的，由县(市、区)国税局审批;对月(笔)退税额在10—50万元(含)的，报由市、州国税局审批;对月(笔)退税额在50万元以上的，报由省局审批。同时，社会福利企业申请退还已缴增值税应当向县级国税局提供退税申请报告、退税申请审批表、已缴税款的《税收通用缴款书》复印件、残疾人员上岗情况及工资发放表以及国税机关要求提供的其他证件资料。县级国税局根据社会福利企业的退税申请及提供的证件资料，以及税收管理员写出的社会福利企业生产经营情况及残疾人员的安置、上岗及工资发放情况月度报告严格审核，并按照审批权限审批。对经审核符合退税条件的，县(市、区)国税局开具“收人退还书”，由国库部门按退税税种的预算级次分别从中央国库和地方国库中退付。目前，有的省份为简化社会福利企业退税审批程序，对福利企业的退税均由县级税务机关审批。当然，由县级税务机关审批，的确有利于提高工作效率，为此，建议财政部将社会福利企业增值税退税的审批权限下放到县级税务机关;县级以上税务机关主要行使对下级税务机关的行政监督职能，减少行政审批的具体事务。:
(七)上级税务机关应当充分运用法律赋予的对下级税务机关实施监督的权力。在对社会福利企业的管理上，应当经常采取调查、检查等形式了解主管税务机关在管理上存在的薄弱环节和漏洞，及时纠正执法中的偏差，为加强福利企业的税收管理提出建设性意见。
论文摘要:在经济社会发展不断深化的同时，当前城市规划居于越来越重要的地位，被视为城市发展的龙头。尤其当前不断优化城市土地和空间资源配置，合理调整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服务等城市规划管理的手段也得到了进一步的深化。本文对我国当前城市规划管理中存在的问题与策略进行了初步的探讨和分析。
引言:20世纪90年代初，伴随着改革开放的不断深入，城市规划越来越成为关注的焦点，而城市规划管理作为一项综合性技术行政管理工作更是重中之重，城市规划管理很好的保障城市规划顺利实施，随着我国经济社会的发展，城市规划管理相对滞后，以至于不能满足于当前我国城市化进程需要。普通老百姓对城市规划缺乏应有的了解，也缺少对城市规划的支持和参与，由此城市规划的管理中也出现了一系列其他问题，本文对我国当前城市规划管理中存在的问题与策略进行了初步的探讨和分析，探索解决城市规划管理中的问题思路。
一、城市规划管理中存在的问题
城市规划管理中存在的问题首先是缺乏法制保障，导致规划缺位，政府行政管理体制影响规划审批权。当前缺乏完善的城市规划法规体系，规划行政处罚与违法行为不对称，缺乏对违法建设直接当事人的处罚，另外地方性法规不完善造成规划权威性受损，同时规划行政处罚权分割影响城市规划管理工作的开展，行政程序立法不完善影响城市规划管理的规范化。还有就是政府行政管理体制影响规划审批权，目前，在我国大多数城市规划受政府和规划部门双重领导。负责城市规划管理各个部门在不同层次不可避免地存在既得利益冲突，由此所制定的政策，就难免会影响政策的贯彻和执行。
还有就是城市规划管理缺乏大众监督。缺乏大众监督是城市规划管理遇到的一个很重要的问题。在我国的很多城市规划决策往往还停留在领导者才是“决策者”，规划决策权集中领导和少数几个规划专家手上，是少数人的决策。与此同时地方政府和规划管理部门自由裁量权过大，对行政审批缺少约束和监督机制。规划管理的主管部门既是规划管理者又是规划单位的直接上级，这就使得规划管理和实施一直是处于规划管理者单方面的动作之中，这往往会造成决策主体的错位，使得决策缺乏大众监督，容易滋生****等问题，从而使城市规划管理背离城市规划目标，同时公共利益会被某些群体利益所替代，造成最终使城市规划管理的方向偏离原有的发展轨道。此外，由于缺乏有效监督，也会造成一些政府官员利用城市规划管理对城市建设进行干预，谋取个人利益，并产生各式各样的寻租行为。
二、城市规划管理中存在问题的对策分析
首先是要完善规划法规。建立健全规划法规体系，运用法律手段，保证科学制定和实施城市规划，进一步强化城市规划管理的综合协调职能，城市的土地利用各项活动都纳入统一的城市规划管理，实施统一管理，这样才能够保证城市合理发展和协调运转。充分运用法制管理手段，是切实搞好城市规划管理工作的保证。这也就要求各级城市规划管理主管部门抓紧法制建设工作，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，有效保证城市规划的实施。注意运用法制手段维护城市规划及其管理的权威，将城市规划行政执法工作提高到新水平。要节制规划许可自由裁量权，使遵守法定程序，严守合理性原则，逐步推行城市规划审批法制化、城市规划技术标准化，最终组成严密的管理体系，从而使城市规划管理工作更加科学化。
其次是设计合理的规划许可审批程序和管理体制。要使城市规划管理遵循城市发展客观规律，就必须按遵循科学的审批管理程序。也就是必须依照城乡规划法规定的必要的环节来进行。这样就有效地防止审批工作随意性，制止各种滥用职权行为发生。同时需要注意的是严格的审批程序是城市规划管理水平提升的重要条件，对于城市规划区的土地利用和各项建设活动也要以有关的城市规划管理法规为依据，对违背城市规划管理法规的行为要追究当事人法律责任。另外一个就是改革管理体制，有效发挥城市规划管理的重要作用。要改革规划行政管理体制，就要建立健全城市规划行政许可和审批制度，在城市规划管理工作中贯彻实施行政许可法，深化城市规划管理制度改革，建立规划委员会制度，健全城市规划管理决策机制，城市规划管理的重点由开发转向保护。
再次是加强城市规划实施的监督，建立规划管理行政责任追究制度。各级城市规划部门要把规划实施的监督作为一项重要内容来抓。做好土地使用建设活动审批后的各项管理工作，及时发现和处理各类城市规划违法活动，及时发现纠正，督促提高城市规划行政管理的质量水平。建立规划管理行政责任追究制度。将规划管理的行政责任具体分解落实，使城市规划管理的各项工作任务都有明确具体的责任主体，对于由城市规划管理工作中的各种违法行为要追究直接责任人责任，城市规划管理责任的确立，其目的在于保护行政管理的法律秩序，保障国家和人民权益。
最后是要完善城市规划行政许可听证制度，有效防止决策的片面性，提高规划实施的合法性和合理性。
参考文献
[1]任致远.透视城市与城市规划.中国电力出版社，2006.
冯现学.快速城市化进程中的城市规划管理.中国建筑工业出版社.2006.
论文摘要:本文立足杭州市情,澄清了当前对市政市容行政管理与行政执法一些错误现念,并针对建立建全行政管理与行政执法的衔接协调机制,加强和改进市政市容行政管理提出了具体意见。
随着杭州市“构筑大都市,建设新天堂”目标的确定,城市管理执法体制也必须适应新形势的要求,与国际通行规范和惯例接轨,把城市建设管理领域进一步纳入依法决策、依法管理、依法运行的轨道,使城市管理效率得以进一步的提高,公民、法人和其他组织的合法权益得以切实保护。在经过大量的调研论证的基础上,杭州市于2001年9月正式开始了集中城市管理行政处罚权试点,这是我市城市管理执法体制的新开端。
实行集中城市管理行政处罚权这一新的城市管理执法体制,是我市积极探索大都市城市管理模式的重要步骤。实行管理与执法分离,不仅有利于行政主管部门集中精力强化行政管理职能提高管理效率,有利于消除重复执法和执法空白,降低执法成本提高执法效率而且有利于建立城市管理不同行政主体之间相互监督的工作和约束机制。但是,从理论的研究和实践的过程来看,管理与执法相分离后,新的体制所发挥的作用和效果,仍需要我们不断的关注和总结。
一、正确认识(界定)行政管理与行政执法的关系
行政管理和行政执法贯穿于城市管理的全过程,是城市管理的两个重要方面,两者的目标一致,就是要把城市管理好。因此,管理与执法都必须以同志“三个代表”重要思想为指导,以一切有利于城市社会经济的快速持久发展,有利于为人民群众创造良好的工作和生活环境为目标,通过互相协作、互相配合并切实发挥各自的作用,确保城市的健康发展,使杭州真正成为居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、创业的天堂。
研究城市管理领域的行政管理与执法,首先要明确两者的内涵与关系。行政管理是城市管理的基础和核心,对城市的发展起主导和支配作用。在市场经济条件下,行政管理的主要内容是:制定有关社会经济发展的法律、法规、政府规章、政策措施、行业标准;依据法律、法规、政策措施等进行各类社会经济行为的行政许可审批、核准、备案;培育市场、规范市场,把好市场准入关并加强监管;为各类经济主体提供服务。因此,行政管理是根据各行业的特性,为保证城市正常运转,使法人和自然人在一定的范畴中合法经营、安全消费、正常活动,这种管理活动是城市发展过程中深层的、内在的要求。
行政执法的主要内容是:以行政管理法律、法规、政府规章和政策措施、国家有关行业标准及行政管理部门的行政审批结果等为依据,通过对社会各经济主体的社会实践活动行为的检查,发现违法、违章行为并进行纠正和处罚,以最大限度地减少社会经济活动中损害国家和他人利益的违法现象。对违法事件的发现以主动巡查、受理举报和与管理部门联合检查为主要途径。因此,行政执法所表现的通常是通过对城市表层的、显见的违法行为进行及时有效的制止、纠正和处罚,使其符合管理部门对城市管理设定的标准,保证城市的正常运转。
根据行政管理与行政执法的不同性质,我们认为两者虽然都是城市管理的重要方面,但之间存在着明显的区别,即:行政管理和行政执法在城市管理中所处的环节不同,行政管理是前置管理,行政执法是行政管理的后置手段,应服从、服务于行政管理。行政管理和行政执法在城市管理中所针对的层次不同;行政管理是城市管理深层次的内在的要求,行政执法是表层的外象的要求。行政管理和行政执法在城市管理中的要求不同,行政执法讲究执法的证据、执法的程序和行政处罚的合理性,行政管理为使执法定性、裁量准确,在管理中应尽量明确详细。
值得指出的是,我市目前实行的行政管理与执法相分离的体制,其行政执法的形式是指相对集中部分城市管理行政处罚权。在我国城市管理领域拥有行政处罚权的部门有公安、工商、税务、市政、市容、规划、绿化、环保等,这些部门对公民、法人及其它组织的违法行为实施行政处罚,对维护行政管理及正常的社会秩序起到了积极作用。但由于行政处罚实施过于分散,存在不少弊端。相对集中行政处罚权可以减少一些弊端。为此,我市经国务院批准,相对集中了公安、工商、规划、卫生、环保、市政公用、市容环卫等7个方面的部分行政处罚权,以解决行政机关因职能交叉而出现的多头处罚现象,从而加强城市管理。相对集中行政处罚权并不是集中所有行政管理权,更不是集中法律法规对某些行政管理领域明确规定的特定处罚权。
加深对行政管理与行政执法的理论认识,有助于我们避免在推行新的城市管理体制时的一些模糊认识。我市的行政管理与行政执法分离实践已有半年,在我们的实践中无论是一些领导还是许多管理于执法人员,不同程度地还存在着一些不正确的认识,突出的表现在以下方面。
一是以为行政处罚权集中后行政执法可以代替行政管理。这显然违反集中行政处罚权的初衷。市政府169号令明确规定,城市管理行政执法部门行使市政公用、市容环境卫生管理等七个方面的行政处罚权。这表明行政执法仅仅是行使行政处罚权,是不能代替行政管理的。二是认为集中行政处罚权仅仅是行使处罚的手续。使行政执法部门变成了处理违法案件的“法院”和判官。这里主要涉及的是行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始的问题等。行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始这其实是一个难以界定的工作。行政执法与行政管理在实际工作中必定有交叉。三是以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题。对行政执法抱有过高的期望,忽视城市管理的主导因素,致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。
城市管理涉及的部门很多,管理的面也很广。因此正确认识行政管理和行政执法中存在的问题,明确界定管理和执法的职责和关系,能够促进行政管理和行政执法各部门之间分工协作,有计划的开展工作,促进城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理与行政执法的衔接协调机制
我市实施集中行政处罚权试点工作时间不长,从实际效果看有积极的一面,也存在不少问题。要切实提高城市管理水平,确保城市管理体制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理与行政执法之间的有效衔接机制,解决存在的问题。从市政市容管理的角度看,除了前述的认识问题外,当前市政市容行政管理与行政执法中存在以下问题。
1·管理与执法之间联系沟通不够,相互尊重配合不够
管理部门有些行政审批的信息不能及时、准确、全面地传递到执法部门。执法部门进行行政处罚、要求相对人补办手续交纳赔偿金的信息也不能及时、准确、全面地反馈到管理部门。存在“以罚代批”和“该罚不罚”现象。如违法占道、挖掘,违法运输建筑渣土,执法部门实施了处罚后,未告知当事人到市政市容管理部门补办审批手续,也未将处罚情况及时反馈给市政设施管理部门,造成执法和管理脱节;管理部门发现违法行为应移交执法部门处罚的而不移送,以补收费用来了结此事等。
此外,在管理与执法人员之间还存在着不相互协作配合的情绪,有的部门对对方反映的情况敷衍了事,随意应付,甚至不尊重。
2·行政执法内容不全面,多侧重于面上的突击,存在空白点
根据市政府的有关规定,目前行政执法尚有不少地方没有介入。特别是不能及时消除非面上的违法现象,在燃气、供排水、公交等公用事业管理上的行政执法基本处于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·执法人员专业素质不够,难以深入查处违法行为
对于一些专业性、技术性、安全性较强的违法案件,由于执法人员素质不高,业务不熟,一方面难以查处,另一方面还会造成行政管理部门,损害行政相对人的合法权益。因缺少管理部门的参与和监督,在自由裁量权限范围内确定处罚额度,执法人员具有较大的随意性,容易造成执法合法不合理,甚至造成执法不严、不公、随意执法。
4·技术手段落后造成执法不力
对一些技术性较强的违法案件,需要借助一定的专业技术资料和设备,执法部门缺少必要的鉴定手段,造成执法困难。如对新建、改建、扩建的工程项目是否按规定建设、配套节约用水设施,因涉及的技术标准、技术规范、设备工艺的掌握较难,执法机构难以鉴定;再如各类地下管线结构与分布比较复杂,执法部门难以全面掌握,这就对地下管线上的违章确认增加了难度。
5·缺乏行政管理与行政执法部门之间的相互监督制约机制
执法部门的以罚代管、管理部门发现违法事件不移交处罚,致使该补办审批手续的不补办,该受到处罚的不处罚的现象比较严重。对造成这些现象的人员尚没有较为严密的监督和严格的制约机制。
上述问题的出现,其原因是多方面的。客观上行政执法与行政管理相分离的时间不长,许多执法人员的业务知识、执法经验尚不足,主观上管理与执法分离后,存在着部门之间的推诿现象。但最主要的还是相互联系与衔接不够。因此做好管理与执法的协调和衔接,不仅有利于综合执法工作的顺利开展,也有利于管理的进一步深化和完善。
开展集中行政处罚权试点后,我们在行政管理与行政执法的衔接和协调上做了一些初步的探索,但应该说还远远不够。为此,今后在进一步密切管理与执法的工作上应做好以下方面的工作。
1·加强城市管理与执法的综合协调
随着形势的发展,观念的深化,各类新问题、新矛盾不断涌现,特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题,由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”。管理与执法分离后更需要有一个权威的综合协调机构。为此,我市已成立城市管理协调小组。这个工作机构应尽快开展工作,重点做好下列工作:研究部署全市性的城市建设和管理工作,制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点,强化宏观控制和协调职能;对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题,并组织调研;对涉及政府多个主管部门的,意见难以统一的重大问题进行专题协调,一般性问题进行会议协调;对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报;对管理部门、执法部门在工作中出现渎职行为进行监督和检查。
2·加强执法队伍建设,划定执法界限,形成廉洁、规范、高效的行政执法新体制
虽说管理与执法的工作存在交叉,有的工作难以分清相互的职责。但从各自的性质要求入手,两者还是有明显的程序性分工。对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围,防止出现新的执法交叉或真空现象。但是职责划分界定总是无止境的,关键是管理和执法双方要相互谅解、相互支持,从工作的角度出发,我们认为应该宁可交叉覆盖,也不能留有空白。
3·正确使用行政处罚程序,确保民主、公开、有效的执法
实施集中行政处罚权,除了遵循行政处罚的基本程序外,还要正确适用决定程序,体现民主、公开、参与精神。要严格按执法程序执行,促进廉政建设,正确处理行政处罚程序违法现象。4·建立行政管理部门与行政执法部门之间的信息交流和配合协作制度
信息对称和配合协作是加强城市管理的重要条件,目前许多管理和执法跟不上要求,很大程度上是由于信息不对称和未能有效及时配合协作造成的,因此要特别重视信息交流和配合协作制度的建立。(1)利用杭州市投资项目集中办事中心或信息网络技术建立管理部门与执法部门的信息传输渠道。(2)建立联系单制度和抄告制度。
行政管理部门与行政执法部门在行使行政管理和行政执法过程中,对需要对方配合衔接或告知对方的,在规定期限内以书面形式函告对方,并在规定期限内反馈结果。(3)建立热线电话。行政管理或行业管理部门在现场管理或执法时,如遇急需取证或鉴定的,可通过热线电话通知对方。当场处理后做好现场记录。(4)建立例会制度。行政管理和行政执法部门要通过例会及时解决管理与执法的不协调因素。
5·有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制
在日常管理中,行政管理部门与行政执法部门应有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制。执法部门以面上为主,管理部门以地下管线、设施结构及设施使用为重点,扬长补短,充分发挥各自的优势。特别是对疑难案件和技术性、隐蔽性专业性强的行业必须实行经常性的联合执法,以便管理更加有效。
6·正确处理好行政管理部门、行政执法部门、行业管理部门、市政市容设施产权单位四者之间的关系
市政市容设施产权单位要加强自己设施的保护,定期巡查,发现违法案件及时向行业管理部门、行政管理部门或行政执法部门举报。行政管理部门与行政执法部门之间应实行“点对点”联络。正常情况下,行业管理部门接到举报或在巡查中发现违法案件,应先以书面形式告知行政管理部门,由行政管理部门以书面形式函告行政执法部门进行行政处罚,如遇特殊情况,可直接要求行政执法部门处理。
三、加强和改进市政市容行政管理,积极适应城市管理体制的变化
行政管理与行政执法相分离,使行政管理部门有了更多的力量投入到加强管理中去。特别是市政市容管理部门,在我市的集中行政处罚权中占85%的处罚内容,其工作量更为巨大。因此,市政市容管理部门应根据我市“构筑大都市,建设新天堂”的要求,进一步做好市政市容的建设和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法规体系,加强法规宣传和贯彻工作
针对城市管理发展的新趋势,加强城市市政市容管理法规体系的研究。近年来,先后颁布了《杭州市城市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市城市排水管理办法》等市政公用、市容环卫法规、规章,基本上建立起了较为完善的市政公用法规体系。随着城市管理要求的提高,现有法规。规章的一些内容已不适应新的要求,需要加以修改,并要不断加强宣传,使广大市民能够了解有关法规内容和要求,明白什么该做,什么不该做,自觉规范自己的行为。
2·加大行业管理力度,强化事后的长效管理
改革市政市容管理体制,根据市政府赋予机构改革后新组建的市政市容管理局的工作职责,按行业设置行政管理处室,加强对市政市容行业的行政审批、管理力度,规范行政行为。同时对局外行业管理机构实施改革,成立市政设施、公用事业、市容环卫三个监管中心,强化行业管理力度,强化审批后的长效管理。同时,要进一步修订各项管理标准,使管理有据可依,规范管理工作;实行定期复查和不定期抽查相结合的办法;加快培育市政公用、市容环卫市场并做好规范工作。
3·加强市政公用、市容环卫设施巡查管理力度
配备一定的专业巡查人员。针对一些认定技术要求高,需要借助一定的专业技术资料或设备,行政执法部门难以认定的事项,行政管理部门应加大巡查力度,配备专业巡查人员,并通过专业业务培训提高管理水平。同时加大硬件投入,提高取证能力和可信度。另外,应充分发挥市政公用设施产权单位作用,产权单位应实行定期巡查制度,及时将巡查中发现的违法案件,如地下管线安全隔离间距内违章修建建(构)筑物、盗用城市公共供水等及时向行政执法部门举报。管理部门和产权单位巡查工作应以隐蔽性、专业性和结构性为重点,以地下管线、桥梁(包括高架道路、立交桥)、泵站及闸门等为主。
4·建立和完善内外监督、举报机制,加强监督力度
要采用外部监督和内部监督相结合的办法。外部监督上要增强管理工作的透明度,自觉接受新闻媒体和社会公众的监督,并定期召开监督员座谈会,征求对管理工作的意见,对群众举报的不当审批须及时纠正。内部监督上要明确专门机构,完善监督制度,严格遵照执行。对于行政管理部门及其工作人员在审批过程中未依法行政,有故意或重大过夫的,应严格按照有关规定追究责任。同时,公开举报电话,建立健全社会监督网络,聘请义务监督员,对违法案件进行举报,加大处罚力度,提高违法成本,使当事人觉得罚不如批,从而自觉办理审批手续。
5·继续实行行政执法责任制,加强考核
论文关键词：保险；监管；制度
1 我国保险监管的基本原则
1.1 法制原则
市场经济的基本要求就是政府对市场活动的干预由以行政手段为主转向市场和法律手段为主。我国保险监管作为政府活动的重要内容，就必须按照相应法律法规的要求，在法律的框架下进行，杜绝超越法律规定的监管行为。在一定范围内，行政性手段仍然是重要的监管手段，但也必须有相应的法律依据，根据一定的准则进行。
1.2 市场化和效率原则
我国保险监管的一个重要背景就是保险市场的市场化不断深入，因此，保险监管就要强化市场对保险经营活动的约束，有利于市场机制的有效运作。首先，监管部门要推进市场竞争，为保险行业创造一个良好的竞争环境。只有实现充分竞争，才能保证市场的高效率。其次，监管部门要减少不必要的行政审批，杜绝对保险企业进行不必要的干预，为保险企业营造良好的外部环境。最后，监管过程本身要讲效率，要努力降低监管成本和费用。
1.3 适度监管原则
适度监管原则是指监管措施不能影响和抑制保险业务的正常发展以及创新活动的进行，也就是政府在监管活动中要逐步放权和还权，为发挥市场机制的作用创造良好的条件，鼓励政府组织、社会团体和公民积极参与保险业管理事务；在监管手段上，弱化行政强制色彩，用怀柔手段解决行业发展中出现的各类问题。
1.4 公众利益原则
保险是一种信托关系，消费者购买保险就以牺牲当前利益来换取对未来的保障，也就是说，公众将未来的福利和保障托付给了保险企业，一旦保险企业破产，丧失偿付能力，就会使客户未来利益全部受到损失，导致社会福利也就是公众利益的损失。因此，政府必须通过保险监管来保证保险市场的稳定和保险公司的偿付能力，以保证公众利益不受损失。
2 我国保险监管的基本目标
2.1 保护被保险人利益
这与国际通行的保险监管目标是一致的。相对而言，我国保险消费者的专业知识、利益保护的途径和方式以及保护自身利益的意识和能动性都较发达国家差，这就更加要求保险监管将保护被保险人的利益放到特别突出的位置，采取更大的力度和措施，切实保护被保险人的利益，以推动我国保险业的健康快速地发展。
2.2 保证保险企业偿付能力
这是保险监管的核心，没有充足的偿付能力就不能从根本上保证保险公司的发展，最终保证被保险人的利益。尤其是在放松管制的大趋势下，对保险公司偿付能力的监管就成为监管部门最后的“堡垒”。我国保险监管必须将保证保险公司的偿付能力作为监管的重要目标，多方面、多维度地对保险公司的偿付能力进行监管，对偿付能力严重不足的公司依法采取相应的措施，避免更大的风险。
2.3 维护公平竞争的市场秩序
我国保险市场由于处在发展的初级阶段，受保险公司发展模式同质化的影响，市场竞争行为的不规范性相当突出，要求保险监管将制定公平、透明的竞争规则，保证保险公司在同等条件下公平竞争，以规范保险公司市场行为，维护保险市场秩序作为重要的监管目标和任务，既要防止出现市场垄断，又要防止出现过度竞争。维护保险体系的安全与稳定，促进保险业健康和谐发展。
论文关键词：外商直接投资 投资领域 投资环境 投资贡献
一、宁波利用外商直接投资的现状及特点
(一)宁波利用外商直接投资现状
宁波利用外商直接投资从1980年兴办第一家外商投资企业起，目前已进入一个新的发展阶段。据统计，截止2004年底，宁波累计批准外商投资项目9153个，总投资371．60亿美元，合同利用外资2l1．89亿美元，实际利用外资99．6亿美元。外商投资成为宁波市经济发展的重要驱动力之一。
(二)宁波利用外商直接投资的特点
宁波利用外商直接投资对加快经济发展、促进社会进步，起了很大的作用，并呈现出以下特点：(1)投资规模：外商实际投资稳步增长，尤其是2000年开始，宁波利用外商直接投资呈现新一轮大发展的态势。大项目投资又有新突破，2004年l—9月份新批投资总额1000万美元以上的项目117项。(2)投资方式：已由中外合资经营为主转向以外商独资经营为主。2003年的统计数据表明，外商直接投资合资项目520个，合作项目14个，外商独资项目达到674个。(3)资金投向：外商投资行业集中度仍然较高，但产业结构有所优化。第二产业吸引了绝大多数的实际外资。200年宁波外商投资项目共1209个，其中第一、第二产业为1154个，第三产业为45个。与此同时，外商投资可持续发展理念日趋显现。(4)资金来源：以亚洲国家和地区为主，近两年，日本和韩国对华投资项目和投资金额增幅明显。其他国家和地区，如欧洲的德国、英国，北美的美国、加拿大等，增长较快。(5)地区分布：南北差距比较明显。鄞州、余姚、慈溪、北仑、镇海等县(市)、区利用外商直接投资规模要大于南区的奉化、宁海、象山。(6)引资方式：重新整合、利用民企的闲置厂房和土地资源正成为宁波提高土地资源利用率的有效途径。宁波民营经济发展快、竞争力强，借助外资引进先进技术、管理经验、市场机制和高素质国际化人才，可以提升产业层次，打造先进制造业基地而民企的不断壮大，产品、市场的不断成熟和稳固，也可以吸引境外企业与民企合资合作，这是“双赢”。
二、宁波利用外商直接投资与苏州的比较
(一)总量比较
宁波利用外商直接投资在总量上与苏州存在着很大的差距。2003年宁波实际利用外商直接投资17．3亿美元，虽然在长三角16个城市中排名第五，但与排名第一的苏州的68．05亿美元相比，差距达近51亿美元之大。1998年到2003年6年苏州累计合同外商直接投资总额为1616．99亿美元，实际利用外商直接投资总额达232．22亿美元，而宁波这两项指标则分别只有96．5亿美元和53．55亿美元，不及苏州2003年一年的合同及实际利用外商直接投资额。可以看出与苏州相比，不管是合同利用外商直接投资还是实际利用外商直接投资，宁波总量偏低。
(二)外商直接投资构成、投向比较
无论是苏州还是宁波，利用外商直接投资以亚洲国家和地区为主，欧美国家为辅。以2003年为例，在两地投资处于前十位的国家或地区，有七个国家或地区相同，说明两地利用外商直接投资的来源地结构单一，外商直接投资来源过度集中。同时宁波和苏州的外商直接投资投向也较为一致，主要集中在第二产业。
(三)外商直接投资的幅射影响、带动力比较
从外商直接投资对经济的贡献来看，外商直接投资在缓解两地建设资金短缺、推动产业结构调整、提高经济管理水平、增强国际经济的参与能力等方面都发挥了积极作用。但宁波与苏州相比，利用外商直接投资对宁波市经济的贡献度还不高，对国民经济的拉动作用还不大。一在涉外税收占财政收入中的比重上，1997年以前，两地比重差不多，但1997年以后，无论是在绝对值上还是在比重上，苏州都高于宁波。二在实际外商直接投资占全社会固定资产投资的比重上，宁波实际外商直接投资占全社会固定资产投资的比重一直徘徊在15％左右，2003年也只是17．17％，而苏州这几年实际外商直接投资占全社会固定资产投资的比重一直在45％左右，说明宁波投资增长中外商直接投资的作用明显不如苏州。三在外商投资企业的出口比莺上，宁波外商投资企业的出口比重偏低，长期徘徊在30％左右，而苏州外商投资企业自营出口占全市外商直接投资出口的比重从1996年开始就达到60％以上，2003年更是达到86．3％。这说明宁波利用外商直接投资对发展外贸的拉动作用也明显不如苏州。四在三资企业从业人数上，从三资企业从业人员在城镇从业人数中的比重来看，宁波和苏州两地的比重差不多，近几年都在40％左右，这说明两地通过利用外商直接投资带动就业的作用都差不多。
三、宁波利用外商直接投资面临的困难
宁波市利用外商直接投资相对落后，这有着复杂的历史背景和错综复杂的主、客观原因，主要有以下几个方面：
(一)思想认识不够高
对利用外资在国民经济发展中的全局地位和作用认识不足，政策措施不力。长期以来，宁波对利用外资的作用的认识主要停留在解决建设资金不足这一点上，而对引进先进技术和管理经验，促进出口创汇和产业创新等方面的认识不足。不仅领导重视程度明显偏弱，而且支持、鼓励利用外资的地方性法规、政策少，与周边省市相比，往往落后一个节拍。
(二)配套条件不够强
宁波生产力布局比较分散，生产要素积聚程度较低。外资项目，特别是一些大项目的进入，一般要考虑的首要因素是当地有没有大量的可用人才，信息是否灵通，企业配套资金能否保证，相关行业是否发达，市场潜力和辐射能力有多大等等生产要素供给方面的问题。而宁波由于历史的原因，长期以来工业布局呈现“低、小、散”的状况，产业层次低，企业规模小，地区布局分散。1988年财政体制改革后，浙江实行了“省管县”的财政体制。这种体制虽可调动各县的积极性，但也带来了一些问题，如加剧了生产力布局的分散局面，各县(市)产业结构雷同、低层次竞争，不利十生产要素集聚。加上全省城市化进程慢，小城镇数量过多、布局分散、规模偏小。如20万人口以上的大中城市，广东有31个，山东有27个，江苏有22个，浙江仅有8个。这样，必然造成浙江工业企业布局重复雷同、生产配套半径过大、生产成本过高，不利于质量的控制和要素的集聚，一些大型外商投资项目难以落户。
(三)工作体制不够顺
宁波位于长江三角洲的南翼，包含在上海经济圈范围内，但是长期以来没有做好接轨上海的文章。全市的外商直接投资工作机构不够稳定，专业招商队伍力量不足；管理体制不够统一，项目管理、招商工作、外企管理都比较分散；招商水平还不高，招商引资的成本较高，针对性和实效性不强；招商网络不够健全，招商方法不够灵活，大项目批准难，公关手段少，变通方法少。
(四)投资环境不够优
有关政策的科学性不够，透明度、稳定性不高，可操作性不强，政策编纂不及时，优惠政策承诺随意性过大；法律制度还难以满足外商对投资保障的心理要求，执法不严、司法不公、监督不力的现象仍不同程度地存在；对外商的税外乱收费现象仍时有发生，涉及外商的经济纠纷发生频繁，外商投诉案件在一定程度上增多。
在服务机构建设上，除宁波开发区、保税区外，其他各县(市)区、各级开发区都没有建立完整的投资服务机构，市里虽然成立了外商投资服务中心，但服务、协调的制约很大。各地重招商、轻服务，不能为外商提供咨询、注册、建设、经营全过程、全方位专家式服务。服务工作不够深，服务效率不够高。
(五)舆论宣传效果不够明显
与沿海其它省市相比，广东的招商重点为港澳，福建为台湾，上海为欧美大公司，江苏为新加坡，山东为日本、韩国，目标均比较明确。而宁波始终没有在招商的重点国别上有明确的定位和采取有针对性的措施。部分招商队伍走马观花，打一枪换个地方，钱花了不少，效果却寥寥。在招商项目准备方面，宣传资料十分简单，引不起外商的注意；项目资料也难以集中。由于体制上的原因和部门协调等方面的原因，符合浙江国民经济发展规划和产业导向的重大招商引资项目库，喊了多年始终没有建立和完善起来。国家级新闻媒体对宁波的宣传力度与大连、青岛、苏州等城市比相去甚远，宁波主要媒体很少有外语节目或宣传国外先进技术信息的专门栏目
四、宁波扩大利用外商直接投资的对策建议
(一)宽领域有重点地利用国际资本。吸引更多的国际资本投向传统农业改造、生态农业、绿色食品、农产品加工、水产品养殖加工等特色农业领域；重点吸引外商资金投向电子信息、现代医药、石化、纺织、服装等五大标志性产业，交通运输设备、先进装备制造、新型金属材料及制品、造纸业及纸制品、家用电器及设备、食品arms0造等六大成长性产业；抓住我国开放服务业的契机，加大科研服务、管理咨询、工业设计、现代物流、金融租赁、教育培训、文化传媒等现代生产型服务业和房地产、医疗保健、休闲旅游等新兴服务产业领域的引资力度。
(二)做好跨国大公司和高新技术企业的工作。目前宁波的企业建设中，港澳台中小企业存量投资已经很大，今后引进国际资本的重点应放在跨国大公司和高新技术企业上，争取更多国家的大公司、大集团来投资设厂，并促进已投资跨国公司积极增资扩股。要制定更为完善合理的激励政策，促进国外高技术企业来投资，以提升宁波的工业产业结构，增强国际竞争优势。
(三)加快引进国外先进适用技术。政府应提供优惠政策，加快引进国外先进技术，对能够提供关键技术的外商投资项目实行减税和利息补贴支持，加速折旧，优先提供政府采购项目合同等，来鼓励国外大公司、大集团转让先进技术。通过实施企业r&d退税补贴，提高财政科技投资支出比重，优先提供土地、建筑、运输、电力等政策措施，鼓励国外大公司、大集团在宁波设立r&d机构或基地。
论文关键词:知识管理 电子政务 流程再造
哲学家认为，知识绝不是自然形成的。历史学家认为，知识的积累从几千年前知识产生之时就是人类发展的基础。知识经济的到来，使得知识对于企业、组织甚至国家竞争力的重要性得到了广泛认同，知识管理方法也被越来越多地应用于实践之中。随着“信息高速公路”的建设，电子政务相继成为各级政府首要的战略目标之一。政府是信息最大的拥有着和使用者，那么，如何在众多的信息中获取有用的信息并加以有效利用，给政府提出了新的挑战和机遇。政府在处理由知识经济所引起的挑战时，知识管理方法的重要性与日俱增。对公共部门而言，知识在竞争中已经成为决定性因素，单靠传统的行政手段很难保持竞争优势，这就需要将知识管理方法引入到电子政务的建设中来，从而实现高效政府的建设。
1知识管理的内涵及其核心流程
1．1知识管理的内涵
要了解知识管理，首先要知道什么是知识。一般而言，知识并不简单地等同于数据和信息，它是有价值的信息，包括显性知识和隐性知识两种知识类型。知识管理的内涵是知识的创造和知识的利用，没有知识就不可能存在知识管理；同时，知识管理是一种以知识为中心的管理，强调知识与人的结合和知识创造价值。那么，什么是知识管理?由于研究目的、角度不同，不同的学者对此存在多种不同的理解和认识。邱均平认为，狭义的知识管理，主要是对知识本身的管理，包括对知识的创造、获取、加工、存储、传播和应用的管理。广义的知识管理不仅括对知识进行管理，而且还包括对与知识有关的各种资源无形资产的管理，涉及知识组织、知识设施、知识资产、知活动、知识人员的全方位和全过程管理。
从上述定义中我们可以看出，作为一种管理方法，知识理不仅适用于企事业单位，同样也适用于政府，这也正是府引入知识管理的原因之一。
1．2知识管理的核心流程
知识管理就是运用知识进行的管理，即知识型的管理。任何管理活动都是由一系列的环节和过程组成的，在这些环节和过程中不可能离开知识的支撑，所以从这个意义上看，管理的过程也就是一个知识管理的过程。知识管理必须和业务流程结合起来才能创造更大的价值。
各种知识管理方法强调不同的知识管理任务。以业务流程为导向的方法将知识看作是用来完成流程中某项任务的资源，同时也是该任务或流程的产品。在弗朗霍夫知识管理参考模型认为知识管理包括能推进整体核心流程的所有方法和工具，该流程包括至少4种核心活动，具体为(新)知识的创造、知识的存储、知识的传递和知识的应用 (如图1)。
这些核心活动构成了一个完整的流程，并且这4种活动处于同等重要的地位，单独完成某一项活动是不完整的，只有采用所有这4种活动来实施整个流程，才能使知识管理活动有价值，从而达到提高组织绩效的目的。
2电子政务及其流程概述
人类步人知识经济社会，知识已经取代物质经济成为生产过程的主导因素，成为财富创造的最主要来源。在这一发展背景下，以电子政务为标志的政府革命成为知识经济下政务建设的必然趋势，知识经济在很大程度上改变了政府的运作结构和方式，有力地推动了电子政务的发展。
2．1电子政务概述
电子政务(e—govemment)是近几年兴起的概念，是信息技术发展的必然产物。中国从1997年正式启动了“政府上网工程”，从而迈入了电子政务建设的潮流。美国作家GradyMeans和David~hneider在《资本主义的研究))(MetaCapitalism)一书中认为，电子政务是“用信息技术来改进政府工作效率，创造价值和建立新的政府、企业和公民之问的关系”。可见，电子政务是一个高效率的政府运行过程，主要是指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用现代计算机和通信技术，建立起网络化的政府信息系统，为企业、社会组织和公民提供政府信息和其他公众服务。
电子政务与传统政务相比，除了办公手段不同之外，行政业务流程也不同。传统政务的机构臃肿，管理层次多，上下层之间信息沟通慢，费用多，行政流程复杂，办事效率低；电子政务的发展使得这些问题迎刃而解，不仅优化了行政流程，又极大地消除了政府内部的“信息孤岛”，降低了行政运作成本，实现了政府与公众的直接对话，使现代政府办公更加高效、快捷和方便。
2．2传统政务流程的弊端
政府传统的管理模式最初源于亚当·斯密的“劳动分工原理”；随后泰勒的“科学管理理论”提出了工作专业化、标准化、程序化以及管理制度化等理论；法约尔在泰勒的基础上提出了包括“计划、组织、指挥、协调、控制”五个环节的组织管理流程；韦伯倡导的科层制行政组织模型则为现实中以职能分工与层级制为核心的行政组织流程的完善提供了系统化的理论基础。这种管理模式曾经在人类社会的发展中发挥过巨大的作用，但是随着信息社会的到来，这种流程管理模式显露出弊端，主要表现为：第一，分工过细，导致整个流程运作时间过长，成本居高不下；第二，政府部门之间权利分割，不同部门之间以及同一部门内部不同科室之间缺乏横向联系，导致信息无法共享；第三，政府员工缺乏主动性、创造性，过细的分工也导致员工注重个人利益而忽视集体利益，弱化了整个组织的绩效。
2．3电子政务流程再造的提出业务流程再造是指组织
为满足客户要求，对组织内部及组织之间的物流、信息流、资金流进行重新设计和组织，并优化人力和设备等资源的过程。王浣尘认为传统政务流程是工业革命的产物，由当时的社会环境和技术条件所决定并与之相适应，现已经发展至较为成熟完整的高级阶段；电子政务流程则是信息革命的产物，是随着信息通信技术的发展而由传统政务流程调整优化而来。具体来说，电子政务流程再造包括精简、重建和改进三个环节。
电子政务的目的是以构建服务型政府为中心，在网络上实现政务组织结构和工作流程的优化重组，对传统政府进行持续不断地革新和改善，以期实现高效率的政府管理和服务。可见，电子政务流程再造必须遵循以公众需求为导向、以信息技术为手段、以提高政府绩效为目标的原则。
知识管理作为辨别、管理和共享政府所拥有的信息资源集成系统的方法，其目标是快速而方便地找到所需要的信息，使知识管理的主体一一行政人员可以快速而方便地访问到所需要的信息和知识，从而使最恰当的知识在最恰当的时间传给最恰当的行政人员。可见，要成功地建设电子政府，知识管理的作用尤为重要。
政府部门知识管理的关键涵义是，利用知识编码、知识分类、信息挖掘等工具对政府的知识和信息资源进行有效的组织、开发、利用，通过建成知识中心、决策支持系统等，充分利用和共享政府以往的经验和知识，充分挖掘政府知识和信息的内在潜力，将其真正转化为政府的竞争力，从而创建学习型组织，提高政府的服务创新能力和管理创新能力。
将知识流程管理应用于电子政务中，不仅可以实现电子政务的高效快捷，而且有助于简化电子政务流程，合理优化电子政务资源，节省电子政府行政成本支出。可见，将知识流程思想引入电子政务流程再造的过程，是知识经济时代一种具有创新性的方法。
3知识管理在电子政务流程中的应用
电子政务流程再造包括了精简、重建和改进三个环节，下面将围绕这三个环节具体论述知识管理流程在电子政务流程再造中的体现和作用。
3．1电子政务流程的精简
精简，是从组织的目标重新出发，从根本上对每一项流程的价值进行重新思考，取出那些僵化、脱节、冲突的流程，使业务流程得到简化。电子政务并不是对传统政务的简单替代，也不是信息技术和传统政务的简单叠加，而是在运用网络信息技术的同时，对现有的政府组织结构进行重组和再造，简化业务流程程序，降低业务流程的中介度，在网上开展审批、申报、备案、年检、注册和无纸化办公流程。
在电子政务流程精简的过程中，摒除僵化、脱节、冲突的流程，实际上就是将以往的信息资源进行优化整合，减低知识传递的次数，有效控制了信息失真的现象节约成本，提高政府绩效。“一站式服务”、“一体化办公“就是电子政务流程精简的典型代表。例如昆明在推进阳光政务工作中，下大力气精简规范行政审批事项，压缩行政审批时限。对审批事项，该并的并，该撤的撤，该减的减。对审批时限，按照高效、便民的原则，重新设定，争取每一个项目的审批时限，在规定时限内压缩1／2～2／3以上。
3．2电子政务流程的重建
重建主要是针对组织而言的，是指组织在竞争、变化的原则指导下，根据新的业务要求，利用现代化技术手段重新设计业务流程，以提高服务质量和工作效率。它与精简不同，不是由于绩效的提高而带动的，而是为了获取绩效上质的飞跃。进行流程重建最重要的是要让员工认识到部门面临的机遇和挑战，还会涉及到人员的裁减、组织的重建、工作交替等，因此事先必须对所有员工进行必要的宣传。
通过组织的重建，可以实现对各职能部门所采集的相关的信息(知识的创造)进行结构化的存储(知识的存储)，帮助政府不同机构更有效地组织资源、优化流程、提升效率和服务质量(知识的传递)；同时也极大地方便了不同的机构对数据提取和分析的不同的需求(知识的应用)。
3．3电子政务流程的改进
改进就是在新流程运转中根据变化的情况，逐步完善流程的设计，使其更加合理和高效化。具体而言就是要改善传统政府业务流程，实现政府管理和服务的“简便、务实、廉洁、高效”，通过政府业务流程再造，建立起电子政务中比较理想的政府业务流程。
2001年底，成都市公共服务流程再造的实践探索中，对市政务大厅进行流程再造，从知识的共享、知识的传递、知识的利用等方面进行了相应的改进。改进后的政务大厅能通过电子政务，实现实体的办证大厅和网上虚拟大厅互相配合，申请人不需要到政务大厅，而是通过网络把相应材料发过去，同时也可以通过网络随时查询所申报的事项程度已经到了哪个部门，许可没有，不许可的理由是什么，此外还有一些相关问题查询。可见这是一个实体与网上虚拟的政务大厅的互动，同时也基本上能够实现前台和后台的互动。
综上所述，知识管理流程应用于电子政务流程再造如图2表示：
4结语
论文摘要：加入WTO，将会加快我国经济从传统计划体制向现代市场体制转轨的历史进程。为适应入世后国际、国内的新形势和社会主义市场经济的发展需要。我国应建立与WTO规则和市场经济相适应的政府管理体制。为此，要对现行的政府管理体制进行全方位的改革和创新。实现政府管理的国际化、宏观化、市场化、法制化、服务化、公平化、透明化和高效化。
加人WTO，是我国经济发展史上的一座里程碑。人世，将会使我国经济告别封闭、半封闭的计划经济体制，迈向全面开放的社会主义市场经济体制。在这历史性的体制转轨中，我国各级政府要通过加快改革转变职能，实现政府管理的全面创新，构建与WTO规则和社会主义市场经济相适应的政府管理体制。为此，我国政府管理创新应侧重于以下几个方面:
1.国际化。WTO的规则规定，加人WTO的所有成员国，必须都要逐步开放各自的国内市场。人世后，我国要履行WTO市场准人的承诺，必须还要继续降低关税，消除各种“非关税壁垒”。随着这些开放政策的进一步实施，外国企业、产品和资本将会大举涌人中国。同时，我国越来越多的企业，也会因国外市场的不断开放纷纷走出国门，进行跨国投资、生产、经营和贸易活动。中国经济与世界经济，正是在这种双向的互动中，得到空前的融合。中国经济与世界经济日益增强的一体化趋势，使世界经济的风云变幻，将会比以往任何时候都会更直接、广泛、深刻地影响中国经济。这种局势要求我国政府，必须要加强国际经济和贸易的管理职能，提高驾驭国际市场和处理国际事务的应变能力。
国际化这种客观形势要求我国政府要按照WTO的规则，调整原有的产业政策。为此，应该做到:在有限的保护期内，适时保护和发展壮大我国的幼稚产业;建立和健全我国金融市场的风险防范体系，有效地抵御国际资本的冲击;制定和实施有效的外贸管理战略和策略，冲破国外的“反倾销壁垒”;合理运用世贸组织的贸易争端机制，妥善解决国际贸易争端和冲突;继续大力打击国际走私活动，防止国外廉价产品对我国市场的冲击。政府要通过上述举措维护我国的正当权益，提高我国政府和企业的国际竞争力。
2.宏观化。人世和市场经济的发展，要求我国政府必须强化宏观管理职能，弱化微观管理职能。在计划经济时期，我国政府的经济职能是“无限”的。政府不仅对整个社会的宏观经济活动进行规划、决策、组织、监督和控制，而且还包办企业的生产经营活动，从而极大地抑制了企业的创新意识和活力。我国为扭转这种“僵死”的局面，从20世纪80年代初开始，以扩大企业自主权为起点进行了20年的改革。然而迄今为止，政企还没有真正分开，政府对国有企业的直接干预，仍然十分严重。这些企业在干部任免、兼并重组、股票上市、投资信贷、跨国经营等一系列重大问题上仍要听命于政府，要按政府的“眼色”行事。但这种局面在人世后，将会逐渐得到改变。
WTO规则，实际上是规范政府行为的规则，在WTO的23个协议中，只有两款与企业有关，其余都是规范政府行为的条款。规范政府行为的一个重要方面，就是按照市场经济的原则，改变政府对企业的直接干预。因此，我国必须尽快科学地确定政府经济职能边界，改变政府过大、过宽的管理权限，由“无限政府”向“‘有限政府”转变。政府应从竞争性的微观经济领域逐步退出，集中力量搞好对社会经济总量和结构的宏观调控，把本来属于企业的生产经营权限，毫无保留地还给企业，使其真正成为独立于政府之外的，自主经营、自负盈亏的市场经济主体。
3.市场化。WTO的各项规则，都是以市场经济为前提为基础的。我国加人WTO，有助于在我国真正建立起社会主义的市场经济体制。在市场经济体制下，政府对宏观经济的调控，要根据市场经济规律，运用间接的管理手段，充分发挥市场机制的基础性作用，配置社会稀缺资源，调节总量和结构平衡。然而长期以来，我国奉行传统的计划体制，主要采用行政审批、行政规章和行政文件等手段，配置社会资源，控制社会经济活动。结果造成市场价格扭曲，传导信号失真;资源配置错位，社会资源浪费;行业垄断盛行，地区封锁猖撅等一系列严重问题，从而极大地影响和阻碍了国民经济的健康发展。
因此，今后的政府管理，必须根据市场经济的客观需要，彻底改变行政主导型的管理模式和资源配置方式，充分发挥市场机制的作用，实现和优化资源配置。政府要通过培育各类市场，完善市场体系，发展市场中介组织，维护市场秩序等途径，保证市场作用的充分发挥。只有这样，才能有助于尽快实现我国经济的市场化。
4.法制化。现代市场经济，实质上是法制经济。我国政府的经济职能.要适应全面体现现代市场经济特征的WTO运行规则.必须要实现政府经济职能的法治化，把政府的一切经济行为纳人到法治化的轨道上来，实现依法行政.依法治国。我国在实现法制化方面，已取得了重大进展.然而政府行为偏离法津的现象，至今屡见不鲜。有的地方政府、庇护本地区企业制造和销售假冒伪劣产品.偷税漏税.甚至走私贩私;纵容企业编造虚假材料谎报政绩，骗取中央的优惠政策;少数政府管理人员，滥用职权执法犯法，大搞，权钱交易，侵吞国有资产，挥霍国有资金。如果这些现象得不到有效遏制，政府职能的法治化就难以实现。
因此，我国政府必须加强行政立法，尽快出台《监督法》、《惩治腐败法》等一系列规范政府行为的法律、法规，建立和健全对政府行为的监督机制和监控体系，并通过实行司法独立制度，对政府行为进行切实有效的监督，逐步实现政府职能的法制化。
5.服务化。在现代市场经济的条件下，政府是公众的政府，政府为公众服务是理所当然的事。然而，我国由于长期以来实行高度集权的计划体制，政府习惯于用强制性的行政指令，控制整个社会的经济活动，从而导致政府与公众“主仆关系”的扭曲和变形。在政府与企业的关系上，政府实际上成为企业的“主人”，企业也把政府捧为“上帝”。这种不正常的局面，随着我国市场经济的发展，已得到一定程度的扭转。然而时至今日，有些政府部门和地方政府，还没有真正把服务作为本部门或本地区的主要职能之一，服务意识淡薄，官僚作风浓重。
加人WTO后，政府经济管理部门，要及时转变观念，切实把服务企业作为管理经济的主题，加快服务职能的确立和服务功能的完善。当前，政府部门要努力做好:及时向企业提供所需的法律、法规、政策、政府规划等方面的信息咨询服务;制定有利于公平竞争的市场规则，建立和完善有利于企业发展的市场秩序;建立和健全社会保障体系;搞好供水、供电、通讯、交通等公共设施建设和公共服务;治理环境污染，美化市容环境等等，从而为企业的发展营造良好的经济、社会环境。
6.公平化。公平竞争，是国际贸易组织的一项基本准则。它要求WTO的所有成员国政府，对境内任何国度、任何性质的企业都要实行同样的政策，给予同样的待遇，从而使所有企业都能在同一个起跑线上公平竞争。然而，我国政府对我国境内不同性质的企业，并未做到“一碗水端平”。这种不公平性，集中体现在政府对国有企业和外商企业所采取的优惠政策上。众所周知，近些年随着民营企业和乡镇企业在我国国民经济中日益突出的地位和作用，给予这些企业与国营企业相同的“国民待遇”，已成为社会各界的共识。然而，我国各级政府在制定和实施财政、金融、产业、投资、外贸等重大政策时，往往把国有企业尤其是大、中型国有企业当作重点支持的对象。有的地方政府.还把搞活本地区大、中型企业当作“政绩示范工程”，对它们进行百般“照顾”。政府对外商企业更是“痛爱有加”。自改革开放以来，我国一直对外商企业实行种种特殊的优惠政策。外商企业在银行贷款和进出口权限的获得、税收减免、土地征用和用工等方面，均得到任何国内企业都无法得到的“超国民待遇”。而我国广大的民营企业和乡镇企业，只能是“望洋兴叹”。我国政府这些不公平的政策，显然有悖于WTO公平竞争规则。
因此，我国政府，一方面要尽快取消对国有企业和外商企业的种种优惠待遇;另一方面要抓紧制定和实施对中小型民营企业和乡镇企业的扶持政策，以克服中小企业在市场竞争中存在的天然缺陷，使世贸组织的公平竞争原则，得到真正的落实。
7.透明化。WTO的规则规定，世贸组织的各成员国，必须及时公布各项现行的对外贸易政策、法规及实施结果，提高各国对外贸易制度和行为的透明度。这项规则，必将对我国建立和发展政务公开制度，起到积极的促进作用。由于我国长期以来实行封闭的计划体制，因而政府管理行为也具有相当的封闭性。这种封闭性的管理模式，正是各种违法行为滋生的“温床”。因此，人世后我国政府必须加快政务公开的进程，增加政府工作的透明度。同时，要加强民众和媒体的舆论监督。
我国政府现行的监督机制，主要靠政府自身自上而下的行政监督补之于法律监督，来规范各个职能部门的行为，有忽视舆论监督的倾向，因而大大降低了监督的力度和实际效果。民众和媒体监督，比行政监督具有更广泛的社会基础、更强大的冲击力和影响力。因此，我们要学习西方的经验，通过动用全社会的力量，综合运用各种手段，对政府在履行职能的整个方面和过程，进行全面而系统的监督，促使政府职能部门公正、合法、负责地履行职能。
