时间：2023-05-24 14:35:04
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡规划体系的构成，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
城乡规划专业培养目标
本专业培养德、智、体、美全面发展，具有良好职业道德和人文素养，掌握城乡总体规划、城乡详细规划、各专项规划以及规划管理基本知识，具备规划设计、城建管理能力，从事城乡规划设计、城乡规划管理工作的高素质技术技能人才。
城乡规划专业就业前景
当今中国正处在城乡发展的转型期，新型城镇化建设、城乡统筹发展、乡村振兴等都离不开规划人才。随着国家机构改革的完成、自然资源部的组建以及相关政策的陆续出台，国家提出构建基于生态文明建设的国土空间规划体系。
该体系要求规划管制核心由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变，统筹配置城乡人居环境在内的各类要素的空间资源，实施“多规合一”实现全域全类型用途管控，规划行业在机构设置和工作体系等方面将经历重大变革和全新探索。
同时，随着信息科技的不断发展，“大数据”引入城乡规划领域建立城市时空大数据平台，构成为城市管理提供一张底板、一个平台、一套数据的重要基础，也体现了城乡规划和数学、统计和计算机等学科的交叉发展。这些发展、转型、变革都为本专业的学子提供了广阔的发展空间。
拓展阅读：城乡规划专业就业方向
随着城乡统筹发展思路的铺开,我国城市化进程将加快步伐。一个城市能否规划得当,关系着城市的发展与稳定布局。随着互联网的普及和公众参与热情的提升,城市规划者开始从幕后走到前台,城市规划人才的价值越来越得到领导和群众的认可,其影响力也越来越受人注目。城乡规划专业主要就业岗位为：建筑设计师、规划设计师、建筑师、城市规划师、景观设计师、规划师、城市规划设计师、设计总监、景观方案设计师、助理规划师、方案设计师、设计部经理等等。
从事行业：
毕业后主要在建筑、餐饮业、房地产等行业工作，大致如下：
1 建筑/建材/工程;
2 餐饮业;
3 房地产;
4 快速消费品(食品、饮料、化妆品);
5 教育/培训/院校;
6 互联网/电子商务;
7 广告;
【关键词】英国城市规划、发展历程、最新动态
中图分类号：TU984 文献标识码： A
英国是城市规划立法与建立现代城市规划最早的国家之一，其城市规划为许多国家所效仿，而且英国中央集权制和判例式的特征与我国极为相似，国内规划学者向英国学习的热度和兴趣一直都较高。回顾英国自1909年现代城市规划建立以来经历的多次改革，对于国内城市规划的发展将有较大益处。
以英国城市规划法规的进程及其法定规划改革为线索，自19世纪早期开始回顾英国城市规划的发展历程，可将其分为六个阶段：（1）萌芽与城镇规划大纲阶段（19世纪初―1947年）；（2）开发规划阶段（1947―1968年）；（3）“两级”体系阶段（1968―1985年）；（4）“双轨制”阶段（1985―2004年）；（5）“新两级”体系阶段（2004-2010年）；（6）国家地方体系阶段（2010年至今），具体如下：
1.第一阶段-萌芽与城镇规划大纲阶段（19世纪初―1947年）
19世纪初，工业化使得英国经济蓬勃发展，同时也带来了城市急剧膨胀，以及公共卫生、住房等诸多城市问题。1848年，英国政府颁布了第一部《公共卫生法》（Public Health Act），并于1875 年对该法进行重新修改； 1875年和1890 年又先后颁布《住房改善法》（Dwellings Improvement Act），它们分别对城市卫生和住房环境作出规定，以解决随着城市膨胀带来的环境卫生和住房问题。
1909年，英国颁布了第一部规划法――《住房与城镇规划诸法》（The Housing and Town Planning，etc Act 1909），标志着英国现代城市规划的建立，同时也标志着城市规划成为政府管理职能的开端。该法授权地方政府编制城镇规划大纲（Town Planning Scheme），以控制新开发地区建设和城市无序蔓延。
开发控制方面，1919年《住房与城镇规划诸法》第一次提出了“过渡开发控制”（Interim Development Control）的政策，允许在规划没有完成编制之前提前进行开发活动，此类“提前开发项目”无需申请规划许可证（Planning Permission）。1922年《城镇规划过渡性开发控制规则》（The Town Planning General Interim Development Order）提出了开发控制的正式内容，即开发必须提交规划申请（Planning Application）并获得规划许可证方可进行。1932年《城乡规划法》将开发控制的范围扩展到城区所有土地。
该阶段城市规划主要具有以下两个特点：（1）城市规划机制的从无到有，并逐渐发展成熟，构成英国现代城市规划的萌芽发展阶段；（2）以1909年《住房与城镇规划诸法》为起点，1932年《城乡规划法》为终点，英国城市规划的开发控制完成了它的初始进程。
2.第二阶段-开发规划阶段（1947―1968年）
1947年《城乡规划法》的颁布，为战后英国建立了新的城市规划体系。它提出了一种更为灵活的规划方式――开发规划（Development Plan）。该开发规划为土地利用提供基本框架和开发政策，不涉及具体开发项目。
开发控制方面，1947年城乡规划法颁布后，城市开发控制的工作过程和具体开发控制手段也基本定型。即所有土地开发和建筑项目必须根据开发规划申请规划，并获得开发规划许可。
开发规划阶段较城镇规划大纲阶段具有两大进步之处：（1）开发规划具有更大的约束作用，规划的法律地位得以提高；（2）开发规划不设定具体项目，具有更多的弹性和更大的灵活性。
3.第三阶段-“两级”体系阶段（1968―1985年）
1968年，英国保守党政府颁布了新的《城乡规划法》。该法将1947年开发规划分成两部分，即战略性的结构规划（Structure Plan）和实施性的地方规划（Local Plan），它们构成了英国城市规划的“两级”体系。
1968年后，英国城市规划体系逐渐趋于完善，国家规划政策指引（PPG）、区域规划导则（RPG）、结构规划和地方规划构成国家、区域、地方三层面的完整规划体系，虽然国家规划政策指引和区域空间导则不是法定规划，但两者对地方层面的结构规划和地方规划起了较好的政策指引作用。英国城市规划“两级”体系构成具体见下图。
图1：英国城市规划“两级”体系构成
4.第四阶段-“双轨制”阶段（1985―2004年）
为加强对地方政府的管理和控制，1985年英国中英政府颁布了新《地方政府法》，该法废除了6个大都市郡议会和大伦敦地区郡议会，分别被32个伦敦自治区议会和36个大都市区议会取代。自此，6个大都市郡和大伦敦地区的郡一级地方政府便被撤销，其下原属区级政府变成自治政府，直接受中央政府管辖。
根据1985年《地方政府法》和《城乡规划（修正）法》，这些地区原本由郡政府负责编制的结构规划便不再编制，而是由其区级政府负责编制一种新的规划形式――整体发展规划（Unitary Development Plan）；非大都市郡则仍采用原来的由结构规划和地方规划构成的“两级”体系。如此，英国城市规划体系便保持着结构规划、地方规划和整体发展规划并存的局面，文章将这段时期称之为英国城市规划的“双轨制”阶段。
图2：“双轨制”阶段体系构成
5.第五阶段-“新两级”体系阶段（2004-2010年）
2004年，英国政府颁布《规划和强制性购买法》（Planning and Compulsory Purchase Act），该法取消了结构规划、地方规划和整体发展规划，由地方层面的地方发展框架取代，并且将区域层面的区域空间战略法定化。自此，英国城市规划开始进入由区域空间战略（Regional Space Strategy，简成“RSS”）和地方发展框架（Local Development Framework，简成“LDF”）构成的“新两级”体系阶段。
自2004年《规划与强制性购买法》确立的区域空间战略与地方发展框架的英国城市规划“新两级”体系，也包括三个国家、区域与地方三个层面：国家规划政策（PPS）是国家层面的政策指引；区域空间战略是由区域政府编制的区域层面的法定规划，用以指导地方发展框架与地区交通规划；地方发展框架是区级政府编制的地方层面的法定规划，地方发展框架不仅必须在垂直方向与国家与区域的规划政策相一致，还必须在水平方向上与专项规划、战略相协调。
图3：：“新两级体系”构成示意图
6.第六阶段-国家地方体系阶段（2010年至今）
截至2006年底，共有5个修订的“区域空间战略”草案提交至中央政府，然而这些草案更像是“区域规划指导”更新，并非真正的“区域空间战略”蓝本。其中，英格兰东部地区提交了第一份区域空间战略，随后又被住房和交通基础设施的所“摧毁”；2008年10月，西南地区的“区域空间战略”在公众咨询阶段招致了4000多人的反对，从而使得计划严重推迟。
2010年7月6日，区域空间战略被新执政的保守党和自由政府宣布废除。在2011年下议院报告中提出：“区域空间规划战略的废除给英国规划系统的核心造成了真空，这会对社会、经济和环境造成至少为期数年的深刻影响”，以及“区域空间战略为两种不同的规划层次架起来桥梁，我们所担忧的正是他们这种‘废除’所带来的‘桥梁’中断；这会产生一个惯性，即阻碍经济发展，使得那些尽管存在争论却十分必要的跨区域基础设施更难提供，例如废物处理点、矿物运作区和为吉普赛人和流浪者准备的空间；同时也使得国家住房增加决策难以确定。”
2011年3月《National Planning Policy Framework》，作为地方规划部门和决策者的重要指导文件，它使得规划系统变得更简单。即英国的规划体系构成变成了“国家与地方”垂直衔接体系。
图4：国家地方体系构成示意图
7.结语
纵观一个多世纪以来英国城市规划发展历程，可以发现其经历了从关注微观开发控制走向宏观政策引导的过程演变，以及从“技术”型向“政策”型规划的转变。（1）第一阶段城镇规划大纲需具体到开发项目，内容较细；（2）第二阶段开发规划在城镇规划大纲基础上，补充了宏观层面的战略内容；（3）第三阶段，将开发规划的政策内容统一整合至结构规划，将其详细开发规划的内容直接下放至地方规划；（4）第四阶段，英国中央政府要加强对地方政府的控制和管理，工党政府进行了一场行政区划大调整，整体发展规划作为结构规划和地方规划的“综合体”，目的是指导经区划调整的大都市区和伦敦自治区；（5）第五阶段，将地方规划和整体发展规划的一系列规划政策整合至地方发展框架，地方发展框架内容要更偏于政策引导；同时为了不加强中央政府的负担，区域层面规划政策的法定化便成为必然；（6）第六阶段，区域层面的空间战略被取消，国家开始行使垂直管理，以及地方政府获得更多自。
试着剖析英国城市规划改革的背后，可能存在以下几个主要影响因素：（1）社会经济因素，是引起城市规划体系改革的重要的背景因素，社会经济的发展要求城市规划能适应且促进社会经济的发展；（2）政治因素，是引起英国城市规划改革的决定力量，英国城市规划的数次改革都与英国政治变革密不开分，不论是政府执政党的更替，亦或是期间中央政府权力的下放，还是行政区划的调整；（3）公众认知的觉醒，如果说政治要素是自上至下作用于规划改革，那么公众认知的逐渐觉醒便是自下而上地影响着英国城市规划变革。
经历了一个多世纪的发展，我国城市规划的法定地位不断提升，城乡规划建设逐渐趋于成熟和完善。同时，改革开放三十年的快速经济发展与城乡规划建设和城乡发展的矛盾日益突出，探索出一条适合我国国情的更为科学、合理的规划管理模式成为我们目前重要的研究课题。文章结合我国城市规划的发展情况，对我国城市规划的发展与完善提出以下五点建议：（1）简化规划等级体系，减少规划层次，使得规划体系更灵活；（2）加强各层次规划内容的衔接，理清规划关系，减少规划“打架”；（3）增加规划弹性，加强宏观政策引导，减少对成熟发展地区的微观控制；（4）加快规划决策速度，规划目标是促进发展而不是阻挠发展；（5）增加公众参与程度，规划编制内容要让公众更易懂。
参考文献
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关键词：县域产业结构；城乡规划；关系
中图分类号：F291 文献标识码：A
前言
县域经济产业结构是指各城乡的产业构成，各产业之间的比例和联系。由于各产业之间的构成、联系、比例关系各不相同，他们对产业、经济增长的贡献也不尽相同。 因此，我们可以把包括县域经济的产业构成，各产业之间的相互关系、内在结构特征称之为县域经济产业结构。城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展的空间布局，做好生态和自然环境保护，合理利用自然资源，实现社会的公正与公平和城乡建设的可持续发展。
1、城乡规划
1.1、规划体系变化
传统的城市规划中城市和乡村的规划都是遵循“规模预测、空间布局、产业规划和配套设施规划”的规划体系，是基于以城市或乡村的发展为目标的单一路径推演。但是城乡问题相互交叉影响，城乡间的联系也不仅是人口、产业、资源、环境等物质方面，还表现在政策差异等非物质方面，城乡之间的联系是多元与多层次，在整体规划中不可能完全遵循单一的路径，因此县域城乡规划要在多元互动分析的基础上，建立适合的规划模式。现阶段最主要的城乡一体化规划和专项的城乡统筹规划，其余的基本上是在城镇体系的基础上深化内容，在城市总体规划的基础上扩大管制区域，在区域规划的基础上突出空间属性。这些规划基本上实现了空间的全覆盖，将乡村纳入到了规划的范畴，城乡产业整体布局，特别突出农业产业布局，结合地域特征提出了适于乡村发展的模式，并将各支撑系统如交通、市政基础、公共服务设施系统等延伸完善到全域覆盖。
1.2、城乡一体化
20世纪80年代，麦基提出了“desakota”概念，即城乡一体化区域。它是一种以区域为基础的城市化现象。这种建立在区域综合发展基础上的城市化形态，实质就是城乡之间的统筹协调和一体化发展。其主要特征是高强度、高频率的城乡之间的相互作用，混合的农业和非农业活动，淡化了的城乡差别。它们借助于城乡之间的相互作用，带动工业、服务业和其他非农产业的迅速增长，实现居民活动和生活方式不同程度的转变。其次，城市化的最终目的并不是为追求经济数字而要使非农人口达到百分之几，不是为城市化而城市化，而是通过城市化改善民生，消除城乡之间的对立，实现城乡一体化。
2、城乡产业结构变化
2.1、农业
规模化、产业化是中国农业发展的必经之路。农业产业化的导向是市场，中心内容是提高比较效益，结合生产、加工、销售等环节，目标是实现农业产业一体化经营。其次，农业有传统的自产自销模式向商业化发展，通过市场机制下的选择以及不断优化，形成了具有地方优势的优质品种，在整个区域内形成规模化的产业基地，进行专业化的生产，加长产业链，全面提升农业产业化绩效和竞争力，使农业产业走向更大的区域。
2.2、工业
目前，我国的制造业形成了由东部地区向西部地区、城市向农村转移的整体局势，城乡结合部和农村地区承载了外溢的制造业。迁出的制造业同样也需要规模化的发展，为廉价的农村剩余劳动力提供了就业机会。而与农村地区紧密相连的距离优势，使农村劳动力农忙回家、农闲进城务工的“两栖”模式，真正从农村和农业户转移出去，实现从农村到城市、从农业到非农产业的空间转移和职业转变，增加了农民收入和推进城镇化的发展，实现城乡统筹发展。
2.3、服务业
除了传统的制造业服务业和生活服务业，出现了更多的生产业和面向民生的服务业，如金融、物流、设计、信息等生产业和休闲娱乐、文化创意等现代消费业，同时还出现了动漫游戏、移动增值、体等新型服务业。同时，服务体系也提供了相应的就业岗位，在产业的发展中，增加了城市与乡村的联系。更加专业化的生产服务业增加了城市与城市、乡村与乡村之间的联系，更大范围内促进了城乡的协调发展。
3、县域产业结构与城乡规划之间的关系
3.1、规划模式促进产业结构的调整，带动地方经济发展
产业结构是经济发展的重要组成部分，产业结构确立的合理性直接影响经济发展的速度和质量，是一个可持续发展的、动态的过程，在同等建设条件下，资源的分配不同将产生不同的经济效益，而城乡规划设计思路的确定对产业结构的发展又起了至关重要的作用。城乡产业结构的合理配置能有效利用资源，促进经济的快速发展． 当前，我国处于加快城镇化建设的阶段，经济发展面临着结构性调整。因此，在进行城乡规划建设中，要将促进产业结构的优化合理作为最根本的目标。在进行规划设计时要深入实际调研，依据现状布局结构，引导和确立产业部门空间结构，从根本上对当地经济的发展起到促进和指导作用，进而促进产业结构的优化整合，实现经济的持续发展。
例如，某县县域经济发展紧紧围绕“建设最具发展潜力的县域经济特色县”，从项目、品牌、环境三大战略出发，突出扩张工业规模、提升农业级次、放大旅游效应、激活商贸流通，全县经济和社会各项事业取得了长足发展。县城发展格局以来，紧紧依托自身优越的交通区位，合理的产业结构，良好的发展基础，积极承接产业转移和吸引投资，大力发展以镇域南北两端为主的现代农业示范基地，以国道为轴线产业研发生产基地，利用优越的农业条件，发展规模化蔬菜生产基地、种植业和畜牧业，农业现代使农业提级上档，大力发展农业示范园，同时，工业经济也得到了迅猛发展，全镇工业企业达到80余户，初步形成了水泵、碳素、铸造、运输、仓储等多个行业的产业格局，带动了县城整体经济发展。
3.2、产业结构促进城乡规划可持续发展
近些年来，农村环境污染问题越来越严重，由于一些化工等高污染、高能耗的工业企业从城市转入农村，很大程度上影响了农业发展和农民增收，使城乡规划建设受到了很大的影响。因此，生态化建设也是城乡规划建设中不容忽视的问题，县域产业结构是促进城乡建设发展的重要因素，合理的产业结构能够促进城乡生态环境改善、资源再生，使城乡规划呈现为一个可持续的状态，同时，为经济的发展和腾飞增添新的动力。此外，产业结构与规划设计是紧密相连的，城乡规划布局对产业结构的确立起到了积极的推进作用，同时，产业结构的可持续发展又能更好地推动城乡规划合理的布局。
3.3、城乡规划设计能促进产业结构的高级化
产业结构的高级化可以理解为产业结构的优化升级。作为规划设计者，在规划设计过程中应具有前瞻性和建设性，除考虑资源的合理配置和利用外，还应考虑到产业结构中所能提供的产品和服务、就业、技术等方面的因素，使他们形成一个产业链条，达到不断循环促进的目的。县域产业结构规划设计不仅要立足本县，而且应参考整个省、市经济产业结构布局，形成一个大的网络框架，这样才能促进其长远的发展。如某镇加快推进试验区、率先发展区、城镇化发展带来的空间机遇、项目机遇、开放机遇和政策机遇，充分发挥其区位优势、产业优势、交通优势，大力推进新型工业化、市域城镇化、农业现代化和城乡生态化，加快镇区基础设施建设，大力发展流通服务业，实现经济社会转型跨越发展。
4、结束语
城乡规划设计促进产业结构的合理分布、健康发展，产业结构又能为规划设计提供源源不断的发展动力。因此，在进行城乡规划设计应把产业结构提升到一个新高度，使城乡规划设计和产业结构都能够实现可持续发展。
参考文献：
[1]孙有江,王峰.城镇产业结构总体规划的优化调整[J]城市建设理论研究,2012(18)．
(云南农业大学 建筑工程学院，云南 昆明 650201)
摘要：
人文地理与城乡规划为新设置的本科专业，定位不清将影响到人才培养和毕业生就业。本文通过对国家本科培养不同层次、专业内涵以及云南地方经济和社会发展需求宏观分析，总结过去云南农业大学该专业三阶段人才培养经验，提出未来以职业为导向的专业定位，确定培养方向和课程结构体系，明确专业基本课程和方向拓展课程，以供其他地方高校探讨和参考。
关键词 ：地方高校；人文地理与城乡规划专业；专业定位
中图分类号：G 640文献标志码： A文章编号： 1004.390X(2015)01.0051.05
收稿日期：2014.08.02修回日期：2014.10.22网络出版时间：2015.01.0713：06
作者简介： 吴晓敏（1970—），女，湖北蕲春人，副教授，主要从事城乡规划研究。
网络出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.011.html
Discussion on the Specialty Orientation of Human Geography
and Urban and Rural Planning for the Local University
WU Xiaomin， DONG Ping， LU Xiang， HU Hu
（College of Architectural Engineering， Yunnan Agricultural University， Kunming 650201，China）
Abstract：
Human Geography and Urban and Rural Planning is a new undergraduate specialty. In a long term， the specialty has an unclear orientation which has seriously affected on graduate′s job seeking. This article makes macro analysis on the different factors such as different levels of national bachelor′s education， professional connotation and local economic as well as the need of social development， on this basis， it summarizes the former personal training experience of three stages of this specialty inYunnan Agricultural University， and then it proposes an idea with a career?orientated undergraduate training program and main courses structure， as well as basic course and course expanding directions， at last，it offers a discussion and useful reference for other local universities.
Keywords： local universities； specialty of urban and rural planning；professional orientation
一、人文地理与城乡规划专业背景
人文地理与城乡规划专业来源于“资源环境与城乡规划管理”专业，是1998年教育部新增地理学科类本科专业， 1999年首届招生，至2009年统计，全国开设该专业的高校（包括独立学院、民办院校）已达173所，成为了教育部新增速度最快的专业之一 ［1］。由于专业名称涉及理、工及管理多种学科门类，全国开办该本科专业的院系的学科背景多样，包括理学、工学、管理学等，专业培养定位存在多种倾向：在综合性大学、理工院校定位为资源环境规划方向；在具有城市规划和建筑学科背景定位为城乡规划方向；在以地理信息系统为基础的定位为应用数字城乡规划管理方向；在管理学科为背景的院校定位为土地管理方向、房地产开发与经营管理、旅游管理方向等［2］。办学十多年来，全国该专业缺乏统一而明确的专业培养目标，各校根据自己的学科背景设置专业培养方向，导致对新专业培养人才难以得到社会认可，影响到新专业持久发展。不少院校将各学科的主要课程拼接在一起，没有形成一个专业基本理论和基本技能培养框架，从对毕业生就业来看，主要是专业方向不明，没有对口的行业和岗位［3.4］ 。
基于实际情况，2012年教育部新公布的专业目录中，将“资源环境与城乡规划管理”专业一分为二，即“070502自然地理与资源环境”和“070503人文地理与城乡规划”两个专业［5］，可授予理学或管理学学士学位。2013年开始，各高校以原资源环境与城乡规划专业为基础，调整新专业的人才培养计划。在大学扩招背景下，对于一个全新的快速发展的专业，厘清专业定位显得非常重要 ［6］。
二、地方高校人文地理与城乡规划专业定位分析
（一）国际国内本科教育定位政策导向
根据联合国教科文组织通过的《国际教育标准分类2011》中规定，大学本科（LEVEL6） “3年以上的理论学习期，以具体职业需要为导向，注重基础理论和实践应用 ［7］”。《中华人民共和国高等教育法》对本科教育学业标准规定是：“应当使学生比较系统地掌握本专业必需的基础理论、基础知识，掌握本专业必要的基本技能、方法及相关知识，具有从事本专业实际工作和研究工作的初步能力。”
在我国实际的人才培养过程中，根据学科背景各高校在长期的办学过程中形成了一定的层次，大体上可以分为三类 ［8］：（1）研究型和教学研究型高校，强调的是理论的应用性，属于理论应用型人才，或称工程研究型人才。其培养目标是培养能够将发现的一般自然规律转化为应用成果的桥梁性人才。（2）教学型的地方普通本科院校，培养目标介于工程研究型和技能应用型之间的工程应用型人才，这类人才主要从事第一线的技术应用和工艺过程的指导、监测、管理和控制等方面的工作，属于使研究开发的成果转化为产品，在生产第一线解决实际问题、保证产品质量和性能而必需的人才。（3）高职类院校，培养技能应用型人才，突出应用性、实践性，有较强操作技能和解决实际问题的能力。
地方高校以服务地方经济社会发展为目标。毕业生直接面向就业市场，出国、考研和再深造为少数，因此本科人才培养以应用型人才为主。在当今大学生就业困境下，明确的职业定位对于专业定位来说是其关键所在。
（二）地方高校人文地理与城乡规划专业人才培养解读
2013年起，新调整人文地理与城乡规划本科专业从名称上看，仍保留了多学科交叉专业特点，理学学位侧重于人文地理，管理学学位侧重于城乡规划。新调整的专业名称可以解读为“基于人文地理学科背景的城乡规划管理 ”，重点是城乡规划管理 ［9］。 根据政策确定的本科教育以职业为导向，确定以城乡规划管理作为新专业的职业方向，是制定人才培养方案的关键。
（三）云南地方城乡规划管理人才社会需求分析
在当前我国快速城镇化背景下，当前及今后一段时期城乡管理人才需求旺盛。1992年以后，我国城镇化发展进入高速增长期，平均每年新增小城镇800个左右。1978年我国城镇人口为1.72亿人，城镇化率为17.9％，至2011年，城镇化率到51.27%［10］，城市人口首次超过农村人口。这个阶段，城镇建筑数量多，规模大可谓史无前例。在城镇化过程中，面临着一些重大问题，城市建设与环境协调，城乡协调，城镇规划与建设管理、新农村建设管理等，这些问题的解决需要大量的专业人才。2008年我国建设部更名为住房和城乡建设部，从国家管理层面上，开始了对城乡规划进行全面统筹管理，并从根本上结束“城乡分治”的局面，反映了国家对于城市、镇和乡村建设管理的重视。过去资源环境与城乡规划管理专业的迅速发展和招生旺盛的局面，在一定程度上反映了社会该方面人才的迫切需求。
云南属于边疆少数民族省份，资源丰富，但社会经济不发达。城乡建设水平比内地落后较多，2011年云南省城镇化率为36.80%［11］，低于同期全国城镇化率15%左右。以县城镇为主体的城镇基本处于农业社会形态。云南教育相对落后，农村和少数民族地区受教育人数和教育程度低，有些地方甚至不懂普通话，城乡建设的专业技术人才更加缺乏。
云南共有129个县（市、区），建制镇和乡镇1500余个。城乡建设管理基层部门是县级住房和城乡建设局，主要职责是城乡建设管理、规划管理、园林绿化管理等，每个部门都需要相关专业的技术人才。据了解，目前大多数县住建局主要领导为中专毕业生，技术岗位有本科相关专业学历的仅有1~3人，有些偏远县住建局基本没有土木建筑类本科专业毕业生，乡镇住建所普遍没有具有基本建筑知识的人员，由此可见云南城乡规划建设和管理专业技术人才需求旺盛。然而，除云南大学以外，其他4所高校该专业学生培养方向定位为矿产资源、林业资源、房地产等，相关城市规划、建筑学专业毕业生基本不愿意回地方，因此对口人才供给明显不足。
三、云南农业大学人文地理与城乡规划专业发展历程
（一）初期资源环境与城乡规划管理专业基本情况
云南农业大学为云南省省属重点大学，办学思想是植根边疆、服务三农，围绕国家和云南地方经济发展需求，培养边疆民族人才的具有农科优势特色的地方高校。云南农业大学水利水电与建筑学院于2001年正式面向全国招收资源环境与城乡规划管理专业。除2007年停招以外，至2013年共招生13届。已毕业和在校学生共计 600余人。从2008—2013年招生控制线来看，该专业比学校大部分专业录取分数高，最低控制线高于录取线18分以上，2011年最低控制线超出录取线54分。总体上讲，专业招生容易，生源质量相对较好，学生综合素质高，思维活跃，云南籍生源约占80%以上。
据已毕业的8届毕业生就业情况看，总体就业形势不如其他工科专业，就业难成为学生和专业发展的首要问题。对往届就业情况分析发现，就业去向不够明确，零散分布于县市建设局、规划局、设计公司、房地产公司等、测绘公司等、建筑施工单位等。
（二）专业人才培养发展三阶段
专业招生以来，人才培养方案历经多次的修正与完善，大致可以分为如下三个阶段。
第一阶段，2001—2006年。按照教育部地理学科指导标准下设置的培养计划。以地理学科为基础，课程设置涉及地理、建筑学、城市规划等专业。人才培养方案实施学生反映课程内容宽泛，能力与就业目标指向不明确，毕业生从事专业工作的实际能力有所欠缺。
第二阶段，2007—2012年。对已毕业的学生在就业方向、业务能力两方面进行调查的基础上，改变按照地理学科的培养思路，确定以城乡规划为培养方向，主导就业方向是县市建设局、规划设计院所、房地产公司等。重新梳理该专业应具备的专业基础知识和技能，特别强调学生毕业能够有“建筑和规划设计方面的”技能。在此原则下，调整课程结构，由原先较多的理论型课程改变为以规划设计为主线，以造型能力、制图表现以及综合设计课程为专业主干课程。实施效果：由于学科背景和师资队伍缺乏，规划及设计课程没有相关教师队伍，导致主干课程不能完全按计划安排。
第三阶段，2013至今。基于学校专业整合，该专业由水利水电与建筑学院调整到建筑工程学院，随着全国专业名称调整，招生专业定为 “人文地理与城乡规划”，初步确定专业方向城乡规划管理，授予管理学学位。以建筑学和城乡规划为学科背景，师资队伍、实践基地、就业领域等能够有效形成对专业的支撑，明确了城乡规划管理应用型人才培养为主线，为扩大就业面，增加国土与环境管理、建筑设计、房地产开发等三个拓展方向，从而确定专业基本课程和拓展方向课程，优化培养方案和课程结构体系。
四、基于职业导向的人文地理与城乡规划专业定位
（一）专业定位
结合云南农业大学定位，人文地理与城乡规划专业地区定位以云南为主，培养服务于云南边疆城乡规划建设和管理应用型人才。专业培养目标面向规划设计院所、城乡建设管理部门和房地产行业，掌握城乡规划和建设管理基本知识和基本技能，能够在城镇和乡村进行规划设计、城乡规划管理、咨询、房地产开发等行业和部门从事相关技术工作。
（二）毕业生的基本要求
1.素质要求。学生接受通识教育，打下较坚实的自然科学与人文科学基础，具有良好的思想道德素质、文化素质和身心素质。系统学习城乡规划学科基础课程，掌握扎实的学科专业基本理论和基本技能，毕业生能从事城乡规划及其相关规划设计机构的业务工作；政府有关部门、土地综合利用和市场服务机构，以及项目策划、决策与工程等部门咨询工作；城乡规划、建设、国土、环保等政府主管部门管理工作；城乡规划的相关教育及研究工作。
2.能力要求。以调查分析和研究能力、城乡规划及管理能力、信息技术运用能力、表达能力、其他能力（外语运用能力、自学能力）等构成毕业生的专业技能结构。毕业生必须具备从事城乡规划、设计和管理工作，可以拓展到从事建筑类相关行业的技术工作，如国土资源及环境管理、建筑设计、房地产开发管理等领域工作。
3.知识结构要求。在校期间，提供学生三种训练：基本素质训练、工程素质训练和基础研究素质训练，使学生具备三种能力：工程应用能力、工程设计能力和一定的科技创新能力，最终达到工程应用型人才的基本要求。
（三）课程结构体系
根据专业定位，重构专业课程体系框架，如图1。
专业课程体系分为专业基本课程和方向拓展课程。其中，专业基本课程共计28门，分别为：（1）基本方法工具课程：画法几何与阴影透视、建筑与规划制图、构成、美术、计算机辅助设计（CAD、Photoshop、Sketch up）、地理信息系统（Arc GIS）、建筑表现技法9门；（2）专业基础知识及理论课程：工程测量、建筑材料、建筑初步、建筑设计原理、建筑构造、城市建设史、城市环境与生态、人文地理学、城市地理学、城市社会学、城市经济学、城市规划原理等12门；（3）城乡规划与管理技能课程：城镇总体规划、城镇详细规划、城镇工程系统规划、城镇道路交通规划、景观规划设计、城乡规划管理与法规、城市设计等7门。专业方向拓展课程8门，分别为：（1）国土与环境管理课程：公共行政学基础、土地评价管理、区域规划；（2）建筑设计方向课程：建筑模型、中国建筑史，外国建筑史；（3）房地产开发方向课程：房地产策划与管理、工程经济等。
（四）毕业生就业主要领域
就业方向和部门主要有： （1）政府部门：建设局、规划局、土地局、环保局；（2）企业：规划设计院、房地产公司等。（3）考研究生：方向为人文地理学、建筑学、城市规划、风景园林等；（4）教学科研部门：中学、职业教育、民办大学等。
五、结论与探讨
在我国大学扩招背景下，人文地理与城乡规划专业历经十多年发展过程，反映了新专业发展的缩影。云南农业大学在总结专业定位不清的基础上，初步探索了人文地理与城乡规划专业人才培养基本规律，结合地方城乡建设，明确专业定位和职业方向为城乡规划管理。确定了专业课程结构体系，明确城乡规划管理应用与技能为课程结构主线，结合多样化人才需求，提出国土与环境管理、建筑技术设计和房地产开发三个拓展方向。确定了专业基本方法工具课程、专业基础知识及理论课程和城乡规划与管理技能课程等3个课群。
一个新专业在人才培养的具体实践过程中，有些问题往往不是一所大学、一个培养方案就能解决的，而需要全国高等教育管理顶层设计。基于多年的办学实践，提出如下建议。
（1）尽快成立全国人文地理与城乡规划专业指导委员会。机构的确立便于研讨本科专业办学普遍性问题的，提出明确的思路和方向。尽快凝练人文地理与城乡规划这个“二次新”专业的统一规格，明确专业人才的基础标准和基本要求，指导不同层次的大学所办的该专业人才的基本规格，明确“门槛”和办学方向。
（2）引导专业特色。目前各高校根据自己背景学科，培养具有自身特色的专业人才，社会对专业认可度不高，毕业生就业时往往“找不着北”。全国统一人才规格便于社会对新专业的认识和接纳，有利于新专业的持续发展。规范的学科和人才培养标准，可以让不同院校该专业的毕业生都找到“归属”和认同，对于新专业而言，共性比“特色”更为重要。
（3）理清与类似专业间的关系。与人文地理与城乡规划相近专业有：“资源环境与城乡规划”、“城乡规划”，三个本科名称相近，各高校分清楚其中的差异很困难，更重要的是专业雷同，与“宽口径”培养要求不符。从土木专业办学经验来看，由于它包含房屋建筑、地下建筑以及道路桥梁三个专业方向，毕业生就业面宽，对相关领域专业技术岗位适应性有明显优势，是近来成为热门专业重要原因之一。
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我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].
党的“十”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。
一、空间规划体系协调面临的主要问题
我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。
1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。
各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。
国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。
2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。
不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].
3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。
在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。
4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。
城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。
二、空间规划整合与协调的实践探索
为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：
1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。
上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。
2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。
广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。
3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。
2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。
太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。
三、完善空间规划体系的基本思路与框架
建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。
1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。
编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。
突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]
切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。
2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。
市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。
借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。
3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。
以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。
依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。
四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动
1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.
建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：
第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。
第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.
第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。
2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。
发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。
第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。
第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。
3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。
按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：
第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。
第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。
关键词： 城乡规划；存在问题；解决方法
Abstract: in the rapid economic development of today's society, urban and rural civilization is the embodiment of modern urban and rural development, it is to measure the material civilization the main way. Urban planning, construction of the most fundamental purpose is to promote the social, economic and cultural comprehensive development, improvement and optimization of urban and rural residents live and life environment. Rural and urban planning and urban and rural development complement each other and mutual basis. No good for urban and rural planning, it is hard to make urban and rural economic develop rapidly. So the rural and urban planning in urban development in occupied first place.
Keywords: urban and rural planning; Existing problems; solution
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
在城市化理论中,关于城乡结合部概念的描述语较多,如“城市近郊区”、“城市化地”、“城市边缘区”等，虽各有涵义,但其所表述的内含及其地理概念基本相似。本文所研究的城乡结合部是指城市建成区周边、介于传统意义上的城市和农村之间的城乡过渡地带,是城乡的社会、经济等诸多要素相互碰撞、相互作用、相互渗透的交接地区。城乡结合部是一个动态的概念,随着所依附城市的发展而不断产生地域变化,体现出从城市到农村在层次结构上的土地利用变化,其内层由于紧邻城市区域而明显具有较多的城市特征,而外层则主要以农村土地利用为主,但其中也穿插有一些城市景观和城市设施。
一、城乡一体化的含义
城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动,相互协作,优势互补,以城带乡,以乡促城,实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程,主要包括城乡职能一体化和空间一体化等内容。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别,而是实现城乡资源的优化配置及城乡经济、社会、文化的持续协调发展。城乡一体化是城市化过程中的高级阶段,其中城市规划的作用必不可少。
二、当前城乡规划一体化中存在的问题
在城市化进程中，由于城乡结合特有的区位优势,便捷的交通环境,相对较好的城市基础设施配套以及较低廉的土地价格,使之成为城市中最具有活力和吸引力的区域。但是,近年来城乡结合部农民在市场化经济利益的驱使下所产生的个体和集体的急功近利、各自为政,破坏了城市土地利用的整体性,造成城市土地资源巨大浪费,环境污染情况日益严重。由于城市政府对城乡结合部的规划工作重视程度不够及管理工作力度上的欠缺,目前那些逐渐失控的农村集体和个人的建设已成为城市政府的一个沉重的包袱,对城市的可持续发展产生着愈来愈明显的负面影响。其存在的主要问题有：
从宏观的角度看:(1)城乡一体化过程中产业发展不平衡。政府更注重城市的产业调整、投资环境的改善和基础设施的建设,而忽视了乡镇的同步推进,以至于城乡经济发展水平、产业结构出现失衡。(2)城乡规划不科学,布局不合理。城乡规划受短期利益的驱动,缺乏长远发展计划。空间布局过于分散,“中心地”功能偏弱,工业的空间、产业和人口等集聚度很低。(3)条块分割,整体协调不足。城乡一体化的建设包含着城乡社会经济发展的方方面面并且需要有机组合协调发展,但行业之间,部门之间和地区之间发展相当不平衡,发展水平、速度和拓展面的落差都比较大。(4)生产要素的区域可流动性仍太低。上至城区之间,下至村与村之间,都在不同程度上形成自我封闭的区域单元,并力求自我发展和自我完善。它不仅使布局过于分散的产业和人口难以集聚和优化组合,而且不利于扩大经营规模,对城乡的总体发展和城乡一体化建设构成重要制约因素。(5)城乡管理体制不健全。
三、解决城乡规划一体化问题的途径
如何遏制城乡发展的失衡现象,加快解决二元结构的突出矛盾?逐步实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。而要实现这个转变,最大的障碍就是现行的城乡分割的体制。所以要从体制上下工夫,打破城乡分割的管理体制,建立城乡统筹的管理体制。
1、构建城乡一体的规划体制。将城乡分立、多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门之中,对城乡建设中涉及的土地利用、工业园区建设、城镇建设、城乡住宅建设、城乡道路建设、水面和绿地分布、生态环境等进行统一规划和空间布局。
2、构建城乡一体的行政管理体制。把市政府有关部门的经济管理和公共服务职能由只管城市或城乡分割管理一律向农村延伸,实行统一管理,创造城乡一体的行政管理模式。
3、构建城乡一体的土地制度。依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则,采取出租、入股、质押、置换等各种方式,流转农村土地承包经营权,发展农业适度规模经营。改革征地制度,完善征地程序,及时给予农民合理补偿。实行多种补偿安置办法,切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题。城市要构建完善的土地开发制度。土地开发要适度。
4、构建城乡一体的劳动力市场体制。深化就业制度改革,实行统一的劳动力市场和平等就业,加快清理和取消对农民进城就业的歧视性政策、不合理限制和乱收费行为。促进农村富余劳动力的转移。健全农民进城就业的服务体系,建立适合进城就业农民的社会保险体系,加强对进城就业农民享有平等合法权益的保护。
5、构建城乡基础设施一体体制。①加快城乡公路建设,构建城乡一体的公路交通体系。②深化水利体制改革,建立城乡一体的水资源管理体系;健全供水、防洪和水生态环境保障体系。重点抓好江河防洪安全工程、微水节灌工程和人畜饮水工程建设。③加快城乡电网改造和建设,建立城乡一体的电网输送体系。
6、构建城乡一体的社会保障体制。建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度,并与城市社会保障制度逐步接轨。
四、加强规划工作充分发挥规划的宏观调控作用
城乡结合部地区作为城市发展的前沿地带及城市职能的疏散地,是城市建设活动十分活跃的区域。因此,加强城乡结合部地区的规划工作,发挥规划的宏观调控作用,有着十分重要的意义。
1 重视城市总体规划的修编工作,充实城市总体规划的内涵，城市规划是城市的灵魂,是城市建设和管理的依据,是城市政府指导、调控城市建设和发展的重要手段。目前城市政府已将城市总体规划的编制工作放在重要位置,应进一步对城市总体规划的内容进行调整完善,缩短城市总体规划的编制周期,充实近期建设规划的内容,增强城市总体规划的可操作性,统筹安排空间资源和城市功能,促进城乡布局与结构的调整优化,从而保障城乡结合部的有序健康发展。
2 做好乡镇企业特色工业园区规划,确保乡镇企业合理布局。乡镇企业的发展是符合现阶段中国国情解决农业剩余劳动力转移,加速城市化进程的科学选择。近年来,随着国民经济的迅速发展,乡镇农民企业家追求规模经济的内在动力使乡镇企业的空间集聚具有客观必然性,乡镇企业特色工业园区的设置正是顺应了这种客观发展规律。因此,在城市规划编制过程中,应重视对乡镇企业特色工业园区的规划和建设,根据不同的产业特点和区位条件,利用当地已经形成的具有一定规模的生产、销售或科研等产业链,建成生产要素集聚、资源共享的特色工业园区，实现土地利用方式由粗放向集约转变,节约宝贵的土地资源,便于对基础设施进行合理配置和布局,利用现代科学技术集中处理工业污染,提高环境质量。
3 做好农居点规划工作,改变城乡结合部环境“散、乱、差”的局面做好农居点规划工作,促进农村居民点土地利用有序化、合理化、科学化。在农居点规划中,应打破现有行政村界限,通过农居点的合理布局,实现农居用地的集中有序布置,最大限度地节约宝贵的土地资源,并使农居点的功能分区趋向合理布局,便于基础设施的配套建设,加强绿化和环境卫生建设,改善居住环境。
关键词:城市设计:法规体系:城市设计作用;城市设计地位“一体化”
中图分类号:TU984
文献标识码:A
文章编号:1008-0422(2010)01-0079-02
历经十余年,《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》或新法)终于获得通过并实施。从条款内容上我们无法直接得知与城市设计的条款信息。从某种意义上说是其对城市设计的法律体现进一步消失,从另外一种思路上也促使了城市设计的自身发展成为平行于城市规划的运行体系。本文试图从城市设计的法规角度阐释城市设计的作用和地位,以期对城市设计法制体系构建作出建议性探讨。
1 城市设计及城市设计法规体系的相关概念
1.1 城市设计
真正切实有效的城市设计首先是一种公共政策,而非简单技术层面的规划、建筑或景观设计。即:城市设计不是设计城市。
城市设计是基于提高和改善城市环境质量和生活质量的目标,对城市形态环境进行的综合性设计;是在客观现实的理性分析基础上,对各种层次的形态环境进行创作性的设计,并形成相应的政策框架,通过对后续具体工程设计的作用予以实施,是一种“二次设计”的过程。其运作充满了公共利益和私人利益之间的协调和整合,是一个连续的复杂的动态的决策和作用的过程。
1.2 城市设计法规体系
1.2.1 城市设计法规体系存在的必要性
首先:现代民主制度与市场经济下的城市开发模式决定城市设计存在的可能性。城市设计在我国的发展历程大致有三阶段,它的发展大致经历了三个阶段:一、维护公众利益:二、促进人性空间的创造、保护:三、追求富有个性的高品质城市环境。由其对应的也是时代的制度变迁和完善,既有计划经济时代向市场经济时代的转变体现。目前我国正处于社会主义民主制度逐步完善和市场经济运行稳定的时期,城市设计作为市场经济对城市形态形成具有不可或缺的作用。
其次:城市设计实施层面对法律制度的需求。由城市设计自身要求,处于对自身设计的实施效果考虑,城市设计编制后的实体实施效果的好坏是决定城市设计成败的关键。城市设计的整个思想过程不是一种终极蓝图的模式,这一点与建筑设计的思想过程不同,但是在区域城市设计以下的开发性城市设计方案,获得良好实施就应当成为其编制的最终目的。
第三:作为一种公共政策的城市设计,在制定、实施过程中涉及的多种利益团体之间的社会、经济关系及其纠纷,只能以法律的裁判加以调整、解决。城市建设中,政府、开发商、土地拥有者、市民等任何一方的利益被忽视或占据过分主导的地位,都将损害到城市的良好发展,城市设计的一个重要作用就是调整这一系列利益关系,而当矛盾激化无法调和时,只能寻求法律的裁决。因此,建立包括一揽子裁判方法的城市设计相关法律十分必须,这样才能做到有法可依,避免人治与混乱。
第四:城市设计技术管理层面对法律制度的需求,与规划、建筑相类似,城市设计理论在实践中同样需要专业性规范的约束。而这些规范必须建立起一个制度化的控制体系,而法规体系是该城市设计运行的重要环境基准。
1.2.2 城市设计法规体系的主要内容
城市设计成果的编制和实施牵涉的机构数量众多,利益取向不一,运行过程复杂,需要法律、法规的保障。这些法律、法规所构成的系统就是城市设计法规保障体系。
城市设计法规体系是一个宽泛的定义,它的内容包括一切有助于城市设计地位确立、机构组织架设,有助于城市设计目标实施管理、监督评价的正式法律、行政法规、法定审议及和约制度、以及拥有相应控制作用的技术性规范等。
这些法律、法规在内容上大致可分为四个层次:
1)城市设计主干法。这一主干法可以是以城市设计为题名关键字的专为城市设计而制定的法律,也可以是包含了城市设计运行所需的框架内容的非专项法。
2)有利于城市设计有效实施的一切其他法律、法规包含为城市设计实施提供可行性的经济、社会手段内容的法规:例如容积率奖励办法、历史街区保护办法、自然生态区保护办法。
3)从大量具体域市设计成果中抽象、提升出来的具有法律地位的城市设计导则。在城市设计过程中,设计导则是实现城市设计目标和概念的具体操作手段,它如同一个纲领性文件,指导城市设计思想的贯彻实施。
4)对开发项目进行的城市设计法定审议制度。
2 我国城市设计法规体系的现状
我国法规体系的现状是:缺乏国家一级主干法,具有适合地域实施性的城市设计地方法律及措施,城市设计法律地位不明确。
2.1 现行城市规划的主干法一《城乡规划法》
《城乡规划法》虽有许多条款都包含了城市设计的实质精神,但却没有直接提出需要运用城市设计的技术手段。如《城乡规划法》第1条、第4条、第10条和第18条,而在2005年新的城市规划编制办法颁布以前,1991年通过的《城市规划编制办法第8条》也对此有规定。从时间轴上看,城市设计始终没有正式登上我国国家层面空间法律体系的舞台。
而现行的城市规划编制办法(2005)颁布以后,城市设计便失去了这一层法律上的肯定,而与此同时,《城乡规划法》也没有对城市设计的技术手段予以一定的肯定和提倡・《城乡规划法》与《城市规划编制办法》在对城市设计的技术手段予以肯定和提倡的同时,明显缺少真正能够保障城市设计开展与实施的可操作性主干内容。这一内容的缺失也直接导致了对开发项目进行制度化的城市设计审议无法实现。
中国的法律体系属于传统的大陆法系,成文法典在司法审判中拥有绝对的约束力,并且各部法律专属性很强。可以看出。在城市规划的法律框架之下不可能完整阐述城市设计的理论思想、操作办法和成果形式。《城乡规划法》或《城市规划编制办法》无法成为城市设计的主干法,至多只能起到为城市设计宣言的作用――认可了开展城市设计的重要性。
2.2 地方性的城市设计法规编制
个别城市如深圳在1998年编制实施了《深圳市城市规划条例》,其内容包含了城市设计的编制办法、审议制度等,成为了该市开展域市设计实践可依托的主干法,这是我国第一部将城市设计上升为法律文件的地方性法规,但是这样的城市还为数甚少,更重要的是,在国家一级层面尚未理清城市规划与城市设计之间法律关系的情况下,这样的地方性法规在实际的管理操作中将会缺乏足够依据,并且由于我国开展城市设计是自上而下,有相对城
市化进程略偏早的特性。这种特区性质的地方法规对其他城市的影响较小,无法作为试点进行推广。由于大多数城市尚未有城市设计的主干法,因此对城市建设项目的城市建设审议也没有具体、明确的制度。
由上可知,中国的城市设计法规体系还远未系统建成。其中,城市设计主干法的缺失是城市设计法规体系无法系统建立的根本原因。
2.3 城市设计在中国法律地位不明的历史原因:
长期以来的计划经济体制是城市设计法律地位不明的根本性历史原因。
中国在建国之初,为了适应计划经济条件下的城市建设需要。全部照搬了苏联的城市规划设计模式,将城市设计的内容变相归入了城市规划,修建性详细规划即为这一体制下的典型产物。由于在过去很长一段时间内,政府在城市建设中拥有绝对的主导地位,无论从土地的所有权,到项目的设立、审批、投资、兴建都由国家一手包办,无需进行现代意义上的城市设计,但随着经济发展,城市面貌的日益重视,现代城市设计理论于80年代逐渐被引入中国。但是这一理论被引入之初,也大部分停留在城市设计的形态表达效果上,关注美化城市面貌所起的表面作用,而对这一手段调整城市中各团体间利益的深层作用却没有进行进一步的研究和实践,城市设计往往只是城市规划的形体翻译工具。因此城市设计仅仅在技术层面得到了开展,而并未被赋予应有的法律地位,最终导致了大量的城市设计图纸成果无法进行有效的实施。
3 我国城市设计法规体系构建的初步建议
3.1 与城市规划相关法规体系的衔接
目前学者对于城市设计与城市规划的关系,比较认同城市设计是“思想与方法”的论点,认为在接下来的城市规划中应引入城市设计的思想,并运用城市设计的方法将规划贯彻下去。在我国现阶段的城市化进程中,城市规划的“硬性”管束与城市设计的“弹性”引导共同作用,起到了西方国家依赖城市设计“二元职能”达到的目的。
因此上述城市规划与城市设计关系也同样体现在两者相关的法规体系中,由城市规划所制定的相关法规起到了“硬性”的控制作用,制定了城市化进程的大体框架:而城市设计的相关法规体系则保证了城市各个角落在这个框架中更加灵活、细腻的发展过程,是一种“弹性”的法规体系。
基于上述观点,笔者认为目前应该分别从城市规划和城市设计两个方面人手完善并加强两者相关法规体系的衔接:(1)应当明确城市设计在城市发展中所处的地位,应贯穿于整个城市规划过程中的:应进一步明确城市设计在不同阶段的内容及成果要求,以弥补城市规划工作方法的不足:应当明确城市设计的成果如何纳入规划方法得出规划设计要点,构成完整的控制指标,以获得法律地位。(2)城市设计研究范围应当与城市规划基本对应,根据其本身工作特征可以分为整体城市设计和专项城市设计等,而其相应的法规体系也将主要包括两个部分,城市设计要点(Code)和城市设计导则(Guide line 1,通过它们充分发挥城市设计的弹性特点,适时适地进行灵活而高效的调整,达到在制度性的规划控制条件下进行日常城市建设管理的保障功能。
在以上讨论的基础上,本文尝试提出对我国城市设计法规体系的基本组成建议,我国城市设计法规体系的建立应该是多层次和富有可操作性的法制体系:(1)国家一级的城市设计专项法,作为城市设计的主干法,其中需要确立城市设计方案制定选择、实施管理、评价反馈的步骤、方法,与城市规划建设设计之间的衔接关系,城市设计文本成果的一般形式、内容,以及在这一系列活动中所牵涉的各种组织机构的设置与权责关系。 (2)各省、市(尤其是各城市)级别的城市设计编制、实施法,这与上一级的主干法类似。只是中央与地方层次上的差别。
3.2 明确城市设计的法律地位,促进城市设计和规划的“一体化”道路,全面体现城市设计对城市建设的空间作用和社会作用。
在我国现阶段,城市规划体系是具有法定地位的完整体系,是当前城市规划管理的主干。而城市设计无论是整体的或局部的阶段都不具备独立的法定性和完整性,在以法制为核心的管理体制中更不能独立运作。为了解决这一问题,很多学者提出了“城市设计与城市规划一体化”的观点,期望通过依靠强势的规划体系来实现城市设计目标。我们从法规体系看,城市规划体系是具有法定地位的完善体系,而目前城市设计无论总体还是局部都不具备独立的法律地位,所以在现在“法制”的管理模式下不能独立运作。城市设计可以通过两种方式来获得法律效力:一是直接通过立法确立,这已经在深圳等地有所尝试;二是通过“转译”。以规划语言表达出来,城市设计导则通过独立成本附于规划文本或是打散后融于规划条款中。显然,第二种方法更容易操作也更符合目前国内大多数地区的实际,法规体系层面“一体化”就应该体现在城市设计以依附于城市规划立法形式为主,在适当发达地区尝试采用单独城市设计立法。
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关键词：区域分析与规划;教学内容;优化
中图分类号：G642.3 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）47-0156-04
我校发展正在经历两次关键转型，第一次自2004年学校升格为本科院校开始直到现在仍未结束，即由专科向本科教育的转型;第二次则刚刚开始，即我国高等教育正在发生的革命性调整，其调整重点是将1999年大学扩招后“专升本”的600多所地方本科院校逐步转型做现代职业教育，重点培养技术技能型人才。这两次转型已经并正在影响各院系的专业设置、培养方案制定和课程教学内容的调整。在与学校发展定位同步前提下，资源与环境科学学院基于原有专业基础、地理学强应用性和教育部地理类专业调整三方面考虑，最终确定了重点发展地理科学、人文地理与城乡规划、自然地理与资源环境、地理信息科学4个本科专业的发展战略，其中前三者已经招生，地理信息科学计划2015年增设。相应的专业培养方案和开设课程的教学内容也正在调整之中，《区域分析与规划》则是其中之一。
一、开设《区域分析与规划》课程的必要性
《区域分析与规划》的区域分析是指剖析不同区域内部的结构，包括不同要素之间的关系及其在整体之中的作用，区域之间的联系，以及其间发展变化的制约关系;区域规划是指根据国家经济社会发展总的战略方向和目标，对一定地区范围内的社会经济发展和建设进行总体部署（包括区际和区内）[1]。简单讲，《区域分析与规划》是利用地理学相关理论，综合、系统地分析不同类型和尺度区域的社会经济发展条件，并在此基础上对区域社会经济发展进行科学规划的课程。一方面，其充分体现了地理学所具有的综合性和区域性特征，对提高学生的地理理论素养和综合分析能力很有意义;另一方面，其制定的区域规划是能够有效指导国家和地方社会经济发展实践的，充分体现了地理学的应用性，对提高学生的动手实践能力和职业技能作用很大。
开设《区域分析与规划》课程的必要性和重要性长久以来得到了地理学和城市规划学者们的一致认可。1977年恢复招生以来，中山大学和南京大学等院校经济地理专业、同济大学等建筑院校城市规划专业相继开设了《区域分析与规划》课程。教育部新颁布了《普通高等学校本科专业目录和专业介绍（2012）》[2]，将地理科学类原有的地理科学、资源环境与城乡规划管理、地理信息系统3个本科专业调整为了地理科学、人文地理与城乡规划、自然地理与资源环境、地理信息科学4个，相应的城市规划专业名称也改为了城乡规划。其为各个专业提供参考的三种核心课程示例方案中（见下页表1），地理科学专业的核心课程实例三、自然地理与资源环境专业的核心课程实例二、人文地理与城乡规划的全部三种方案，以及城乡规划专业的核心课程示例二和三中，都涉及到了《区域分析与规划》课程，虽名称略有不同，但实质都是一样的。
随着资源与环境科学学院2005年开始招收地理科学专业本科学生，《区域分析与规划》课程的开设也逐渐提上议事日程。特别是2008年资源环境与城乡规划管理专业本科开始招生，《区域分析与区域规划》作为专业方向课程被列入了培养方案，其包括理论38个学时，课内实践12个学时。紧接着，在2009级的地理科学专业培养方案中，《区域分析与规划》作为专业方向课程被安排了42个学时。2013年，人文地理与城乡规划、自然地理与资源环境两个专业开始招生，该课程也被列入了培养方案。至此，我院的3个本科专业都开设了《区域分析与规划》课程，但由于本科总体学时的减少，以及试图打通不同专业的相同课程，目前该课程统一开设32个学时，且都属于专业模块课程。
二、《区域分析与规划》课程教材的选用
随着各高校相继开设《区域分析与规划》课程，1989年和1991年西北大学陈宗兴教授等先后编写和翻译了《经济活动的空间分析》和《区域科学导论》，填补了国内区域分析研究与教学的空白。之后，中山大学魏清泉、同济大学彭震伟等也先后出版了区域分析与规划教材。1999年以后，国内陆续出版了多部关于区域分析与规划的教材，影响最大的是崔功豪、魏清泉、陈宗兴编著的《区域分析与区域规划》。其是1996年教育部“高等教育面向21世纪教学内容和课程体系改革计划”研究内容之一，是面向21世纪课程教材和教育部理科地理学“九五”规划教材，由南京大学、中山大学和西北大学合作编写，并由高等教育出版社出版。此外，北京师范大学的吴殿廷等也相继出版了面向本科生的《区域分析与规划教程》，以及面向研究生的《区域分析与规划高级教程》。
近年来国内采用的教材主要是崔功豪等的《区域分析与区域规划（第2版）》、吴殿廷等的《区域分析与规划教程》、同济大学彭震伟的《区域研究与区域规划》，最近又增加了杨培峰等的《区域研究与区域规划》（见表2）。其中，前两者由地理学家编写且首要专业对象面向的是地理科学类专业学生，后两者主要由城乡规划学者编写且首要对象面向的是城乡规划专业学生，同时各高校也可根据自身的专业基础和培养方向选择最适合自己的教材。但在地理类专业中，大家普遍选择的还是前两者，特别是以《区域分析与区域规划（第2版）》为主导。我院也一直选用《区域分析与区域规划（第2版）》作为教材。
三、优化后的《区域分析与规划》课程教学内容体系
由于《区域分析与区域规划（第2版）》内容更为系统和全面，因此我们主要是在其基础上讨论我们的教学内容优化问题。教学内容的优化将本着以下原则：①在32学时前提下优化原则，即要求对原来的教学内容进行大幅精简;②与其他相关课程教学内容不重复原则;③针对不同专业培养要求错位教学原则;④与学生素质和能力相匹配原则，很多教学内容只讲结果，不讲数学公式和推导过程;⑤过于细化或者说与地理相距较远的规划不讲原则;⑥充分借鉴其他教材精华原则。
具体优化措施如下（见表3）：①“第十二章 区域产业规划布局”和“第十三章 区域基础设施规划”属于第五条原则涉及内容，其规划很多是由专门的经济、电力、交通等方面专家来参与完成，因此仅提供案例供学生课下参考与学习，不作为课堂讲授内容。②《人文地理学》和《经济地理学》课程涉及了很多经济理论，因此与之重复的内容“第七章 区域产业结构与主导产业分析”和“第十章 区域经济空间结构理论”不讲。③《城市地理学》、城市规划类课程涉及城镇体系规划内容，因此“第十四章 区域城镇体系规划”不讲。④地理科学专业一方面课程中有《旅游地理学》、《环境规划与管理》、《区域土地规划》，因此与旅游规划、环境规划和土地规划方面的内容不需要讲;另一方面其主要是培养中学地理教师，不强调对规划的实际操作能力，只需要了解规划并具备解读能力即可。⑤人文地理与城乡规划专业一方面课程中有《旅游规划与设计》和《土地利用规划》课程，相关内容不用讲;另一方面其主要培养规划设计类应用人才，因此至少应该安排1次模拟区域规划训练。⑥自然地理与资源环境专业一方面课程中设有《生态环境规划》，“第十五章 区域生态环境规划”不需要讲;另一方面其更强调对生态环境评价与规划人才的培养，对其他类型的规划强调认知而非实际操作。⑦对各章中内容进行提炼、精简、补充和完善，特别是先修课程中已涉及内容少讲甚至是不讲，同时注意将最新的发展动态、研究成果和规划文本引入课堂。
经过上面的优化措施以后，《区域分析与区域规划（第2版）》教材仅剩下了8章内容，即第一章 绪论、第二章 区域发展的资源环境基础分析、第三章 区域发展的经济社会背景分析、第四章 区域发展的技术支持分析、第五章 区域发展的整体评价、第六章 区域优势与区域分工、第八章 区域规划及其发展、第九章 区域发展战略。在这8章内容中，实际缺少了区域规划案例部分，即没有专门的章节给学生展示具体的规划样貌，需要补充完整。优化以后的《区域分析与规划》课程由9章内容构成，各章的名称、学时和教学内容都进行了相应调整（见表4）。最终形成的教学体系由三部分构成，即区域分析部分，包括第一～四章，共14个学时;区域评价、分工和战略部分，包括第五、六和七章，共10个学时;区域规划部分，包括第九和第十章，共8个学时。
四、《区域分析与规划》课程教学内容优化的保障措施
1.《区域分析与规划》主讲教师加强交流。我院的《区域分析与规划》课程由孙中伟和王佳两位教师主讲，其中前者负责地理科学专业，后者负责资源环境与城乡规划管理专业。由于该课程都安排在了三年级下半学期即第六学期开设，而我院的人文地理与城乡规划、自然地理与资源环境两个专业2013年才开始招生，因此目前还只在地理科学、资源环境与城乡规划管理专业开设。两位主讲教师应该继续加强交流和研讨，以便进一步对该课程教学内容进行优化，并有效保证教学效果。
2.与其他相关课程主讲教师加强交流。《区域分析与区域规划（第2版）》教材编写的一个重要特征是内容非常系统与完整，这既是其优点，也是教学中要特别注意之处。由于各院校即使是同一专业先期开设课程门类及课程教学内容的不同，导致学生在学习该课程之前所具有的地理理论基础和整体地理素养存在很大差异，而该教材的许多内容是和其他如人文地理学、经济地理学、城市地理学、城市规划、生态环境规划、土地利用规划、旅游规划等课程重复的，因此就需要和相关课程主讲教师加强交流，尽可能地将教学内容错开，同时又需要形成良好的互补关系。
3.认真听取学习过该课程学生的意见。由于不同专业、不同年级学生的专业基础和素质存在较大差异，同时教学又是以提高学生的地理素养、专业技能和就业能力为目的的，因此在课程的教学过程中和结束后，应认真听取学生对教学内容、教学进度、讲授方法、考试形式等的意见，并在科学分析基础上吸收其合理成分并加以改正。
4.适当调整该课程原有的教学方法。《区域分析与规划》课程原有的教学方法以教师讲授为主，其优点是可以充分发挥教师在该领域的知识储备优势，将尽可能多的知识和经验传授给学生，也有效保证了教学内容的系统性和完整性;其缺点是学生的能动性较差，教学效果打了一定折扣。今后将在教学方法中适当增加学生讨论和实践环节，特别是对于人文地理与城乡规划专业学生。同时，考虑到学时减少的情况，相关环节需要增加学生课外准备与工作的时间，课堂之上以学生汇报和讲评为主。
5.有效保证教学内容调整的动态性。《区域分析与规划》课程的教学内容将会一直保持其动态性。因为其会受到不同专业培养方案的调整特别是课程设置和学时变化，教材的改动，最新研究和规划成果出现，教学效果以及教师认知等诸多因素的影响，所以需要在提高教学效果特别是学生区域分析与规划素养的目标下每年进行一定程度的优化。
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中图分类号：F062.19 文献标识码：A
内容摘要：城乡互动一直是学术界探讨研究的重点问题之一，城乡互动机制的构建是推进统筹城乡发展的重要内容。本文分析了河北唐山市城乡发展现状，并对国内外城乡互动机制发展模式进行了研究，从建立城乡规划的互动机制、建立城乡资源要素配置的互动机制、构建城乡金融互动机制等角度，提出了适合河北省唐山市自身实际的城乡互动机制选择。
关键词：城乡互动机制 发展模式 构建
国内外关于城乡互动机制研究文献综述
赵勇（2004）认为，城乡互动是指在我国经济建设和社会发展的全过程中，牢固确立实现城乡良性互动的指导思想，坚决摒弃城乡二元经济社会结构赖以存在的各种政策和制度安排，通过积极推动城乡产业结构的调整，人力资源配置、金融资源配置和社会发展等各个方面的良性互动，形成以市场机制为基础的城乡之间全方位的沟通、联系、交流与互动新机制，并逐步使之规范化、制度化、法制化，使城乡购买力在全面提高的基础上逐步实现动态平衡，从而加快城乡一体化发展进程，促进城乡经济社会协调发展，推进我国全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的历史进程。
范海燕等（2005）认为城乡互动是从区域角度出发，以市场机制调节，使资源等生产要素在城乡之间有序流动，促进城乡社会、经济、生态可持续发展的过程；这种互动是在承认城乡差别、明确城乡分工的基础上，城乡相互依赖、相互影响、共同提高发展水平的过程；这是一个有效聚集、有效扩散、高度协作的过程；互动的目地是改善城乡结构，完善城乡功能，协调城乡利益再分配，优化合理配置生产资源。
张军涛、梁志勇（2005）认为城市化的主导方向就是发展数量与质量并重的集约型城市化模式，主要途径是城市拉动和农村推动，动力来源于两种力量：行政力与市场力，最核心的是要找到一个区域的均衡作用点，这一点就是中心城镇。
段娟等（2006）认为城乡互动与关联发展是指资本、劳动力、物质、信息等社会经济要素在城乡空间的双向流动与优化配置，它是城乡之间因社会、经济、技术、文化等多种交流与联系而形成的一种空间关联的地域关系，这种交流、互动与关联构成了城乡这一有机的系统。
总之，城乡互动机制指的是统筹城乡资源配置，促进城乡协调发展，建立城乡国民经济分配新体制，消除城乡分割下的歧视制度，并从行政管理体制上打破城乡隔阂的新管理模式。其实质内容为打破城乡二元结构体制，建立有利于统筹城乡全面发展的体制和机制。这种机制要求必须遵循经济发展规律，把城市和农村发展协调中存在的不协调因素综合研究、统筹解决。
国内外城乡互动机制发展模式分析
（一）城市-工业导向模式
该模式由刘易斯首先提出，后经拉尼斯-费景汉补充得到完善。从城乡联系的角度来看，这个模式主张以位于城市的现代工业作为经济发展的主体，把城市中的资本主义维持生计部门（主要是农业部门）的资源（主要是劳动力资源）吸收到城市工业部门。在工资不变的情况下，资本形成与技术进步的结果就是促进了农民收入中利润份额的提高，这些利润可以用于再投资，从而使发展过程循环持续下去，直到农村中的剩余劳动力资源开发、利用完毕。该模式强调城乡联系的主体在于城市，认为发展只能是从城市或少数工业主导部门开始，再通过自然的途径或引导的方法，在系统中扩散到其他部门或农村地区，最终使系统趋于均衡。
（二）小城镇发展模式
该模式强调农村地区小城镇的发展，以这些小城镇为节点，实现城乡联系。弗里德曼和道格拉斯提出了农业城镇发展模式，其核心是强调通过合理的城乡联系在全国范围内建立经济与社会均衡发展的新格局。他们提出在农村区一级管理层次（5万人口-15万人口，相当于我国的县一级）集中地发展农业城镇，一方面可以分散过度集中于大城市的规划与权利机构，另一方面为农村居民提供一个有利于他们自身发展的场所。
我国著名学者先生也认为，乡镇企业以及中小城镇的建设对城乡联系意义重大。乡镇企业的出现首先打破了城乡隔绝的封闭状态，使城乡要素随乡镇企业在农村的不断发展在两大社会之间能够实现相互流动和重新组合，从而实现城乡之间在产业上的协调发展，而农村小城镇的出现则可以把城市和农村有机地衔接起来。
河北省唐山市城乡互动发展现状
（一）城乡居民收入绝对差增大
改革开放30多年来，河北唐山城乡居民收入绝对值差距不断扩大，呈逐渐扩大趋势。如表1所示，1978年城乡居民收入水平差306元，2010年扩大到11205元。2005-2010年，农村居民人均纯收入四年共增加3728元，比同期城镇居民可支配收入增加9027元少5299元，仅仅相当于城镇居民2000年左右的水平。
（二）城乡社会保障存在较大差距
河北省唐山市的社会保障体系目前主要限于城镇，而涉及到农村的很少。主要表现在：一是城乡养老保险覆盖率差距。城镇职工养老保险覆盖范围不断扩大，除部分个体工商户和灵活就业人员尚未覆盖进来外，已基本实现了全覆盖。而参加农村养老保险人数为124.3万人，比例还非常低。二是城乡失业保险覆盖率差距。唐山城镇参加失业保险人数74.25万人，农村几乎为零。三是城乡最低生活保障覆盖率。唐山享受城市最低生活保障居民5.4万人，覆盖面较高，农村低保为116902人，覆盖面较低。
（三）城乡产业结构不协调
传统的二元经济严重制约城乡经济繁荣和社会进步。受城乡二元结构体制的影响，在国家“以农补工”政策格局的主导下，规划编制、资金投放、项目安排都向工业倾斜，造成生产要素在工农之间进行了不合理的流动和配置。工农业之间的结构性矛盾日益凸显，农业与工业发展相对失调，农业为工业发展提供资金积累及其他资源，但却得不到合理的补偿，不能从工业发展中获得相应的利益回报。
河北省唐山市城乡互动机制的构建
（一）建立城乡规划的互动机制
长期以来，在城乡一元结构的模式下，我国城镇和乡村规划分离，我国传统规划关注的重心在于城镇空间的发展。随着时代的进步，传统规划从概念、内容都存在问题和面临挑战。完善城乡互动机制，统筹城乡协调发展，规划是龙头、是先导。政府必须树立新的发展理念，健全和发挥宏观的调控、指导和管理功能，以规划引领作为互动发展的鲜明导向，并作为城乡体制改革和产业结构调整的突破口，统筹城乡规划建设，尤其是县级规划建设。改变城乡规划分割、建设分治的状况，把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动，实现共同繁荣。
一是要真正克服、摒弃城乡二元理念，把互动发展贯穿在城镇化、工业化和农业现代化的整个过程中，把城市和农村作为一个整体进行统筹考虑，充分发挥规划在经济社会全面协调发展中的先导作用、调控作用。二是以制订社会经济发展规划为抓手，构建“以城带乡”的互动机制。科学统筹城乡规划是当前城乡协调发展的必然要求。立足实现协调城乡效益最大化，注重城乡并重发展，城乡产业发展、城乡基础设施布局与建设、城镇与村庄建设、城乡社会保障、城乡社会事业发展等方面规划城乡发展。三是参考先进地区经验，按照城乡规划编制、管理、监督工作全覆盖的要求，把规划费用列入市、县两级财政预算，保证规划需要。市设立规划执法监督机构，乡镇设立规划建设办公室，市政府设立派驻县（市）区城乡规划督察员，健全城乡规划工作体系。四是要强化国民经济与社会发展规划、土地利川总体规划和城乡规划三大规划的主导地位，探索建立“三规合一”的协调机制，要构建城乡一体规划体制，改变城乡分立、多头分设的规划体制，全面实现城乡空间布局规划、城乡控制性详规、镇村建设规划、产业体系规划、交通、电力、生态环境建设等专业规划全覆盖。
（二）建立城乡资源要素配置互动机制
要大力推动城乡之间劳动力、技术、房地产、信息等生产要素流动，形成城乡良性互动，城乡相互依托，互为市场，各种要素交流和组合，为建立符合市场经济规律的工业化与城镇化互动机制提供多维取向。
一是调整国民收入分配格局，健全“以工促农、以城带乡”的长效机制，将政府的公共资源更多地投向农村，推动公共资源在城乡之间均衡配置，促进城乡基本公共服务均等化。改革农村基本公共服务的资源配置方式，破除行政性体制安排和垄断经营，形成政府、市场、社会相结合的多元复合安排，提高农村基本公共服务的效率。综合运用财政、投资、保险、购买服务等多种措施，鼓励和引导城市资金、技术、人才、管理等要素向农村流动和聚集，促进土地增值收益更多地用于农村建设，尽快扭转资源要素配置向城市倾斜的局面。
二是以劳动力这一生产要素的流动为主要着力点，把促进农村人口向城镇集聚、农村劳动力向一、二产业转移作为城镇化的根本任务，形成中心城市、县城、中心镇分工明确、布局合理的城镇体系，把农民就业的着眼点从农村内部转移、就近转移转向跨区域、城乡间的大范围转移，充分发挥城镇一、二产业在吸纳农村劳动力就业中的主渠道作用。
三是构建城乡统一的人力资源市场，促进人力资源在城乡之间有序流动。建设面向农民出售的限价房，保障农民土地承包、宅基地使用、计划生育等方面的合法权益，消除农民进城后在子女入学、劳动就业、社会保障等方面的后顾之忧。
四是培育土地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制，在稳定土地承包经营基本制度基础上，允许和鼓励农户之间、农户与其他经济组织之间进行土地转包经营。可以尝试允许农村集体土地以合作、股份、联营等多种有效使用形式参与到城镇的开发和建设，同时依法出售、转让、抵押和拍卖等。
（三）构建城乡金融互动机制
一是以市场化为方向，健全多层次的农村金融体系。目前，农村信贷支持总量不足，农村金融机构内部信贷结构失衡，农民和中小企业从金融机构获得贷款较困难。尽快建立农村政策性金融、商业性金融、合作性金融、农业保险等相互补充、分工协作、功能完备、布局合理的多层次的农村金融服务体系，以满足农民多元化的金融需求。政府也要为农村金融机构创造公平竞争的外部经营环境，并针对农村金融机构的特殊性给予积极扶持。应允许不同所有制性质的金融市场主体进入农村，同国有银行和信用社进行公平竞争。
二是创新金融服务内容，继续深化农村信用社改革，增强其支农服务能力，积极推进金融创新，提供适合于农业经济的金融产品和服务，金融部门在贷款投放上要积极配合农业产业结构调整，促进“三农”发展。
三是引导建立农村资金回流机制，要充分发挥各类商业性银行的作用，引导它们把资金投入到农村基本公共服务体系建设上来。农村金融中邮政储蓄是农村资金流失的主渠道，引导邮政储蓄的资金回流是解决问题的关键。邮政储蓄可委托其他金融机构发放“三农”贷款，对存放农村信用社的大额协议存款，当地财政应给予适当贴息优惠等方式引导县及县以下的邮政储蓄资金回流农村，从而实现农村资金的体内良性循环。
参考文献：
1.任迎伟.城乡统筹中产业互动研究.中国工业经济，2008（8）
2.赵勇.城乡良性互动战略.商务印书馆，2004
3.刘冠生.对我国城乡经济互动发展问题的思考.齐鲁学刊，2006（2）
关键词：乡镇;规划;管理机构;覆盖;调查
近年来随着南宁市城乡建设的飞速发展，城市规划区的范围扩大，为体现《中华人民共和国城乡规划法》城乡统筹的原则，落实南宁市人民政府提出的城市规划区范围内规划管理全覆盖目标，南宁市规划管理局组织了市辖各县住房和城乡规划建设局成立了专门的课题组研究设立乡镇规划管理机构的问题。从2008年4月起，课题组深入南宁市六城区、六县及区外，以召开座谈会、实地考察等方式开展调研，分析南宁市当前乡镇规划管理机构的基本情况、存在问题，提出下一步设立乡镇规划管理机构的设想建议。
1设立乡镇规划管理机构的必要性
1.1有利于开展规划编制工作
2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第二条“城乡规划分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划”；第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围外作出规划许可”。可以看出，加快编制城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划就成为保障南宁市城乡建设的一项急迫而重要工作。但目前南宁市各乡、镇的规划编制工作仍然滞后和不平衡，截止2011年6月，市域范围内的102个乡镇只有37个批复实施了总体规划。村庄规划自2006年开展新农村建设试点工作以来，总共完成了大约1500个自然村屯的村庄整治规划的编制，仅占全市1392个行政村和4000多个自然村的一小部分。为了符合城乡规划编制“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则要求，乡镇一级规划管理机构在镇规划、乡规划、村庄规划的编制中充当着组织、协调、配合的角色，具有不可替代的作用。
1.2规划审批覆盖城乡
《城乡规划法》重新定义了“一书三证”的审核界定，并提出了“乡村建设规划许可证”的概念。第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。按此规定可以看出，在乡村建设规划许可证审批上，乡、镇人民政府具有初审权，在建设工程规划许可证的审批上，经依法指定的镇人民政府具有审批权。因此，只有配置了乡镇一级规划管理机构，乡、镇人民政府才能有专门机构审查此类的申请。
1.3强化规划监督检查
《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。按此规定可以看出，乡、镇人民政府具有了一定的行政处罚权。因此配置乡镇一级规划管理机构可以协助当地政府及时发现和有效制止村镇违法建设，保证各项建设按规划实施。
2.南宁市乡镇规划管理机构的基本情况和问题。
2.1基本情况
2.1.1市辖六城区
六城区下辖24个乡镇，面积6559平方公里，全部属于城市规划区的范围，乡镇一级没有单独的规划管理机构，只有建设管理机构，机构名称一般为：某某乡（镇）村镇建设站，由乡镇和城区住房和城乡建设局双重领导，以乡镇管理为主。自2004年规划管理职能从南宁市建设委员会改由南宁市规划管理局承担以来，基本上各城区乡镇的村镇建设站就不再履行规划管理的职能。
2.1.2市辖六县
六县下辖78个乡镇，在2002年乡镇机构改革之时，原乡镇一级的村镇建设管理站大多撤消或和土地管理所、环卫所进行合并，乡镇一级的村镇建设管理主要由县规划建设管理局统一管理，但是往往出现管理缺位的现象，大多乡镇的村镇规划建设管理处于瘫痪状态。这几年南宁市规划管理局一直积极奔走呼吁各县尽快设立乡镇一级的村镇规划建设管理机构，至2007年，宾阳、上林、横县、隆安设立了乡镇的村镇规划建设管理机构，武鸣、马山未恢复。设立的机构名称一般为：某某乡（镇）规划建设管理站，由乡镇和县规划建设局双重领导，以乡镇管理为主。
2.2面临的问题
六城区的乡镇由南宁市规划管理局城区规划分局负责履行规划管理职责。但是目前遇到的困难较多，一是规划管理范围扩大后，南宁市规划管理局派驻各城区的规划分局人员、编制并未随之增多，以原有人力、物力难以适应新形式下的管理要求；二是在2004年原隶属于南宁市建设委员会的村镇规划管理职能移交南宁市规划管理局后，原城区建设局系统的各乡镇村镇建设管理站由于职能不明确，不再开展村镇建设的管理工作，造成边远乡镇群众报建不便，规划业务审批时限增长等问题；三是由于南宁市规划管理局派驻城区规划分局人员少，对边远乡镇规划管理覆盖很难到位，以致这些地区的违法建设现象未能得到及时发现和制止。为解决上述问题，南宁市规划管理局曾先后于2006年和2007年提出由规划部门授权各城区住房和城乡建设局协助开展规划管理工作的思路，由于考虑到条件未成熟等种种原因，尚未获得上级批复同意。
从县辖乡镇设立了的规划建设管理站来看，主要为一是应受理量和实际量之间存在较大的差距，户主没有主动报建的就没有受理，而且对于集体土地上的农民建房基本上管理缺位；二是工作经费不足，难以开展正常工作。
3.设立乡镇规划管理机构的法律及政策依据。
3.1《城乡规划法》第六条“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”及文中涉及的条款。
3.2自治区人民政府《关于进一步加强城乡规划工作的通知》（桂政发〔2007〕42号）中提出“各级人民政府要切实抓好县、乡（镇）、村规划建设管理工作，健全各地城乡规划建设管理机构，落实人员和经费”。
3.3自治区人民政府《关于加快重点镇发展的若干规定》（桂政发〔2005〕42号）中提出“加强重点镇规划建设管理机构建设。各重点镇要建立健全规划建设管理机构或设专人管理，做到规划建设管理机构、人员、经费三到位”。
4.设立乡镇规划管理机构的设想和建议。
4.1整个城市规划区范围内的城乡规划管理网络的设计。
根据南宁市目前的管理体制，《南宁市城市总体规划（2010-2020）》划定的规划区范围内的城乡规划管理机构由四个层级构成，力求管理做到“纵到底，横到边”。
4.2城区乡镇规划管理机构的设置。
思路一：参照国土系统的管理体制，在城区乡镇一级设立规划管理站（所），隶属南宁市规划管理局，由南宁市规划管理局进行统一组织培训和管理。每个规划管理站（所）拟配备人员3～5名，优先考虑各乡镇原有乡镇村镇建设站的管理人员，缺额人员通过社会公开招录。
思路二：利用城区各乡镇村镇建设站现有人员，在规划审批权不下放的前提下，由南宁市规划管理局派驻各城区的规划分局委托城区各乡镇村建站实施规划审批的初审及相关工作。实施要求是一、城区政府要在各乡镇村建站的管理职能上增加规划审批的初审、规划管理和执法监察职能；二、在目前实行乡镇和建设部门双重领导，以乡镇管理为主的管理体制下，增加规划部门的领导，形成乡镇和建设、规划部门共同领导，以乡镇管理为主的管理体制。三、对于已纳入南宁市规划区核心区和重要发展地区的乡镇，仍由南宁市规划管理局派驻城区的规划分局全权负责。
5结束语
通过乡镇规划管理机构的设立，实现城乡规划管理全覆盖，使我市的广大村镇能逐步摆脱无人监管，违法乱建局面，使村镇规划管理工作纳入规范化、法制化的轨道。
参考文献:
[1] 王瑜玲.关于优化中小城市规划管理体制的思考[D].天津大学,2005年.
从2008年元旦开始，《中华人民共和国城市规划法》――这部颁布于1989年12月26日的旧法，将带着它的权威与缺陷，悄悄退出历史舞台，被《中华人民共和国城乡规划法》所取代。新法是在新的发展背景下，总结旧法实施十多年经验与不足，对城乡规划建设管理提出的新规范。
规划控制与利益协调的统一
由于历史原因，旧法在很多方面反映了计划经济时代的内容，过度强调由政府统一配置资源原则。这使旧法具有了一个显著特点：带有很强的计划经济色彩，它试图对城市发展空间进行强有力的计划性控制。
例如旧法中曾规定“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。事实上，随着市场经济的发展，城市规模不是行政能力可以控制的。大城市基础设施比较完善、投资环境比较优越，市场支持其快速发展，而中小城市大都自我发展能力较弱，市场支持度有限。这就让旧法不可避免的具有了一定程度的“形式主义”。
刚性过强，柔性不足使旧法在社会主义市场经济发展中经常捉襟见肘，疲于应付。并且，过长的审批过程使城市规划的时效性打了折扣，难以应对市场经济的快速变化。实施过程中出现了无规划先操作或规划迁就项目的诸多案例。
旧法对城市发展的强规划控制措施，在施行过程中遇到较大困难。新法通过强调应该加以控制的环境、资源、文化、民生、设施等方面外，采取了利益协调的方式促进规划实施的弹性，体现了规划控制与利益协调的统一。
旧法第一条“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”而新法第一条提出，“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”二者的区别体现在前者主要从工程技术手段出发，更多的关注土地利用和物质空间；后者则主要从利益协调的角度，更多的关注整体的人居环境和全面协调的可持续发展。
二元分割时代的结束
过去国家管理空间开发秩序主要有两个规划，一是城市规划，一是土地利用总体规划。城市规划法适用于城市规划控制区范围，土地利用规划适用于农村地区土地利用。在地方实际工作中，这两个规划尽管各有分工，但也有冲突。
城市管理者希望把城市规模做大，要求提供更多城市建设用地，希望求得土地利用规划的妥协；而土地利用规划要求严格保护农用地，控制城市建设用地规模，以此迫使城市规划在城市建设用地规模上做出让步。这两个规划分属的部门不同，目标不同，在实际落实中就存在互相打架的情况，城乡边界问题存在争议。
一些地方政府就钻了这两个规划不协调的空子。用五花八门的手段绕过城市规划管理控制，出现了大量打“球”的情况，客观上使规划宏观调控的功能失效，使城市发展失序。
在新法中，对空间资源的控制与引导仍是整个规划的核心内容。但内容有了较大变化，一是新法在传统中心城区空间资源规划的基础上，向市域扩展，形成行政区域内城乡规划的全覆盖，防止“球”现象的再次发生。例如第三十条第二款规定：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。”二是新法对空间资源采用“负控制”的理念，注重保护和合理使用各种资源，明确空间管制的要求，从而划定禁止发展与限制发展地区，作为发展的底线。
新法充分贯彻科学发展观的内涵，对空间资源的利用与保护提到新的高度，更加强调对资源、环境的保护和对地方特色、公共安全的关注，将之作为发展的底线，作为规划的强制性内容。
规划权威与发展延续性
规划编制是一个技术过程而非立法过程。规划审批过程中虽有同级国家权力机关和上级国家权力机关的执行机关介入，但也仅是对编制成果实行的一种特殊评价程序。规划成果难以具备法律规章要求的刚性约束，给予了地方政府，尤其是不同届的政府在规划实施及修改方面的随意性。
这样的情况下，一些地方政府贪图政绩，法律制度上又留了口子，加之规划强制性不够，不断修改既定规划就成了地方政府常有的事。一任新领导一个新规划，有的规划甚至是天天在修改，有的工程今天建明天拆，造成很大的浪费。
由于上述原因，使规划，尤其地方一级政府可以掌控的规划变成了“规划规划,纸上画画,墙上挂挂,不如领导一句话”。规划的法律效力与权威性受到挑战。
针对规划修改的随意性，加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查至关重要。新法中对规划的修改、监督及检查相比于旧法，更为完善。在共7章的新法中单列了2章，专门针对目前旧法施行过程中存在的一些突出问题，如规划的调整和修编的随意性较大，规划实施中对规划的改动和突破较为随意，对规划编制、审批、调整等环节的监督检查不力等问题，制定了相应条款。
在新法中强调规划修改必须符合相应的法定程序，强调对规划前期研究工作的重视，突出对原有规划实施情况的总结，严格控制规划的随意调整和修编。同时，吸收近年来对城市发展战略规划的编制思路和方法，为城市总体规划做好铺垫。
城乡规划中的公众参与
旧法在某种程度上，将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身，规划的朝令夕改，一方面严重损害了城市规划法律的严肃性，另一方面使城市建设主体对规划无所适从，又没有适当的途径进行表达。
因为在旧法中，虽然规定了“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”，以及“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”但也仅给予了单位与个人的知情权与义务，缺乏相关主体参与权的规划带来诸多社会问题，影响社会稳定，使政府的公信力受到挑战。
和谐社会的构建需要社会各方的广泛参与，城乡各利益主体间的协商协调，才有可能取得利益分配的平衡。共建共享不仅需要对城乡建设的知情，还要有充分的渠道参与、反馈及监督。新法中更加注重公众参与机制的建设及对弱势群体的关怀，注重化解发展产生的社会冲突，体现了构建和谐社会的内在需求。
新法中第二十条第一款规定“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第二十二条规定“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”及第八条“组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”第五十四条“监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。”这些相关规定，赋予并保证了普通公众的知情权、参与权和监督权。
同时，新法中对弱势群体也给予了相当的关注，第二十九条第一款规定“城市的建设和发展，应统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。”第三十四条中规定“近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容”。
新法走向执行
新法即将走向执行，虽然规范严密，但不代表没有阻碍。在目前行政管理体制下，规划研究、编制与审批的时间过长，从编制到批准，许多城市往往要经历好几年时间，编制规划时对发展的判断到批准实施时可能已经过时，不足以对发展构成引导。一边是快速的市场变化，另一边是规划编审的时效，新法通过控制发展底线对城乡发展加以引导的策略，实施过程中的效果如何，还有待于观察。
近年来，全省各地各部门按照省第十次党代会和第三次全省城市工作会议要求，认真贯彻落实《省委、省政府关于进一步加强城市工作的意见》（苏发〔*〕17号），加强领导，落实措施，切实推进城市化和城市现代化进程，取得了明显成效。全省城市化水平已由*年底的41.49%提高到44.7%，城市发展质量提升，城市综合功能增强，人居环境明显改善。城市化已成为全省经济社会发展的重要推动力。但城市化发展过程中也还存在一些薄弱环节和问题，主要是城乡规划的综合调控作用尚未充分体现，相关配套政策不够完善，经营城市思路不够开阔，多元化的城建投融资体制尚未完全建立，城市建设质量有待进一步提高，城市管理需要继续加强。为了加快推进全省城市化进程，促进全省经济社会发展，现提出如下意见：
一、坚持发展不动摇，加快推进城市化和城市现代化进程
今后一个时期，是我省加快推进改革开放和现代化建设，富民强省、在全面建设小康社会的基础上率先实现现代化的重要时期。城市化是经济社会发展的重要推动力，加快推进城市化和城市现代化进程，仍然是当前和今后一个时期扩大内需、拉动经济增长的战略举措。各地各部门要进一步认清形势，因势利导，正确处理城市建设与经济发展的关系，促进两者协调发展。推进城市化，要坚持以发展为主题，以提高城市综合竞争力为主线，坚持可持续发展战略，不断增强城市综合实力。推进城市化，必须尊重客观经济规律，根据区域经济社会发展的客观需要，实事求是，量力而行，统一规划，分步实施。推进城市化，要与推动经济结构调整和产业升级相结合，城市发展要为经济结构调整和产业升级创造必要的空间和环境，促进第三产业发展，创造更多的劳动就业机会。推进城市化，既要注重数量推进，更要注重质量提高，使内涵建设与外延发展有机结合，不断优化城镇结构，完善城镇功能，提高城镇质量，最大限度地提升和发挥城市功能，增强城市的综合实力。
在推进城市化工作中，要按照《江苏省城镇体系规划（*—2020）》要求，继续大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量，逐步建立起与现代化进程相匹配，符合省情，大、中、小城市（镇）相互促进、协调发展的城镇体系格局，力争提前实现全省城市化发展的目标。到*年，全省城市化水平达到45%以上，其中有条件的地区要达到55%以上；到2010年，全省城市化水平达到50%以上，其中有条件的地区要达到60%以上。
二、强化城市规划工作，切实维护规划的权威性
城市规划是城市建设和发展的“蓝图”，是调控城市发展的重要手段，是依法管理和建设城市的重要依据。城市规划要体现前瞻性、全局性、综合性，遵循城市建设和发展的客观规律，立足当前，面向未来，因地制宜，统筹兼顾。要充分发挥城乡规划的龙头作用，合理部署城镇体系的空间布局，强化城乡规划的综合调控作用。各类专门性规划必须与城乡规划相统一和协调，体现城乡规划的基本原则。当前，各地要根据《江苏省城镇体系规划（*—2020）》和苏锡常、南京、徐州三个都市圈规划的要求，抓紧编制和修订完善各类城乡建设规划，切实提高规划的编制质量和水平。
城市规划是优化城市用地和空间资源配置的依据。要切实加大城镇体系规划、都市圈规划和协调区域空间规划建设管理力度，全面协调城镇发展，综合安排区域性基础设施和公共设施建设，严格防止破坏区域资源和环境的开发建设。要遵循市场经济的规律，协调跨行政区域的规划、建设问题，建立健全区域空间管理、资源保护、生态环境建设、重大基础设施建设的协调机制。严格执行城乡规划的编制和修编、调整审批程序，城镇体系规划、城市总体规划和详细规划必须明确规定强制性内容，规划的强制性内容不得随意调整。规范城乡规划“一书两证”制度，推行城市规划公示制度，加强规划实施的监督管理。提高居住小区的规划设计水平，努力创造良好的人居环境。要重视地下空间的规划利用，加大开发力度，使人防工程建设与城市建设有机结合。
高度重视城市区域规划和区域协调发展，切实加强南京、苏锡常、徐州三大都市圈建设的引导和整合，优化都市圈内的产业结构和生产力布局，避免无序竞争和重复建设。建立和完善互惠互利的都市圈协调发展机制，按照市场经济的规律和要求，促进都市圈内各种要素的有序流动，着力提升都市圈的综合实力和对周边区域的辐射能力。努力做好都市圈区域性基础设施共建共享工作，实现资源的充分有效利用。加快都市圈轨道交通、区域供水和绿地系统的研究、规划和建设，大力改善都市圈生态环境质量，促进都市圈的可持续发展。
三、加快城市建设经营机制改革步伐，大力推进制度创新
要积极探索适应市场经济需要的城市建设经营机制。整合社会资源，促进城市加快发展。要加强城市土地资源的利用和开发，建立和完善土地规划的宏观调控机制。在全省总量不变的前提下，允许以县为单位，实行建设用地指标异地有偿调剂制度。积极探索基本农田保护指标的异地有偿调剂，相应落实基本农田的定位。健全土地供应的市场配置机制，全面推行统一征地和统一收购储备制度，政府集中统一供地，垄断土地一级市场，控制建设用地的供应渠道，为城市建设提供用地保障，积累建设资金。改革现行的土地补偿机制，严格执行“占一补一”，确保耕地占补平衡。
深化城市基础设施投融资体制改革，放开城市基础设施的经营领域。对于适宜通过市场化运作的领域和项目，要全面推向市场，逐步建立由多元化投入主体、多种经营模式构成的新型城市建设、经营机制。城市政府要逐步退出竞争领域，把支出重点转移到难以市场化的公共服务领域。改革城市基础设施建设和经营体制，积极推行特许权经营，吸引外资、社会资本参与城镇基础设施建设。通过资本经营，盘活城市基础设施资产，对能确定受益者并能计价的设施，通过调整价格和收费，逐步形成“投资—经营—回收—建设”的良性循环机制。改进和完善城市公用事业价格管理办法，按照“企业成本+税费+合理利润”的原则，确定供水、供气、供热、公交、垃圾污水处理等行业的产品和服务价格，并适时进行调整。规范城市维护建设税征收和使用，确保专款专用，逐步建立持续的城市建设资金投入机制。加快制定城市建设相关法规、规章和政策规定，使外资和社会资本参与城市基础设施建设、经营有法可依、有章可循，对专营行业运营主体的产生机制、价格形成机制、服务质量、经营期限、收费标准、价格调整等进行规范，以改善投资环境，保障投资者权益和公众利益。
进一步打破城市市政公用的行业垄断，开放市场，建立适应社会主义市场经济要求的运行机制。积极推进市政公用设施资产经营，鼓励有条件的城市开展资产证券化试点。开放城市公用事业经营市场，通过特许经营，鼓励有资质的企业获取经营权。抓紧培育形成公交、环卫、供水、供气等行业的竞争机制，增强活力。放开市政设施维护、绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场，引导和鼓励社会企业参与经营。加大市政公用企业改革力度，通过整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等多种形式，加快企业产权制度改革，减持国有股权，建立现代企业制度。按照集约化、规模化、市场化的方向，积极推进区域供水、污水处理和垃圾处理设施建设，鼓励有条件的企业组建市政公用企业集团，开展跨地区、跨行业经营。
巩固完善近年来行政区划的调整成果，妥善处理好人员分流安置、资产债务处置等问题，确保社会稳定。继续积极稳妥地调整行政区划，优化省辖市市区行政区划结构，进一步解决好市县同城问题。妥善解决乡镇行政区划调整后存在的问题，尽快撤消乡镇区划调整后设立的办事处等过渡性组织，进一步做好规模过小乡镇合并的调查研究和实施工作。按照择优培育重点中心镇的要求，调整现有重点中心镇数量，实施动态管理。以县（市）为单位，按照县（市）域城镇体系规划要求，加强乡镇工业小区的规划布局，做好统一规划，合理布局，量力而行，分步实施，促进乡镇工业小区和城镇建设协调发展。深入研究城市基层管理体制改革，加强对撤消县级市驻地镇设立街道办事处的调查研究，开展试点，待条件成熟后逐步推开。开展城市街道办事处调整撤并的调查研究，积极稳妥地推进这项工作。
加快城乡户籍制度改革步伐，按照整体规划，有序放开，公正公开，方便群众的原则，打破城乡分割的户籍管理二元结构，逐步建立起以实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业（生活来源）为落户条件的新型户籍管理制度。
四、加强城市环境建设，着力改善城镇人居环境
依法加强各类污染源的监督管理，全面实施污染物排放总量控制和排污许可证制度，巩固提高工业污染源达标排放成果。严格执行城市环境综合整治定量考核制度，将城市水污染防治等主要工作纳入环保目标责任制。通过实行清洁生产和推行ISO14000环境管理体系认证工作，全过程控制污染物排放，提高资源重复利用率，降低能耗、物耗，全面削减各项污染物排放量。
各地要根据城市总体规划，制定垃圾污水处理等环境卫生设施专项规划和建设计划，抓紧开展项目前期工作，积极组织实施。切实推进垃圾污水处理项目建设、运营的市场化改革，多渠道筹措建设资金。全面实行城市垃圾污水处理收费制度，合理制定收费标准，加强收费管理，保证垃圾污水处理的良性循环，促进垃圾污水处理产业化。推行垃圾处理经营权（包括垃圾的收集、分拣、储运、处理、利用和经营等）公开招标，鼓励符合条件的各类企业参与竞争。
加强城市环境建设，改善人居环境质量。各地要加强城市改造和生态环境建设力度，有效解决城市中心区开发强度过大、人口密度过高、公共设施短缺、交通拥挤和环境脏乱等问题，坚决关停或迁移城区内污染严重的项目。积极开展园林城市创建活动，大力发展城市园林绿化事业，特别要重视城市中心区、住宅小区的绿化建设，提高绿化覆盖率，提高绿化品位，使绿化与美化有机结合。促进节能技术的普及推广，改善城市民用燃料结构，控制和减少城市大气污染。进一步做好“江苏人居环境奖”评选活动，引导和促进各地改善人居环境，提高广大群众生活质量，增强城市竞争力和发展潜力。
五、加强法制建设，提高城市管理水平
制定完善城市管理法规、规章，调整、理顺和规范城市建设、管理各方面的关系，使城市管理规范化、制度化。加快行政处罚权相对集中的改革步伐，完善行政执法责任制，提高城市管理执法水平。加大执法力度，严肃查处违反城市规划，危害城市可持续发展的违法建设行为。继续整顿规范建筑市场和房地产市场秩序，查处工程建设和房地产开发中的违法行为。规范市政公用行业经营秩序，查处非法从事城市公共客运、燃气供应等经营行为，维护正常市场秩序。强化市容和环境卫生管理，加大对无证摊点、违法搭建、破坏城市市容环境卫生等行为的查处力度。深入开展全省“城管创优”活动，全面提高城市管理水平。
推进城市社会治安综合治理，创建和谐、健康、安全、幸福的城市人居环境，保障人民群众安居乐业。搞好城市交通秩序整治，完善交通安全设施，合理调控交通流量，严格行车秩序，规范停车行为，依法严肃处理违章占用道路及各种违规行为，提高路网通行能力。搞好城市暂住人口和流动人口的动态管理，把外来人口管理纳入城市日常管理轨道，切实加强公共场所治安管理，努力营造良好的治安环境。
