时间：2023-05-28 09:24:34
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇档案局与档案馆的关系，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
摘要 ：本文论述了档案行政管理部门的宏观管理职权在业务指导工作中的定位，希望把接收档案的工作做好，共同推动我国档案事业的健康发展。
关键词：档案管理；业务指导
中图分类号： G271 文献标识码： A
《中华人民共和国档案法》第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”，同时规定“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”这就明确界定了从中央到地方我国各级人民政府的档案行政管理部门（以下简称各级档案局）对相应行政区划内所属单位档案工作的宏观管理、监督和指导权，这是保证我国档案工作管理体制得以正常运行的法律依据，是各级档案局代表相应行政区划中的人民政府从宏观上、整体上协调本行政区划内档案事业内部各项关系的基础。也正是这个法律依据，为档案事业内部各项业务工作的健康协调的发展提供了可靠的保障。可是，相当长一段时间以来，特别是我国档案工作实施达标升级工作以来，各级档案局对有关单位档案工作的业务指导进入了一定的误区，那就是因指导得太细太具体，不仅使档案局的这种宏观指导职能转变为微观指导职能从而使自己陷入琐碎的事务中而不能自拔，而且削弱了档案馆对档案室与档案馆工作相联的那部分业务技术工作的指导权，影响了档案馆同档案局、档案室之间的关系，使档案馆接收档案的工作陷入到比较被动的局面。
《中华人民共和国档案法》第八条规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”。这就严格规定了各级各类档案馆对各分管范围内应该移交档案单位的档案接收权，档案馆接收档案，是法律赋予档案馆的权力之一，从档案馆业务工作的流程来看，它是档案馆工作的基础和起点，对将来保证档案的完整与安全、最大限度地提供档案信息服务从而最终实现档案的社会意义与价值具有重要的作用。
从法律赋予档案馆接收档案的权力的角度来看，对各单位档案室应该移交进馆档案所必须达到的业务技术标准与规范的日常业务指导与监督权，理应由档案馆的收集部门来行使，因为这部分档案最终要移交到档案馆来保管，其分类、整理的质量直接关系到保管与利用的水平。过去，因为档案馆没有充分有效地行使这种权力而使进馆档案不符合保密要求，从而必须由档案馆重新整理使档案馆的工作陷入无可奈何的被动局面的事实，就很好地说明了这一点。当然，档案馆对档案室档案的业务指导与监督权，只能严格限定在案卷的业务技术标准与规范上，具体包括如下内容：①卷内材料是否符合构成案卷的一般标准；②各种档号的填写是否符合国家规范；③案卷封皮是否达到了规定的要求；④有关目录的编制是否完备；⑤档案载体的理化状况是否符合进馆要求。另外，档案馆对档案室上述业务工作的指导权必须以有关法规、政策、规范、标准为依据来行使才算真正有效。这是问题的关键所在，因为制定法规、政策、标准与贯彻实施法规、政策、标准是两种不同的职能，必须由不同的部门来承担，这样才能构成一个有效工作系统。而我们档案部门恰恰是在这个问题上犯了一个不小的错误。在档案事业系统内，各级档案局是抓宏观的，是制定政策、法规、标准的主体，档案室与档案馆则是实施档案局所制定的各种政策和业务标准的具体单位，这两种职能在我国档案工作的有关政策及档案学理论界似乎并没有太大的争议，但由于我们的政策、法规没有严格区分它们的具体归属部门，所以在实践中造成了档案局业务指导权无限扩大的现象，以致于档案局在指导基层档案室的工作时，甚至具体到了手把手传授如何立卷技巧的地步，类似于在业务指导过程中越权的现象，在我们档案系统内档案局对档案室和档案馆以及其它部门的业务关系中还普遍存在，这就难怪我们各级档案局总是叫喊人手不够、工作量太大，而档案馆却又抱怨无事可做耐不住寂寞了。
要走出档案业务指导工作中的误区，给档案局业务指导工作的层面及内容进行准确的定位，各级档案局就必须认真对自己的业务指导、监督与检查权进行研究，在调查研究的基础上严格界定自己的指导、监督与检查的内容，因为《中华人民共和国档案法》虽然规定了各级档案局对本行政区域内所有单位档案工作的监督指导权，但对监督和指导的形式和内容没有具体的规定，《中华人民共和国档案法实施办法》对档案局的监督指导权也没有更详细的规定，这就要求各级档案局从实际出发，根据档案工作的内在规律制定出具体的、可操作的监督与指导范围与形式，以便档案局、档案馆、档案室各司其职，在科学合理的分工下协调地开展工作。
根据国家档案工作的有关法律、法规的规定，结合目前我国档案业务指导工作越来越繁重的客观实际，我国各级档案局对外业务指导的层面应该定位在立档单位而不是立档单位内的档案室上。对立档单位档案工作的指导包括下述内容：1、必须建立档案工作， 完善档案工作制度；2、设立档案工作机构（一般是档案室）并配备相应的人、财、 物力保证单位档案工作的正常开展；3、确定分管档案工作的领导。 如果有关单位不按上述要求保证档案工作的开展，档案局就有权依法提出整改措施。当某个单位按照要求建立了档案室并配备了相应的条件，对档案内具体业务工作的开展，则由档案室根据有关规定自行开展，考虑到档案室的重要档案最终要移交到档案馆去的，档案室的业务工作都是围绕着形成合格的进馆案卷来开展的，因此，档案室日常业务的指导工作可以交由档案馆的收集部门来承担。这样可以密切档案馆同档案室的业务联系，使档案室提前形成符合进馆要求的案卷，从而避免因馆室业务脱节造成的移交进馆的档案不符合要求必须返工的巨大浪费。
立档单位与立档单位内档案室，是两个不同的概念，在机构的级别上处于不同的层次，对立档单位进行指导，是对整个单位而言，是宏观的，是对单位领导以及这个单位关于档案工作所提供的条件的要求；对档案室进行指导，是对一个单位的局部而言的，具体来说，是对档案室工作人员的业务要求，是微观的。过去，对立档单位与档案室，我们在概念上是分开的，但实际业务工作中则是混淆的，甚至是视为同一的。这在过去档案业务指导量小的情况下是看不出弊端的，但在达标升级工作广泛开展、档案业务指导工作量大面广的现在就不行了，它会严重影响到档案行政管理部门宏观指导职能的正常发挥。当然，我们说档案局的业务指导只定位在立档单位而不是档案室，绝对不是要否定档案局对档案室的业务进行宏观指导和监督检查的权力，而只是想让我们档案工作者认识到，档案馆对档案室属于进馆案卷质量方面的业务指导权，同档案局对各个立档案单位档案工作的宏观指导权一样，都是《中华人民共和国档案法》所赋予的权力，不得相互混淆，更不能由一方长期包办而混然不觉。档案局管宏观、管整体（这其中就包括对档案馆的宏观指导），档案馆根据档案局确定的原则、技术标准与规范行使自己职能范围内的职权，这两个不同层次的职能的有效区分与实施，不仅能使各级档案局从沉重的具体业务工作中解脱出来，真正发挥宏观协调的作用，而且还能充分调动各级档案馆的积极性，发挥它们的主动权，把接收档案的工作做好，共同推动我国档案事业的健康发展。
明确发展思路 转变机关工作作风
在某种意义上，切合实际的发展规划和工作思路是事业能否繁荣昌盛的关键。云南省档案局馆领导班子紧紧抓住这一事关全局的核心问题，于2002年明确提出了云南省档案工作的发展思路――“依法治档，科技兴档，发挥效益，强化服务”。这一工作思路不仅明确了云南档案事业发展的目标，而且提出了档案事业发展的工作要求。
思想作风、工作作风建设是提高档案工作凝聚力和战斗力的重要途径。针对档案干部队伍长期存在的“眼睛向上，两手向外”，按部就班、不思进取的“等靠要”思想及工作作风“软、懒、散、滑”的现状，局党组相继在省档案局馆机关开展了“爱岗敬业教育”、“团结干事教育”、“党风廉政教育”和“思想作风教育整顿”活动，在取得阶段性成果后，又在实施“云岭先锋”工程的同时，在全省档案干部队伍中开展了与时俱进，树立开拓创新形象；爱岗敬业，树立乐于奉献形象；自强不息，树立“冷门热心干”形象；顾全大局，树立团结干事形象；广开言路，树立当家作主形象；遵纪守法，树立清正廉洁形象；客观公正，树立公道正派形象；艰苦朴素，树立勤俭节约形象等“八种形象”和增强学习意识、政治意识、大局意识、团结意识、创新意识、发展意识、服务意识、安全意识等“八种意识”的活动。这些活动使大家认识提高了，关系和睦了，心气顺畅了，纪律加强了，干劲铆足了，作风转变了，形象改善了，一种讲团结、讲干事、谋发展的良好工作氛围已在全省档案部门逐渐形成。
抓宣传工作 营造良好档案工作气氛
针对档案工作知名度不高，社会认知度小，有些地方对档案工作重视不够的现状，云南省档案局一是把档案工作的建设提到了法制的高度，使各级党委政府对档案工作建设的严肃性、重要性和紧迫性的认识有了进一步的提高；二是在省长2003年和2004年政府工作报告中，分别写入了“管好用好档案”和“做好档案工作，发挥档案资源效益”的有关档案工作的论述，并在省政府工作任务分解中列入档案工作，使档案工作这项各项事业发展的基础性工作得到加强；三是加强爱国主义教育基地建设和已公开现行文件查阅中心建设，拓展服务领域，提高服务水平。云南省档案馆相继举办了面向社会的“云南省建国50年成就展”、“云南省档案馆馆藏名人照片档案展”、“南洋华侨机工回国抗战档案史料展”，接待参观人数近5000人次。此外，我们还编辑出版了极具收藏价值和可读性、资料性的《中国档案精粹・云南卷》、《清末民初的云南》、《》、《抗美援越》等画册和汇编，得到了省级有关部门的高度赞扬和广大读者的热烈欢迎；四是注重档案宣传工作，围绕中心工作积极开展宣传，为云南档案事业的发展营造了一个很好的氛围。
以成立“现行公开文件查阅中心”为突破口，创新档案工作服务机制
2002年11月6日，云南省档案局成立了“云南省现行公开文件查阅中心”，同时发出通知，要求全省各地、州、市综合档案馆在2003年6月底前成立现行公开文件查阅中心，县（市、区）级有条件的档案馆在2003年底前必须开展这项工作。
为保证成立已公开现行文件查阅中心的工作能在全省各地尽快贯彻落实，云南省档案局根据先建立，后完善的方针，通过树立典型、强化培训等方式，按照一是要有一个向党委政府的请示；二是要收集一批能够提供人民群众查阅利用的已公开现行文件；三是要将提供群众查阅利用的已公开现行文件提交保密部门备案；四是要安排一间房间，条件好的可单独安排，条件差的可利用现有的档案查阅室；五是要举行一个成立仪式，广泛邀请新闻媒介参加，扩大知名度、增加影响力等一套符合云南实际的工作方法及程序，大力推动“已公开现行文件查阅中心”的成立工作，并将“公开现行文件查阅中心”的成立，列为2003年度档案行政执法检查的内容。
为保持已公开现行文件查阅利用工作的生命力，云南省档案局还下发了《关于进一步做好现行公开文件查阅中心工作的通知》，要求各地进一步建立完善回访制度、跟踪服务制度、首问负责制度、承诺服务制度等规章制度，加大文件资料收集力度，拓展服务领域，积极开展“红头文件三下乡”、电话代查、网上查阅、开通服务热线、开展周六服务等活动。
截止到2004年底，全省147个综合档案馆全部成立了“现行公开文件查阅中心”，收集已公开现行文件141720件，接待查阅者2万余人次。
积极争取资金 加州市县档案馆库建设
档案馆库是保管保存档案的重要基地，是保证档案安全与完整的物质基础与条件。目前全省共有147个州市县级档案馆，档案馆库建筑总面积79672m2，保存有500余万卷（册）的档案资料。但是云南省的绝大多数州市县档案馆都建盖于上世纪80年代，存在着档案库房库容饱和、馆库危旧房问题突出、部分县级档案馆无档案库房或档案库房与县城和办公区分离、档案馆库房结构不合理等问题，这些问题致使绝大多数州市县档案馆档案保管条件极其简陋，档案安全保管得不到基本的保证，存在发生档案虫害和安全事故的隐患，同时1993年前的已到接收入馆年限的1999926卷因库容饱和不能按时接收进馆，1993年至2003年形成的4158946卷即将需要接收进馆的档案也将无法按时接收进馆。州市县档案馆馆库的这种现状已经严重威胁着档案的安全与完整，并成为云南省档案事业发展的瓶颈。
面对困难，云南省档案局把解决这一问题作为发展全省档案事业的突破口。首先，立足现实，着眼未来，确定州市县档案馆馆库建设规模为：州市档案馆3000m2，库房不得少于2000m2，县档案馆1500m2，库房不得少于1000m2，这个标准可满足今后30年州市县档案工作的需要；其次，经过省档案局的积极请示、汇报和协调，徐荣凯省长亲自批准的1000万元州市县档案馆库建设省级补助资金已于2003年和2004年由云南省发展改革委员会发文正式下达计划，全省共有76个地县获得档案馆库建设省级补助；第三，云南省政府同意印发的《省档案局关于实施档案工作“八项工程”加快云南档案事业发展的意见》明确了州市县档案馆的核心任务、馆库规模和标准，为州市县档案馆库的建设提供了强大的政策支持与组织保证；第四，省档案局和省发展改革委员会一起与获得州市县档案馆库建设省级补助的州市县的主要领导签订了《重大基本建设项目责任书》，明确了馆库建设的工程投资总额、建设规模和内容、资金来源、地县配套资金数额、工程建设时间及双方的责任，保证了建设的顺利实施；第五，省档案局领导在检查、指导工作和调研中，积极争取当地党委政府领把档案馆库建设列入当地政府的基建计划；第六，积极推广部分地区建盖档案馆的成功经验，推动全省地县档案馆库的建设。
2011年11月21日，国家档案局了第9号令，公布了《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（以下简称《规定》）。它标志着我国各级国家档案馆档案资源建设步入了新的发展阶段，必将对全面实施“三大战略”，加快推进“三大体系”建设，实现档案馆“五位一体”的功能产生积极而深远的影响。当前，正值档案部门全面学习贯彻《规定》之际，笔者结合工作实际，谈一点肤浅看法，供同行参考。
《规定》是在全面建设小康社会进程日益加快，档案工作理论和实践不断发展，档案工作领域不断延伸，档案的门类和载体形式不断拓展，档案资源结构发生了深刻变化，原《规定》已不能完全适应新时期建设覆盖广大人民群众的档案资源体系的需要等背景下，修订并颁布施行的。《规定》有许多创新点，其中扩大了档案的接收范围、突出了综合档案馆的主体地位，是其最鲜明的特点。学习贯彻《规定》，应注意处理好以下几个关系。
一、处理好与国家档案局第8号令和《国家基本专业档案目录》的关系。8号令是各级机关正确界定文件材料归档范围，准确划分档案保管期限的根本依据，而机关档案资源建设又是国家档案资源建设的基础，是各级档案馆档案资源的重要来源之一。实践中，一些立档单位档案人员对保管期限划分把握尺度不一，注重红头文件保管期限的划分，而把反映本单位职能活动的综合编研材料、获奖作品等划为定期或作资料保存，势必造成国家档案资源的流失。贯彻《规定》，应做好与8号令的有序衔接，各立档单位应对本机关制定的文件材料归档范围和档案保管期限规定来一次回头看，如发现保管期限划分不严谨的，应及时修订，使保管期限划分更科学、更合理。档案部门在接收档案过程中，应对各移交单位划分为定期的档案进行科学鉴别，鉴定为永久或30年的部分，应重新划分保管期限，按《规定》的要求，分别列入各档案馆的接收范围，确保属于接收范围的档案应归尽归，应收尽收。《国家基本专业档案目录》是专业档案工作的基本指南，列入该目录的专业档案是发展国计民生所必须的、最重要的，也是最基本的档案种类，是国家档案资源核心的组成部分，《规定》把这部分档案列入了综合档案馆的接收范围，并且要重点监管。贯彻《规定》，应体现在档案馆收集档案范围细则制定工作中，应与《国家基本专业档案目录》相对应，做好衔接，把移交单位专业档案目录在细则中加以明确，罗列清楚，确保专业档案流向清晰。
二、处理好综合档案馆与部门、专业档案馆的关系。实践中，我国现有的由各级综合档案馆与部门、专业档案馆共同构建的档案馆网布局，是不合理的。一是造成了档案资源长期分散管理，档案信息间有机联系被人为割裂，不利于提高工作效率，综合档案馆亦面临“综合”尴尬；二是部分档案归属流向不清，容易造成重复进馆或部分档案因流向不清而无馆可入，不利于馆藏建设；三是容易出现部分部门把持垄断资源，限制社会利用档案的现象；四是无形增加了社会成本，造成了国家人财物的浪费；五是部门各自为政，档案相关标准、法规不统一；六是距公众较远，利用者不能享受“一站式”服务，往往查阅一份文件而奔波于综合档案馆与专业、部门档案馆间。《规定》的修订，明确了综合档案馆在国家档案资源建设中的主体地位，有利于解决上述问题。部门和专业档案馆是根据《全国档案馆设置原则和布局方案》并经批准设置的，其中部门档案馆只收集本部门及其直属单位的档案，专业档案馆只收集某一专门领域或特定载体形态的专门档案或档案副本，二者都具有阶段性、特定性和时效性特点，应定位为过渡性档案馆，不是永久保管档案的基地，其永久档案最终要向综合档案馆移交。实践中，全国省级部门很少有批准设立部门和专业档案馆的情况。贯彻《规定》，应理清关系，理顺关系，统一规划，统筹考虑，科学制定综合档案馆收集档案范围细则，明确部门和专业档案馆档案的最终归属和流向。
三、处理好综合档案馆与国有企事业档案馆的关系。国有企事业档案馆是根据国家档案局《全国档案馆设置原则和布局方案》、《企业档案馆申报登记办法》等文件相关规定并结合企事业的发展需求设置的，收集本单位及其所属机构形成的档案。实践中，国有企事业档案馆不能履行永久保管本单位档案的职能，国有企业发生破产转制，事业单位发生撤销等情况，档案馆将完成使命，不复存在。《规定》的修订，进一步明确了企事业档案是国家档案资源的重要组成部分，是档案行政管理部门监管的重点，属综合档案馆依法接收的范围。贯彻《规定》，还应从实际出发，理解不能出现偏差，既要考虑企事业的现实需要，又要兼顾档案资源的管理问题，有保管条件的国有企事业档案馆可自行保管本单位形成的档案，如不具备保管条件或保管不善的应交综合档案馆保管，档案部门在开展接收工作中，应与这些单位做好沟通和协调，讲究方法，妥善解决档案的接收问题。
四、处理好综合档案馆与社会组织、家庭和个人保管档案的关系。社会组织、家庭和个人等形成的对国家和社会有利用价值的档案，也是国家档案资源的一部分，是档案行政管理部门给予引导、扶持建档的内容，但其性质有别于国家所有的档案，其档案的处置和流向也是多渠道的。重新修订的《规定》，将这部分档案列入了综合档案馆的收集范围，档案部门在开展收集工作中，重点应加强宣传和引导，告之他们档案的重要性及最佳保管方法，鼓励、动员他们将档案流向综合档案馆。这部分档案，综合档案馆可经协商收集或代存，或通过接受捐赠、购买等形式获取。
参考文献：
1.张巍平.综合档案馆与专业档案馆关系问题探讨.
（作者单位：湖南省档案局）
一、提前介入，变被动为主动
档案馆对机关撤并、企业破产的信息，一般只能从官方文件的渠道获得。特别是破产企业，虽然《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第六条第四款规定：“资产与产权变动的国有企业，按隶属关系及时报告企业主管部门和当地档案行政管理部门，申请档案处置事宜。”可在实际工作中，有些资产与产权变动的国有企业并没有及时向档案局提出申请，只是在一切事情都处理完毕后，才向档案局询问档案应如何处置。这就导致档案部门不能在第一时间介入、指导、监督其档案处置工作。对此，结合平谷区档案馆实际工作经验，笔者认为可以从以下几方面入手。
（一）建立制约机制，依法行使档案管理部门监督职能
档案部门积极与负责机构改革的主管部门或企业主管部门协调，向他们反映情况，提出档案的重要性，确保档案移交工作纳入改革方案，必须把档案人员列入清算小组，对撤并机构或破产企业的档案进行清理并建立移交的程序和标准，确保进馆档案的完整、规范，保证进馆档案的质量。如果没有行之有效的制约机制，在机构撤并或企业破产、重组过程中，由于工作头绪很多，档案管理很难进入领导视野，档案往往处于失控状态，极易发生损毁、丢失。例如，平谷区化肥厂在企业破产倒闭后，档案无人管理，若干年后，因有人查阅档案，才与档案馆联系，想把档案交到档案馆。档案馆接收人员发现这部分档案有的已经发霉、有的被虫咬鼠嗑，损毁现象严重。如果依法建立了制约机制，充分发挥档案局执法监督作用，把撤并单位档案接收纳人依法治档的轨道，就能保证这部分档案的齐全完整。
（二）主动与撤并单位联系，变被动为主动
在有关提前介入制度没有建立的情况下，不坐等撤并单位找上门来，一旦得到消息后，就要引起足够重视，马上与该单位进行联系，把工作做在前头，将指导的全部力量投入到此，避免因监督、指导不到位致使档案丢失、毁坏事情的发生。例如：平谷区档案局指导科的工作人员从区卫生局档案员口中得知平谷区第二医院要撤并的消息后，马上到平谷区第二医院监督指导档案业务工作，及时收集整理零散文件，按标准要求进行立卷归档，并会同管理科对案卷的数量和质量进行了检查，为顺利接收进馆打下了良好的基础。又例如，为保证平谷区国有企业档案齐全完整，平谷区档案局对全区国有企业进行一次摸底调查，对区国有企业在资产与产权变动中档案的处置情况做到了如指掌，视不同情况，进行分类指导。这样一旦企业破产或重组，就避免了档案的散失。
（三）对撤并单位加强档案宣传，引起领导重视
档案是一个单位历史的延续，其历史价值、经济价值和社会价值都是无法估量的。在编写史料过程中，最怕遇到无档可查的情况，以致给编史修志留下遗憾。因此，我们要加强对撤并单位档案的清理工作，在宣传中可以通过档案法制宣传和档案利用实例宣传，使撤并单位领导认识到档案的重要性，以加强档案工作。例如，平谷区药材公司撤并后，单位人员进行了分流，档案工作无人管理，平谷区档案局的工作人员多次找到原药材公司经理，向他宣传档案是一种无形资产，记载着企业的历史，价值不可估量，使原药材公司的经理深刻认识到档案的重要性，亲自把档案交到平谷区档案馆，确保了药材公司档案的齐全完整。
二、严把进馆档案质量关，不符合标准不进馆
在机构改革和破产清算中，工作非常繁杂，加之人心浮动，工作消极涣散，特别是破产企业的档案，更存在收集不全、整理不规范情况。如将此类档案接收进馆，由档案馆重新整理，仅凭档案馆的人力、财力、物力是很难做到的，同时也影响到日后的利用效果。因此，从档案和档案馆的长远利益考虑，必须严把质量关，不符合进馆标准的档案不允许进馆。笔者认为可以从两方面入手：
（一） 加强日常监督指导工作，搞好馆室衔接，为档案进馆打好基础。基层档案室业务工作的好坏，不仅关系着档案进馆工作的顺利进行，而且还关系着档案馆整体工作的质量和水平，这就需要档案局业务指导人员在对基层进行指导时，严格按照档案行政管理部门制订的规范要求办，注重馆室业务标准的连续性和一致性。日常基础工作抓得好，发生突发事件时，就不会眉毛胡子一把抓，档案质量就会有保证。
（二）加强接收与指导的配合，统一质量要求，既分工又合作。对撤并机构或破产企业档案的接收工作中，普遍存在两种矛盾：一是指导科为保证档案齐全，存在“一窝蜂”全部进馆的要求；而管理科为保证进馆档案质量， 档案馆接收人员严把质量关，不符合要求，坚决不允许进馆。二是撤并单位人心惶惶，找到人已经很困难，更不要说要求他们对档案进行整理；而档案馆人员也没有精力在这部分档案全部进馆后再进行整理。为解决这两种矛盾，就需要注意两个结合，即接收与指导相结合，把关与帮办相结合，加强指导与接收的合作，既保证机关档案的质量，又保证接收工作顺利进行。我们仍以平谷区第二医院为例，档案部门在第一时间介入后，首先指导科会同管理科对案卷质量进行检查，由管理科接收人员提出整改方案，由指导科负责案卷整改工作的监督。一段时间以后，指导科工作人员与管理科接收人员进行了二次验收，对一些小问题，当档案馆接收人员会同撤并单位档案员一起，能当时改正的当时就改正，减少撤并单位档案员的工作量，同时确保进馆档案质量。
三、 根据撤并单位实际情况，选择接收各门类档案
档案馆容纳能力有限，撤并机关和破产企业都要向档案馆移交档案，那是无法容纳的。因此，档案馆对上述单位档案采取“一窝蜂”统统接收的办法，是不妥的。应该区别对待，避免盲目进馆。应根据撤并单位实际情况，确定不同的接收范围。
（一）对于只改变企业性质，而不改变经营内容和场所的撤并单位，考虑不接收进馆的情况
1、根据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第十二条第四款规定：“生产技术管理、经营管理档案由双方商定，可移交接受方，亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆。”对于只改变企业性质，而经营内容、经营场所不变的企业，我们认为，改制后的企业应使用原全宗号，改革前后的档案应一起放在该企业继续保管。如我区的化工厂，在2000年由国有改为股份制，由于在改制后，原国有企业部分有关征地、占地、借贷款合同以及涉及接工龄等相关内容的档案，利用率比较高，所以，为方便档案的利用和统一管理，我们决定，该企业改制前后的档案统一放在该单位保管，并继续使用原全宗号。
另外，对一些规模小、没有特色的企业，档案馆可以不接收，其档案交上级主管部门保管。如平谷区印刷厂、机械厂、长城鞋厂、五金厂等破产企业的档案移交到经委进行保管，档案馆不必接收进馆。
（二）根据档案保管期限的长短及利用情况，考虑将档案部分接收进馆的情况
撤并单位，都有大量的短期档案和会计档案，这些档案保管期限短，利用率低，一旦接收进馆，占据大量空间，进馆不久，就要面临鉴定、销毁。对一些一般性职能的机关以及临时机构，只接收永久和长期档案，对一些短期档案由并入的单位代为保存，全宗号、目录号、案卷号不变。例如，我区靠山集乡和韩庄镇合并为金海湖镇后，接收靠山集乡会计档案965卷，其中会计凭证685卷，占会计档案的71%，接收韩庄镇会计档案1354卷，其中凭证1031卷，占会计档案的76%，这些会计凭证，占据平谷区档案馆库房大量空间。而且，2006年中央决定给企业退休人员增加养老津贴及2007年事业单位工人身份人员办理养老保险过程中，需查阅大量的会计凭证，致使许多单位都集中到档案馆查阅有关工资档案，不但需要等候，而且金海湖镇到平谷区档案馆路途较远，途中还要花费较长时间，影响了工作进度。如果当时只接收会计报表、账簿这部分永久保存的档案，而将保管期限短的会计凭证由金海湖镇代为保管，这样不仅减少了占用库房空间，而且可以防止出现上述弊端。从以上实际情况出发，对于保管期限短却又经常需要查阅的档案，我们可以考虑只接收永久和长期这部分档案。
（三）根据撤并单位的性质、职能，考虑全部接收进馆的情况
根据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第十二条第四款规定：“生产技术管理、经营管理档案由双方商定，可移交接受方，亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆。”对一些国有企业，如果规模大、层次高，其产品曾是反映地方特色的名优产品，有一定的代表性和典型意义，档案有较大利用价值和凭证作用，其档案就必须接收进馆。如平谷区区黄金公司，平谷区当年曾是万两黄金产出县，黄金曾经是平谷区具有代表性的拳头产品，对黄金公司的档案，就全部接收进馆。
另外，对一些具有特殊职能的机关，对其所形成的档案也要全部接收进馆。例如，我区一商局被撤并后，它所具有的商业管理职能就不存在了，但它又代表了我区一定历史时期的商业发展过程，对一商局的档案就采取全部接收进馆的方法。
2010年以来，江苏档案部门全面贯彻落实省委十一届九次全会和全国档案局馆长会议精神，自觉围绕党和政府工作大局，确立“全国领先、全面领先”的工作目标，夯实档案工作基础，提高公共服务能力，努力实现全省档案工作面上指导和省档案馆内部业务建设“两翼齐飞”，推动档案工作又好又快发展。正是在这样的背景下，《数字档案馆建设规程》(DB32／T1892-2011)、《电子档案基础元数据数据库结构和封装格式》(DB32／T1893--2011)和《档案数字化操作规程》(DB32／T1894--2011)等三个标准通过不懈努力应运而生!这三项标准是江苏省为推动“十二五”时期全省档案信息化建设，贯彻落实国家档案局《数字档案馆建设指南》等―系列标准规范，切实解决江苏档案信息化建设中疑难问题而采取的重要举措。
标准编制目的
2010年5月江苏省档案局联合江苏省标准化技术研究院，按照江苏省质量技术监督局下达的标准编制计划，在标准化处指导下，抓住数字档案馆建设中存量档案数字化和增量归档电子文件管理两个重要环节和主要内容，结合实际，组织全省相关力量，研制完成围绕数字档案馆建设的三个系列地方标准。主要目的是：
1 规范和指导“十二五”时期全省数字档案馆建设。数字档案馆是国家和地区实施信息化带动战略和江苏实施创新驱动核心战略的重要实现形式。江苏《电子文件管理细则》(试行)，明确省级数字档案馆为全省电子文件集中异地备份中心。属于国家综合档案馆接收范围的电子文件，各单位应当按照同级国家综合档案馆明确的时限进行移交。2011年《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第十二章“繁荣发展文化事业和文化产业”第三节“完善公共文化服务体系”明确“适应群众文化需求的新变化新要求，创新文化内容形式和生产传播方式，加快发展手机报、数字出版、数字图书馆、数字档案馆……”。标准的制定是为切实保障江苏的数字档案馆建设按照国家和省的要求，与区域电子政务和信息化建设相衔接，着眼于党政机关、社会公众远程在线利用数字档案信息资源的需求，把握方向不偏离。
2 总结江苏实践经验，细化国家标准。为规范电子档案的采集、管理、保存和利用，维护电子档案信息资源的完整和安全，江苏省档案馆和苏南一些市县档案馆进行了电子档案实时采集、长久保存和有效利用的探索，2007年和2010年国家档案局电子文件中心建设经验交流会和《数字档案馆建设指南》宣贯会分别在江苏召开。江苏省电子档案中心、市级县级数字档案馆的建设实践，获得国家档案局优秀科技成果三等奖的《省、市、县三级数字档案馆建设模型》等课题研究，为更高层次的数字档案馆建设提供了直接经验。在国家相关行业标准基础上，按照馆室一体化原则，细化数字档案馆软硬件技术指标和评估细则，细化电子档案元数据与封装模型和房产、公证等30个实用型电子档案目录数据结构，细化纸质、照片底片、录音录像、缩微胶片和实物档案等多载体档案数字化标准，提高可操作性和实用性。
3 突出标准在档案信息化建设中的基础和主导地位。数字档案馆、电子文件(档案)备份中心等档案信息化项目投资大、涉及面广、见效慢，标准先行是保证投入能够获得有效回报的重要前提。作为归档电子文件源头的各立档单位、电子档案管理的各级各类档案馆以及负责电子政务和档案管理系统开发的IT企业，在开展信息化建设过程中都急需应用档案信息化技术标准。在国家法规标准的框架内进一步制定地方标准相配套，有利于全省在“十二五”时期建设数字档案馆的实践中，进一步统一软硬件基础、元数据、数据结构和数据格式，为数字档案馆实现档案信息资源共建共享、永久保存和高效服务提供规范化、标准化的依据。
标准编制过程
1 《数字档案馆建设规程》(DB32／T1892-2011)的编制。《数字档案馆建设规程》结合江苏实际，引进国际先进经验，明确了基本技术框架，规范了数字档案馆建设中软硬件平台的技术方法和途径，创造性地建立了较为完整的数字档案馆和数字档案室评估体系，制定了详细的评估细则及评分标准，成为市县切实推进数字档案馆建设的依据。标准由十四章、两个资料性附录和四个规范性附录构成。主要内容包括建设原则和总体要求、建设目标、建设内容、建设步骤、数字档案馆系统架构、数字档案管理系统功能要求、数字档案服务平台建设要求、软硬件配置要求、数字档案资源建设要求、安全管理与制度建设和验收与绩效评估。
该标准遵循国家档案局《数字档案馆建设指南》，编制时结合江苏实际，按照“客观科学、总体把握、便于操作”的原则，对什么是数字档案馆、怎样建设数字档案馆、如何评估数字档案馆做出详细规定，并且通过结构图、表格等形式，对数字档案馆总体架构、网络架构、硬件配置、软件功能等建设中必然遇到的技术问题，做出了切实可行的规定，便于本省各级各类档案馆、档案室和其他社会组织机构在建设数字档案馆和数字档案室时遵照执行。
编制中充分考虑了国家的相关法律、法规及标准以及国际标准；融合了《省、市、县三级数字档案馆建设模型》研究成果、省信息化重点工程江苏省电子档案中心的建设成果，以及本省苏州、太仓等多个市县数字档案馆和云南、江西、青岛、绍兴等省、市数字档案馆的建设成果；参考了美国数字档案馆ERA项目的有关建设经验。通过深入细致的技术论证、专题研究、会议讨论、征求意见等形式，形成了与本省经济社会发展实际情况相适应，具有适度前瞻性和领先性的标准内容。
2 《电子档案基础元数据数据库结构和封装格式》(DB32／T1893-2011)的编制。《电子档案基础元数据数据库结构和封装格式》基于国家相关标准，以共建共享的思想，规定了电子档案基础元数据模型以及涉及公共馆藏和民生的30个基础电子档案专题数据库结构和目录数据格式。标准由六章和一个资料性附录构成，为便于执行和在办公自动化等相关系统中应用，关于电子档案的元数据具体描述均提供了技术模型。主要内容包括元数据的表示方法、基础结构元数据、基础结构元数据摘要表示、基础结构元数据的字典表示、电子档案封装格式、电子档案封装结构模型、封装新增的元数据、封装元数据元素的描述、电子文件的封装及江苏省基础电子档案专题数据库结构表等规范性附录。
电子档案基础元数据是数字档案馆建设档案基础数据库、实现电子档案数据共建共享和长期永久保存的核心基础。起草中重点调研了电子文件连续体理论、永久保护真实的电子文件国际项目(InterPARES)、开放档案信息系统参考模型(OAIS)、《ISO15489-1-2001信息和情报一记录管理一第一部分：总则》、
《ISO／TR 2308I-2-2001信息和情报一记录管理―第二部分：导则》、美国电子文件档案馆(ERA)项目、澳大利亚《维多利亚电子文件策略(VERS)》等国外理论、标准和项目实践。研究了我国《电子文件归档与管理规范》(GB／T 18894-2002)、《信息技术・元数据注册系统(M D R)》(GB／T 18391.1-6-2009)、《文书类电子文件元数据方案》(DA／T 46-2009)、《基于XML的电子文件封制装规范》(DA／T48-2009)等标准规范，并与国家推荐标准参与制定单位安徽省档案局标准起草组进行了深入交流和研讨。
同时紧密结合江苏省信息化基础性、标志性、公益性重点工程――江苏省电子档案中心的实践，对如何利用信息技术手段，以综合档案信息资源为处理核心，对电子档案信息资源进行收集、管理，传输和提供利用的技术环节和要素进行了全面考察，通过建立综合档案基础数据库的过程开展实质性应用。
3 《档案数字化操作规程》(DB32／T1894-2011)的编制。《档案数字化操作规程》规定对现有的纸质档案、录音录像档案、照片档案、缩微胶片档案、实物档案进行数字化转换的操作要求。标准对原始档案准备、交接、转换设备选择、技术参数设定、存储格式、数据校验等做出详细规定，并且对操作规程、数字化文件存储、数据验收、数据备份、数字化成果管理、安全保密要求等做出了相应规定，通过规范性附录和资料性附录提供档案数字化转换流程等，可操作陛和实用性较强。
标准的编写充分考虑了国家对档案管理的各项法律、法规规定及国家与行业标准相关要求。主要依据《中华人民共和国标准化法》，《数字档案馆建设指南》、《档案交接文据格式》(GB／T 13968―1992)、《照片档案管理规范》(GB／T11821-2002)、《电子档案文件归档与管理规范》(GB／T 18894-2002)、《档案著录规则》(DA／T18-1999)、《纸质档案数字化技术规范》(DA／T 31-2005)、《缩微胶片档案数字化技术规范》(DA／T43-2009)等。
档案事业发展的人本化
以人为本是的基本观点，也是党的十六届三中全会提出的科学发展观的核心理念。党和国家各项事业发展根本目的都是为了实现人的自由全面发展。因此，档案事业发展要把促进人的发展、满足人的需求、提高人的素质放在更加重要的位置，突出强调人在档案事业发展中的主体地位和作用。
一是围绕人的全面发展调整档案事业发展的价值取向。坚持以人为本，就要强调尊重人，解放人、依靠人，为了人和塑造人。根据党委、政府编制“十一五”规划的指导思想，即从以单纯增加GDP为出发点转向以人的全面发展为出发点，特别是更加重视扩大城乡就业、改善城乡二元结构、缩小收入分配差距、健全公共服务、保护生态环境、加强防灾减灾等方面的工作。因此，档案事业发展规划的内容也应随之转变，既坚持以经济建设为中心，又注重社会和人的全面、协调和可持续发展。
二是档案服务要在满足人的需求方面不断拓宽。在服务创新中，档案部门做了大量工作，比如现行文件开放、民营企业档案、社区档案及家庭档案的服务指导等，虽然有不同的看法，但我们认为举措能适应人的不同层次需要和不同类型人的需要，因而受到了人们的欢迎，显示出档案服务满足现实需求和激发潜在需求的功能。随着生产力的发展和人们生活水平的提高，人们对属于精神文化范畴的档案服务需求会越来越多。通过开展贴近实际、贴近生活、贴近群众的档案服务，有利于消除档案在人们印象中的神秘感，增强档案工作的亲和力。
三是着眼于提高档案工作者的综合素质。档案事业发展的一大突出矛盾是：人们对档案事业发展日益提高的社会需求与档案部门提供的社会供给不足之间的矛盾。档案部门不能及时提供与社会需要相适应的有效供给，势必遭人冷落，这一点从图书馆的门庭若市与档案馆的门可罗雀的鲜明对照中可以感受得到。我国档案部门的社会认知度、影响力都不足以吸引较高层次的人才加盟，档案工作者的综合素质成为制约档案事业跨越式发展的一个瓶颈问题。所以，编制档案事业“十一五”规划要把“人才工程”计划纳入其中，明确引进一批、调整一批和培养一批的目标。
档案事业发展的法制化
我国《档案法》颁布实施以来，我国档案法制建设取得了显著成绩，依法治档出现了新的局面，但档案依法行政还存在不少的差距，档案事业行政管理体制没有理顺，依法行政面临诸多体制；法律制度建设滞后，难以全面、有效解决档案工作的实际问题；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生；档案事业行政管理部门的工作人员依法行政的观念和依法行政的能力水平还有待进一步提高，这些问题妨碍了档案事业的全面发展。“十一五”期间，档案部门应全面贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，继续大力推进档案依法行政，针对以下档案法制建设的突出问题，重点突破，重点解决。
一是档案事业依法行政的体制障碍。从档案事业行政管理主体性质看，按照《档案法》精神，县以上地方各级政府档案行政管理部门应是行政机构，履行行政职能。但分析现状，全国大多数档案局被设置为事业单位，大多数档案局的工作人员被确定为事业或依照公务员管理人员。在这种情况下档案局赋予档案行政管理职能名不正言不顺，一些地方授权事业性质的档案局行使法定职能缺乏法律依据。从档案事业管理机构设置看，随着档案局和档案馆机构职能的日益明晰和分化，局馆决策主体的同一性导致的局馆职能界限不清，责任混淆的情况难以避免。如在近几年发生的涉档诉案中，不时发生档案局、档案馆谁是被告的争执。从档案事业管理部门和部门、专业档案馆之间的关系看，有的地方两者资源力量实现整合如深圳，有的地方各自为政、分庭抗礼，有的地方求大同存小异，关系处理靠人际胜于靠制度。
二是档案事业依法行政缺乏统一的法制保障。从立法环节看，《档案法》颁布实施对我国档案事业的发展起到重要法律保障作用，但进入21世纪，新情况、新问题层出不穷，档案事业规范性文件之间的相互协调还有不少问题，包括《档案法》在内的一些档案法律法规显得过时，亟待修改、补充和完善，使档案工作的方方面面有法可依、有章可循。如档案局与城建档案馆对重点工程进行具体业务指导的法律依据、标准不尽相同，矛盾问题反映在下面，但根子出在涉档上位法、下位法和同位法之间的不统一上。从执法环节看，档案事业行政管理部门比较重视一年一度的联合执法检查。联合人大、政府法制部门开展规模大、声势大的执法检查，对于解决档案部门存在的人、财、物等实际问题，促进国家和地方档案事业的发展起到了关键作用。但是，针对具体单位存在的问题发出执法通知书却了了无几，现实工作中我们很缺少典型执法的案件，档案执法的严肃性和权威性没有充分体现，执法效能必然会打折扣。
三是档案事业依法行政的领域存在新旧转换的薄弱点。我国目前人均GDP已达到1000美元，进入了现代化建设和体制变革的关键时期，社会转型剧烈，使档案事业依法行政的真空不断出现。从“破”的方面看，以国有企业改制为例，随着国有经济将从一般竞争性行业和领域退出?熏 我们原来熟悉的对国有企业档案工作的一套行政管理模式和机制，已不能适应国有改制企业资产和产权变动处置的新形势。旧的模式和机制在冲破，新的模式和机制尚未形成，必然会生成大量的问题，如档案未如期移交、保管条件恶劣甚至损毁丢失等。对此，档案行政管理部门往往应接不暇。而原国有企业行政主管理部门由于与国有改制企业之间关系变得松散，依靠行政命令推动工作的办法已不太管用。从“立”的方面看，政府职能转变和国有企业改制，会促进民营企业、社团、非企业单位和社会中介组织的发育和壮大，从而为档案事业行政管理开辟新的领域。怎样加强档案事业宏观管理职能，同时将一些标准化、事务性、重复性的职能将交由具有相应资质的社会服务机构承担，是当前档案事业发展的薄弱环节，也是必须解决的重大问题。
档案事业发展的现代化
档案事业发展现代化内涵十分丰富，这里着重强调思想观念、档案馆建设和档案资源开发三个方面的现代化。
一是思想观念的现代化。在类似条件下，为什么有的地方档案工作开展得生机勃勃，有的地方却是死气沉沉，很重要的区别来自思想观念。凡事不能唯条件论或人云亦云，既要看到在现有条件下能办成什么事，又要看到在条件暂不具备的情况下准备办成什么事；既要看到别人做了什么，更要看到别人没有做什么。只有思想观念超前领先，档案事业发展才能体现时代性、把握规律性和富于创造性。要树立和强化依法治档、科教兴档、改革强档、开放办档、成本效益、特色品牌等一系列现代化的思想观念，并以此指导档案事业“十一五”规划的编制。
济南的章丘市是一个农业大市，有22个乡镇，908个行政村，98万人口，其中农村人口占80％以上，耕地面积113万亩。自1991年至今，章丘市共建立村级档案室879个，市档案局多次获得全国、全省先进集体和农业农村档案工作先进单位等荣誉称号。但是，随着农村改革的深化?熏也给村级档案的管理工作提出一些新问题、带来一些新挑战。如：有些村“两委”班子不稳定，干部调整频繁，影响了村级档案的正常归档和管理；农村经济体制改革的深化，使许多原属村集体所有的企业改制为私人所有，导致部分村集体收入减少，办公条件差，档案缺乏基本的保管条件，个别的甚至放在村干部家中，霉变、虫蚀、鼠咬等隐患不同程度地存在；村级档案管理人员绝大多数是兼职，平时工作头绪较多，难以保证档案的规范管理与安全；个别村干部将村级档案尤其是涉及经济和财务的档案视为私有，不能按村务公开的要求，定期向群众公布，甚至弄虚作假，侵占集体利益。据有关部门调查，近三年，章丘市发生的各类上访案件中，因农村经济和财务问题而引发的上访案件占全市总量的72％。这些问题的出现，不仅影响了村级档案的完整与安全，而且在一定程度上损害了群众利益，影响了农村发展和稳定的大局。
围绕如何解决这些问题，章丘市档案局进行了深入调查研究，并从市委、市政府推行的农村会计集中记账管理工作中得到启示。
普集镇的做法：从“村账镇管”到“村档镇管”
在章丘市普集镇的记账中心大厅，人们除了可以看到一字排开的纳税、记账的电脑，还可以看到靠墙站立的档案柜和墙上张贴的会计档案管理办法及各村分管会计档案的责任人。来这里缴纳税款的农民若对税额或村中账目有不明之处，当时便可要求从电脑或档案中查找核对。就是说，记账中心负责所有独立核算的村级收支、结算、分配的集体财务管理并办理和代保管各村的会计账簿、会计凭证、会计报表等会计档案。
经过分析研究，章丘市认为这种“村账乡建乡管”的模式，对建好管好村级档案也很有借鉴意义，认为在现阶段实行“村档乡（镇）管”，是保证村级档案安全管理和利用的有效方法。于是他们首先在建立小城镇档案馆较早的普集等镇进行了村档乡（镇）代管的试点，目前，在普集镇档案馆，共代管了全镇68个行政村中55个行政村的文书档案。来此学习和参观者被告知，自2000年8月份开展“村档镇管”至今，避免了因村干部换届造成的档案缺失，保持了村级工作的连续性，镇档案馆共接待干部群众借阅档案1000余人次，为群众解决实际问题350多件次。
章丘市的经验：规定代管范围、移交时间和档案所有权
为保证“村档乡（镇）管”工作规范化开展，章丘市委办公室、市政府办公室向各乡镇党委、政府转发了章丘市档案局制订的《关于进一步完善“村档乡（镇）管”工作的意见》。该《意见》在以下方面做出了规定：一是“村档乡（镇）管”的代管原则、范围。各乡镇按照有利于农村经济发展，有利于农村社会稳定，有利于保护农民切身利益，有利于依法治村、建立和谐的农村干群关系的原则，主要代管各村的重要文书档案和会计档案。文书档案主要包括：村级区划、村名、街名、村史、家族谱及重要的村规民约档案；村委会、党支部工作计划、会议记录、总结、报告及换届选举、人员任免、奖惩档案；计划生育、人口普查、民事调解、治安保卫、文教卫生、评先表彰、救灾抚恤及公益活动档案；村级费改税、确定农业税档案；土地、村办企业、山林、水塘、果园等承包、租赁、确权的协议、合同、证书档案；村建规划、农业开发、土地管理、宅基地使用、房屋普查档案；招商引资、经贸洽谈等活动中形成的谈判记录、来往函电、契约、协议、合同等档案。会计档案主要包括：会计报表、会计账簿、会计凭证（上述材料由乡镇记账中心整理归档，定期向乡镇档案馆移交）。二是代管档案的移交时间。村级档案一般由行政村归档保管3年后移交乡镇档案馆代管?穴原则上在每届村委会换届前移交?雪；经济实力强、保管条件好的村，可适当延长保管时间；人员不稳定、保管条件差、档案安全无保障的应在每年集中立卷后直接移交乡镇档案馆代管。三是村级档案的所有权不变。虽由乡镇档案室（馆）代管，但各村可随时查阅本村的档案。四是乡镇档案馆及工作人员和村档案人员的职责。
目前，章丘市22个乡镇档案馆，共代管700多个行政村的1．5万余卷档案，代管比例占全部行政村的80％以上。
章丘市在实践中体会到，“村档乡（镇）管”，有利于维护农民群众的切身利益；有利于村务公开和基层民主建设；有利于维护农村社会稳定；有利于巩固行政村建档成果，推动农村档案工作的持续发展。
行政村是我国农村组织体系中最基层的单位，也是与农民群众生产生活关系最直接、最密切的一级组织。无论是从全国、全省，还是全市看，农村面积和人口都占大多数，农村是否稳定，是影响稳定大局的一个重要方面。行政村在其经济、政治、文化及其他各项活动中形成的很多档案，如村规民约、土地承包和经济合同档案等往往直接涉及到村民的切身利益，这些档案一旦散失或被人为涂改，不但会妨碍村里工作的正常开展，而且会直接损害村民的切身利益。实行“村档乡（镇）管”，财务档案直接由乡（镇）记账中心统建统管、将反映村委会工作的各种档案由镇档案馆（室）完整真实地代为保管好，定期向群众公布，使村务公开的内容真实可靠，不仅有利于监督和约束村干部，建立和谐的干群关系，便于农民群众和上级组织对村“两委”成员及工作的监督和考评，有助于换届选举工作的正常进行，也有利于乡镇、村及时调解和处理经济纠纷、社会保障及突发性、等，从而有利于保持农村社会稳定，促进农村改革和经济、社会的全面发展。
济南市的思路：肯定创新、确立原则、稳步推行
从1991年章丘市开展行政村建档工作以来，济南市的农业农村档案工作已走过了十几年的历程。
―――济南市率先制定了全国第一个由地方人大通过并公布实施的《济南市行政村档案管理办法》，全市4700多个行政村中，93％以上开展了档案工作，行政村建档工作走在了全国前列。
―――1999年开始，济南市重点抓了小城镇建档工作，初步探索、建立了以乡镇档案馆为中心、包括镇属企事业单位和行政村的“一馆多室”的小城镇档案管理体系。
―――围绕服务农村经济，济南市还开展了农业科技档案信息网建设工作，形成了以县级档案局馆为中心、涉农主管部门为主体，以乡镇为纽带，以行政村及科技示范户为基础，县乡村三级联通，集收集、储存和利用为一体的农业科技档案信息工作服务网络，实现了农业科技档案信息收集、保存、利用的一体化。
新上任的济南市档案局局长任建新在了解了济南市农业农村档案工作的光荣历史后，认为十几年来，济南市先后开展的上述工作，为推动全市农业和农村工作的发展，做出了积极贡献。但他也同时敏锐地发现了妨碍工作继续发展的问题：全市还有300多个行政村没有建立正常的档案工作，已建档行政村中，有专门档案库房的村不到20％，有的县只占0．6％，档案人员更换频繁，很多档案散失。如何巩固行政村建档成果，进一步深化和提高农村档案工作水平，使之更好地为农业农村各项工作服务，成为摆在济南市档案部门面前的一个紧迫问题。
通过调查研究，任建新和济南市档案局一班人发现，章丘市档案局进行了有益的、富有创新性的探索和尝试，他们对行政村档案实行代管的方法，较好地解决了村级档案工作出现的一些新问题。济南市档案局认为，行政村档案工作是整个农业和农村档案工作中离农民群众最近、也最具有活力和广阔发展前景的重要组成部分。实行“村档乡（镇）管”，有助于解决目前村级档案工作中由于人员不稳定、保管条件差的问题，为村级档案提供一个有利的保管和利用环境；可以减少行政村对档案工作的投入，减轻农民负担。这一做法，体现了“三个代表”重要思想和与时俱进的创新精神，符合全市农村档案工作发展的现状，是值得各县区学习和借鉴的。为此，2003年11月28日，济南市档案局在章丘市召开了“济南市村档乡（镇）管工作现场会”，推广章丘市的经验并对下一步工作进行了部署。
“村档乡（镇）管”工作是济南市在农村档案工作实践中的一个创新，没有现成的模式和经验可借鉴。在认真学习相关法规的基础上，他们特别强调开展这项工作要明确服务宗旨。村档镇“代管”不是“直管”，关键是理解好“代”字。“代为管理”强调的是服务的概念，输出的是具体服务方式，它是利用上一级档案管理（保管）机构的人员、设备、业务优势，帮助行政村管好用好档案，是要在服务中进一步加强对行政村档案工作的业务指导，提高行政村档案工作水平，而并不是要取代和代替行政村建档。
基于此，济南市档案局进一步要求在进行这项工作时，注意把握“围绕中心、服务大局，实事求是、从实际出发，抓点带面、循序渐进，服务为先、代管与利用并重”的几项原则。要紧密配合党委、政府在农村的中心工作，配合农村村务公开、财务管理体制改革等有机进行，避免就业务抓业务。要以最大限度地方便行政村工作和满足农民群众对档案的利用需求为工作目的。要根据实际情况，提出要求，不搞“一刀切”，省政府命名的13个中心镇经济实力较强，对所辖行政村的档案要尽量实行代管。要有的放矢地开展细致的工作，成熟一个乡镇部署一个乡镇，成熟一个村代管一个村，避免急躁和简单化。要争取在2～3年内把乡镇、村档案人员轮训一遍，建立一支适应当前农业、农村档案工作发展要求的乡镇、村档案人员队伍。
值得深入研究的问题
济南市将实行乡镇代管行政村档案，不仅看做行政村档案保管地点、管理权限的转移，更视为乡镇档案工作乃至整个农村档案工作水平提高的一个标志。为达到此目标，要进一步解决和研究的问题还不少：
首先是管理载体。他们意识到目前全市的乡镇档案馆仍处于起步阶段，还很不规范。是否要固定为“镇档案馆”这一名称也不一定。因此下一步根据农村城市化、工业化步伐加快的新形势，结合乡镇自身发展和实行“村档乡（镇）管”工作的双向需求，积极探索建立、完善适应当地生产力发展水平、适应综合管理与开发乡镇档案信息资源的管理机构的新形式、新路子是工作中要研究的重点。
其次是代管内容。行政村档案不可能也没有必要全部由乡镇代管。因此要在坚持有利于农村经济发展和社会稳定，有利于保护农民切身利益，有利于全面反映和维护行政村主要工作和历史发展原貌的原则基础上，考虑到乡镇的条件和承受能力，精心研究、有针对性地确定代管范围。
关键词：档案编研职务作品法人作品
档案编研是有效开发档案信息资源、实现其参考和利用价值的重要途径，所产生的编研成果大多为职务作品和法人作品。档案编研成果划归职务作品还是法人作品，直接影响到档案部门及档案工作人员的切身利益。本文在对著作权法职务作品与法人作品相关概念进行辨析的基础上，探讨在档案编研工作中如何加强对职务作品与法人作品的管理。
一、档案编研成果中职务作品与法人作品的概念辨析
档案编研是档案部门为充分实现档案参考和利用价值，根据部门档案管理和社会档案利用需求，在研究档案内容的基础上，进行汇编档案文件、编写参考资料、编史修志、撰写论文专著等一系列档案文献编纂和研究活动。档案编研成果大多归为“职务作品”或“法人作品”的范畴。《中华人民共和国著作权法》对上述作品著作权归属作出了不同的规定，但是如何区分却语焉不详。然而，对于直接完成创作的自然人以及档案机构而言，其作品究竟是“职务作品”还是“法人作品”，直接关系到其是否享有著作权、享有何种著作权。因此，笔者在对职务作品和法人作品界定的基础上，对档案编研工作中职务作品或者法人作品的法律属性进行梳理，以便更好地理解相关概念。
（一）职务作品和法人作品的界定
1.职务作品是公民为完成法人或者其他组织工作任务所创作的作品。根据创作中智力投入者和财力投入者对作品贡献程度的不同，职务作品分为一般职务作品和特殊作品。一般职务作品的著作权由作者享有，但法人或者其他组织有权在其业务范围内优先使用，作品完成两年内，未经单位同意，作者不得许可第三人以与单位使用的相同方式使用该作品。特殊职务作品包括两类，一是主要利用法人或者其他组织的物质技术条件创作，并由法人或者其他组织承担责任的工程设计图、产品设计图、地图、计算机软件等职务作品。二是为法律、行政法规规定或者合同约定著作权由法人或者其他组织享有的职务作品。特殊职务作品著作权主要归属于单位，创作人只享有署名权，单位可以给予作者奖励。
2.法人作品是指由法人或者非法人单位主持，代表法人或者非法人单位意志创作，并由法人或者非法人单位承担责任的作品。作品满足“由其主持”“体现其意志”“由其承担责任”这三个要件，法人或其他组织视为作者。
3.职务作品与法人作品的区分。第一，是否存在劳动或者人事法律关系，即在职务作品中，创作者与单位之间必然存在劳动或者人事法律关系，法人作品则不对此作要求。第二，作品反映意志不同，前者是作者个人思想或情感的反映，后者是法人组织意志的体现。第三，责任承担上的区别，职务作品一般情况下由作者本人承担责任，特殊职务作品由法人或其他组织承担责任，法人作品则由法人或其他组织承担法律责任。[1]不过，由于职务作品与法人作品直接创作者都可能与单位存在劳动或人事法律关系，且著作权法规定，对于特殊职务作品和法人作品，均由单位承担责任，因此，两者的区别更多地在于作品是否体现法人或者其他组织的意志。
（二）档案编研成果具有职务作品或者法人作品的法律属性
档案人员为履行工作职责、完成工作任务，利用档案管理单位物质条件，在档案文献的日常收集和整理的基础上进行各类档案编研活动，形成大量的档案文献编研作品，具有鲜明的职务行为特征。一般而言，从档案及其内容的加工层次和性质角度，将档案编研成果分榧焖餍汀⒃文型、原文加工型、考证研究型四种类型。通常认为检索型编研作品不具有著作权，不受著作权法的保护。[2]而档案原文型和原文加工型编研作品则视为法人作品或特殊职务作品，原因在于：一是档案法律法规明确赋予档案部门进行档案编研活动的法定职责。二是原文型、原文加工型编研作品的发表为档案及其内容公布的一种方式，如涉及档案原文或部分原文首次公开，其发表就是档案及其内容的公布。根据《档案法实施办法》第二十四条规定，只有档案馆和档案保存单位才有国家所有档案的公布权，从而上述部门才具有档案原文型和原文加工型编研作品的发表权，加上一般职务作品的作者享有包括发表权在内的一切著作权，因此上述两种编研作品只能是法人作品或特殊职务作品。此外，考证、研究型作品大量使用了档案馆藏文献资料，在不涉及档案及内容公布的情况下，通常为一般职务作品。需要注意的是，在档案编研人员利用业余时间，在工作职责范围之外使用开放资料创作完成的作品，属于档案编研人员的个人作品。如果涉及档案及内容公布，则为特殊职务作品，直接创作者仅享有署名权，其他著作权则归属于其所属的档案部门。
二、档案编研中职务作品与法人作品存在的实践误区
在实践中，对于档案编研中职务作品或者是法人作品的判定，大多数情况下，可以从“法人主持”“法人意志”“法人责任”三个要件上进行判定，同时也需要结合案件的具体情况综合分析。笔者选取如下案例，对此进行详解。
（一）王XX与XX市档案馆、XX市XX区档案馆侵犯著作权纠纷案
XX区档案馆员工王XX接受该馆编写《李墨林年谱》的工作任务，通过对本馆馆藏与馆外资料的收集、分析、核查、论证，独立执笔完成了《李墨林年谱》（草稿）的编写，经馆领导提出意见修改后署名为XX档案馆定稿并归档，后因发表署名及著作权归属等问题产生争议。本案主要争议在于涉案稿件为法人作品还是职务作品。原告王XX认为涉案稿件为自己独立完成的职务作品，著作权归其所有。档案馆则认为，编写《李墨林年谱》是单位工作计划，主题思想、资料收集都由单位组织完成，王XX最终执笔，单位领导审阅把关，立卷归档。《李墨林年谱》反映单位意志，由单位承担责任，是法人作品，著作权归单位所有。
法院最终认定，《李墨林年谱》是王XX为完成单位任务，在收集分析馆藏资料，走访、调查的基础上执笔完成，内容的真实与否直接关系到单位的利益，最终由单位领导审阅批准定稿，责任只能由单位承担，因而判定作品为特殊职务作品，王XX享有署名权，其他权利归档案馆享有。法院主要从以下三个方面否认作品《李墨林年谱》为法人作品：其一，档案馆简单的任务下达，不能构成法人主持，亦不能说明体现了法人意志。其二，非集体创作。其三，没有著作权属约定。本案中，王XX为档案馆的工作人员，认为作品是职务作品在主体上并无障碍。“责任”要件上，由于作品内容真实与否直接关系到单位利益，由单位承担责任，因此不是一般职务作品。但是由于“特殊职务作品”和“法人作品”都由单位承担责任，因而并不能以此直接认定“特殊职务作品”属性，还需要排除作品的“法人作品”属性。。考虑到上述要件后，法院结合“简单的任务下达”否认了“法人主持”，进而认为作品未体现“法人意志”，以此排除了“法人作品”属性，并最终确认其为职务作品。
（二）赵XX与XX省XX县档案局著作权纠纷案
为宣传该县历史文化，XX县档案局与赵XX商定拍摄反映该县历史和文化的DV片，赵XX主张该DV片的策划、拍摄、脚本创作、后期制作、配音等由自己负责完成，享有该片的著作权。档案局未经自己同意擅自公开发行侵犯其著作权。档案局则认为制作DV片是在其领导下有计划、有组织、有步骤地进行的，目的是发挥档案局（馆）爱国主义教育基地的功能，档案局是本片的制作者与著作权所有者。法院最终认定涉案作品为法人作品：其一，作品由被告XX档案局有计划、有组织安排，体现法人意志；其二，本案原告赵XX并非被告XX县档案局的内部职工，其创作性质自然不属于职务行为。实际上，本案的“法人作品”属性颇为明显：被告XX县档案局对于拍摄该片的提议以及拍摄过程有计划、有组织地安排均能体现“法人主持”要件；发挥档案局（馆）爱国主义教育基地功能的创作目的也明显体现了法人意志。作品宣传的是该县的历史文化，其责任决非自然创作者能够承担，只能由作为被告的法人，即该县档案局承担。由此，涉案作品满足了构成法人作品的三个要件。
三、现有著作权体系下如何管理档案编研作品
为切实保护档案部门以及编研人员的切身利益，促进和推动档案编研工作的开展，发挥档案编研活动服务社会价值，在现有法律框架下，档案管理部门可以采取以下措施，理顺档案编研作品著作权属管理制度，减少档案编研工作中的著作权属争议。
（一）明确档案编研作品的著作权属性
1.档案机构应当根据立法及编研工作实际，建立档案编研作品著作权管理制度，对构成一般职务作品、特殊职务作品、法人作品以及个人作品的具体情形作出明确规定，并予以公布。
2.对于职务作品，档案机构需明确下达具体创作任务。如果仅简单规定工作人员的工作任务为编研，那么编研作品将难以纳入职务作品范畴。档案机构下达档案编研创作任务时宜通过正式文件、会议记录等方式形成书面记录，确保编研作品的职务作品属性。
3.在现行法律制度下，将特定作品纳入法人作品范畴，应采取以下措施使作品具有鲜明的法人作品特征：一是与本馆职工、馆外受托人及受托单位签署著作权合同明确约定法人作品属性。二是通过发文的方式明确创作计划、组织创作，在创作动议上突出单位主导地位。三是设定专人或专职机构对具体创作行为进行指导和跟进。最后，通过召开集体会议、研讨会等方式讨论创作内容和表达形式，对创作过程进行有效控制，及时纠正偏离创作主旨的行为，并注意将创作形成和控制过程通过会议记录等方式留存证据。
（二）平衡创作者和单位利益，合理划分作品的职务作品或法人作品属性
1.为鼓励创作和促进传播，著作权法以保护创作者的合法权益为第一要义。然而现今包括资金、物质技术条件等在内的资本投入也是作品创作的关键因素，因此，资本投入者的利益也是著作权立法所必须考虑的。著作权法对一般职务作品采用不分割著作权的方式，即作者享有著作权，而赋予挝挥畔仁褂萌ǖ姆绞嚼雌胶馑方利益。当物质条件构成作品完成的关键因素，为最大限度地促进作品传播和利用考虑，需要将作品规定为特殊职务作品，如我国著作权法列举的工程设计图、产品设计图、地图、计算机软件等法定特殊职务作品，均属于主要目的是工业利用的作品，由单位享有署名权以外的其他相关经济权利更有利于促进作品的传播、利用和推广。在作品由个人署名无法达到预期创作目的和实现预期社会意义的情况下，应当视为法人作品。
2.档案编研作品具有很强的公益性，难以直接带来经济效益，且大多具有职务性特征，对于创作者而言，往往更看重作品的人身权，特别是署名权。为提高档案编研人员的创作积极性，在档案编研作品著作权属管理中，不妨更多地保障直接创作者的署名权，仅在需要以单位署名达到预期创作目的、实现特定宣传效果和预期社会意义的情况下，才将编研作品纳入法人作品管理范畴。
（三）针对不同性质的档案编研作品，准确界定著作权归属
1.将明显具有公益性、单位作用突出的档案编研作品划归法人作品。例如，对于未公布档案的原文型和原文加工型编研作品，如果作品公益性突出且单位对作品创作完成起到主要作用，考虑到只有档案馆和档案的保存单位才享有发表权，应将这两类档案编研作品划归法人作品，具体执行编研任务的工作人员则不享有著作权。
2.公益性色彩不明显、个人创作作用突出的档案编研作品，宜认定为职务作品。未公布档案的原文型和原文加工型编研作品，在个人作用突出，且不强调宣传推广等公益作用时，以及涉及档案及其内容公布的考证、研究型作品均应认定为特殊职务作品。个人对于作品形成的作用可以通过署名权得到认可，档案的公布权等则可以通过法人（档案机构）对特殊职务作品的发表权及其他一切除了署名权的相应著作权益得到体现和保障。不涉及档案及其内容公布的考证、研究型作品则属于一般职务作品。对档案文献进行考证、研究活动为档案人员履行工作职责行为，尽管考证、研究型作品的形成需要大量利用档案机构馆藏档案材料，但是其完成更主要是基于编研人员对档案信息的分析、综合和总结等大量创造性劳动，由于不涉及档案及其内容公布，应属于一般职务作品，即档案编研人员享有著作权，单位在其业务范围内享有优先使用权。
3.档案编研人员利用业余时间，在工作职责范围以外使用档案机构已经公布开放的档案资料所撰写的论著或论文，属于档案编研人员的个人作品。
注释及参考文献：
1 新郑市档案执法情况
1.1 档案执法组织建设情况。1991年成立了档案工作执法责任制领导小组，1992年根据《河南省档案执法监督检查工作实施办法》，成立了档案执法监督检查领导小组，建立起执法队伍。2009年4月成立了政策法规科，负责档案行政执法日常工作。
1.2 档案执法工作情况。从1994年至2013年的20年中，新郑市档案局对市直各单位、各乡（镇、街道办事处）的档案执法检查共25次，累计检查1681个单位，与人大法工委、法制局联合执法检查3次，累计检查68个单位。对二级机构检查8次，累计检查72个单位。对村（居）委会检查9次，累计检查200个村（居）委会。对同级档案馆检查9次。总共累计检查2030个单位，平均每年近102个单位。下发《档案执法监督检查整改通知书》154份。档案行政处罚立案2次，处罚1次。2011年开展1次档案登记，共登记43个单位。
从调查统计看，档案执法检查逐步成为常态化的工作，对乡（镇、街道办事处）、市直单位的执法检查已成为档案执法的主要工作。但是，对二级机构及村（居）委会的档案执法开展得很少，对同级档案馆的执法开展得较晚又少；档案执法项目比较单一，档案行政处罚较少，档案登记较少且不全面。
2 新郑市档案执法情况分析
2.1 档案执法模式的分析。我市的档案执法模式是档案执法检查与业务检查“合二为一”地进行，一般每年一次。这样的执法模式有利也有弊。利：业务指导人员对所指导的单位情况熟悉，与被检查单位档案员便于沟通，在执法时，对指出的业务问题被检查单位容易接受整改，在整改时档案员也从中学习到一些业务知识。弊：一是冲淡档案执法的严肃性。从档案执法检查的内容和实际操作看，名为档案执法检查，但更多的是业务指导。被检查单位往往把执法检查当作一般的业务指导来对待，无形中冲淡了档案执法的严肃性。二是角色混乱，莫衷一是。由于档案执法与业务指导人员身兼二职，在档案执法检查中是以业务指导人员的身份来指导，还是以档案执法者的身份来执法呢？什么问题是以业务指导人员的身份来指导？什么问题是以档案执法者的身份来执法？怎样在一次执法中不断变换角色？对被检查方来说，是听你来业务指导，还是来接受你的执法检查呢？会使双方都不知所措。
2.2 不同类型单位的执法情况分析
2.2.1 对同级档案馆的执法问题的分析。在《档案法》中，对档案馆工作的规范有10条之多，应该说，档案馆是档案执法的重点单位。但是，对同级档案馆执法在前十几年都没有开展，究其原因是实行局馆合一的体制造成的。无论是领导还是一般执法人员都认为哪有自己对自己执法的。况且，局馆人员统一分配，此时你在局里干，彼时说不定让你到馆里来；今天你是执法人员，明日说不定是执法的对象。所以，对同级的档案馆执法工作无法真正开展下去。
2.2.2 对二级机构和村（居）委会的档案执法问题的分析。对二级机构和村（居）委会的档案执法开展得很少，其主要原因：一是重视不够，表现在安排多，行动少。虽然每年都把二级机构和村（居）委会列入检查范围，但是并没有作为重点，落实在执法检查中，只是抽查几个单位了事。二是二级机构和村（居）委会单位数量多，而档案执法人员较少，很难开展对每一个单位有效的档案执法检查。
2.3 对档案登记工作的分析。对于档案登记工作，也是很少进行。20年中有记录的仅2011年登记过一次，当时全市90个立档单位，只有43个单位的记录。对于没有登记的单位也没说明具体情况。究其原因：表面上是负责档案登记的法规科与业务科之间相互推诿，实质上是由于执法检查与业务检查“合二为一”档案执法模式造成的，长期的执法检查与业务检查的“合二为一”，使法规科的职能严重退化。
石莹在《中国档案》2013年第9期撰文，指出随着新档案馆的落成，很多档案馆面临搬迁新馆问题。如何在最短的时间内制作细致的搬迁方案和组织得当的实施是完成这一任务的关键。整个搬迁过程如下：一是搬迁前规划设计。1.组建搬迁领导小组；2.考察新馆布局，首先，根据新馆功能定位，将其分为库区、办公区、借阅区、业务管理区等区域，其次，调试安装配套服务设备，最后，做好防灾准备；3.进行档案资源和固定资产清点，然后对档案进行打包、装箱、编号和设备登记造册。二是搬迁过程控制。1.选择搬迁方法；2.组织搬运人员；3.确定搬运路线；4.制订搬运安全预案。三是搬迁后上架整理。1.确定馆藏空间；2.确定库内档案管理新标识，与登记目录一一对号，做到实体与排架、编号一致；3.做好设备调试工作。
论数字档案信息资源建设
金波在《档案学通讯》2013年第5期撰文，指出数字档案信息是数字档案馆建设的主体。数字档案信息资源建设是数字档案馆一项经常性的重要业务工作。谈到数字档案信息资源建设必要性时，作者认为，要有利于档案信息资源开发利用；有利于档案事业创新发展；有利于推动社会信息化进程。而谈到当前数字档案信息资源建设存在的主要问题，作者归纳为：1.缺少规则和标准；2.数字档案信息资源不足，结构不合理；3.技术力量薄弱，开发利用能力低。关于数字档案信息资源建设的内容，作者认为有三个方面：1.馆藏档案资源建设；2.数字档案资源库建设包括目录数据库、档案全文数据库、多媒体档案数据库（如照片档案、音频档案、视频档案等）、元数据库等；3.数字档案信息资源的开发利用。
改进国有企业档案资源建设的新思路
李立明在《档案学研究》2013年第4期撰文，指出企业档案是企业信息资源的基本形式，改进国有企业档案资源建设是完善企业资源、丰富国家档案资源的重要举措。作者指出，走多元化的道路是改进国有企业档案资源建设的新思路：一是企业档案鉴定标准与保管期限精细化；二是档案载体的多样化；三是档案管理体制的多样化（一方面，企业成为无主管组织，企业间靠股权、产权关系维系，企业档案机构失去了行业归属；另一方面，企业内部主要采取职能分工与项目管理相结合的形式。单一的、一成不变的档案管理体制无法适应国有企业的多元化特点，只有根据国有企业的实际情况等因素综合考虑，分别确定各个企业最适宜自身的管理体制）；四是档案库房的选择多元化（可自建库房和租赁档案库房）。
新时期人事档案优化措施的思考
郭怀珍在《北京档案》2013年第7期撰文，作者认为，人事档案既具有其他档案的共性，也有区别于其他档案的个性，做好人事档案管理优化，在人事管理工作中占有很重要的地位。作者发现人事档案归档材料不规范是目前影响档案质量的主要因素。其存在的主要问题是：1.归档材料内容更新不及时；2.归档材料内容不完整、不真实；3.归档材料规格不统一；4.归档材料内容书写不规范；5.归档制度不落实，缺乏有效的制约机制。要做好人事档案工作，必须做好人事材料归档工作，这是提高人事档案质量的关键。其做法是：1.要完善人事档案归档制度；2.挖掘人事档案信息资源，丰富人事档案内容；3.加强人事档案管理人员的服务意识；4.明确人事档案材料的具体要求（归档材料必须是完整、规范的正式材料，必须手续完备，材料归档要统一，内容必须真实、准确，如年龄、工龄、党龄及学历前后不一致，要经本人签字后再归档）。
档案部门与新闻媒体合作共赢的尝试与思考
刘凤伟在《档案与建设》2013年第6期撰文，谈了档案部门与新闻媒体合作共赢的几点尝试和思考：一是宣传先行，及时征集编硏信息。2012年，苏州市档案局征集进展和编研成果经《苏州日报》、《姑苏晚报》、苏州电视台等本地新闻媒体报道26次，社会反响很好。二是文教引领，全力打造文化精品栏目。2012年，苏州市档案局在《苏州日报》每周五《老苏州》版开设“珍档解密”专栏，每期1500字左右，每年44期；同年还在《姑苏晚报》周日《人文周刊》开设“档案”专版，每期3800字左右，以图文并茂的形式介绍近现代名人。三是优势互补，共同记录社会发展历程。新闻媒体对新闻事件、社会热点的报道，是对社会发展历程的实时记录，而档案部门是历史性、长期性的记录。档案部门需要新闻媒体对收集声像档案材料的支持，新闻媒体需要档案部门提供报道重大活动、重大事件的背景材料。四是资源共享，深度弘扬优秀文化。近几年，苏州市档案局和《苏州日报》在文化名人的档案收集和采访报道方面合作，互相提供线索，以“文化访谈”栏目形式联合采访文化名人、收集名人档案。
论国家档案馆的有限公共性
王艳珍、曹航在《浙江档案》2013年第6期撰文，认为档案馆由于自身的诸多特点，不像“近邻”的公共图书馆、博物馆那样具有纯粹的公共性，并对档案馆的有限公共性从三个方面进行了论述：一是档案馆体制影响公共性。主要为档案馆的特殊管理模式（局馆合一）阻碍其公共服务功能的发挥；档案工作人员的公务员（或“参公”）编制影响了其公共服务的积极性。二是档案馆工作对象限制其公共性。主要为馆藏结构单一和馆藏档案开放利用限制条件较多。三是档案馆的服务理念和社会形象拉大了其与公民的距离。
低保档案工作探微
孟冬在《兰台内外》2013年第3期撰文，从三个方面论述了低保档案工作：一是低保档案的形成及特点。1.低保待遇申请审批的程序，决定了低保档案的多层面性（涉及村、居委会，街道、乡镇，县级民政部门三个层面）；2.低保工作的管理方式，决定了低保档案的动态性。二是低保档案的管理原则。1.分级分类管理（县，乡镇、街道，村、居委会三级管理）；2.一户一档动态管理。三是低保档案管理的一般方法。1.低保材料的归档；2.低保材料的整理；3.划分低保档案的保管期限；4.低保档案的利用。
1 地方文献的征集范围
丽水市档案局根据丽水市目前存世和出版的地方文献的数量、种类、内容等特点，制定了《丽水市档案馆地方文献馆管理办法》，征集范围包括：丽水地区历代地方志、文史资料；碑刻、摩崖拓片和其他文物相关资料；民间的宗谱、族谱、契约、歌本、手抄本等民间文书；记录丽水发展和具有时代特色的照片、录影、录音；在丽水工作、生活或原籍在丽水的知名人士、作家、诗人等创作的作品；工作、生活或祖籍在丽水的各界著名人士的照片、手稿、日记、信函、传记、回忆录及其主要著作； 我国台湾、港澳，以及海外资料中有关丽水的资料；其他具有历史档案价值的地方文献。
2 档案馆地方文献征集工作现状
2.1 地方文献征集意识不强。长期以来，档案部门征集对象主要为各类档案，对地方文献征集工作重视不够。大多数档案馆，特别是基层档案馆，一直将地方文献和其他类别的图书资料混合收集和保存，没有进行专门的分类和著录，也没有作为一项单独的工作进行开展，造成地方文献数量少，内容单一，存放分散，不便查找和利用。与图书馆、博物馆等单位相比，档案部门的地方文献征集工作起步晚、时间短，没有形成一定的规模。
2.2 缺乏长远而科学的规划。市县级档案馆对地方文献的征集缺乏长远规划，很大程度上带有盲目性、随机性和不确定性。常常是四处出击，找到什么是什么、收集多少算多少。因此，很难征集到数量较多或具有较高存史价值的地方文献，使文献出现缺漏，难以形成科学的馆藏体系。
3 地方文献的征集方式
征集工作是做好地方文献工作的基础，作为市县级档案部门，在“无专职人员、无专项经费”的条件下，必须因地制宜，发挥人的主观能动性，开展征集工作。
3.1 征集人员要练好四个基本功。脑清：要对本地的历史文化有一定了解，知晓主要历史文献的名称和收藏情况，多阅读地方文史书籍，努力提升自己的文化修养，做到脑中时刻装着地方文献征集工作。耳灵：就是关于地方文献的信息要灵，随时关注方志办、文联、社科联、政协文史委和地方知名作家、文史专家的工作动态，了解其研究和著作进展情况。嘴甜：要和相关部门和人士，甚至是出版社印刷机构搞好关系，多交朋友，经常联系或上门探望。脚勤：在得知哪个人士或单位有收藏或新的地方文献要出版后，要及时上门去了解情况，力争第一时间将其征集入馆，同时，可动员作者将原始手稿或收集的原始资料一并移交档案馆保存。
3.2 建立征集网络。要善于发现和团结一批对本地历史文化较有研究的专家和收藏家，聘请其中热爱档案事业，热心公益的人为征集顾问，发动其代为征集或提供征集线索，建立一个覆盖面广泛的征集网络，以弥补档案部门人员少、信息滞后的不足。为此，丽水市档案馆于2015年6月，聘请了第一批共12名档案征集顾问，其中既有地方文史专家，又有热心群众，也有已将个人档案全部捐赠档案馆的市民。
3.3 设置专库或专柜。为地方文献设置单独的库房或专用柜，做到集中管理，方便查和利用，同时做好分类、编号和编目工作。丽水市档案馆成立了丽水地方文献馆，并腾出单独的库房，专门用于存放地方文献。
3.4 做好宣传动员。丽水市档案馆印制了《地方文献征集启事》，通过单位网站、微信公众号、展览等途径进行，并利用档案人员外出进行业务指导、工作交流等途径进行宣传、动员。通过各县、市、区档案馆代为征集。同时，主动与新闻媒体联系，及时报道地方文献征集情况，提高档案部门的知名度，动员市民主动捐赠地方文献，并向捐赠者颁发收藏证书，如果捐赠的地方文献数量较大或史料价值高，可举行捐赠仪式，扩大宣传面。
一、开展已公开现行文件服务的主要做法
1． 创新服务机制，规范服务行为。我们根据开展文档服务的特点，提出以“让您满意”作为服务的基本要求。制定了文明服务行为规范，实行服务承诺制度，严格按照承诺开展限时服务；实行首问责任制，不推诿服务责任；要求文明着装，挂牌服务，规范文明服务用语；建立监督机制，通过设立监督投诉电话、市民留言簿、意见反馈卡等形式，自觉接受社会监督。
2． 完善服务形式?熏提高服务水平。2002年起，我们根据用户的不同需求，在做好常规服务的同时，采取了多种服务形式，如：（1）提供函电代查服务。解决外地利用者及本市年龄较大、行动不便或工作繁忙等特殊群体利用中的实际困难。三年来，共提供函电代查405人次。（2）开展跟踪服务。对因种种原因查不到文件的利用者，我们及时与有关部门联系，并在承诺时限内向利用者反馈情况。（3）开通服务热线和网上查阅服务。对于相对简单的问题，用户打个电话就可以了解有关情况，到今年五月，通过服务热线答复利用者咨询3194人次；已经联网用户，还可以通过网上利用全部已公开现行文件和档案。（4）实施亲情服务，想利用者所想，急利用者所急，切实为利用者排忧解难，以亲切的话语，耐心周到的服务，使每一位利用者真正感受到亲情般的温暖，许多利用者与我们的工作人员成为朋友。（5）建立回访制度。我们定期通过电话等方式，详细了解利用效果和利用需求，增强服务的主动性和针对性，三年来，回访达500余人次。（6）开展周六服务，满足上班族和学生们的利用需求。（7）先后11次开展文档服务进社区、到街头、送下乡宣传服务活动，把与老百姓关系密切的政策文件免费送到他们手中，同时借助媒体的宣传，扩大已公开现行文件服务的知晓度。（8）开展利用辅导服务，针对不同类型利用者的需求，分别提供学术型、查考型、检索型辅导。?穴9?雪开展VIP直通车服务，面向党政领导和首脑机关处理重要事件的需要，实施首问责任、即到即办、及时回复的直通车服务。
3． 夯实服务基础，改善服务条件。青岛市档案局积极探索现行公开文件收集的有效途径，首先认真落实市委、市政府“两办”有关文件，并将报送已公开现行文件作为考核各单位档案工作的重点内容和评先条件之一。在此基础上，又进一步采取多种收集形式：一是关注社会热点、重点收集。如房改、医疗保险、养老保险、集中供热等；二是利用新闻媒体及时收集。有些纸质文件尚未收到媒体就公布了，我们就将有关文件先复印提供查阅，待正式文件到了再替换下来；三是利用现代化手段网上收集。除了在金宏网上将文档服务中心单列发文户头外，我们和市委计算机中心协议实现文件资源共享；四是根据利用需求定向收集。对于出台和群众利益相关文件较多的单位，我们主动联系收集；五是不仅收集青岛的现行公开文件，而且收集国家和省有关政策性文件。目前，已经收集与人民群众有关系的各类已公开现行文件13000余件（册），基本满足了社会的需求。
为了方便人民群众查阅复制档案文件，我们不断增加各种服务设备，如计算机、复印机、打印机、阅读复印机等，其中供用户自行检索的计算机由原来的5台增加到20台；编印了《利用手册》和《走近档案馆》，引导和帮助利用者更好地利用档案文件；配备了各种工具书、常用资料、查阅文档专用笺、专用书签等；设置了休息区和便民角，为老年人准备了老花镜等，千方百计给利用者营造一个文明、舒适、温馨的阅览环境。最近，又在全市两级文档服务中心实施已公开现行文件资源网络共享，在每一个档案馆都可以查到中央、省、市和12个区（市）的现行政策性文件，大大地方便了人民群众。
二、开展已公开现行文件服务的效果与影响
档案部门开展已公开现行文件服务，是一项利国利民的工作。第一，开辟了一条党务政务公开的重要途径，人民群众可以更方便及时地了解党和政府的方针政策，有利于加强党和政府与人民群众的联系与沟通。正如前来送匾的宋师傅所言：“党和政府制定了许多好政策，这些政策要想办法让人民群众知道，要有一个交流与沟通的场所。媒体上报道往往一带而过，用时找不到，我觉得档案馆就是一个理想的场所。”第二，人民群众通过查阅档案文件，有利于维护自己的切身利益。在非公务查阅档案文件的利用者中，为了维护切身利益来查阅档案文件的约占80％，例如为了工资福利、社会保险、医疗保险、独生子女、住房拆迁、离退休待遇查阅相关政策和依据等。第三，通过查阅档案文件，有利于克服群众对某些政策的疑虑和误解，化解各种矛盾，维护社会稳定。第四，通过已公开现行文件利用，可以增加施政的透明度，便于社会对政府实施监督。有一位利用者由于经常到档案馆来看一些政策性文件，被戏称为“政策通”，周围的居民遇到问题，经常向他咨询，向他请教，当他发现有些部门制定或执行政策与上级政策或法律法规不一致，就主动给有关部门打电话或主动上门咨询或反映。
开展现行文件服务，创建服务品牌，不仅给人民群众带来好处，而且对全市档案工作和档案部门自身机关建设也产生了推动作用。主要表现在：
1． 推动了各级档案馆馆库和设施条件的改善。开展已公开现行文件服务之前，由于档案利用率不高，市、区（市）两级档案馆的阅览室一般都比较小。随着已公开现行文件服务的开展，利用人次明显增加，原有阅览条件已不能满足利用需要，促使两级政府和档案部门千方百计改善阅览条件。青岛市档案馆先后两次改造和扩建阅览室，使阅览室面积达到400平方米，最近市政府已经批准市档案馆近5800平方米的二期工程扩建计划，主要包括展览厅和供利用者点播、观看音像档案的演播厅，届时档案馆的利用阅览条件将得到大幅度的改善。为了满足城乡人民群众查阅已公开现行文件的需求，我们在全市档案系统全面开展现行公开文件服务，所属12个区（市）档案馆都已建成文档服务中心，或在政府政务大厅开设文件查阅服务窗口，其中有9个区（市）为此已经或正在新增、改建和扩建馆库，档案馆的服务设施也得到大幅度的改善。
