时间：2023-05-29 17:20:19
就农村建设来讲，2006年显然是一个划时代的转折点，在这一年里，中央一号文件明确提出了建设社会主义新农村的任务与新农村概念。自2004年一号文件重新关注农业起，2006年新农村建设的提出明显对各地地方政府激励最大,许多振奋人心的政策与消息因此而不断涌现，但就农村土地制度来讲，似乎让人有些着急----三十年土地经营权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度多少让农村基层党员、干部有些无所适从。
当前，农村土地零散的被村民各自经营（尤其是山区、丘陵等地况复杂农村，为公平起见，土地资源是先按远近、肥瘦、背水与否等分类后，再按各家庭人头每类分成若干小块），显然这种小个体经营方式完全不能适应国家大力推广农机应用、农技应用、一村一品等规模化经营政策。因为土地被零散分割极大地增加了农业规模化经营过程中的成本，阻碍了农业科技应用的大发展，阻碍了农产品市场化进程，并最终阻碍中国农业的国际竞争力的提升。
我们先来探讨一下我国农村土地制度的变迁。我国农村土地制度的变迁大致可分为四个阶段，即阶段、农业合作化阶段、阶段、家庭联产承包责任制阶段。我国农村1950年进行了，依据“耕者有其田”，农民无偿获得了土地所有权和使用权等完整产权，实现了农民和土地的直接结合，此举极大地调动了农民的生产积极性，农村生产得到了迅速发展。1953～1957年这一阶段我国农村土地制度经历了“互助组－初级合作社－高级合作社”的演变过程。土地等生产资料由农民私有改变为集体所有，集中劳动，共同经营，统一分配，影响了农民的积极性。1958～1978年在“左”的思想支配下，实行“政社合一”，土地等生产资料完全集中于和国家手中，这实际上是平均主义、大锅饭。公有制发展到了极端，农民不仅失去了包括土地在内的所有生产资料，而且也失去了自主劳动的权利，“干多干少一个样，干与不干一个样”。这项制度严重打击了农民的生产积极性，损害了农民的利益，造成了这一时期劳动生产率低下，农民普遍贫困。十一届三中全会后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，土地仍归集体所有，但经营使用权承包给了农民，实现了土地所有权与使用权的分离。“交足国家的,留足集体的,剩下全是自己的”，这大大调动了农民的积极性，农业生产得到了迅速发展。之后，土地承包政策又在“维持集体所有，均地承包、家庭经营”的前提下经过了不断的完善，此项制度沿用至今。
中央当前的政策主要体现在三十年土地经营承包权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度。这体现了中央决策机构对农村土地延续实施“家庭联产承包责任制”的决心，并从形式上、时限上给予了充足的保证，同时也体现了中央稳定民心、推崇民主管理以及对腐败问题与基础干部管理的间接控制策略。在决策之前，显然中央（包括民间学者及有关人士）对土地制度如何改革是有过长时间的论证的，尽管“家庭联产承包责任制”从一开始就暴露了它的不足，并在一些方面愈来愈严重，但权衡利弊之下，包括笔者在内，大多数人仍然支持在一定时期内继续实施“家庭联产承包责任制”。只是笔者认为该制度在现行框架下可以有一个大的优化。
《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》正是该优化想法的表达,在第一版的时候因只提出概念性分析,原定名为《论乡村土地资源分配----关于分代式家庭集中承包制度的设想》,此次第二版修订，已经将该制度直接写成了法律条文建议稿。制度的优化原则是希望兼顾到制度的社会效应(有利于社会和谐与国力增强)、经济效应(有利于土地资源的科学合理利用与增加收益)及环境效应（有利于环境优化）；优化的直接目标是“利于农村土地规模化经营进程”；优化的前提是确保“家庭联产承包责任制”不变；优化过程是通过自中央至地方的立法过程，来改变分配与被分配的对象（即以家庭的每一代人为土地资源经营使用权益分配对象而不是个人，并保证每一家庭或联合家庭最终承包的是一个集中的片区而不是零散的许多小块土地），并且明确土地承租人对土地经营使用权可以合法转让（即转租）。该制度将使农村土地能相对集中并大大减少因生丧嫁娶带来的调整需要。
（二）农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则
第一章总则
第一条为确保农村土地资源公平分配并合理流转，并符合农村产业化发展需要，特制定本细则。
第二条本《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》适合于全国各地行政村用来分配土地资源及对其使用权与转租权的管理。
第三条以行政村为单位的所有村土地资源，除村民宅基地及矿产资源外，其所有权归集体所有，村委负责通过组织村民代表大会或全民会议实现该集体所有权的支配。
第四条本制度所论及的土地资源权益是指土地的承包(无偿使用)权、承租(有偿使用)权、转租(有偿转让使用)权及其产生的收益，还要注意的是本文论及的农村土地资源不包括被公认为的村民宅基地（私有）及矿产资源（国有）。
第五条本制度所论及的土地权益统一以三十年为一固定调整周期，而权益实际享受年限是长期的。
第六条以行政村为单位的所有农村土地资源中的承包片区间道路、桥梁、山林或其它原始植被，包括其它未被开垦的土地资源归村集体所有，其权益直接归村委支配。除此以外的待分配土地资源应考虑保留约5%直接归村委，其收益由村委依第一条用于村内公共基础设施的投资与管理开销。
第七条家庭或联合家庭承包区域间及村与外界通路由当地基层政府根据国家及当地经济发展需要确定宽窄与建设水准，由村委负责确保实际状况符合该标准，但全体村民负有配合出劳力的义务与权利。
第二章农村土地资源分配与调整规则
第八条平均地权应以家庭中的一代人为单位，即一对夫妻分一份土地；有赡养父母双亲的增加一份土地，赡养单亲的增加0.5份土地（赡养多亲的，超出数不计）；无论有无生育儿女及生育儿女多少统一增加一份土地，但儿女已全部分家或已迁出户口的无权增加儿女那份土地。第四代（夫妻生育的儿女结婚后的儿女）统一不计入分配对象。即任一两性家庭只可能分得2、2.5或3个单位的土地。
第九条三十岁内未婚娶统一按儿女计算，三十岁以上未婚娶统一按单亲家庭计算（若其为独生子女，其父母将丧失子女的那份土地承包权）,单亲家庭将按一代人的份额获得一份土地,单身家庭没有下一代儿女土地分配权，除非其已合法领养有子女，则与自生子女一样享有同等土地分配权，但当领养关系解除，原权益由村委收归集体所有。单亲家庭有赡养老人的按上两性家庭同样分配。即单亲家庭可能分得1、1.5、2、2.5或3个单位的土地。
第十条当事人父母已双亡但爷爷和（或）奶奶有在的，按父母在计，即可分得3个单位的土地；若父母爷爷和奶奶均不在人世，则无论当事人兄弟姐妹多寡以及结婚与否，均只分得2个单位的土地。
第十一条夫妻抚养之长辈间有死亡者，第二年起向村委退回该死亡者的半份土地承包权或上交本村半份土地的过去三年的平均纯收益（即纯利润，其由村委领导核算并事先公布）的1/3（另2/3相当于租种酬劳由自己持有）；而夫妻间有死亡或离异者，包括其子女死亡或迁移、婚嫁等各种因素都不影响夫妻对自身土地及下代土地的三十年权益（自结婚登记日起计算）。夫妻全部死亡，且无儿女者，土地权益当年归其最近亲属，自第二年起由村委收归集体。
第十二条离异男子，若无抚养子女，则丧失子女的那份1个单位的土地承包权，再婚时，该份土地使用权将重新获得。离异男子，若有抚养子女则无论再婚与否，原土地份额均保持不变。
第十三条离异女子，若无抚养子女，则恢复出嫁前权利；若有抚养子女，则作为新增单亲家庭由定居村委重新分配1个单位的土地。若之后出嫁，则自出嫁的第二年起应向村委退回该份土地承包权。
第十四条对于智障或残疾等民事行为能力不足的人士仍按上述条款分得土地，但其权益由其监护人收受并管理。
第十五条原农村户口,现户口已转为非农户口,且在过去三年内过半时间居住在异地的,无以上所述土地分配权,若过去三年内过半时间仍居住在原户口所在地的,应通知其迁回户口并给予同等土地分配权,若对方不同意迁回户口则视为非本地居民,不予土地资源分配权(异地户口但长期居住在本地的类同本条款)。
第十六条片区划分后，除上述调整规则外，原则上三十年内不得重新进行新的划分，若存在国家征用土地，其补偿费用应全部归原承包主。
第十七条家庭内部若因分家而需调整的，属家庭内务，不属本制度调整范围。
第三章农村土地资源分配方法
第十八条在实际分配之前应首先计算每一家庭待分配份额，鼓励两个及两个以上亲密家庭获得的片区连成一片，以利合作经营。
第十九条选一个标准单元，然后将待分土地资源按待分配份额分割为若干片区，分割时应在原有面积上比照标准单元乘以肥瘦、远近、水源方便性、积水田与旱地、家禽与家畜干扰系数。片区中水源（例如池塘、堰）应作为特殊的必须土地资源尽量分配到任一家庭，但应根据实际可产生利益情况确定系数。
第二十条上条款中所述系数应通过各家庭代表参与讨论及民主集中制原则在将待分土地资源分割为对等片区时同步确定。亦即预定片区理论面积乘以相应系数后最终确定片区边界线。
第二十一条在划分片区边界线时应充分考虑分水岭与通风、向阳的合理性。
第二十二条同等份额的家庭再在理论面积相等但实际不一定相等的片区中通过抽签方式确定自己的那份承包片区。
第二十三条片区中水源（例如池塘、堰）权益应划归主要取水片区承包主，但周边片区承包主需要取水时应公平对待。
第四章农村土地资源的经营使用权与转租权
第二十四条承包片区土地的承包主有权在种植、养殖业内自由经营（但无权抛荒），亦有权自由、有偿转让其土地使用权，还可继续承租集体土地资源或其它村民转租的土地资源。
第二十五条承包或承租片区土地连续三年抛荒的，村委有权无条件将该土地资源收归集体所有。
第二十六条承包或承租片区土地资源的当事人无权将土地用作商用建筑，自用临时建筑（例如看守棚或小房等）应经过村委的批准，自用长期建筑不仅应经村委批准而且须经上级主管机关批准。未经批准而擅自搭建者将无条件被拆除并处以相应罚金，造成无法挽回之损失者应追究其刑事责任。
第二十七条村委有权将收回或未分配的土地参考当地市场平均价格有偿出租给村民或村民以外的经营者,但应考虑符合本村长期发展的需要。
第二十八条村委应引导村民成立合作组织，并适当考虑招商引资来实现本村一村一品的规划与尽可能就地加工或深加工。
第二十九条农村集体土地转为建设用地的依各省农村集体建设用地使用权流转管理办法执行。
第三十条农村集体土地转为宅基地的依各省农村宅基地管理办法执行。
第五章附则
第三十一条本细则由国务院依《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》制定，其修订解释权归国务院。
第三十二条本细则自X年X月X日起由各省人民政府组织各级地方政府及基层村委实施。
（三）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》实施效应分析
《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》是基于中国人向来以家庭为核心单位的传统（以家庭为核心单位的文化现象现在正被欧美人士所看重），它是以一代人为一个单位而不是象当前政策以自然人个体来均分土地资源。这意味着均分后的稳定性大大加强，无须象现在三年两头一小调整,五年或十年一大调整（中央现虽硬性规定土地经营权三十年不变，但如何解决人口变动带来的调配需求，如果没有政策支援，恐怕仍然会造成社会又一不稳定因素），而且同时有以下许多社会、经济、环境效应：
该制度的设计在平分地权时已给予老人与残疾人平等地位充分兼顾了孝及仁的传统伦理，更巧妙的是“一对夫妻，无论有无生育儿女及生育儿女多少，统一增加一份土地”的规定，不动身色地但绝对有效地支持了万难的农村计划生育，也给那些少生或未生的夫妻以公平。可以说这些规定更强化了个体的家庭与社会责任。
而对大龄而未婚嫁或离异的子女有了更符合时宜的规定，其并没有拘泥于表面的个体平等，而是更深层次地考虑了个体更深层次的单身与单亲自由，它同时亦间接支持了农村计划生育。
该制度还考虑到近些年来农转非的实际情况，对实际居住地及个人自愿的考虑实质是照顾户口已转非但实际生活来源仍靠农业的部分人士。
该制度还考虑到人员变迁带来的土地调配需求，并提出了土地可以不收回，可以有偿再承租的观念，如能公正执行，则做到三十年为周期进行土地均分都不是难事了。
在土地资源实际分割方面，该制度提出的集中式设想，为农机、农技的应用、规模经营打下了坚实基础，这将为经济的发展与环境优化提供了巨大的机遇，同时亦可保证土地转租更合理的收益及或国家征用土地的适当交易成本。
该制度的设想亦尊重了土地经营使用权的自由转让。这有利于精英分子进一步形成规模经营，拉动农村市场经济的发展。
而从均分方法上讲，该制度提出了片区概念与加权系数，并强调了分配前的民主讨论与分配时的自由搏弈，可以说完全能保证公平分配。
该制度的设想还考虑到土地的实际利用，有效限制了抛荒及将土地转作非农用途。
该制度的设计延续了农村土地资源的集体所有权的肯定，同时进一步保证了村民对土地的长期经营使用权与规模化进程的相适配。
（四）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》可行性分析分代式家庭联产承包集中土地的设想并不复杂亦无需较高的文化素质要求，最关键的方面是当前农村规模化经营与市场化进程的需要，因此在实施的必要性上是毫无疑问的，但在具体实施的策略上还是有需要注意的一些地方。
首先国家应从宣传造势方面下足工夫，其一，新事物经过反复讨论会更成熟；其二，讨论多了就不再是新东西了，将有利于执行。
其次在决定实施时，国家应从政策上下达强制执行要求，同时发动民主监督机制（这一点现情已足够）。
而在农村本地，应确保的物质基础是道路的宽度与通畅，另外在组织上必须有足够的时间动员，务必保证全部家庭代表的参与。
片区边界的划分应考虑进出通路并最终经过实地量测后作出永久性标记。
制度中的有关系数安排是基于了简单数学的认识，但除此以外并不会比完全分散分配土地资源复杂。因此在耐心之下不存在技术性问题。
倒是制度实施的实际受影响者村委与村民的确是存在一些不确定性因素，其一是村组织影响力与八十年代初比大下降；其二农村沟通渠道严重弱化；其三村民常年在家的多半是老弱或年幼者，它们对制度的理解力是相当有限的而且往往不能当家作主；其四是当前省级及以下政府清兼形象受到极大挑战，老百姓对新生事物接受可能需要时间。说白了该制度能否顺利实施，在民心取向上会有较大影响。
因此在制度实施前民心的疏导是非常重要的策略，各地在正式实施前，除应配合中央大力宣传外，不妨特别注意典范的事先树立，即通过实例让村民感受到分代式承包集中土地的优点，让村民自觉拥护新制度的实施。其二，在制度实施前的解释过程中，应切实注意向村委解释，将保障集体土地资源中有合适的一部分不分配，以便由村委掌控用来维持村委的正常管理开销与建设公共基础设施，这将大大缓改目前村委无利益来源，无话语权的窘境。
如果可以，村委当前若控制有山林、鱼塘等不妨通过招商开发养殖项目，让最不产生利益的土地产生较大收益，则集中土地经营的好处则可见一斑。制度的实施将会是顺流而下，皆大欢喜。
（五）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》论证请求
农村土地制度是关系着农村发展的国计民生的大事，所以我象关心自己的生存一样关心着，虽然没有很深的学术背景，但有的是热情与思考。
本《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》是笔者向国务院提出的建议稿，写作的目的是希望寻找渠道，让来自民间的对农村土地资源管理可能更适合的想法得到国家相关机构的关注，如果通过论证，该制度能得以试行，则农村进一步大发展预计将会更快到来。
当然，该制度的设计仅本人一人调研与思考（期间有与极少数民间志士交流）的结果，不足之处在所难免，谨希望所有关心农村发展的读者不吝赐教，共同发展与完善本细则，以期待其尽早被应用于现实。
[参考文献]
《中华人民共和国土地管理法》(现行)
《中华人民共和国土地管理法实施条例》(现行)
[摘要]构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大战略任务。社会主义和谐社会，离不开农村社会的和谐，没有农村社会的和谐，就没有中国社会的和谐。而在最近几年来，农村土地承包合同纠纷案件日益上升，由于我国法律对有些纠纷的处理尚无明确的法律规定，该类案件已成为法院审判工作的热点、难点问题。本文对土地承包合同的审理及其签订进行了讨论。 论文关键词：农村社会和谐 审理 农村土地承包合 农村社会和谐是构建社会主义和谐社会的关键。如何充分履行司法审判职能为构建社会主义新农村的工作大局提供司法保障．是当前人民法院工作面临的一项重大课题。我们该进一步提高审理农村土地承包合同案件的质量，有利于维护农村稳定和切实保护农民利益，保障库区农业的健康稳定发展。 一、如何理解农村土地承包合同的标的 农村土地承包合同的标的是农村土地的承包经营权。农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由集体使用的耕地、林地、草地．以及其他依法用于农业的土地。我国实行土地公有制，只有国家和农民集体才具有土地所有者的资格。对农村土地承包经营权的法律属性长期存在争议．有的学者主张将其归为债权．更多的学者主张将其归为物权。由于物权具有支配权效力、优先权效力、请求权效力和追及权效力，位阶高、效力强，利于对农民权益的保护．克服当前存在的发包方和政府对农民权益的侵犯将农村土地承包经营权物权化是必然趋势，在《物权法》(草案)中．农村土地承包经营权就被纳入了物权的范畴。 二、土地承包合同的审理 （1）以承包权抵押：认定无效 土地承包经营权在性质上实为集体土地使用权，根据《担保法》的有关规定，除了依法经发包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用权外，集体土地使用权不得抵押。因为，如果以土地承包经营权设定抵押权，在抵押权实现时将有可能导致土地承包经营权人丧失这项极为重要的权利，从而沦为失地农民，成为严重的社会问题。 www.zhlzw.comm 因此，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效 对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。 （2）违法收回、调整承包地：不支持 在有些地方，违反基本农田保护的法律、法规以及政策，盲目推行退耕还林或者规模化经营等农业产业结构调整的现象时有发生，一些农户的承包土地被违法收回或者调整。此外，因税费负担沉重，农民种田收益微薄甚至亏本，所以弃耕摞荒承包地外出务工的现象也十分普遍。而被违法收回、调整或者弃耕撂荒的承包地往往已经由发包方另行发包给了他人，甚至业已承包经营多年。 （3）请求支付土地补偿费：应予支持 承包地征收补偿费用分配纠纷是一个较为突出和复杂的问题，目前，由此引发的涉诉信访已经在整个涉农信访中占有相当大的比重。承包地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费三个部分。 （4）私自转让土地承包经营权：合同无效 《农村土地承包法》规定，承包方采取转让方式流转土地承包经营权的，应当经发包方同意。因此，实践中不少人认为，只要未经发包方同意，承包方与他人订立的土地承包经营权转让合同即为无效。《农村土地承包法》做此规定的目的，并不是要限制土地承包经营权人的流转自主权，而是为了更加充分地保护承包方的收益。因为土地承包经营权对农民而言至关重要，一旦转让，在承包期内就无法再行取得土地承包经营权。但不能在无法定理由的情况下，干涉土地承包经营权人依法享有的土地承包经营权流转自主权。据此， 《解释》规定，承包方未经发包方同意，采取转让方式流转土地承包经营权的，转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的，不影响土地承包经营权转让合同的效力。 三、正确的签订土地承包合同 纵观法院近年审理的农村土地承包合同纠纷案件，大致可归纳为三个类型：一是发包方起诉要求承包方支付承包费的，二是承包方起诉要求继续履行合同的，三是因违背民主议定原则多数村民起诉要求确认发包方与第三人订立的承包合同无效的。就第三种类型来说，只要多数村民以违反民主议定原则为由起诉要求确认发包方与第三人订立的承包合同无效，法院几乎都判决确认合同无效(合同签订超过1年或者未超过1年投资方有重大投人的法院可以视为合同有效外)。合同一旦确认无效，会引起局部的动荡，给社会带来不 安定因素。这就要求农村基层干部要具备法律意识，依法订立土地承包合同。那么怎样才能签订合法有效的承包合同呢? 其一，要正确理解订立承包合同的意义。农村土地实行集体所有制，集体组织成员即农民不享有土地所有权，为了提高生产力，解决农民生活和致富问题，就要实行土地所有权和使用权的分离，让农民取得土地使用权，自主进行生产经营，以提高他们的生产积极性。 实现这一日标的具体方式就是签订土地承包合同。 此订立土地承包合同是实现家庭联产承包责任制、稳定承包经营关系的基石。既然签订土地承包合同的意义重大，就要求合同的当事人要学法、懂法，按照法律规定的原则和程序签订合同，避免把签订承包合同变成社会不安定的导火索。 其二，坚持民主议定原则，充分发扬民主，体现多数村民意志。土地承包经营权以本集体成员均享有为原则，不管男女老幼，只要是本集体组织的成员，就平等地享有土地承包经营权。法律意义上的农村土地是指用于农业生产的农业用地，包括耕地，林地、草地、养殖水面等，另外还包括荒山、荒丘、荒沟、荒滩等。法律要求前部分土地多实行平等分配，一人一份的承包原则进行承包，对后者可实行招标、拍卖、公开协商等方式进行承包。 www.zhlzw.comm 其三。要严格按照法律规定的程序办事。《农村土地承包法》第19条规定，土地承包应当按照以下程序进行；(一)本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；(二)承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；(三)依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；(四)公开组织实施承包方案；(五)签订承包合同。土地承包合同与一般合同相比具有特殊性。一般合同强调的是意思表示的后果，只要双方意思表示一致，签署即生效。而土地承包合同强调的是本集体组织成员的承包权，承包方案是否经民主议定，承包程序是否合法直接决定着合同的效力，仅凭发包方代表人和承包方的签署不足以认定合同的效力。即使是公证的合同，如果仅公证合同签署的后果而不公证合同意思表示的过程，也不具有效力。因此，作为集体组织的负责人要有程序意识，不能忽略了承包的程序。如果仅强调自己作为代表人的个人意志，而忽视全体成员的民主权利，一旦发生合同纠纷，就很可能被法院确认无效。 结束语： 农村社会和谐是社会主义和谐社会的重要组成部分。它与城镇社会的和谐紧密相连，密不可分。面对当前中国社会的现状，它具有独特的艰巨性和现实意义，是构建社会主义和谐社会不可回避的重大课题。为此，我们该进一步提高审理农村土地承包合同案件的质量，有利于维护农村稳定和切实保护农民利益，保障库区农业的健康稳定发展。
土地承包经营权抵押贷款分类和“枣庄模式”
（一）土地承包经营权抵押贷款分类
农村抵押贷款品种缺失是导致农村金融市场难以形成的重要原因之一。近些年各地陆续开展以土地承包经营权作为抵押物的试验，以期破解农村融资难题。从目前来看，主要归结为以下三类。以信用为核心的小额循环信用贷款模式。这一模式主要做法是依靠农户互保、公众监督等措施，防范贷款农户违约风险，可循环多次向农户发放小额度贷款。在实际操作中，贷款农户以其承包地经营权抵押给为其担保的农户，所以可归结为土地承包经营权抵押贷款一类。但这种模式并非是真正意义的抵押贷款，而是建立在信用担保基础上的贷款，可以满足农户小额信贷需求。由于金融机构管理成本高、风险大，担保农户与贷款农户易出现纠纷等原因，这种模式的激励效应大大降低。以抵押为核心的土地经营权抵押融资模式。农民将承包地的经营权直接抵押给金融机构，属于土地承包经营权抵押贷款的最直接、简单模式。金融机构承担了对抵押的土地经营权证估价，以及当贷款农户发生违约时抵押品处置等任务，增加了金融机构管理难度，积聚了过多风险。优点在于破解了农户小额信用贷款中的信息约束问题。以担保为核心的第三方机构担保贷款模式。这种模式是由第三方机构（担保公司、土地信用合作社）为农业经营主体贷款向金融机构提供担保，同时要求贷款主体提供反担保。相比以上两类，这种模式主要作用在于容易满足农户、新型经营主体大额借款需求，缓释了金融机构风险，降低其管理成本，提高了参与积极性。但主要难点在于，也需要建立有效抵押品处置机制与风险防范机制，否则风险只是转嫁给了第三方担保机构。从土地承包经营权抵押担保贷款角度来看，以上三种模式是一种“市场化”渐进过程。从在信贷基础上融入土地承包经营权抵押因素，到单一贷款提供主体模式，再到加入了第三方机构分担风险，体现了市场主体逐渐增多，市场体系逐渐完善，市场力量逐渐增强。
（二）土地承包经营权抵押贷款的“枣庄模式”
山东省枣庄农村改革试验区开展土地承包经营权抵押担保贷款，属于上述分类的第三种模式，同时也具备自己的特点，形成了“以担保机构为核心，产权流转交易和土地资产评估相配套”为特点的“一体两翼”的模式。“一体”是成立融资担保公司，为合作社土地经营权抵押贷款提供担保。早在2008年枣庄市开展农村土地使用产权制度改革，试点农村土地流转，开展土地确权登记颁证。在此基础上，枣庄市开展土地经营权抵押贷款试点，并于2012年注资1亿元成立金土地融资担保公司，为合作社贷款融资提供担保，解决农业经营主体资金需求大、缺少有效抵押物，以及金融机构参与积极性低等融资难问题。具体做法见图1。首先，有贷款需求的合作社向信用社提出以土地经营权抵押贷款申请，以农经局颁发的土地使用权属证作为抵押，由信用社对申贷的合作社初审。初审通过后，向金土地融资担保公司发出担保要求，担保公司联合农经局一同到申贷合作社实地考察，包括申贷合作社理事长个人相关信息，申贷金额、期限、用途等内容。同时，要求申贷的合作社提供反担保，一般为第三方信用担保或者房产抵押等方式。担保公司根据考察结果和反担保审核情况，对是否担保、以及担保金额和期限等反馈给信用社，信用社根据风险情况决定是否放款。
合作社、担保公司、信用社三方最终形成如下关系：申贷合作社与信用社签有规定了贷款金额、期限等内容的贷款合同，以及规定了以土地使用权或其他财产物权作为抵押的抵押合同；金土地担保公司与信用社之间签有规定了担保金额、期限等内容的担保承诺函，以及规定了担保公司承担80%、信用社承担20%风险分摊比例的保证合同；金土地担保公司与申贷合作社签有规定了保证金（贷款金额的10%）和担保费的保证合同，以及连同反担保第三方签署的信用反担保合同。
“两翼”是建立农村产权流转交易市场、农村土地资产评估机构，为土地承包经营权抵押贷款提供配套机制。一是在风险防控方面，枣庄市建立农村产权交易市场，应对土地经营权作为抵押品的处置难题。2013年11月，枣庄市成立了国有法人独资企业——枣庄市农村产权交易中心。同时该交易中心职能向乡镇延伸，将各级农村土地使用产权交易所升级为农村产权交易服务所。目前，全市已初步形成了贯穿市、区（市）、乡镇的三级交易平台服务体系。交易范围由目前的土地使用产权延伸到各类产权等九大类，实现各类农村产权进场交易192宗，其中涉及农民承包地7.74万亩，为金融机构处置土地使用权等产权抵押物提供了制度保证。二是在规范抵押贷款方面，枣庄市成立了农村土地资产评估机构，规范了土地承包经营权抵押贷款行为。2011年，枣庄市建立了农村土地资产专业评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对农村土地使用产权价值、土地收益价值及各类农村资产进行专业评估。目前，该评估事务所拥有职业评估师10名，聘任兼业评估师73名，先后对320余家市、区（市）级改革试点合作社的土地收益和使用产权价值进行了免费评估，累计评估总价值29.3亿元，规范了农地抵押贷款和交易行为。
“枣庄模式”的作用与困境
（一）“枣庄模式”的作用
引入担保公司，缓释了银行风险，提高了银行参与积极性。由于管理成本高、土地承包经营权不易处置等原因，导致银行业参与积极性不高，传统的土地承包经营权抵押贷款模式效率低。枣庄所选择的模式，引入了金土地融资担保公司，承担80%的违约风险损失，降低了银行风险承担比例，提高了参与积极性。截至目前，全市涉农贷款余额504.22亿元，较去年增长5.53%，总体上有效提高了银行业参与土地承包经营权抵押贷款积极性，增加农村金融有效供给。
引入担保公司，满足新型经营主体大额贷款需求，促进现代农业发展。在农村金融市场中，家庭农场、合作社、种养大户等新型经营主体，是信贷需求满足程度较低的群体，也是最迫切希望解决贷款难问题的群体。枣庄试验区开展土地承包经营权抵押贷款，针对新型经营主体开展担保业务，通过金土地担保公司发挥杠杆效应，撬动更多金融资金支持“三农”发展，满足新型经营主体经营所需的大额贷款需求。截至目前，枣庄市土地承包经营权累计抵押贷款5.76亿元，其中家庭农场抵押贷款870万元，农业企业抵押贷款2000余万元，平均每个合作社利用农村土地承包经营权抵押贷款近37万元。其中，金土地担保公司已为全市90家土地合作社累计担保贷款金额为1.67亿元，为新型经营主体发展，提供了有效的资金支持。
（二）“枣庄模式”面临的困境
抵押品处置仍存在局限，缺少有效土地使用权流转二级市场。枣庄试验区建立的农村产权交易市场，已经贯穿到全市各乡镇，但只涉及土地流转的“初次”交易，即由承包农户流转给新型经营主体，尚未形成机制完善、流转规范的新型经营主体间流转的“二级市场”交易。在前不久的枣庄试验区各部门座谈会上，据中国人民银行枣庄市中心支行副行长罗亮森介绍，目前农村产权交易中心交易量占比较小、不活跃，现有的192宗产权交易全部为初次流转交易，基本没有再次流转交易。在发生违约情况下，金融部门处置作为抵押物的土地使用权难度很大，仍未有效解决土地承包经营权抵押贷款风险处置的后续配套问题。
土地使用权市场评估困难，缺少土地承包经营权贷款定价制度设计。枣庄市目前已成立了普惠农村土地资产评估事务所，从事农村土地使用产权价值、农村土地经营价值及农村有关资产类评估。但由于农村产权交易市场发育缓慢，尤其缺乏土地流转“二级市场”，导致对土地流转评估没有相对独立的评估价值作参照，缺少中性的市场评估，带有主观成分。在枣庄实地调研中，多位贷款主体反映土地经营权的评估价值低于实际价值，发放贷款额度也相对较低。进一步，将导致金融机构对土地承包经营权的贷款无法定价，扭曲市场配置农村资金资源作用。
土地承包经营权抵押贷款制度缺乏整体规范，不利于抵押品后续处置。目前，仍有较多农民承包地流转不正规，没有正式流转合同，大多是口头协议。即使签订了流转协议，协议对土地位置、面积、流转期限、流转价款等内容没有详细规定，协议双方权利不明确。在流转协议不明确情况下，产权不能得到清晰界定，不利于金融机构对该抵押品实施处置。例如，流转土地的经营主体抵押给金融机构的实际上是流转土地一定年限的经营权，当采取非一次性付清租金的方式时，虽然租期较长，但抵押有效使用年限仅是已支付租金年限，在还贷违约情况下，金融机构要收回经营权，就会出现与农民的租金纠纷。担保公司作用范围有限。主要体现在三点上：一是与担保公司合作的金融机构过少。就枣庄市而言，仅有山东省农村信用联社1家合作银行面向全市服务。由于合作银行少，涉农担保贷款金额月平均担保余额小，公司业务放大倍数有限，难以发挥担保公司的产业引导作用和规模效应作用。二是担保公司对贷款主体反担保形式要求严格。枣庄金土地担保公司要求反担保的形式为企业或者公务员的信用担保，以及房产等不动产抵押。限制了合作社等主体申请担保贷款途径，也提高了合作社等经营者的融资成本。三是贷款费用、利息成本较高。目前担保公司收费标准在担保期限1年的收费贷款金额的1.5%，两年的收费2%。银行则根据高风险高利率的原则对承包经营权抵押贷款制定了较高的利率，调研中发现最高的利率比基准利率上浮了50%之多。通过以上三点反映出该土地承包经营权抵押贷款模式的作用范围有限。
政策建议
从上文分析来看，类似“枣庄模式”以第三方机构担保为核心的土地承包经营权抵押贷款模式具有一定局限性，在土地流转交易市场等配套制度不健全情况下，风险防控仍然具有不足之处。为此，在“枣庄模式”基础上，应建立一套土地承包经营权抵押贷款风险防范制度，避免第三方机构担保模式的弊端，主要由环环相扣的三个步骤组成。
完善农村土地流转交易二级市场。目前各地均建立了或正在建立农村产权流转交易中心，应进一步加强对土地初次流转交易规范，避免流转中的“口头协议”，在书面合同中也要明确流转土地的座落、面积和质量等级，规范好流转的期限、租金支付方式以及违约处理办法等，为二次流转打好基础。政府部门要积极推进土地二次流转交易，为流转主体（一般为合作社、大户等）提供公证、土地质量评估等服务，实现土地使用权市场价值，为土地承包经营权抵押变现营造有效交易市场，对土地使用权价值评估提供中性的市场参考，实现土地承包经营权流转交易的良性循环。
建立以市场化运营的贷款风险补偿金。由政府牵头建立贷款风险补偿金，财政资金先期注入启动资金，同时要求借款人按照一定贷款比例（例如贷款额的0.5%-1%）向补偿金注入资金，充分保证补偿风险金总额充裕。在运营时，摒弃简单的补偿金融机构做法，转变为：当土地经营权在上述流转交易二级市场拍卖、交易失败时，完全由政府补偿金出资回购，后期酌情处理；处置土地经营权补偿不了应偿付额度时，由风险补偿金部分按照比例出资补偿。该做法充分尊重了土地承包经营权作为抵押物的价值，按照市场化手段控制抵押贷款风险，避免了土地承包经营权仅作为抵押摆设的尴尬。
[论文摘要]建立、健全土地承包经营权流转制度，推进农业生产要素的合理流转与有效配置，是我国当前农业现代化进程中面临的重要问题之一，也是我国目前工业化、城镇化的需要。因此，希望通过创建科学土地承包经营权流转理论，以西畴县农村承包地流转实践提供理论依据，真正实现农村土地资源的有效配置和维护土地承包经营权流转当事人双方合法权益的目的，发挥农村土地的效益，更有利于赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。
一、西畴县农村土地承包经营权流转概况
西畴县土地的流向都是流入农户之间，全县有承包耕地面积172546.5亩，其中：田46044.8亩，地126501.7亩，从二轮土地承包以来，土地流转涉及1782个村，占全县总村数的100％，流转农户有4554户，占总承包户的8.4％，流转面积14839亩，占承包总面积的8.6％。以上调查仅仅只是对西畴县地区，所涉及的面还是比较窄的，但是凸现的问题却并不少，这其中固然有土地承包经营权制度在实践层面由于执行者本身的原因带来的问题，也有我国长期以来农村土地制度的习惯带来的问题，然而更根本的一个方面还是我国的土地承包经营权法律制度中不完善、不健全而带来的问题。所以我们非常有必要全面分析考察西畴县土地承包经营权流转制度的基本状况，包括其中存在的问题和弊端，只有从制度层面入手，才能从根本上真正解决西畴县农村土地承包经营权制度在实践中存在的各种问题。
二、西畴县农村土地承包经营权流转中主要存在的问题
从全国的情况来看，土地承包经营权流转的发生率一直是很低的。“我国自20世纪80年代后期以来，农户承包土地流转面积占承包地面积的比例(以下简称流转比例)基本保持在1%～8%之间，发达地区一般保持较高的水平，有的甚至达30%以上，内地则较低。”[1]80年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在l%－3%之间，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些”。从西畴县二轮土地承包以来看，土地流转涉及1782个村，占全县总村数的100％，流转农户有4554户，占总承包户的8.4％，流转面积14839亩，占承包总面积的8.6％。
土地承包经营权流转中还存在着许多问题，主要表现在：一是地区性的不平衡。在离县城近的地区，土地承包经营权的流转非常活跃，而在离县城远的地区，流转程度却非常低，流转具有封闭性，土地经营规模相对较小，流转相对困难。二是事先须经发包方同意，在一定程度上限制了流转。三是流转还不规范，农户间的流转大多采取口头协议的形式，很少采用书面形式，有些地方依靠行政手段强行推进流转。土地流转的操作程序不够规范。目前，规范的土地流转机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题。不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。四是土地流转方式还存在问题，对是否应允许抵押、继承等实践中存在争议。五是土地流转的中介组织不够健全。大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了生产要素的合理流动和优化配置。
三、完善西畴县农村土地经营权流转市场的策略
（一）规范西畴县农村土地经营权流转运作程序
为了避免在西畴县农村土地经营权流转中出现土地纠纷，建议必须规范运作程序：
第一，民主议定。凡是由集体统一组织流转的，无论采取哪种形式、其流转期限、租金的确定，必须经当事人的同意方可进行，决不准少数人说了算。第二，逐级审批。凡向本村以外流转承包经营权的，须向村集体经济组织提出土地流转申请，经审议同意后方可实施。如涉及利益关系复杂的，村集体经济组织应向乡（镇）政府请示，由乡（镇）政府把关。第三，签定合同。西畴县农村土地经营权流转双方一定要有较清楚的流转意愿表达、有效的实现方式，转包、互换、出租的期限，土地名称、坐落、面积、用途、价款及支付方式、双方应履行的权利、义务、违约责任。第四，采用登记生效主义的立法模式。所谓登记生效主义，是指登记是承包经营权流转的生效的要件，如不经登记，承包经营权流转不得生效、不受法律保护。（二）完善西畴县农村土地经营权流转的市场体系
第一，培育西畴县农村土地经营权流转市场。要在“依法、自愿、有偿”的基础上，确立土地流转上的经济利益关系。加快培育西畴县农村土地经营权流转市场，培育市场决定西畴县农村土地经营权价格机制。政府应在市场准入、交易程序、权利义务等方面做出明确规定。
第二，完善市场中介组织。“积极培育农村土地市场，缔造中介服务组织，特别是发展以农村集体经济组织为主体的土地流转中介服务组织，是推进与土地承包经营权流转相关配套制度改革的重要内容之一”[2]。建议建立诸如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。流转中介组织要调查、收集农村土地流转的供求、价格等信息资料，并通过一定的渠道甚至媒体公开，使供需双方能够获得可靠的市场信息，沟通供需双方的联系，为西畴县农村土地经营权双方提供信息引导、政策咨询、法律服务，为实现西畴县农村土地经营权流转创造条件。
（三）积极推进农村社会保障制度改革
要加快土地的流转，就必须弱化农村土地社会保障功能，要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革。根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是:基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”，即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障等三种保障项目。
四、结论
本文是建立在对西畴县农村土地承包经营权进行实际调查的基础上，围绕西畴县农村土地承包经营权流转实践现状的分析，农民土地承包经营合同的签订以及土地流转过程中的一些做法，我们仍无法明确土地承包经营权的性质所在，是物权性质的权利却为何又在很多方面打上了债权的烙印?法律规定有欠完善，实际中也存在诸多问题:如各级政府以行政手段强制土地流转;再收回土地承包经营权后又指给予过低的补偿甚至不予补偿。“土地承包经营权属用益物权范畴，用益物权的权能主要表现为使用和收益，包括权利人自己使用土地并收益和权利人将土地让与他人使用而从中获得利益。”[3]针对当前西畴县土地承包经营权制度在现实中，本文并基于此提出了相关的完善我国土地承包经营权的基本制度的些许建议。希望此研究能够对我国农村土地承包经营权的流转产生一定的实践指导意义。
参考文献：
[1]我国农村土地承包经营权流转的现状、难点和建议，傅晓，湖北经济学院学报(人文社会科学版)2008/03：17-18.
关键词：马克思地租理论；农村土地流转；农村土地资产价值
一、马克思地租理论简析
马克思认为，地租是土地使用者利用土地而支付给土地所有者一定数量的报酬，包括劳动、实物或货币形式。地租是土地所有权与使用权二者相分离的产物。[1]它是土地所有者凭借土地所有权所取得的收益，实际上是土地所有权在经济上实现的形式。由于地租产生的原因及条件不同，马克思把资本主义地租分为级差地租和绝对地租两种。在农耕发展的不同阶段，因土地自然肥力的差别就产生了级差地租。绝对地租是不论租种何种土地都必须交纳的地租，其实质是土地所有者凭借土地所有权的垄断所取得的收益。因此，它与级差地租有着显著的差异，即与土地的肥沃程度及同一土地经连续追加投资后的劳动生产率无关。
二、农村土地流转及农村土地资产价值实现过程中存在的问题
（1）地块细碎化不利于规模经营。由于农地等级且分布在不同的地点，每户在每个地点都有自己的责任田，这种细碎化的分布状态体现了“公平”的原则，同时也具有一定的弊端，导致效率极其低下。土地细碎化导致生产成本增加，在市场上缺乏竞争力，难以引进资金和技术。而规模化经营是现代农业的必然要求，通过规模经营才会有规模效益，才能在市场竞争中占有一席之地。
（2）农村土地流转的相关法律法规不健全。针对我国农村土地流转问题，我国相关法律法规存在着相互矛盾、具体规则不完善等问题，这在一定程度上影响了土地承包经营权的流转。另外，关于土地承包经营权的一些规定存在不尽合理之处。例如，流转条件、流转方式、流转程序等。这使得大多数农户在进行土地承包经营权流转过程中，土地流转行为极不规范，往往只有简单的口头约定，未签订正式的书面合同，或是即便签订了有合同，该文本也是相当不规范的。这种行为难免会为流转双方出现纠纷埋下隐患，同时也为有关政府部门处理这种问题带来了困难。
三、马克思地租理论对农村土地流转及农村土地资产价值实现的指导作用
虽然不同土地所有制及同一土地所有制的不同形态在经济上的实现形式是不同的，但农村土地承包经营权在经济实现形式上有其特殊性。因此，马克思的地租理论在当下仍然可以直接指导我国农村土地承包经营权流转的实践，根据级差地租理论，农民垄断占有土地承包经营权。所以，土地承包经营权流转收益应归农民占有。根据绝对地租理论，集体经济组织事实上垄断占有土地所有权，国家征收农业用地时，农地非农化增值收益应归集体经济组织所有。[2]
（1）农村土地流转应有序进行。依据马克思的地租理论，土地是土地所有者的一种资产，具有价值和商品属性，在发展农业经济中，必然要参与流通和交换。故农地经营权进行有序的流转，可以为农民增加物质资本提供保障。为此，应推行流转合同规范文本、认真指导流转合同签订、健全完善相关流转管理工作，积极开展流转服务，培育良好的流转市场环境。健全流转土地农业用途的监管制度，对改变土地用途及损害农民土地承包利益的行为加以严厉禁止。实施流转合同制和备案制，坚决纠正和查处土地承包经营权流转中的违法违规行为。
（2）建立高效灵活的土地流转机制，实现集约化经营。依据马克思的地租理论，在经济急速发展的大环境中，土地资源的稀缺性显得尤为突出，使得土地价格日益走高，促使土地经营者因顾虑过高地价而不得不通过改进农业技术来提高单位面积土地的生产效率。从而实现了粗放式、低效率经营方式向集约式、高效率经营方式转变。高效灵活的土地流转机制，一方面可使土地合理流转，发挥市场配置土地的作用；另一方面可以实现土地规模经营，产生规模效益，提高土地利用率和生产率，从而实现土地保值增值，加快农业现代化进程。[1]
（3）完善征地制度，健全失地农民的社会保障体系。依据马克思的地租理论，在市场经济条件下，地租是土地价值的实现形式，地租分配同时也是土地利益调整。将这一理论运用在我国，地租是集体所有权和土地承包经营权二者的经济实现形式。那么在土地征用或是转包过程中，有关部门或转包者都应给予农户足够的经济补偿，包括对集体福利和非福利的补偿、对经营者追加投资的补偿。因此，应严格区分农用地转用和土地征用两种情形，完善征地制度。建立统一规范的征地补偿标准，形成合理的利益分配机制，充分考虑人均耕地面积的分布，消除因区域间人均耕地面积差别带来的补偿不公平性，并因地制宜的建立市场化的征地补偿办法。建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置及完善农村合作医疗制度等，为土地转出者解决后顾之忧。
（4）建立健全农村土地流转法律法规体系。完备的农村土地流转法律法规体系对进一步规范农村土地流转行为提供法律依据。明确农村土地流转的范围、年限，在推行农村土地流转时，必须按照法律规定签订合法的合同、协议等。根据马克思的地租理论，立足于我国的现实情况，经过多次实践分析的基础上，制定出一个分配地租的合理标准，协调好国家、农村集体经济组织及农户三者之间的利益关系。这就需要建立一个与市场发展接轨的农村土地流转的法律体系，在保证土地承包权的基础上以市场为导向，通过地租、地价等手段来调节土地的供求，实现土地资源的最大化利用，促进农村土地经营权的有序流转。
四、 结语
马克思的地租理论是马克思经济学基本原理的重要组成部分。虽然马克思地租理论是以资本主义地租为研究对象，具有一定的历史特殊性。但依据马克思地租理论，在我国，绝大多数农村土地的所有权属于农村集体经济组织，在这种土地所有权与土地承包经营权相分离的情况下，地租当然存在，只是其实现的经济形式不同罢了。可见，市场经济条件下的马克思地租理论，同时具有普遍性与特殊性，对我国现阶段农村土地流转及农村土地资产价值的实现同样具有重大现实指导意义。
参考文献：
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土地是农民最重要的生产资料。改革开放以来，我国农村地区实行家庭联产承包责任制，极大地解放了农村的劳动生产力，刺激了农业生产的发展，在短短的几年的时间里，拥有世界上人口最多的国家解决了温饱问题，令世界瞩目。然而，富起来的农民在进一步地发展中，却感觉到了有些阻碍。生产力的发展必然要求农村生产关系进行适当调整。长期的农业收益的低下造成了农民对土地的不利用状态，很多农民外出打工，致使土地闲置浪费。造成这种状况的根本原因在于农村土地流转上存在了过多的限制，农村土地流转不顺畅。在此背景下，如何加强农村土地合法流转，提高农村土地利用率引发了社会各界的思考。
重庆市工商局出台的《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），创新了农村土地的流转模式，规定了“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社，经区县人民政府批准，在条件成熟地区开展入股设立公司和独资、合资等企业的试点工作”，明确了农村土地承包经营权可以入股设立公司。这一规定不仅有效地提高了农村土地利用率，而且可以使农民在这一过程中获益。本文拟从法律的角度，对农村土地承包经营权入股进行分析，力求在现有的基础上，探求土地承包经营权入股的制度性保障。
一、土地承包经营权入股的现状分析
土地作为农民重要的生产资料，直接关系到农民的切身利益。长期以来，农村土地在现有的体制下流转模式单一，未能很好地让农民在流转过程中受益。在这样的情况下，我国东部沿海的广东、浙江等地对农村土地的流转进行了一些积极有益的探索，尝试着对农村部分生产关系进行局部的调整。事实上，在重庆出台这一新政之前，沿海的一些地方实际已经进行了土地承包经营权入股的尝试，不过基本上是以土地承包经营权入股农业合作社，基本上没有设立公司。重庆由政府明确出台文件支持土地承包经营权入股设立公司的举措在全国还是尚属首例。
2007年，重庆被确定为全国惟一的省级统筹城乡综合配套改革试验区，在这个典型的“大城市、大农村”的重庆进行城乡统筹，具有重要的战略意义。在统筹城乡的大背景下，相关的促进城乡协调发展的政策相继推出，而允许农村土地承包经营权入股兴办公司的新政也应运而生了。
2007年7月，重庆市工商局出台《实施意见》以及《关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知》（以下简称《通知》），明确规定了农村土地承包经营权可以入股设立公司，创新了农村土地的流转模式，这是重庆在被确定为国家统筹城乡改革试验区后的一大积极探索。《通知》中，具体地规定了在农民自愿、不改变土地用途、有龙头企业参与等一系列基本条件具备的情况下，农村土地承包经营权可以入股设立公司。
在此项政策出台之后，重庆的一些区县开始着手进行试验，“据市工商局统计，7月底为止，已经有超过10个区县通过不同途径宣称，打算或准备以土地入股的方式办公司”①。但对此新政，理论界以及中央高层都保有了很大的谨慎，认为“现阶段重庆推行土地入股条件尚不成熟，不宜明确主张农民入股设立公司，亦不宜大规模推广，但可以在小范围试点”②。
具体实践中，重庆地区真正意义上的农村土地承包经营权入股设立的公司基本上没有。农村土地承包经营权入股设立公司并未真正施行，目前农村土地流转仍多以租赁模式进行。
二、 土地承包经营权入股的法律困境
土地承包经营权入股，是农村土地流转模式的一大突破。农村土地承包经营权入股，突破了体制与机制的障碍，备受理论界与实践界的关注。理论界以及政府的谨慎和实践中的未真正施行状态，最根本在于土地承包经营权入股深陷法律的困境。其法律困惑主要有以下几点：
（一）农村土地承包经营权的评估作价问题
土地承包经营权入股设立公司，首先面对的就是承包经营权评估作价的问题。在我国，土地承包经营权并没有真正意义上在市场进行流通，因而土地承包经营权的评估、土地承包经营权市场价格的确认既是法律上的一个困境，也是技术性的难题。“土地承包经营权入股政策势必会产生土地权能估价的问题，面对承包经营权的估价还没有先例可行”③。重庆市工商局为推进、规范土地承包经营权入股设立公司的进程而出台的《关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知》中，规定“以农村土地承包经营权或者其他非货币财产出资的，应由会计师事务所进行资产评估，并根据资产评估结果进行验资”、“登记机关在核定公司注册资本时，应当在公司营业执照的注册资本和实收资本栏目加注（农村土地承包经营权作价出资××万元）”，这种笼统性的规定只能在一定程度上规范土地承包经营权评估，而无法切实地解决这一问题。
（二）农村土地承包经营权入股设立公司的破产引发失地风险
论文关键词 农村土地 承包经营权 土地流转 流转问题
20世纪40年代以来，我国农村经历了三轮重大的土地制度变革，并由此带来了三次巨大的社会革命，重塑了三种不同的农村社会结构。第一轮农地制度变革以“土地革命”的形式，确立了农民土地个人所有制。第二轮农地制度变革进行了世界上第一次社会主义大试验，土地再次从个人集中到了国家、集体，形成了农村土地集体所有制；第三轮农地制度则以“土地承包”的形式，创造了一种中外历史上都没有的土地制度安排——家庭承包责任制，土地再次从集体“回归农民”，形成了多元化的农地产权结构：集体所有，农户承包经营。第三轮农地制度大变革再次将农民——国家控制关系变成了农民——政府互动关系。通过实行家庭承包责任制，农民获得了生产经营自主权。同时，随着改革开放的深入，逐渐解除了人口流动的限制，广大农民获得了更为充分的人身自由支配权。他们从土地走出来，极大地解放了生产力。随着农村青壮年劳动力的大量输出，城市化水平的日益提升，农业生产的规模化、产业化的发展趋势，农村土地承包经营权流转也就成了必然的产物。这样一种流转事关国计民生，其比农民流动更复杂，土地流转还面临着许多问题需要探讨。
所谓农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包中物权性质土地承包经营权有效存在的前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农村土地农业用途的基础上，原承包方依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。
一、制度的演变
到目前为止，农村土地承包经营权流转变迁经历了三个时期：
（一）绝对禁止阶段（1978—1983年）
1982年《宪法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”中发【1982】1号《全国农村工作会谈纪要》规定：“社员承包的土地，不准买卖、不准出租、不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”
（二）法律与政策逐渐放松阶段（1984—1987年）
1984年中共中央1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》指出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕地或转营他业而要求不包或少包土地的，，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变集体承包合同的内容。”
（三）法律解禁与规范调整阶段（1988—至今）
1988年4月12日“中华人民共和国宪法修正案”，将原宪法第10条第4款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。国发鉴于市场经济的确立和改革开放制度的深入国发【1995】7号》中明确提出：“在坚持土地集体所有不改变土地农业用途前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地”。而后有在一系列的文件中对相关政策进行系统的调整。农业部制定了自2005年3月1日起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转作了更为系统的规定。
二、制度发展趋势
从总体上看，农村土地承包经营权流转存在如下趋势：
（一）流转速度存在加快趋势
进入21世纪以来，随着第二、三产业的迅速发展，经济增长势头强劲，带动了农村劳动力的非农就业，从而促进了农村土地的流转加快。同时，法律对农村土地流转的承认与农村土地流转后形成的规模效应往往视为地方官的政绩对流转速度与规模也起到了推波助澜的作用。
（二）流转形式趋于多样化
从各地农村土地流转的形式看，多样化趋势比较明显，既有传统的互换、转包、转让和土地租赁等形式，也有近几年新出现的土地入股和委托村委会流转等形式，反租倒包也还客观存在。
（三）流转对象向多元化发展
随着农村土地流转进程的不断加快，农村土地流转已不仅仅局限于当地承包户之间，越来越多的外地农户或企业参与土地租赁从事经营活动，甚至一些社会化工商企业、产业化龙头企业、农民合作经济组织等也参与到了农村土地流转过程中，农村土地流转参与主体逐渐出现多元化趋势。
（四）流转从无偿向有偿转变，且流转价格出现多重性
过去农户间转包、转让土地的条件，大多数仅是由转入户代缴农业税费，也有些流出户为不使农地丢荒，保住承包权，甚至愿意倒贴农业税费来请人种植；而现在无偿流转的比例越来越低，流转价格却逐年递增。同时，农村土地流转价格因流转对象和流转后的用途之不同而表现出多重性特征。
三、存在的问题
集结我的所见与所闻，窃以为当前我国农村土地承包经营权流转存在下值得改进的地方：
（一）土地流转市场发育缓慢
首先是土地交流载体缺位，目前我国几乎还没有建立针对农村土地承包经营权流转的交易所，想转出土地的农民由于无人接包，而不得不抛荒；想转入土地者又缺乏信息，不知何处去接田。其次是土地流转中介服务体系落后。农民难以独立完成土地流转的全部过程，特别是一些专业性较强的环节，如评估土地使用权的价值，签订流转合同等，需要得到中介机构的服务。而目前针对我国农村土地流转中介服务的资产评估、委托代理、法律咨询、土地投资、土地融资等各类组织相当匮乏。
（二）土地流转的程序不规范
有的农户不通过乡村集体经济组织确认便私自转包租赁土地给他人，并不经发包方同意或备案；有的村集体组织不通过村民大会或村民代表大会讨论通过，就将集体的机动地转让出去，甚至有些是先有转包合意后有流转的土地。
（三）不遵循流转自愿的基本原则
现在，国家支持农村土地流转，但三令五申地要求土地流转须尊重农户在土地流转中的主体地位，依法、自愿、有偿的进行。乡村两级只能为土地流转提供中介、信息服务，而不能越俎代庖，直接操办。当前，农村出现的土地流转总体上是健康的，促进了土地要素的合理流动与优化配置。但是，在有些地区，乡村组织将土地流转看作是有利可图的事情，在利益的驱使下，违背国家政策和农民意愿，依靠行政命令强行推进土地流转，严重损害了农民的利益。
（四）土地流转的合同不科学、不完善
农村耕地的流转多数是无约定或只有口头协议，有些即使签订了合同，业主与农户间的责权利却无明确规定，也无违约责任与保障条款，土地流转期限与土地第二轮承包期不一致，有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相悖，其内容也多未经合同管理机构审查、备案、签证。
（五）土地流转后存在不稳定性
从总体上说，农村土地承包经营权流转存在大量的矛盾纠纷隐患。一是随着国家政策调整和农产品价格上扬，一些农民提前要回流转地，要求提高流转土地价格等情况时有发生；二是农民工就业具有不稳定性；三是流转双方法律意识淡薄，未签订流转合同和在相关部门备案，一旦引发纠纷，流转双方的利益都无法得到保障；四是转入方经营的盲目性，导致生产率或效率低下，以致不能按时支付乃至无力支付转入的租金。
四、改善对策
鉴于农村土地承包经营权流转中的以上，可以从以下发面进行解决，以期达到规范流转秩序的目的。
1.由全国人大制定《农村土地承包经营权流转法》。到目前为止就农村土地承包经营权流转而论，虽有十来部法律都有所涉及，但多数是简单的重复，少有突破，更因其粗糙而缺乏可操作性，在实际流转中，面临着有法可依却无法可用的局面。为此，有必要进一步规范与引导，在充分调研、科学论证，制订出一部切实完备、操作性强的土地流转法。
2.进一步明确界定、充实农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益、处分四权统一的承包经营权。尽管经过近30年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但土地处置权从来没有真正赋予农民，特别是应将处置权有条件地赋予农户。处置权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。此有利于减少土地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民产权的保护，促进土地使用权市场化流转，提高土地利用效率。
3.夯实土地相关行政部门工作人员的法律知识，增进农民的法制意识。国家可以考虑通过一定的方式在一定的范围内开展土地流转法律、法规、政策的学习、宣传、普及工作；将相关法律法规附在土地承包合同后面，并严格遵照执行，让“法”发挥其应有的作用。这不仅可行，也有必要。
4.加强户籍制度改革步伐，缩小乃至消除因户籍而产生的种种差别待遇；建立多层次的农村社会保障体系，包括农村最低生活保障、社会保险大病救助、子女教育、农民工保护等，逐步弱化土地的福利性和社会保险功能，为土地的出让者解除后顾之忧。
5.大力推动农民转移就业，要通过推动农民转移就业，让他们具有稳定的非农收入，为土地流转创造条件。首先拓展农村劳动力转移就业空间，大力发展农村第二、三产业，深入推进农业产业化经营，结合新农村建设，积极推进农村城镇化，促进农村劳动力向第二、三产业转移；其次要加强农村劳动力的就业能力和水平。
此外，还要做好如下工作：提高农村五保老人的补助标准；建立土地流转价格弹性机制与担保制度；对农村土地承包经营权流转进行环境评估；转出时，测量土地肥力，到期后，恢复田地之耕种，并确保土壤肥力不下降；重新确立边界之成本分担也当有明确之约定；对规模经营给予基础设施的项目支持，可以按一定比例实行以奖代补；高产农田建设、国土整治及低丘岗地改造项目，都应优先投放已经实行规模经营的区域；雇佣劳动力也当实行最低工资制度。
关键词：新农村建设 土地流转制度 改革创新
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）11-0090-02
家庭联产承包责任制是我国长久以来取得较好成果的新农村建设制度，但是在一定程度上还是存在许多的弊端，这成为了阻碍我国小康社会进一步建设的一大障碍。由此可见，当下最紧要的是不断改革和完善农村集体土地流转制度，使得资源合理有效的进行配置，比如明确产权基础，创新农村流转体制，完善家庭联产承包责任制等。
一、土地流转制度的研究背景
党的十指出，要统筹三农建设，推进现代化农业的发展，进一步推进“社会主义新农村建设”。这对于农村流转体制健全，激活农村经济发展，增加农民收入分配等带去了福利。建立一个较为完整的、流转可行性强的、明确权利以及保护严格的农村集体产权体制，从内部就可以提高农业的发展活力。因此在十以后土地流转问题显然是中国农村发展的重要问题，与“社会主义新农村建设”以及社会、经济方面也存在有一些联系。从具体的研究情况而言，在全面推进社会主义新农村的建设过程中，土地流转的健康发展显然已经成为新农村建设以及现代农业发展进程的制约因素。
土地流转工作较为复杂，其所涉及的范围较广，需要考虑的政策因素较多，不单是与农村利益及稳定发展存在关系，还和农村经济的健康发展存在着很大关系。最主要的是农村集体土地流转工作也在一定程度上制约着社会主义新农村的建设进程。在我国现阶段土地制度改革条件下，土地作为农村收入的主要来源，国家一系列惠农政策的提出，也是在致力于农村经济的发展，土地流转的面积的扩大，使得农村土地使用率的上升，优化了生产，达到了很好的土地配置效果。
二、土地流转制度的理论基础
1.土地转让
土地流转指的是具有土地承包经营权的农户将土地的经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，顾名思义，就是保留其承包权，转让其使用权。土地转让是指一些所拥有的、而没有到期的土地承包经营权，承包商再达成一定的协议，以某种有利的条件转让给其他农户主体。
2.土地入股
土地入股，是指在整个承包期间，就土地承包经营权而言，承包方有权对其进行量化处理，可以将其转化为具体的股份，再通过具体的股份以入股的方式同其他的主体进行生产活动，最后根据所持股份的份额进行分红。
3.土地转包
土地转包，是指在承包期间承包商可以将全部土地或者部分土地的承包经营权，通过条件限定，将其转让给同一经济组织中的某个农户个体用于开展农业生产经营活动。使得土地集中利用，流转较为便利，农户负担较轻。
4.土地出租
土地出租，是指承包商作为出租的一方，把自己所持有的属于承包期间内的所有的土地或者一部分土地的承包经营权，限定一定时间后再租给其他的主体用于农业生产经营活动的开展，再向租入土地的一方收取租金。这样的土地利用较为灵活，避免了许多地方出现荒地的现象。
5.反租倒包
反租倒包，是指通过农村集体经济组织，将农户所拥有的承包地进行反租之后，将反租过来的单个承包地再进行集中，然后对相应的农户作出一些补偿，之后再把集中的土地发包给个人或者企业。这样的方式使得土地利用较为集中合理，大面积的产出保证了相对应的收入。
6.土地托管
土地托管，是指承包商把自己拥有的所承包的土地委托给农户个体或者专门的农业服务组织代为进行具体的经营管理活动，与此同时承包的一方和受托管理的一方应在达成协议后签订具体的合同，以及受托方会向承包方收取一定的管理费用。
7.土地互换
土地互换，是指拥有土地承包经营权的人通过一定的方式，可将其拥有的经营权交换给另外的主体进行使用，而自己则可行使从其他主体那交换过来的土地经营权。大多数的农户都可自行交换土地使用权，使得土地利用更加的充分有效。
三、农村土地流转制度改革与创新的选择
1.适度深化农村土地产权制度改革
为了给土地流转制度提供必要的产权基础，政府必须适度深化农村土地产权制度的改革措施。农村土地产权具有有效性、预期性、可分性以及可转让性等特点，就我国目前而言，农村的土地属于集体经济组织所有，农民依法进行承包经营，对土地享有占有、使用、收益的权利，但是许多人在享受这些权利的同时，却故意回避对土地的处分权。所以这还是一种不完善的土地经营产权，必须进一步明确农民承包土地的权能与职责，真正做到权责分离。政府在确保农民集体享有农村土地所有权的同时，必须赋予农民更多的权益，使得农村土地充分归农民所有，政府要给予肯定和保护。只有土地承包经营产权得到进一步的完善，农户土地制度的主体地位才能真正地确立起来，才能促进我国土地流转制度的和谐发展。
2.继续稳定家庭联产承包责任制
想要稳定土地的承包关系，就必须保持家庭联产承包责任制的稳定，这是具有我国特色的农业发展模式，也很适合我国的国民状况，所有必须继续稳定这一政策，并在一定程度上使之进一步发展起来。由于就大多数农民而言，土地依然是其收入的主要来源和谋生手段，也是保障社会生存的基本条件。所以，进一步稳定和完善土地承包关系是很有必要的，把土地使用权流转的决策权界定给农民，使农户成为土地流转使用权的主体，获得长期使用该土地的权利，保护好、利用好土地，走可持续发展的道路。
3.增强土地承包经营权的商品性
就目前而言，我国的土地政策相关法律法规还不够完善，使得土地承包的问题得不到很好的解决，相应的法律地位也凸显不出来，所以，我国的农村土地承包的相关法律条文需要做进一步的完善。第一，应该赋予土地承包经营权物权相应的法律地位；第二，取消土地承包经营权的户籍性限制；第三，积极探索满足新增人口土地诉求的新途径。
四、总结
农村土地流转制度是我国农业可持续发展的客观要求，同时也是化解许多农业问题的有效途径，为使得土地流转制更加合理通畅的进行，政府需要时刻关注农业发展的动向和农户对于土地的利用。深化土地产权，完善各项政策制度以及法律法规，建立起更好的更健全的农村土地流转制度，促进我国农业的可持续发展。
参考文献
[1]蔡艳君.中国农村集体土地流转的现状及制度完善研究[J].网友世界・云教育，2014，（7）：55-55，56.
【关键词】土地承包经营权流转；内涵；确权
今年2月份农业部了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，提出进一步完善农村土地承包确权登记颁证工作，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。各地各级政府积极响应中央号召，先后开展土地承包经营权确权登记试点工作（以下简称确权登记工作）。那么在农地流转背景下，确权登记工作的性质和实践意义究竟是什么？不同方式流转后土地承包经营权证的变更登记颁发是否存在法理问题？等等这些问题又重新回归到要对土地承包经营权流转有关概念的内涵进行再探讨，因此，科学界定土地承包经营权流转内涵具有重大理论价值和极强实践意义。而在我国农村，由家庭承包获得土地承包经营权的比重最高，故本文涉及的土地承包经营权仅限家庭承包范畴，对其他方式承包获得的土地承包经营权暂不作讨论。
一、学术界界定土地承包经营权流转内涵的主要观点
“土地承包经营权流转”是一法定的、统一的称谓。目前学术界对土地承包经营权流转实质上是承包经营权的流转这个性质的认可是统一的。存在的分歧主要集中在流转过程中是否能将承包权与经营权相分离，基于此现在主要流行以下几种观点：
（一）“三权分离”论
“三权分离”论是目前学术界比较普遍的观点，持该观点学者认为：农村土地所有权归农民集体所有，而物权性质的土地承包经营权可以分解为（土地）承包权和土地经营权（土地使用权）。土地承包经营权流转，是指在农村集体土地所有权归农民集体基础上，拥有土地承包经营权的土地承包经营权人在保留（土地）承包权的前提下，将土地经营权（土地使用权）转移给第三人的行为。根据此种理论，土地承包经营权转让就是指农地承包人将剩余年期的土地承包权再转移的行为，土地承包权转移的同时土地经营权也随之转移；转包就是维持原承包关系不变，即承包人保留土地承包权，转移的只是一定期限的土地经营权。
（二）驳“三权分离”论
持此种观点的学者们认为土地承包经营权是一个完整的民事权利，将其分开不科学，比较具有代表性的有：浙江大学管理学院丁关良教授认为土地承包经营权流转按流出方其物权是否丧失或是否保有可分为物权性质的土地承包经营权让渡型流转（物权性的土地承包经营权流转或物权丧失型土地承包经营权流转），以及物权性质的土地承包经营权保留型流转（非物权性的土地承包经营权流转或物权保有型土地承包经营权流转）。因此土地承包经营权流转应解释为流转部分或者全部承包地上的物权性质的土地承包经营权，或者是流转从物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能。
还有一些学者支持土地承包经营权整体流转的观点，但认为通过家庭承包取得的土地承包经营权流转后，无论原土地承包关系是否发生变化，接包方所取得的土地承包经营权仍然具有物权效力。这一点与丁关良先生认为的“受转包方享有债权性质土地承包经营权”观点有所区别。
二、几种观点的法理合理性及实践可行性评述
第一种即“三权分离”的观点认为在土地承包经营权流转过程中土地承包权和土地经营权发生了分离，目前虽然在实践中被广为应用，如在许多地方政府的政策性文件里都出现了“实行土地所有权、承包权和经营权分离”等类似语句，但在国家法律法规中从未出现过如此提法，也没有明确两权分开后各自的法律效力，可见现行法律仍旧将土地承包经营权作为一个完整概念来诠释。笔者赞同孟勤国教授等学者的观点，认为土地承包经营权分离后的承包权、经营权的权利性质不好确定。如果两者都属于物权，则有悖于物权法定原则。我国《物权法》第5条明确规定：物权的种类和内容，由法律规定。而土地承包权和土地经营权这两种提法完全是由学者们在进行理论研究时自行创设的，尚未得到法律的承认。如果要其成立，必须修改调整与土地承包经营权流转有关的一切现行法律政策，而国家法律不是个人计划，涉及到方方面面的关系，动辄之大，不是一蹴而就的。而且，《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》中明确指出确权登记的意义在于明晰农村土地承包经营权权属，保持现有土地承包关系稳定并长久不变。若照两权分离的观点理解，决定土地承包关系的既然是承包权，那么保持现有土地承包关系稳定不变就可以看成是一种强化土地承包权的举措，这种解释看似行的通。但仔细分析，笔者不禁质疑以转包、出租方式流转后仅仅获得土地经营权的接包方、承租方的法理利益又该何去何从呢？别说完整的土地承包经营权证了，哪怕是形式上的土地经营权证都得不到。既然国家政策是肯定农地流转的，并且提出要加强流转管理和服务，就应该考虑平衡全体农民的利益，向着有利于流转的方向着想，不可能只加强流出方一方的利益而间接损害另一方即流入方的利益。因此笔者认为土地承包权和经营权分开不应是国家政策导向之所在。
第二，以丁教授为代表学者们的观点，承认土地承包经营权具有完整的用益物权性质，他们认为土地承包经营权的转包形式，指受转包方取得的是从物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能（占有权能、使用权能、收益权能），即只享有债权性质的土地承包经营权。土地承包经营权出租，承租方创设继受取得债权性质的农村承包地租赁权。笔者对其驳斥土地承包权和经营权分离的观点表示赞同，但对其分离土地承包经营权权能以及所谓债权性质的土地承包经营权的观点持有疑问。首先，我国《物权法》明确规定土地承包经营权是用益物权，属于物权性质，但转包或出租后就改变为债权性质，在同一法律框架中已经被定性了的同一物的性质发生变化的法理依据何在？第二，如果有充足的理由确定流转后的那部分权能为债权性质，那么承包方仅凭一纸合同就能坐收渔利，将变相成为有名无实的甚至是实际的“地主”，这样是否有损流入方的利益，不利于流转工作的开展？这些问题都值得思考。
三、对土地承包经营权流转内涵界定的个人理解
基于对以上理论观点的分析，根据国家法律以及政策导向，个人认为土地承包经营权的性质不仅是国家法律规定的用益物权性质，而且在观念上可以看做是现代财产权的一种，甚至可以将其理解为一种无形财产。
在英美的财产法中，财产包括有体物，也包括无体物如债权、知识产权等，虽然我国法律上暂无明文规定，但将土地承包经营权在观念上当做一种无形财产是符合逻辑且有理论依据的。现代财产权的一个重要特征就是他物权开始独立于所有权，并能在其效力射程之内对抗所有权人的侵犯。如果说对于农村集体土地所有权的确权是明晰农村土地属于农民集体，那么“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”这些提法以及近期开展的土地承包经营权确权登记颁证工作都是加强土地承包经营权独立性的种种政策体现，此外赋予农民依法流转土地承包经营权的权利，限制政府对流转进行干涉等都反映了对土地所有权人的对抗效力，可见土地承包经营权确实越来越具有财产权的特点。根据国家政策导向，个人认为确权实际上可以理解为确定承包人对土地承包经营权的所有权，是对一种无形财产而不是对承包土地的所有权，并且这种所有权可以保持稳定并长久不变。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”这之中的先后顺序是：只有明确承包关系后土地承包经营权才能属于承包户，只有拥有土地承包经营权的所有权才能得到土地承包权证。
用此种观点解释土地承包经营权按不同流转方式流转后的权利归属就比较容易了。如转让，是指承包人将对部分承包地上的土地承包经营权的所有权或者全部承包地上的土地承包权的所有权出让给第三方，其结果是承包人和原发包方解除或变更原承包关系，失去对部分承包地上的土地承包经营权的所有权或者全部承包地上的土地承包权的所有权，发包方与第三方（即受转让方）签订新的土地承包合同，获得原承包人移转的全部或部分承包地上的土地承包经营权的所有权。在此种情况下，结合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”土地承包经营权登记试点工作实际上最合理的办法应当是重新对原承包方和受转让方进行确权登记颁证，该变更的要变更，该颁证的要颁证。这样才能让明确权属关系，使受转让方真正拥有土地承包经营权的所有权并行使权利。至于转包，则可以看成是承包方维持原承包关系不变，保留对土地承包经营权这一特殊“财产”的所有权，将对这种“财产”即对土地承包经营权的占有权、使用权和收益权移转给接包方。既然土地承包经营权的所有权没有移转，那么能代表其所有权的土地承包经营权证也无需移转，实际操作正如确权工作中所遵循的“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。”另一方面，对接包方而言，他取得的不是土地承包经营权这种“财产”本身，而是对他人的“财产”依法享有占有、使用和收益的权利，即可以在一定期限内占有、使用土地承包经营权并依法借此获得收益，在实际中就体现为对转包后的承包地的使用经营等行为。笔者认为这种权利在本质上既不是债权，也不是从对土地承包经营权的所有权分离出来的部分权能，而应仍属于用益物权性质，应具有其独立性，其具有的占有、使用和收益权能不是所有权分离的结果，而是其本身就具有的权能。这种解释符合用益物权的独立性，并且同一标的物上同时存在一个所有权和一个他物权并没有打破“一物一权”原则。
这种理解的最大的好处是在理论上既保护了转包方的权益，又保护了接包方的权益，没有只偏向其中任何一方。承包方即转包方是土地承包经营权的所有权人，所有权是物权中最重要也最完全的一种权利，具有绝对性、排他性、永续性三个特征，这体现了对于承包方长久拥有土地承包经营权的肯定和支持，符合我国政策精神；将接包方得到的权利性质视作一种用益物权，则有利于同时维护接包方的利益，因为用益物权具有优先于所有权的效力，同时也限制着所有权。通俗地说，在转包期限中虽然转包方和接包方对土地承包经营权都具有占有权利，但实际上转包方的占有是名义上的占有，接包方的占有才是实实在在的占有，在合法行为下出现冲突时接包方对土地承包经营权的占有权优先于转包方的占有权。其次，用益物权对所有权的限制也体现在所有人在行使所有权时，不得妨碍用益物权人行使权利。具体政策文件体现在各地转包合同中对双方权利义务的约定条款中，如《湖南省农村土地承包经营权转包合同》中约定：甲方（转包方）需“尊重乙方（接包方）的生产经营自，不得干涉乙方依法进行正常的生产经营活动”。当然要明确的一点是，用益物权的行使前提是必须符合法律和社会公益，不得违背所有权社会化的要求，不得损害社会公共利益，否则所有权人可以行使所有物返还请求权。这种法理解释既确保了公平，不易导致前文所述的变相“地主”身份产生，因为双方都有限制对方的权利，又有利于保护流入方的积极性，从长远看有利于推进农地流转。
四、结语
笔者认为无论将来农村土地承包经营权的流转内涵参照哪种观点界定，不会动摇的是它必须从根本上体现维护农民权益，促进农村、农业发展的目的。基于这一点，笔者认为默认土地承包经营权的财产属性将有利于界定土地承包经营权流转的内涵。这并不代表现阶段必须明确土地承包经营权就是一种实实在在的财产，何况我国现行的是《物权法》而非《财产法》。但是可以借用这种思维去考虑一些实际问题，比如流转行为发生后转出方和转入方的利益平衡等等，这些也是我国农村土地制度改革中尚待突破的瓶颈。
参考文献
[1]丁关良,阮韦波.农村集体土地产权“三权分离”论驳析――以土地承包经营权流转中“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”观点为例[J].山东农业大学学报(社会科学版),2009(04).
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工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化同步”进程中，农业经营体制机制不断创新。推进农业产业化，发展多种形式的适度规模经营，推进农村土地有序流转，农村土地承包经营权抵押贷款是一个重要选项。土地抵押贷款为土地流转合作社或农户拓展了融资渠道和资金来源，缓解了产业发展阶段面临的资金瓶颈问题，目前各地正在积极试验。在此背景下，需要对农村土地承包经营权抵押贷款历史及现状进行归纳梳理，运用土地产权、土地信用等理论，结合试点地区的调研，对中国农村土地承包经营权抵押贷款进行系统地研究。
1农村土地承包经营权抵押贷款的演进逻辑
1.1农村土地承包经营权抵押贷款政策法规的演进历程
土地是农民最基本的生产资料，土地承包经营权是农民拥有的财产性权利，承担着对农民的社会保障功能，目前的立法对于土地承包经营权抵押等农村土地的流转给予了种种限制。1995年《中华人民共和国担保法》规定耕地等集体所有的土地使用权不得抵押；2003年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转，但以“其他方式流转”似乎回避以家庭承包取得的土地承包经营权是否可以抵押的问题；2005年最高人民法院颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定土地承包经营权抵押合同无效，间接禁止土地承包经营权抵押。
随着中国经济社会发展，尽管农业发展具有不平衡性，但部分区域已具备农业规模经营的条件，部分农民也希望土地承包经营权能够流转。2007年《中华人民共和国物权法》规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，对通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。2008年中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对新时期、新形势下土地承包经营权流转提出了新的政策依据。
近年来，抵押问题成为土地承包经营权流转中极富有争议的话题之一。2008年10月中国人民银行和银监会在中部六省（河南、山西、湖北、安徽、湖南、江西）和东北三省（黑龙江、吉林、辽宁），选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。2010年5月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合发布《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》[银发（2010）198号]，对探索农村土地流转融资工作提出了新的要求，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2014年“中央一号文件”提出，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化，明确“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，并要求有关部门研究提出实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》强调：强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。
工业化、城镇化进程中，农村劳动力逐步转移，农业从业者的土地经营规模不断扩大，先进的农业技术装备得到利用，为建设现代农业创造了必要条件。从目前的政策层面看，农村土地承包经营权抵押等流转制度设计已经出现改革的迹象，需要引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。
1.2农村土地承包经营权抵押贷款演进的内在逻辑
各界对土地承包经营权能否抵押的问题一直争论到现在。支持者看重的是土地作为一种生产要素，应该像其他财产一样发挥其融资功能，将土地承包经营权抵押作为农民开展农业规模化、集约化经营的重要融资渠道，进而改善农民生活质量，有利于农业现代化的实现。土地承包经营权抵押的需求现实存在。禁止农村土地承包经营权抵押会产生很多负面影响，不利于农业发展、土地流转以及破坏土地权利完整性。反对者强调当前农村社会保障体系尚不健全的背景下，农村土地承包经营权抵押会使没有稳定非农收入的农民丧失基本的生活保障；土地承包经营权抵押权的实现应受用途管制的限制。国内外在理论上与实践上做了许多的相应研究，但从试验点实情出发，采用较大范围的案例与实证调查并找出土地承包经营权抵押的瓶颈问题、建构相应制度的研究较少，尤其在实际操作运用方面的决策研究更少。未来立法不仅应开禁土地承包经营权抵押，而且应根据各地的土地资源禀赋及社会资源状况创新抵押模式，实行直接抵押、反担保抵押及联合抵押等多种抵押并存的模式。
农村土地承包经营权抵押贷款演进的内在逻辑在于农村土地承包经营权抵押是一个动态的过程，由最初的禁止到逐步的松动试点，失败的教训与成功的经验并存。对于土地经营权抵押贷款，不同主体观点各异，需要找出其共同点与内在逻辑。农民起初关注能不能抵押，到能抵押时又会考虑值不值得抵押；银行等金融机构关注的是放贷风险、贷款利润如何；政府的着眼点是社会稳定与社会和谐，寻求农民、金融机构的平衡点。
目前，为改善农村金融服务，部分地区已经开展农村土地承包经营权抵押贷款试点。进一步突破法律规范的有关农村土地承包经营权抵押限制，让农民享有更充分的财产权能值，推进土地、金融等各生产要素的有效配置，推动农业产业化、农业的规模化、农业集约化和农村现代金融业的发展，是进行农村土地承包经营权抵押试点的主要目的。各地在试点中不断突破土地承包经营权抵押的制度瓶颈问题，并进行抵押模式创新，破解现有制度安排下土地承包经营权抵押贷款的尴尬处境，进而提出不断健全和完善我国的土地承包经营权制度，不断优化相应法律、经济、社会等配套政策措施。
2农村土地承包经营权抵押贷款的现实困境
2.1农村土地承包经营权抵押贷款现状
中国人民银行和银监会在中部六省和东北三省部分试点县（市）推行土地承包经营权抵押贷款，贵州、广东、山东、北京等地也在实践，形成不同模式。目前的土地承包经营权抵押试点大致有土地承包经营权上的“农作物收益权抵押”模式、土地承包经营权抵押附加额外担保模式、土地承包经营权作为附加担保方式或者“反担保”模式等等。
推行农村土地承包经营权抵押贷款时，土地承包经营权抵押风险与农业生产经营的长期性、农产品收益不稳定性并存，加上以政策文件形式进行的农村土地承包经营权抵押贷款制度设计具有不稳定性，往往引发经营的流动性风险。现实中，农村土地承包经营权抵押贷款往往在形式上将土地承包经营权作为抵押标的，实质上却未体现土地承包经营权的财产融资功能。
中国幅员辽阔，东中西部区域经济发展不平衡，农民对土地的需求及依赖性各异，农村土地承包经营权的抵押贷款需要因地制宜，以实现农民利益最大化为目标而逐步展开。
2.2农村土地承包经营权抵押贷款的困境
融资难、贷款难等金融问题一直困扰“三农”的解决，制度创新突破难，农民权益保障难，农地市场发展难是农村土地抵押贷款面临的主要挑战。农村金融有效供给不足，农民贷款难，农民难以找到有效的贷款抵押资产是其中一个重要的原因。由于土地产权、土地法规等条条框框的束缚，农民承包地往往无法作为被抵押物，致使相应信贷支持难以实现，农民贷款难问题不断涌现。
随着近年来国家惠农政策措施的不断实施，通过抵押等流转方式盘活土地存量资产、弥补农业生产的资金缺口，是一些经营能手、专业大户、家庭农场、合作农场等新型经营主体的强烈要求。但实际操作中却面临诸多障碍，运行步履维艰，许多地区、许多银行至今不敢涉足这一领域。主要原因一是农业属于弱势产业，抵御自然灾害或市场风险的能力较弱，金融机构信贷风险防范困难；二是土地承包经营权抵押的程序不规范，自由性和随意性较大，其贷款风险难以掌控；三是土地承包经营权抵押价值评估及程序不规范，缺乏专业的评估机构和相对独立的价值评估参照，致使农村土地经营权抵押价值实现困难。
3农村土地承包经营权抵押贷款的路径选择
3.1加强总体政策层面上的顶层设计
推进农村土地承包经营权抵押贷款，需要结合试点地区的实情，科学评估土地承包经营权抵押贷款制度的现状及问题并深入探究问题背后的原因，注意在立法、司法、政策执行层面逐步地突破对土地承包经营权抵押的禁止与限制。特别注意从土地承包经营权设定抵押主体的确定、土地承包经营权抵押与土地附着物抵押关系的明晰、土地承包经营权设定的抵押权的实现等角度进行综合分析与系统研究，并在总体政策层面上提出强有力的顶层设计。实践中，需要建立城乡统一的土地市场，推进农村土地抵押贷款顺利发展。并进行土地承包经营权交易市场、监管机制等渐进式改革，激活农村土地金融细胞，进而构建符合中国国情的农村土地承包经营权抵押贷款模式。
【关键词】农村土地承包经营权 抵押贷款 综述
引言
土地承包经营权是指权利人依法对农民集体所有和国家所有的耕地、林地、草地等享有占用、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，是农民对土地的一项基本权利。长期以来，农村土地承包经营权抵押一直受到严格的限制。《担保法》规定了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒滩等地的土地使用权可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押，这相当于把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。《物权法》也明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地不允许抵押。《农村土地承包法》明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地经营权，至于通过家庭承包方式取得的土地经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。但是随着2008年十七届三中全会指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”以及2009年3月中国人民银行、银监会明确提出“有条件的地方可试行土地经营权抵押贷款”，实践中逐渐出现了农村土地经营权抵押贷款试点，于是关于土地承包经营权抵押贷款的研究也逐渐多起来，主要研究集中于以下几个方面：
一、农村土地经营权抵押贷款的必要性和可行性
季秀平（2009）认为解除土地承包经营权抵押的禁止，既是现实的需要，也无法理上的障碍。立法机关应当进一步解放思想，给农民以更大的土地自，以切实解除束缚农民创业致富、走向自由的制度障碍。李相范（2010）指出允许农村土地承包经营权抵押有理论、现实基础和法律依据，有助于促进权利的流转，拓宽农民融资渠道。李宏伟（2010）认为土地承包经营权抵押法律上是完善承包经营权物权属性的必然要求；政策上是“工业反哺农业”的现实体现；经济上是帮助农民增收的有效途径。庞敏英等（2004）从社会政策以及法理考量土地承包经营权抵押的可行性，并在此基础上探讨土地承包经营权抵押的实现。韦福（2007）否定土地承包经营权抵押的理由不能成立，土地承包经营权抵押有利于实现、维护和发展农民利益，具有理论、现实基础和法制前提。黎翠梅（2007）我国农地保障功能不断弱化而且区域差异极大，这为我国试行土地承包经营权抵押贷款制度提供了可行性。高锋等（2009）试点开展农村土地承包经营权抵押担保制度的可行性条件已经初步具备，因此探索性地开展以土地承包经营权为担保形式的抵押权贷款制度，对于缓解农户资金瓶颈不失为一种好的选择，同时也有利于进一步研究借鉴。
我们可以看出国内虽然法律没有明确规定农村土地承包经营权可以抵押贷款，但在创新农村金融服务的背景下，允许农村土地承包经营权抵押，不仅可以推动土地流转的进行，完善土地承包经营权，满足现实对其改变的需要，最大限度地实现土地的经济效益， 而且能够使得农民的创业发展获得相当部分的融资贷款以及将大量的农村劳动力从土地中释放出来，能够极大地促进农村经济的发展，所以国内大部分学者都认为开展农村承包经营权抵押贷款具有必要性和可行性。
二、农村土地经营权抵押贷款的模式
杨国平等（2009）分析了农村土地承包经营权抵押贷款的运作模式，包括小额循环贷款信贷模式、农村土地经营权直接抵押贷款模式以及担保公司担保贷款模式。高锋等（2009）认为目前可以考虑的模式主要有：（1）基金担保+土地经营权抵押；（2）土地承包经营权作股权抵押；（3）农民直接利用土地承包经营权的物权性质向银行申请抵押贷款。燕星辰，杜娜娜（2010）指出农村现有的土地承包经营权抵押贷款模式有：小额循环贷款信贷模式；农村土地经营权直接抵押贷款模式；担保公司担保贷款模式；土地金融公司或土地信用合作社模式。王平等（2010）归纳了这样几种模式：（1）直接以农村土地经营权为抵押取得贷款；（2）公司贷款+土地承包经营权抵押；（3）土地信用合作社+土地承包经营权抵押；（4）土地承包经营权入股抵押，一种是以土地承包经营权入股成立非营利性的社会团体法人，另一种是以土地承包经营权入股成立以营利为目的的公司法人，公司以股权作为担保抵押贷款。欧阳国（2010）认为模式有：（1）公司贷款+土地承包经营权抵押；（2）土地信用合作社+土地承包经营权抵押；（3）土地承包经营权入股抵押。曾章蓉，王欢欢（2010）具体探讨了土地承包经营权抵押贷款的“明溪模式”和“同心模式”，提出前者适合于推进土地规模化经营、农业产业化发展的融资需求，后者适合于普通农户的微金融需求。吴海涛，方蕾（2011）银行为杜蒙县巴彦查干乡租种水田的种植大户量身设计了“五户联保+农村土地经营权抵押”的信贷模式，即在传统“五户联保”贷款业务模式中设计加入了第三方担保人将自有农村土地承包经营权抵押环节。
从我国目前开展过土地承包经营权抵押贷款的地区来看，农村土地经营权抵押贷款的模式有：土地承包经营权作股权抵押；土地承包经营权直接抵押贷款；土地信用合作社+土地承包经营权抵押；担保公司担保贷款模式等。试点地方根据具体的情况采取适合自己的抵押模式，这样不仅能解决农民贷款难的问题，而且也降低了抵押贷款的风险，使抵押贷款能顺利进行。虽然现在农村土地经营权抵押贷款模式还不完善，但是随着试点的增加，抵押贷款的模式会越来越完善。
三、推行农村土地经营权抵押贷款的障碍与制约因素研究
左平良等（2005）指出土地承包经营权抵押贷款的障碍包括：第一，承包人对土地承包经营权的处分的有限性，使得土地承包经营权很难抵押。第二，土地承包经营权的交换价值低下的客观存在。第三，土地承包经营权处置的困难。黎翠梅（2007）住处农村土地所具有的保障功能制约了土地承包经营权抵押贷款制度的实行。刘贵珍（2008）通过实地调查指出三大因素制约土地经营权抵押贷款的推广：（1）操作困难，没有成熟的模式供参考，要摸索着前进；（2）风险大，农村种养殖业经营风险大，贷款风险不易控制；（3）土地处置难，如何处置土地经营权是关键问题。肖承发（2010）指出受到农村土地价值评估困难、法律环境不完善等诸多因素的影响，目前农村土地承包经营权抵押贷款业务进展缓慢。黄庆河（2010）认为发展农村土地承包经营权抵押贷款业务的障碍包括：（1）农村土地承包经营权抵押仍受到诸多法律限制；（2）农村土地使用权流转制度尚未建立；（3）农村土地估价体制不健全；（4）开办农村土地承包经营权抵押贷款增加了金融机构的涉农信贷风险；（5）农村社会保障体系长期缺位。孙丽丽等（2011）指出土地承包经营权抵押贷款的制约因素包括：土地承包经营权抵押相关法律不健全；农村土地产权不明晰；土地仍具有社会保障功能；土地估价体系的残缺。何上华（2011）指出土地承包经营权抵押贷款障碍有法律风险和操作困难，信贷风险，承接农地抵押贷款的金融机构缺失，土地承包经营权难以处置等。
四、推行农地承包经营权抵押贷款制度的政策建议
闫广宁（2008）在对宁夏同心县土地承包经营权抵押贷款情况进行了解总结的基础上，结合实际提出了：放宽对土地承包经营权抵押的限制；成立合法化的农业合作组织；订立回购合同；限制担保人的行为；不断完善反担保品种等政策建议。林乐芬，赵倩（2009）基于泰州市14个村土地流转情况调查的数据，探索了推进农村土地承包经营权抵押贷款制度的政策建议：创设土地承包经营权抵押立法制度；建立土地承包经营权的抵押价值认定、抵押登记和价值评估机构；试点建立合作性土地金融、商业性土地金融和政策性土地金融的层次互补、职能有别的农村土地金融制度。史卫民（2009）应从健全抵押登记制度，建立土地流转服务机构，设立抵押风险防范机制，完善农村社会保障体系等方面建立和完善土地承包经营权抵押制度。刘璐筠等（2010）针对土地经营权抵押贷款中存在的诸多制约因素，提出相应的对策包括：完善农村土地承包经营权抵押的相关法律、法规；推广政府回购制度；推进金融机构改革创新；加快农业生产保障制度建设；健全和完善监管机制。张庆军（2010）基于对辽宁省法库县农村金融创新试点的分析指出推进土地承包经营权抵押贷款的对策建议有：继续深化土地承包经营权抵押贷款试点及推广；限制农户用于抵押的土地的比例；明确抵押农户的优先承包权；建立相应评价和评估体系；规范专业合作社的管理。宋丽萍（2010）对于土地承包经营权抵押贷款应多策并举，稳步推进：选择经济发达地区先行试点；建立农村土地价值评估专业机构；加快推进农村土地经营权流转市场建设；建立健全农村金融风险补偿机制；健全农村社会保障体系，淡化土地的社会保障功能；修订完善相关土地法律制度。
五、农村土地经营权抵押贷款试点地区的案例分析
闫广宁（2008）在《宁夏同心县农村信用联社开展了一种与土地承包经营权相结合的抵押贷款业务》中对“土地承包经营权抵押贷款”业务的基本情况进行了总结，分析“土地承包经营权抵押贷款”操作模式的利弊。林乐芬，赵倩（2009）就泰州市农户对于推出土地承包经营权抵押贷款的意愿情况进行了实证分析，得出了一下四点：（1）农户缺少抵押担保；（2）农户资金需求强烈；（3）农户对于土地承包经营权抵押贷款的推出需求迫切；（4）地区经济越发达，该地区农户对于农村土地承包经营权抵押贷款的推出需求越迫切。张庆军（2010）对辽宁省法库县农村金融产品和服务方式创新试点中出现的新问题进行了调查研究，认为法库县试点的土地承包经营权抵押贷款，对其他农村地区进行金融产品和服务方式创新有重要的借鉴意义。刘盈、申彩霞（2010）以重庆市开县、忠县2县为例，依据实地入户调查数据，探讨了农村土地经营权抵押贷款需求，采取二项分布的Probit模型分析了影响农户农村土地经营权抵押贷款的因素。结果表明，农户对农村土地经营权抵押贷款需求迫切；影响农户是否需要土地抵押融资意愿的因素有耕地面积、经济活动类型、年龄、文化程度和区位条件，其中，耕地面积、经济活动类型的影响力最大。项继权，操家齐（2011）基于全国28个省市（自治区）抽样调查的分析，对当前农民金融需求与供给的状况、存在的困难与问题进行分析后发现：农村新型金融机构发展较慢，农村金融服务仍有空缺。
六、简短评论及展望
通过对文献的梳理和分析可以看出国内学者已经开始关注农村土地承包经营权抵押贷款，对农村土地承包经营权抵押贷款必要性和可行性、模式、障碍和制约因素、对策建议以及试点地区的案例分析等方面都做了一些研究。除上述之外，还有一些研究领域由于尚未引起广泛关注、研究人员较少，如从参与主体视角的研究，包括农户的需求和金融机构的供给研究，以及关于风险防范研究等。根据现有研究文献以及我国农村土地承包经营权抵押贷款推广中不断出现的新问题，以下几个方面有待深入开展研究：
第一，农户对于农村土地承包经营权抵押贷款的需求。随着农村经济的发展，农业产业结构调整步伐逐渐加快，生产经营行为对资金的需求越来越旺盛，农户的资金需求在农村不断扩大。林乐芬，赵倩（2009）指出农户对于土地承包经营权抵押贷款的推出需求迫切而且地区经济越发达，该地区农户对于农村土地承包经营权抵押贷款的推出需求越迫切。而吴洁敏，乔宇（2010）通过大连、绍兴两地的专项调查，得出农民对农地金融不感兴趣的结论，因此，亟须探讨农村经济主体对农村土地经营权抵押贷款的需求意愿、行为和特征如何。
第二，金融机构对于农村土地承包经营权抵押贷款的供给。农村土地承包经营权抵押贷款的发展离不开金融机构的积极参与，农村金融机构对农村土地承包经营权抵押贷款的供给意愿和行为如何，关系到该业务试点的可持续性，值得特别关注。
第三，政府在农村土地承包经营权抵押贷款供给中的作用。由于农村土地承包经营权抵押贷款业务风险相对较大，因此大部分农村金融机构不愿意开展此业务，要解决这种尴尬的局面就需要政府的帮助，如何发挥政府在农村土地承包经营权抵押贷款供给中的作用是值得思考的问题。
第四，风险防范。目前农村土地承包经营权抵押贷款还处在试点阶段，只在个别省市的个别地区开展，而面临的法律、操作、信贷、评估等方面的风险是制约农村土地承包经营权抵押贷款发展的重要因素，因此如何加强对风险的防范是我们必须要考虑的问题，只有解决这些后顾之忧，农村土地承包经营权抵押贷款才能真正得到发展和推广。
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[论文关键词]承包经营权；土地使用权；集体共有；土地流转
随着《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的出台，农村土地使用权的流转成为社会关注的焦点。中央的这一决定让农民对土地的承包经营拥有了处分权，也可以说让农民享有了部分土地权，为实现土地规模化经营创造了条件，有助于“三农”问题的根本解决。但是，作为一个改革的纲领性文件，《决定》主要着眼于未来的发展走向。因此，如何从宪法的角度来认识农村土地使用权流转问题，如何进一步丰富现行宪法有关承包经营制度的内涵，为农村土地改革提供宪法支持，就成为当务之急。
一、我国土地流转的现状
土地流转并非新事物，在改革开放之初，家庭联产承包制实行不久便出现了。随着改革开放的逐步深入，农业生产力不断提高，城市化进程加快，土地流转的速度也进一步加快。据初步统计，目前，我国农村土地承包经营权流转面积已超过1亿亩，占家庭承包耕地总面积的8．7％，而且这一比例还有越来越大的趋势。农民之所以大规模转让土地承包经营权，原因主要有两个：一是随着农业生产技术的发展，单位土地的产出趋近极限，已经不能给农民带来更多收入，必须走集约化的路子，追求规模效益。二是城市化、工业化进程使一部分农民与土地分离进入工厂和城市就业。目前，土地流转方式主要有以下几种情况：一是互换，即农民为了便于集中耕种而对各自承包土地的简单交换。二是转包，即在承包期内，承包户将所承包的土地按照约定期限转让与他人使用收取转包金，这是目前最为广泛的土地流转形式。三是集体租赁承包，即集体经济组织将所保留的土地使用权出租或转包给集体之外的第三方经营，收取租金。四是股份合作式流转，农民以土地作价入股，并按股份分红，这是当前农村土地流转的新方式。五是股份合作社式流转主要是挂靠大型龙头企业，农民以土地成立合作社，社员具有保底收人和按效益分红。上述土地流转方式系自发形成，没有宪法和法律上的依据。面对将农村土地作为一种经济资源进行流转的要求，法律的准备显然不足。
二、土地流转无序现象的宪法原因
(一)宪法规定的农地产权主体虚化
我国《宪法》第八条、第九条只是笼统规定了农地“集体所有”，对所有者权利的具体行使并未作出规定。对此，《土地管理法》第十条做出了解释：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经济组织经营、管理。这条规定看似对农村土地所有权主体界定得十分清楚，实则产权是虚置的。因为“农民集体”没有自己的组织机构和意思机关，并不具备法律人格。村民委员会是农村群众性自治组织，也不具备农村集体经济组织的资格。根据《村民委员会组织法》第二条第二款，其权力限于“办理本村的公共事务，调节民问纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，并未涉及经济职能，其第五条第二款“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”也表明，村民委员会并非现行《宪法》中的“集体经济组织”。
所有权主体不明导致了土地权的各项权能处于不确定状态。处分权是物权的核心权能，通常只有所有者才享有处分的权利。土地流转实际上是一种对土地的处分，在理论上，必须征得所有者的同意或者授权。但由于何谓农地“所有者”是模糊不清的，加之目前村民自治还很不规范，这就为乡镇、村领导对土地流转进行不合理干涉提供了便利条件。
(二)宪法对土地承包经营权性质界定不清
《宪法》第八条仅规定了“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，对于承包户享有哪些权利、其性质为何并未进行明确规定。但是通过宪法第十条第四款的规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，这就从根本上排除了“转让、处分权”。1988年宪法修正案补充规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，同时《农村土地承包法》对“承包经营权”也作了更为详尽的规定，但是对承包经营权的性质仍然未作界定。因此，关于土地承包经营权的性质，学术界有两种不同的认识，一是认为“承包经营权”是一种债权；二是认为“承包经营权”是一种物权。将农地“承包经营权”界定为债权，只能是“合同之债”，即一种承包户根据与发包方所签订的“承包合同”享有的一种对所承包土地的占有、使用和收益的权利，但是仅靠合同很难保障承包方的经营权：其一，有些地方承包合同订立不规范，条款含混不清，甚至出现了同一土地重复承包现象，导致纷争不断。其二，合同具有相对性，限制了土地流转。承包方将所承包的土地进行互换、转包，这实际上是对承包合同权利与义务的概括转让。按照合同法，合同权利与义务的概括转让必须经过合同对方当事人的同意。2005年《农村土地承包经营权管理办法》(农业部第47号令)第二十五条第二款规定：“承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门报告。并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。”可见承包人转让承包合同权利，发包方具有决定性作用，这显然不利于农地进行市场流转。其三，从救济措施来看，将其界定为债权也不合理。从理论上看，只要合同当事人愿意承担违约责任，便可以不履行合同。发包方在愿意支付违约金的情况下，收回承包人土地，无疑是对承包人致命的伤害。尽管承包期从10年延长到3O年，《决定》更是发展到“长久不变”，但前些年一直奉行的土地承包经营权“债权保护”思路，并不能打消承包人的疑虑。
近年我国学界倾向于把农地“承包经营权”划人物权范畴，这也是晚近立法的做法。2007年10月1日正式实施的《中华人民共和国物权法》“用益物权”编中规定的第一种用益物权即是“土地承包经营权”。基于物权的排他性和绝对性，权利人可以在权利范围内行使占有、使用、收益和处分的权能，任何人不得非法干涉。土地承包经营权物权化以后，农户拥有的土地承包经营权是一种支配权、对世权，其是否流转、流转的对象、流转的金额以及采取何种方式流转等问题都由承包方自主决定，任何组织或个人都不得强迫命令，即使是发包方也必须尊重承包方依法取得的权利。在《物权法》将“土地承包经营权”界定为“物权”之后，“债权论”与“物权论”的纷争似乎尘埃落定，但还不能说农地“承包经营权”就有了充分的法律保障，对这种特殊的“物权”权能，《物权法》作了限制，如第一百八十四条规定，“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。土地使用权在某种意义上说是农民所掌握的最重要的财产，如果不允许设置抵押权，农民很难获得农业生产所需要的规模较大的投人资金，从这一点而言，农民享有的“土地承包经营权”是不完整的。再者，对于“承包经营权”制度而言，《物权法》属于一般法，而之前颁布的《农村土地承包法》属于特别法，《物权法》第一百三十一条第二款规定，“农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定”，因而对承包户更有利的《物权法》相关规定与其他特别法相矛盾时，很难起到对承包户的保障作用。因而，有必要在今后《宪法》修订中对“承包经营权”的“物权”性质予以明确。
(三)《宪法》对农村土地流转与国有土地流转实行双轨制
在我国，对农村集体土地而言，不仅其所有权主体是虚置的，而且所有权本身也几乎仅是名义上的，其实质仍然是国家所有，在这种情况下，“随意征用、低价补偿等侵犯农民土地权利的现象屡有发生”，这也是长期以来在宪法的层面上过多强调国家利益而忽视个人利益的表现。在农村土地开发中，一方面政府不允许农民将自己的集体所有的土地用于如建筑等商业开发，而另一方面却通过征收补偿的方式，将集体土地转化为国有土地，出让给开发商开发。经过这一转化，政府获取了巨额的差价，开发商获取了高额的利润，但是农民却很难得到足额的补偿，这显然“是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排”。在激荡的中国社会转型期，这种制度性安排在客观上并不能起到让大多数农民加速转变身份的作用，相反，制度性不公却给社会和谐带来巨大隐患。
三、明确宪法规定，推动农村土地使用权的流转
由于以《宪法》为首的法律规定存在不足，使中央“建立健全土地承包经营权流转市场”难以真正落到实处。为此，可以通过宪法解释的方式明确如下重要问题，为土地使用权的流转提供宪法保障。
(一)明确农民对集体土地所有权的主体地位
此处所谓的“农民对集体土地的所有权主体地位”，并非意指农民对其所承包土地享有所有权，更非人们所担心的“土地私有化”，而是指作为农村集体经济组织的成员，以集合的方式对集体所有的土地享有怎样的权利。“集体所有”并非一个法律概念，“集体”是由单个的农民组成的。目前，学界对农民的共有权已达成基本共识，但究竟为哪种共有?却存在不同见解。
不仅学术界对农民集体土地所有权认识迥异，立法也较为混乱。《土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。并报乡(镇)人民政府批准”，但并未列明是何种情况下由集体组织以外个人或单位的承包，当然也包括村民将土地转包给集体组织以外的成员情况，必须经过严格的同意和批准程序，这更接近“共同共有”的含义。而《农村土地承包法》第四十八条对此作了“发包方”的主体限制，并未规定承包人流转给集体组织以外的成员予以表决、审查，仅在第三十三条第五款规定了：“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”，这更接近按份共有的含义。共同共有与按份共有的界定都欠科学，相比之下，“集合共有”更符合我国今后新农村的发展：其一，集合共有是一种基于身份的结合，注重成员的生存与发展权，在我国农村社保体系不健全的情况下，可以缓解农民因流转土地使用权带来的后顾之忧；其二，可以厘清我国目前关于农村土地流转对所有权影响的误区。有些人认为《决定》是农村土地私有化的先兆，而按份共有实际上就是一种有约束的私有，并不符合我国实际；其三，更有利于保护农民合法、合理地进行土地使用权流转。集合共有除了可以由成员来行使财产权利，另外还可以在建立一定的收益机制的情况下允许他人使用。因此，在不影响集体利益的情况下，成员完全可以自主地将自己对土地的使用权利转让给包括非集体成员的其他人，而不像共同共有那样，转让必须经过其他全体成员或者三分之二以上成员的同意。
(二)明确农民是农村土地使用权流转的主体
无论是《土地管理法》还是《农村土地承包法》关于土地流转的主体界定都比较模糊。这样就造成了实际上是村小组、村集体以及乡镇在操控着土地流转市场。《决定》出台以后，2008年12月11日农业部[2008]1O号文《关于做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，重申了“切实维护农民土地承包权益和流转主体地位”，指出：“在指导农村土地承包经营权流转工作中，要正确把握流转的主体是农民而不是干部，流转的机制是市场而不是政府，流转的前提是依法自愿有偿，流转的形式可以在法律允许范围内多种多样，流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。”这是我国关于农村土地流转的基本政策，凸显了农民的土地流转市场的主体地位。
